房亞明 王佳寶

摘 要：城市社區(qū)是市民生產(chǎn)生活和開展多樣性活動的重要場域，也是公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)治理的基礎(chǔ)單元，從空間維度考察韌性社區(qū)建設(shè)是有效應(yīng)對公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的重要選擇。當(dāng)前，多元化城市社區(qū)空間的差序格局失衡、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)空間供給不足、社區(qū)空間資源配置缺失以及生態(tài)環(huán)境空間資源保障弱化等都影響和制約了韌性社區(qū)的建設(shè)。空間韌性對城市社區(qū)有效防范和化解重大公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)具有指導(dǎo)意義和實(shí)踐價(jià)值。通過空間韌性治理，從理念與規(guī)劃韌性、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)供給韌性、資源配置韌性以及生態(tài)空間韌性等維度推動城市社區(qū)健康、安全與可持續(xù)發(fā)展，從而提升城市韌性治理能力。

關(guān)鍵詞：城市社區(qū)；公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)；韌性治理；空間韌性；應(yīng)急治理能力

中圖分類號：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2096–7640（2023）03-0069-11

一、問題緣起：城市社區(qū)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)治理的空間維度

隨著工業(yè)化、市場化和城鎮(zhèn)化的縱深發(fā)展以及由此產(chǎn)生的城市治理結(jié)構(gòu)變遷，我國在非常短的時(shí)期內(nèi)快速形成了一大批以人口持續(xù)流動和資源高度集聚為典型特征的特大、超大城市，“大城市化”延伸成為我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)格局，導(dǎo)致公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)在城市空間場域集中和交匯?！吨腥A人民共和國關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出建設(shè)“韌性城市”，要求加強(qiáng)特大城市治理的風(fēng)險(xiǎn)防控。[1]韌性社區(qū)既是城市防控化解公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的基本單元，也是韌性城市空間治理結(jié)構(gòu)的高度凝練和概括。自1949年以來，城市社會管理體制經(jīng)歷了由單位制到街居制再到社區(qū)制的轉(zhuǎn)變。治理體制變革折射出我國人口流動、資源集聚與生態(tài)環(huán)境的變遷，衍生出人口集中、資源配置失衡、交通擁堵、生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞等“城市病”問題。新型冠狀病毒感染疫情暴發(fā)以來，上海、武漢及深圳等特大、超大城市的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民的生命健康承受了巨大壓力，奧密克戎變異毒株沖擊上海、北京、天津、西安、青島、大連等特大、超大城市為我們敲響了警鐘。社區(qū)作為城市公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)防控的基礎(chǔ)防線，其物理空間的韌性即面對風(fēng)險(xiǎn)和沖擊時(shí)的回應(yīng)、處置與恢復(fù)能力對于城市應(yīng)急治理至關(guān)重要，空間韌性成為社區(qū)韌性建設(shè)即風(fēng)險(xiǎn)治理的新路徑。

近年來，學(xué)界對公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)防治中城市社區(qū)空間資源配置與合理布局的探討和研究主要集中在三個(gè)方面。

一是城市社區(qū)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對中空間治理的基本內(nèi)涵和本質(zhì)特征的研究。有學(xué)者認(rèn)為具有韌性的社區(qū)空間應(yīng)當(dāng)兼顧常態(tài)下的高質(zhì)量居民活動空間供給、擾動下的有效應(yīng)急空間保障和預(yù)見性的適災(zāi)新常態(tài)環(huán)境創(chuàng)建。[2]有學(xué)者認(rèn)為要設(shè)計(jì)應(yīng)對災(zāi)難沖擊的城市韌性空間就需要快速識別災(zāi)難時(shí)空特征及其機(jī)理，理性劃分空間類型，以及對時(shí)間空間的韌性統(tǒng)籌等。[3]另有論者從國土空間規(guī)劃戰(zhàn)略引領(lǐng)的角度，對區(qū)域空間、城鄉(xiāng)空間、城市空間、城市內(nèi)部空間4個(gè)層級中的要素流動與集聚提出國土空間規(guī)劃的響應(yīng)戰(zhàn)略。[4]有學(xué)者認(rèn)為公共空間是社會資源配置、公私利益博弈和空間事務(wù)集中的糅合體，是聚焦規(guī)劃治理能力提升的關(guān)鍵領(lǐng)域。[5]還有學(xué)者指出，城市風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的后果取決于城市的脆弱性，要超越基于物理空間的治理思維，引入“社區(qū)、政區(qū)、跨區(qū)”的“三圈空間治理模型”。[6]此類研究為探討空間治理及城市社區(qū)韌性提供了知識基礎(chǔ)和價(jià)值認(rèn)知。

二是城市社區(qū)應(yīng)對公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的空間治理機(jī)制及缺失的研究。有學(xué)者認(rèn)為社區(qū)作為城市生活的基礎(chǔ)載體，其各項(xiàng)規(guī)劃都受到相關(guān)機(jī)制、公眾基礎(chǔ)、土地供給以及資金保障等現(xiàn)實(shí)制約。[7]有學(xué)者認(rèn)為突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，社區(qū)存在核心空間資源利用不足、應(yīng)急空間缺乏、“分”“共”空間組織不當(dāng)?shù)葐栴}，且治理機(jī)制剛性有余、柔性不足，使社區(qū)應(yīng)急防疫、管理服務(wù)能力受到較大限制。[8]有學(xué)者認(rèn)為疫情期間，各個(gè)社區(qū)暴露出社區(qū)工作壓力大、責(zé)權(quán)不匹配、缺乏自組織力量及社區(qū)空間缺乏防疫彈性等社區(qū)規(guī)劃與建設(shè)管理方面的不足。[9]有學(xué)者認(rèn)為實(shí)踐中超大城市社區(qū)應(yīng)急治理往往面臨社區(qū)自治體系超載、應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、應(yīng)急制度運(yùn)轉(zhuǎn)欠佳、集體行動力發(fā)散、數(shù)字技術(shù)治理懸浮等現(xiàn)實(shí)梗阻。[10]有論者針對案例社區(qū)在防疫過程中存在的疫前預(yù)警響應(yīng)不足、疫中空間利用缺失及疫后治理水平有限等問題，有針對性地提出規(guī)劃響應(yīng)提升空間品質(zhì)等策略。[11]此類對社區(qū)空間韌性治理實(shí)踐及存在問題的研究，為深化韌性社區(qū)建設(shè)提供了實(shí)踐素材與經(jīng)驗(yàn)指引。

三是城市社區(qū)應(yīng)對公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)中空間規(guī)劃治理與優(yōu)化策略的研究。有學(xué)者認(rèn)為物理空間重組加大了疫情擴(kuò)散與異地傳播的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)建章立制輔以精細(xì)化管理，筑牢群防群治的社會基礎(chǔ)，擴(kuò)展心理空間，凈化網(wǎng)絡(luò)空間等。[12]有學(xué)者認(rèn)為基于公共衛(wèi)生危機(jī)治理提出從公共衛(wèi)生安全角度推動社區(qū)空間更新，進(jìn)一步加強(qiáng)老舊住宅小區(qū)綜合整治，提升老舊小區(qū)韌性能力。[13]也有研究提出通過規(guī)劃這一公共政策補(bǔ)齊“醫(yī)護(hù)空間”短板、重視“社區(qū)空間”建設(shè)、發(fā)揮“藍(lán)綠空間”功能及再現(xiàn)“鄉(xiāng)村空間”活力。[14]有學(xué)者認(rèn)為以多功能、靈活性的空間布置和模塊化、應(yīng)變性的設(shè)施設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)社區(qū)應(yīng)對環(huán)境沖擊時(shí)的動態(tài)平衡，完成社區(qū)韌性構(gòu)建。[15]此類研究為推動城市社區(qū)韌性治理及空間解決方案提供了思路和方向。

城市社區(qū)是阻斷公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)傳播的空間載體，其韌性程度是衡量城市應(yīng)急治理現(xiàn)代化程度和政府風(fēng)險(xiǎn)處置能力的重要標(biāo)尺。國家相關(guān)部門已經(jīng)認(rèn)識到建設(shè)韌性社區(qū)是推動韌性城市構(gòu)建的必要環(huán)節(jié)，如2021年11月11日，中共北京市委辦公廳、北京市人民政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)韌性城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》的通知指出，到2025年要建成50個(gè)韌性社區(qū)的建設(shè)目標(biāo)。[16]社區(qū)空間的風(fēng)險(xiǎn)防控功能也逐步受到國家相關(guān)部門的重視，如2022年5月7日，國家衛(wèi)健委提出在新型冠狀病毒感染疫情防控措施方面，要以“空間換時(shí)間”，把社區(qū)防控?cái)[在重要位置。[17]雖然有關(guān)韌性城市、韌性社區(qū)的研究在新型冠狀病毒感染疫情暴發(fā)后呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢，但是既有文獻(xiàn)主要還是集中于城市社區(qū)公共空間營造與設(shè)計(jì)、老舊小區(qū)更新改造以及空間治理邏輯與困境化解等方面，缺少對公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)治理語境下城市社區(qū)空間治理維度的探討。社區(qū)是城市的基本構(gòu)成要素，就此而言，韌性城市建設(shè)成效取決于韌性社區(qū)的建設(shè)情況?？臻g韌性是韌性城市的重要維度，因此，從空間維度探討社區(qū)韌性治理既是必要的，也具有創(chuàng)新探索價(jià)值。從人口、資源與生態(tài)視角優(yōu)化城市社區(qū)空間布局、資源與服務(wù)供給以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)對于城市韌性、安全與可持續(xù)發(fā)展具有至關(guān)重要的意義。

二、公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)治理中城市社區(qū)空間韌性的治理意蘊(yùn)

城市社區(qū)空間韌性是突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控與應(yīng)對的治本策略。面對社會經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型、社會變遷的加快、流動人口的增加，突發(fā)公共事件表現(xiàn)出高度的復(fù)雜性、不可控性、不確定性，人類社會已不可逆轉(zhuǎn)地進(jìn)入貝克所說的“有組織地不負(fù)責(zé)任”的風(fēng)險(xiǎn)社會。[18]風(fēng)險(xiǎn)的不斷增加，推動城市社區(qū)逐漸成為資源與權(quán)力下沉的重點(diǎn)場域，其空間資源合理配置是城市社區(qū)韌性建設(shè)的重要支撐?！翱臻g韌性”是指通過空間資源合理配置為城市風(fēng)險(xiǎn)防控與應(yīng)對提供彈性選擇與空間冗余，從而增強(qiáng)抗壓能力?？臻g韌性治理是指對城市規(guī)劃、設(shè)施、資源以及生態(tài)環(huán)境的空間布局予以優(yōu)化從而強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控能力的過程，其中最為關(guān)鍵的是為城市社區(qū)應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)預(yù)留各種冗余空間。空間韌性是十分復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，囊括了城市社區(qū)空間治理理念、結(jié)構(gòu)、體系與布局，其中最重要的就是通過物理空間的結(jié)構(gòu)優(yōu)化來調(diào)整并實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)資源的合理配置，從而形成城市社區(qū)空間治理體系，以便有效阻斷和應(yīng)對公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，助力實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)應(yīng)急治理現(xiàn)代化。

（一） 基于公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)治理的基礎(chǔ)設(shè)施韌性需要空間支撐

基礎(chǔ)設(shè)施及相關(guān)空間資源的合理配置有助于優(yōu)化城市空間布局，有利于筑牢韌性社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)防線。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，人口快速向特大、超大城市集聚的趨勢更為明顯。這種趨勢也導(dǎo)致了城市空間資源與城市風(fēng)險(xiǎn)承載、處置以及恢復(fù)能力之間的矛盾，出現(xiàn)了土地、水電等空間資源的需求緊張，火車站、地鐵站等大型基礎(chǔ)設(shè)施空間場所擁擠，建筑密度高、社區(qū)甚至街區(qū)缺少公共空間，醫(yī)療、教育資源非均衡性發(fā)展等問題。以教育資源為例，在全國2 759所高校中，高校數(shù)量排名前十的城市有：北京（92所）、武漢（83所）、廣州（83所）、重慶（70所）、鄭州（67所）、上海（64所）、西安（63所）、成都（64所）、天津（57所）、長沙（57所），其中，具有直轄市、副省級城市或省會城市等行政頭銜的城市相對較多。廣州、鄭州、武漢、成都、重慶、北京6城在校大學(xué)生總數(shù)超過百萬，北京、上海、武漢、南京、西安、廣州、成都7城在校研究生數(shù)量超過十萬。[19]由此可見，教育資源的空間分布集中于特大、超大城市。一旦公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)打破城市平衡，就會導(dǎo)致城市社區(qū)陷入困頓。我們必須以空間資源的合理配置作為韌性城市建設(shè)的基礎(chǔ)支撐，這也是筑牢韌性社區(qū)基礎(chǔ)防線的理性舉措。

（二） 處置城市社區(qū)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)所依托的資源與服務(wù)需要空間承載

以空間資源合理配置優(yōu)化城市空間布局，推動人口、資源與環(huán)境的均衡發(fā)展，提升城市治理韌性，增強(qiáng)社區(qū)韌性。在疫情防控與應(yīng)對中，基礎(chǔ)設(shè)施、公共資源與服務(wù)韌性為防范、遏制和化解公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)創(chuàng)造條件是城市空間韌性的最終目標(biāo)。根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，上海市以常住人口2 489.43萬，城區(qū)人口1 987萬居全國人口數(shù)量排名首位，是中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要引擎。從上海市治理經(jīng)驗(yàn)來看，城市的空間韌性對于資源供給韌性至為重要。一旦城市實(shí)施非常規(guī)化管理，居民的個(gè)體采購行為和社區(qū)應(yīng)急物資保供就會受到約束和限制，這就考驗(yàn)城市社區(qū)對物資儲備、人員調(diào)度、物品保供、應(yīng)急物資急送以及市民就醫(yī)等環(huán)節(jié)的應(yīng)對舉措。近4萬人的上海市康城小區(qū)在面臨蔬菜、米、面、糧、油等生活物資保供的巨大壓力下，有序應(yīng)對公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，為其他社區(qū)提供了解決方案。該小區(qū)居民獻(xiàn)言：“我們小區(qū)超市、菜場、理發(fā)店等都有，居民基本可以做到足不出小區(qū)，就可以在小區(qū)內(nèi)完成這些民生工作。”[20]由此可見，基礎(chǔ)設(shè)施、公共資源與服務(wù)韌性是應(yīng)對公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的重要支撐，是提升城市空間韌性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（三） 城市社區(qū)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)治理所依靠的社會組織協(xié)調(diào)需要空間韌性

隨著人口的流動與日俱增，各種風(fēng)險(xiǎn)包括重大突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)也往城市特別是特大、超大城市積聚，諸多城市發(fā)展中的矛盾也在疫情防控中凸顯，而社區(qū)是應(yīng)對公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的主戰(zhàn)場，其空間韌性建設(shè)是促進(jìn)社區(qū)應(yīng)急治理主體聯(lián)動與現(xiàn)代化的重要路徑。素有“九省通衢”之稱的武漢市是全國重要的交通樞紐城市，中部中心城市，發(fā)揮著對周邊城市的經(jīng)濟(jì)帶動與輻射作用。2020年初面對疫情的突然暴發(fā)，武漢市的百瑞景社區(qū)以空間韌性為抓手規(guī)劃與建設(shè)社區(qū)成為疫情防控的先進(jìn)典型。百瑞景社區(qū)有居民2萬余人，但社區(qū)工作人員只有20多人。打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)是對城市社區(qū)韌性的一次考驗(yàn)。從社區(qū)規(guī)劃來看，百瑞景社區(qū)應(yīng)對疫情防控具備了“韌性空間”：社區(qū)布局上采取“小街區(qū)、密路網(wǎng)”模式，方便分區(qū)劃片，為網(wǎng)格化管理提供有利條件；布局多樣化的開闊空間和綠地，通風(fēng)和采光效果好；社區(qū)服務(wù)站、運(yùn)動場等公共服務(wù)設(shè)施配備齊全。[21]百瑞景社區(qū)的韌性空間以基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)韌性為主要內(nèi)容，有效、有序應(yīng)對疫情沖擊，提升城市應(yīng)急治理水平。社區(qū)是阻斷公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)傳播的重點(diǎn)場域，必須以空間韌性作為社區(qū)應(yīng)急治理體系的重要內(nèi)容，推動多元主體協(xié)同聯(lián)動，形成風(fēng)險(xiǎn)治理合力，助力實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)應(yīng)急治理現(xiàn)代化。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件嚴(yán)重影響了城市的運(yùn)作，增強(qiáng)城市社區(qū)空間韌性是公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)治理的必由之路。風(fēng)險(xiǎn)社會的根本特征是個(gè)人生活與社會秩序的不確定性。[22]2003年暴發(fā)的“非典”、2009年出現(xiàn)的H1N1流感病毒、2018年非洲暴發(fā)的埃博拉疫情、2020年初暴發(fā)的新型冠狀病毒感染疫情等突發(fā)公共衛(wèi)生事件都影響了社會秩序的穩(wěn)定，威脅著人民生命健康安全。合理的社區(qū)空間資源配置要根據(jù)城市社區(qū)的不同類型，在政府自上而下的政策供給和財(cái)政支持以及社區(qū)多元治理主體自下而上的實(shí)踐探索中，從城市社區(qū)人口規(guī)模、國土資源以及生態(tài)環(huán)境等空間韌性治理維度統(tǒng)籌考慮社區(qū)韌性、安全與可持續(xù)發(fā)展。持續(xù)推進(jìn)城市的微更新、舊城改造就是增強(qiáng)社區(qū)空間基礎(chǔ)設(shè)施防災(zāi)減災(zāi)防旱能力的重要舉措，也是城市社區(qū)有效應(yīng)對公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的空間治理策略。

三、公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)治理中城市社區(qū)空間治理的韌性反思

公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)具有難以預(yù)測性，韌性社區(qū)是第一時(shí)間感知和控制風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)場域，理念與規(guī)劃嵌入性、基礎(chǔ)設(shè)施冗余性、資源配置彈性以及生態(tài)空間韌性等是考察城市社區(qū)空間韌性治理的核心指標(biāo)和考量尺度。隨著我國工業(yè)化、市場化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，形成了城區(qū)人口超過1 000萬的超大城市7個(gè)、城區(qū)人口在500萬到1 000萬之間的特大城市14個(gè)，部分城市出現(xiàn)人口高度密集、資源相對短缺、空間嚴(yán)重不足等“大城市病”。探索城市應(yīng)對公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)及“大城市病”的有效路徑，首要是規(guī)劃與治理社區(qū)空間資源。在新型冠狀病毒感染疫情及其變種仍然沖擊世界的背景下，建立空間上具備韌性的城市社區(qū)是人類社會面臨的理性選擇，誠如有論者所言：“應(yīng)在疫情防控后營造韌性社區(qū)，推動社區(qū)管理的升級?！盵23]新型冠狀病毒感染疫情應(yīng)對與防控中城市社區(qū)暴露出的治理短板亟待補(bǔ)足，例如多元化的城市社區(qū)空間配置差序布局、公共基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)以及資源供給不足、空間資源配置格局缺失以及生態(tài)環(huán)境韌性不足等問題仍在制約著韌性城市建設(shè)。

（一） 多元化城市社區(qū)空間配置差序格局制約風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對能力

縱觀2020年初以來新型冠狀病毒感染暴發(fā)病例數(shù)量較多、頻次較高的城市，主要是特大、超大城市。當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化率已高達(dá)64.72%，特大、超大城市的經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，呈現(xiàn)出人口高度聚集、產(chǎn)業(yè)高度集中、信息高速流動、資源高度匯集、需求高度多元、風(fēng)險(xiǎn)高度密集的“六高”發(fā)展特征。[24]各種治理風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)某種程度上反映出空間治理在統(tǒng)籌人口、資源與生態(tài)方面尚未達(dá)到韌性城市的建設(shè)目標(biāo)。這也意味著城市社區(qū)作為特大、超大城市的縮影，仍然面臨著承接其風(fēng)險(xiǎn)治理和安全發(fā)展的隱患與壓力。從社區(qū)結(jié)構(gòu)來看，當(dāng)前特大、超大城市呈現(xiàn)出多元化的社區(qū)空間配置差序格局，例如，原珂按照居民居住環(huán)境和形態(tài)將我國城市社區(qū)劃分為傳統(tǒng)街坊式社區(qū)、單一單位式社區(qū)、綜合混合式社區(qū)、過渡演替式社區(qū)和現(xiàn)代商品房式社區(qū)5類。[25]也有學(xué)者認(rèn)為，我國的城市社區(qū)具有地域性、多元性特征，涉及商品房住宅小區(qū)、養(yǎng)老社區(qū)、企業(yè)居民社區(qū)、涉農(nóng)社區(qū)、拆遷棚戶區(qū)、生態(tài)社區(qū)等多種類型，社區(qū)居民結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異較大。[26]就此而言，多元化的城市社區(qū)結(jié)構(gòu)形態(tài)形成空間配置的非均衡格局影響其應(yīng)對公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的治理效果。

城市社區(qū)因其發(fā)展過程中制度政策、資源稟賦以及運(yùn)轉(zhuǎn)條件等因素的差異化而表現(xiàn)出多樣的結(jié)構(gòu)形態(tài)。從人口密度分析來看（見表1，表2），上海市黃浦區(qū)人口密度高達(dá)3.2萬人/平方公里，位居全國第三，是城市人口密度的最佳值1.5萬人/平方公里的2倍之多。黃浦區(qū)老舊小區(qū)有330個(gè)，約占全區(qū)小區(qū)總數(shù)的57%，涉及居民25萬人。[27]公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)具有隱匿性高、傳播速度快等特點(diǎn)，再加上老舊小區(qū)數(shù)量龐大，人口規(guī)模大、空間資源緊張、人口老齡化嚴(yán)重和基礎(chǔ)設(shè)施不完善，是黃浦區(qū)防控的重難點(diǎn)，也是公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)對失控的重要原因。常住人口超過1 756萬人、土地面積僅1 997.5平方公里、人口密度高達(dá)8 791人/平方公里（排名全國首位）的深圳市一直面臨著病毒肆虐的沖擊與威脅，其福田區(qū)人口密度也超過上述城市人口密度最佳值。區(qū)內(nèi)南部是城中村社區(qū)，因人口流動性大成為奧密克戎變異株疫情的多發(fā)地和重災(zāi)區(qū)。城中村社區(qū)和老舊小區(qū)容易成為公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)地，共同點(diǎn)是具有“超級密度”人口、應(yīng)急救災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)供給不完善以及社區(qū)生態(tài)環(huán)境較差，相較于有品牌物業(yè)、合理規(guī)劃方案以及設(shè)施齊全的精品社區(qū)而言，人口密度高、資源匱乏、環(huán)境較差的社區(qū)是風(fēng)險(xiǎn)匯集處，需要從國土空間規(guī)劃層面統(tǒng)籌防控和應(yīng)對公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)。

（二） 社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的空間配置無法滿足韌性城市建設(shè)目標(biāo)

基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)空間配置失衡是特大、超大城市社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)的重要因素，也是特大、超大城市風(fēng)險(xiǎn)承載力不足及迫切需要空間韌性建設(shè)的重要原因。人口集聚于特大、超大城市是資源配置差序格局及人們理性選擇的必然結(jié)果，但人口過度集聚也會導(dǎo)致城市社區(qū)的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)增高。

通常來說，具有省會城市、直轄市、計(jì)劃單列市以及國家中心城市等“頭銜”的特大、超大城市往往聚集優(yōu)良的教育、醫(yī)療和交通資源、設(shè)施與服務(wù)，而這也會造成部分省市區(qū)域出現(xiàn)“一市獨(dú)大”“一區(qū)獨(dú)秀”乃至“一街獨(dú)大”的發(fā)展失衡格局。直觀映射到特大、超大城市社區(qū)，設(shè)施與服務(wù)的配置失衡是導(dǎo)致部分城市空間韌性缺失的重要因素，也是特大、超大城市社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防控脆弱性的現(xiàn)實(shí)根源。教育資源、醫(yī)療服務(wù)、交通運(yùn)輸、供水供電等都是城市社區(qū)應(yīng)對公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的基本保障，需要城市社區(qū)提供相應(yīng)的空間資源與基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)作基本依托。

城市經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展需要強(qiáng)化城市社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)供給韌性。廣州市在其經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的天河區(qū)仍有員村、石牌村、車陂村等城中村社區(qū)，這些區(qū)域具有人口流動性大、樓間距狹窄、基礎(chǔ)設(shè)施陳舊、公共空間極度緊張以及公共服務(wù)供給不足等突出問題。外來人口集中、人口密度畸高的城中村社區(qū)不僅成為打擊違法犯罪活動以及防災(zāi)防疫的難點(diǎn)痛點(diǎn)，也是對城市經(jīng)濟(jì)社會韌性和市民生命健康安全存在潛在威脅的重要空間，是當(dāng)前特大、超大城市社區(qū)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)防控壓力大的重要原因。特別值得一提的是，當(dāng)下很多人口集中的區(qū)域，公共空間極度匱乏，難以應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。一旦城市疫情傳播，只能占用道路作為市民核酸檢測的臨時(shí)安置點(diǎn)，公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)防控所需的“安全距離”更是難以保證。當(dāng)前，在一些人口密度過大的特大、超大城市中有不少社區(qū)都缺乏基本的公共空間資源保障，這也是部分城市社區(qū)規(guī)劃與治理缺失空間韌性的重要表現(xiàn)。事實(shí)證明，空間規(guī)劃對韌性社區(qū)建設(shè)具有特殊意義。

（三） 空間資源配置格局及缺失影響城市社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對效果

城市社區(qū)的空間資源配置不均衡導(dǎo)致應(yīng)急物資保障能力缺乏，從而影響城市社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對效果。重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件往往沖擊城市運(yùn)行的安全底線，須依靠外界物資援助才能開展風(fēng)險(xiǎn)恢復(fù)工作，且既有的應(yīng)急物資儲備存在結(jié)構(gòu)與存量不協(xié)調(diào)、物資配置存在超量供給與過量需求并存的問題，嚴(yán)重阻滯了城市發(fā)展。[28]城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)依托必要的基礎(chǔ)資源保障，相較于城市基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)配置韌性而言，資源保障更側(cè)重于醫(yī)療、教育及其他生活相關(guān)物資的供應(yīng)與配備等方面。其中，醫(yī)療資源是遏制公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)傳播的核心武器，醫(yī)療資源的完備程度決定了城市包括社區(qū)能否防范化解重大公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)。在一些科技、教育、醫(yī)療、交通都相對發(fā)達(dá)、優(yōu)質(zhì)且集中的特大、超大城市，醫(yī)療資源的空間布局不均衡導(dǎo)致無法解決自身應(yīng)對疫情突襲的困境。廣東省地區(qū)發(fā)展差距比較大，粵東西北地區(qū)醫(yī)療資源相對薄弱，在面對公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)沖擊時(shí)更是捉襟見肘。龐大的人口規(guī)模攤薄了一線城市的醫(yī)療資源，床位數(shù)相對緊張，一旦發(fā)生重大公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，醫(yī)療資源分配不均衡將加劇城市公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)傳播的可能性，成為風(fēng)險(xiǎn)疊加的外在因素。因此，空間資源作為韌性城市建設(shè)的重要維度不容忽視。

城市各類資源的要素流通保障了基本物資供應(yīng)，從公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)治理來看，城市社區(qū)基本生活物資和應(yīng)急資源儲備以及基礎(chǔ)醫(yī)療資源的有效供給是韌性城市建設(shè)的重要方向與衡量標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中，國家（政府）往往將風(fēng)險(xiǎn)治理的責(zé)任下沉到社區(qū)，卻沒有轉(zhuǎn)移相應(yīng)的權(quán)力與資源。資源與權(quán)力的有限，使得社區(qū)在事件應(yīng)對過程中不得不作出一些妥協(xié)，甚至選擇性地處理問題。[29]從長春、上海、武漢等城市的防控經(jīng)驗(yàn)來看，基礎(chǔ)物資供給和醫(yī)療資源服務(wù)不僅需要政府強(qiáng)大的應(yīng)急治理能力，還需要預(yù)留足夠的應(yīng)急空間作為載體承接物資儲備。自疫情暴發(fā)以來，多地遭受沖擊時(shí)采取非常規(guī)管理模式，導(dǎo)致出現(xiàn)物資斷供或配送不及時(shí)的情況；長期吃藥的慢性病患者，面臨停藥的威脅；核酸檢測場所缺乏酒精、洗手液；用于隔離的公共空間匱乏等問題?？臻g韌性在社區(qū)層面要求人口、資源與環(huán)境的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與合理配置，從而從根本上遏制重大公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)。

（四） 生態(tài)空間韌性不足制約城市社區(qū)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對治理效能

生態(tài)韌性是城市空間韌性的重要范疇，也是推進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略和可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。隨著我國工業(yè)化和城市化步伐的加快，生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，主要包括氣候變化、各大能源的消耗、水資源短缺以及生活垃圾圍城等問題，生態(tài)環(huán)境韌性有助于降低城市發(fā)生疊加風(fēng)險(xiǎn)的概率、保障人居環(huán)境。從城市空間韌性維度審視城市的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，需要摒棄唯GDP論的城市發(fā)展與建設(shè)的肆意打破生態(tài)平衡的模式，轉(zhuǎn)為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)人口、經(jīng)濟(jì)、資源與生態(tài)之間的良性關(guān)系。近期發(fā)生的重慶山火就是受到全球氣候變化影響出現(xiàn)極端高溫而產(chǎn)生的次生災(zāi)害，與此同時(shí)，極端干旱導(dǎo)致我國南方多地河流斷流，衍生出城市水資源短缺、用電緊張等問題，給城市運(yùn)轉(zhuǎn)和人民生命財(cái)產(chǎn)安全帶來嚴(yán)重威脅，城市自身根本無法抵御災(zāi)害疊加帶來的沖擊和挑戰(zhàn)，當(dāng)然也就制約了基層社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)防旱的治理效能。面對生態(tài)環(huán)境的日益惡化，社區(qū)要從統(tǒng)籌安全與發(fā)展全局的高度出發(fā)，充分預(yù)留環(huán)境生態(tài)空間，為建立城市生態(tài)韌性系統(tǒng)確保城市運(yùn)行提供基礎(chǔ)保障。

韌性社區(qū)關(guān)乎城市風(fēng)險(xiǎn)防控的整體效能，是助力城市抵御災(zāi)害和風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)自身恢復(fù)能力的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。因此，從城市韌性治理統(tǒng)籌考量包括水資源供給在內(nèi)的社區(qū)生態(tài)韌性要素是有效防范和應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)有力工具，生態(tài)韌性是社區(qū)規(guī)劃與建設(shè)的基本要求。從生態(tài)韌性的角度優(yōu)化社區(qū)空間資源的合理配置有助于分散和遏制風(fēng)險(xiǎn)。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)導(dǎo)致城市土地?zé)o序擴(kuò)張、空間布局不合理以及環(huán)境污染嚴(yán)重等一系列國土空間問題，影響著城市“三生空間”功能性耦合和韌性社區(qū)建設(shè)。最為典型的是城中村社區(qū)，人口流動性大，生活垃圾產(chǎn)出容量大，空氣流通質(zhì)量差，極易滋生登革熱和傳染病等各類公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)。若是不將生態(tài)空間韌性納入社區(qū)規(guī)劃與建設(shè)，就根本無法從根源上遏制公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，而只能陷入“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的尷尬局面。城市社區(qū)是流動人口的聚集地，要由“短期止痛”轉(zhuǎn)變?yōu)椤伴L期治痛”，就迫切需要將生態(tài)資源韌性納入國土空間規(guī)劃中，將自然生態(tài)融入城市防災(zāi)減災(zāi)防旱治理體系中，使城市社區(qū)的環(huán)境生態(tài)具備一定的緩沖空間和恢復(fù)能力。

城市建設(shè)的密集化、功能化、多元化及其伴生的各類風(fēng)險(xiǎn)因素使我國城市社區(qū)的空間韌性治理在應(yīng)對公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)時(shí)意義重大?，F(xiàn)如今，部分特大、超大城市因其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高和行政層級優(yōu)勢等因素吸納了大量人口，社區(qū)為了承載這些轉(zhuǎn)移人口的任務(wù)，較多采用高流動、高密度、高強(qiáng)度的集中空間布局模式規(guī)劃和設(shè)計(jì)，特別是超大城市的部分區(qū)域，如廣州市番禺區(qū)部分外來人口多的城中村人口密度達(dá)到了每平方公里3萬人左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過每平方公里0.9萬人左右的空間資源配置標(biāo)準(zhǔn)。[30]城市空間規(guī)劃不合理導(dǎo)致社區(qū)存在各種潛在的風(fēng)險(xiǎn)隱患。空間配置格局在規(guī)劃與治理時(shí)因缺乏韌性治理的重要理念，導(dǎo)致城市社區(qū)在面對“非典”、埃博拉、新型冠狀病毒感染疫情等各類公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)時(shí)成為最為脆弱的公共場域。從城市整體安全韌性與風(fēng)險(xiǎn)防控的角度而論，理念與規(guī)劃韌性、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)供給韌性、資源配置格局韌性以及生態(tài)空間韌性等分而治之的空間治理模式正是有效、有序應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的根本策略。

四、公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)治理中城市社區(qū)空間韌性的機(jī)制優(yōu)化

突發(fā)公共衛(wèi)生事件是人類處于風(fēng)險(xiǎn)社會的現(xiàn)實(shí)反映，是我國走向現(xiàn)代化過程中需要面對和解決的現(xiàn)實(shí)問題。當(dāng)前世界范圍內(nèi)的疫情發(fā)展?fàn)顩r呈現(xiàn)出德國社會學(xué)家烏爾里希·貝克所提出的“風(fēng)險(xiǎn)社會”癥候，根據(jù)他的觀點(diǎn)，風(fēng)險(xiǎn)是以系統(tǒng)的方式應(yīng)對由現(xiàn)代化自身引發(fā)的危險(xiǎn)和不安，是現(xiàn)代化的威脅力量和令人懷疑的全球化所引發(fā)的后果。[31]與危險(xiǎn)不同，風(fēng)險(xiǎn)具有人為性、現(xiàn)代性、內(nèi)生性、不確定性和系統(tǒng)性等特點(diǎn)。[32]隨著社會風(fēng)險(xiǎn)增加，社區(qū)在風(fēng)險(xiǎn)防控中的特殊作用得到了國家層面的高度重視。

城市社區(qū)作為應(yīng)對的基礎(chǔ)場域，可依托理念與規(guī)劃韌性、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)供給韌性、資源配置格局韌性以及生態(tài)空間韌性四個(gè)維度作為分析框架，探討優(yōu)化城市社區(qū)空間韌性的治理策略，這是實(shí)現(xiàn)國家應(yīng)急治理現(xiàn)代化的壓艙石。

（一） 理念與規(guī)劃韌性：為城市社區(qū)有效應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)留有空間冗余

以空間韌性理念和規(guī)劃引領(lǐng)城市社區(qū)為防控與應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件提供物理支撐。烏爾里?！へ惪藢F(xiàn)代社會解釋為風(fēng)險(xiǎn)社會，認(rèn)為“風(fēng)險(xiǎn)同財(cái)富一樣附著在階級模式之上，只不過是以顛倒的方式：財(cái)富在頂層積聚，而風(fēng)險(xiǎn)在底層積聚”[31]。同時(shí)貝克也認(rèn)為，現(xiàn)代化治理風(fēng)險(xiǎn)也具有“回旋鏢效應(yīng)”，即使在頂層積聚的財(cái)富享有者也最終要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)所帶來的后果。現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)治理是伴隨著工業(yè)社會和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展而來，超出人類認(rèn)知且極易陷入“實(shí)踐—風(fēng)險(xiǎn)—新實(shí)踐—新風(fēng)險(xiǎn)—……”的風(fēng)險(xiǎn)治理怪圈，打破這一怪圈的首要方式就是理念與規(guī)劃韌性。近年來，公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)，其危險(xiǎn)潛在性和破壞性推動我國不得不重視提升應(yīng)急治理能力，促進(jìn)應(yīng)急治理現(xiàn)代化的發(fā)展。黨的十九屆四中全會提出要“優(yōu)化國家應(yīng)急管理能力體系建設(shè)，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力”[33]。因此，城市社區(qū)應(yīng)對公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的治理能力和水平已經(jīng)成為國家應(yīng)急治理體系建設(shè)的重要構(gòu)成，必須要從理念與規(guī)劃維度加強(qiáng)城市社區(qū)應(yīng)急的空間治理能力建設(shè)。

通過統(tǒng)籌人口、資源與生態(tài)的合理分布，以空間韌性理念與規(guī)劃引領(lǐng)城市社區(qū)的資源配置和空間布局，是應(yīng)對社區(qū)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的重要舉措。少數(shù)特大、超大城市由于在政治、經(jīng)濟(jì)等方面對個(gè)人發(fā)展有優(yōu)勢，從而成為青壯年人才得到良好發(fā)展的首要選擇。但這種人才流動與集聚趨勢也會帶來城市發(fā)展的通病，比如房價(jià)高企、通勤壓力、交通擁堵、風(fēng)險(xiǎn)傳播速度快等問題，加劇公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的滋生、傳播和暴發(fā)。城中村社區(qū)是青壯年在城市打拼的聚居地，公共空間逼仄，社區(qū)空間布局中根本沒有預(yù)留出風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生所需的核酸檢測場所，一旦發(fā)生公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，只能占用公共車道或者路段作為臨時(shí)場所。即使社區(qū)內(nèi)有部分空間可以用來做核酸檢測，也由于社區(qū)人口規(guī)模龐大而無法使得人與人之間達(dá)到防控所規(guī)定的安全距離（1.5米），有的社區(qū)甚至連最基本的消防通道都沒有預(yù)留，社區(qū)面臨公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)傳播的更多可能性。其原因就是在國土空間規(guī)劃時(shí)未將公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的空間需求納入防災(zāi)減災(zāi)防旱抗洪治理體系。鑒于此，從城市空間韌性規(guī)劃角度對社區(qū)的土地資源、人口規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施、空間布局以及周邊環(huán)境等開展綜合性的安全與冗余評估是必要的。并以國土空間理念和規(guī)劃為重要抓手，進(jìn)而提升社區(qū)應(yīng)對公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的韌性。

（二） 基礎(chǔ)設(shè)施配置韌性：推動城市社區(qū)空間治理均衡發(fā)展

提升基礎(chǔ)設(shè)施供給韌性有助于增強(qiáng)城市社區(qū)自身應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的冗余力和抵抗力。2015年《中華人民共和國國家安全法》在原本設(shè)定的11類安全的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)充了總體國家安全觀的涵蓋范疇，將基礎(chǔ)設(shè)施安全納入其中[34]，可見，基礎(chǔ)設(shè)施安全是城市社區(qū)減災(zāi)防災(zāi)抗災(zāi)的重要基礎(chǔ)和物質(zhì)支撐。正如有學(xué)者所言：“社區(qū)是坐落在基礎(chǔ)設(shè)施之上的，社區(qū)福祉的增加依賴于社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，基礎(chǔ)設(shè)施（建筑、服務(wù)、人力等）的冗余性、穩(wěn)健性、可持續(xù)性對防災(zāi)減災(zāi)至關(guān)重要。”[35]以合理的社區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，基礎(chǔ)設(shè)施空間配置是城市社區(qū)應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的硬件保障。社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施包括城市供水、供電、排水排污設(shè)施、公用設(shè)施、公共空間以及交通設(shè)施等各個(gè)方面。疫情仍然考驗(yàn)著城市社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施配置冗余度，城市社區(qū)需要預(yù)留空間場所建立一個(gè)常態(tài)化防疫設(shè)施安置點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)診所的平疫轉(zhuǎn)換。如在常態(tài)化情況下負(fù)責(zé)社區(qū)的日常醫(yī)護(hù)工作，在非常態(tài)化情況下可以轉(zhuǎn)換為核酸檢測點(diǎn)。

我國醫(yī)療資源呈現(xiàn)區(qū)域非均衡分配與發(fā)展的局面，優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源和基礎(chǔ)設(shè)施大多集中在省會城市、直轄市或者一線發(fā)達(dá)城市，是公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)的癥結(jié)所在。根據(jù)西部大數(shù)據(jù)研究院相關(guān)信息，中國主要城市床位數(shù)排行前十的城市分別是：重慶、上海、成都、北京、廣州、鄭州、武漢、杭州、哈爾濱以及西安[36]（詳見表3）。人口規(guī)模大，人員流動性強(qiáng)，導(dǎo)致醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)根本無法與人口規(guī)模相匹配。因此，必須要以基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)韌性統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與配備城市醫(yī)療資源，否則社區(qū)層面的醫(yī)療設(shè)施和服務(wù)更是無從談起。北京市在醫(yī)療設(shè)施與服務(wù)供給韌性方面提供了經(jīng)驗(yàn)樣本，隨著北京市基層社區(qū)醫(yī)療資源投入度的增加，各城區(qū)之間社區(qū)層面的醫(yī)療資源配置正朝著越來越均衡的趨勢發(fā)展，且當(dāng)前處于一個(gè)比較公平的狀態(tài)。[37]可見，對于社區(qū)醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施配置相對不足的區(qū)域，應(yīng)適當(dāng)增加基層醫(yī)療資源的布局或存量進(jìn)行優(yōu)化，以預(yù)防公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的不可控性?；鶎俞t(yī)療資源與服務(wù)的供給韌性是城市社區(qū)應(yīng)對公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的重要支撐，加強(qiáng)城市醫(yī)療資源與服務(wù)的均衡性也是社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防范的前提條件。

（三） 資源與服務(wù)配置韌性：搭建“樓棟—小區(qū)—社區(qū)” 空間聯(lián)動格局

建構(gòu)“樓棟—小區(qū)—社區(qū)”多元治理主體空間聯(lián)動機(jī)制有助于實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)內(nèi)部各小區(qū)之間資源的合理均衡配置。城市社區(qū)應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件過程中，建立起多元治理主體實(shí)現(xiàn)物資調(diào)配的空間聯(lián)動韌性，是確有必要的。自 2003 年“非典”事件后，我國逐步建立起“一案三制”的應(yīng)急管理體系，社區(qū)應(yīng)急處置主要采取的是政府主導(dǎo)，街道、居委會主管的自上而下的管理模式。[38]傳統(tǒng)的自上而下單向性的國家行政主導(dǎo)應(yīng)急治理體制由于社區(qū)在獲得資源與權(quán)力時(shí)受限和應(yīng)急壓力增加而無法發(fā)揮效用，政府依托自上而下的科層制制度優(yōu)勢進(jìn)行資源配置的時(shí)效性不足，集體行動需要建立資源調(diào)配小組實(shí)現(xiàn)資源的空間聯(lián)動以防控公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)。

例如，要聯(lián)合通過正式的民主選舉產(chǎn)生并具有一定的職權(quán)和影響力的樓長、社區(qū)兩委、專業(yè)社會組織、公安派出所、街道辦事處和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心等共同組建社區(qū)空間防疫資源調(diào)配服務(wù)小組，打造韌性城市社區(qū)防控的中堅(jiān)力量，從而當(dāng)社區(qū)在應(yīng)對公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，“樓棟—小區(qū)—社區(qū)”能夠發(fā)揮空間聯(lián)動作用，鏈接內(nèi)外資源，以多元治理主體的聯(lián)動力量助力抵御公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)。

空間資源配置是一個(gè)系統(tǒng)性工程。公共設(shè)施、醫(yī)療、交通、物流等應(yīng)急資源集中于一地一區(qū)域的“單中心”治理模式是城市韌性的“阿喀琉斯之踵”[39]。

因此，要以空間規(guī)劃合理布局社區(qū)區(qū)域，劃分與預(yù)留出空間場所用于儲備生活物品和應(yīng)急救災(zāi)資源。

具有不確定性的重大公共衛(wèi)生事件往往因擴(kuò)散速度快且范圍廣，會表現(xiàn)出傳染病源難以追溯和控制，隔離選址難，生活和醫(yī)療物品緊張，災(zāi)害擴(kuò)展階段社會秩序亂，恢復(fù)過程慢的特點(diǎn)。[40]因此，當(dāng)社區(qū)自身無法抵抗公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，“樓棟—小區(qū)—社區(qū)”空間聯(lián)動發(fā)展模式可以有效實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的物品供給、空間援助和資源共享。除此之外，一些城市區(qū)域包括超大社區(qū)還缺乏基本的風(fēng)險(xiǎn)防控資源，比如一些避難場所的到達(dá)距離也遠(yuǎn)超于《城市抗震防災(zāi)的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》所規(guī)定的步行10分鐘，半徑為500米的標(biāo)準(zhǔn)，難以成為社區(qū)應(yīng)對公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的載體依托。社區(qū)空間韌性要求采用經(jīng)典區(qū)位分配模型構(gòu)建滿足居民基本的“生活圈”基礎(chǔ)設(shè)施，包含消防站、社區(qū)服務(wù)中心等行政辦公設(shè)施；醫(yī)院、診所等醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施；地鐵站、公交站點(diǎn)等公共交通設(shè)施；購物中心、菜市場等商業(yè)服務(wù)設(shè)施；體育設(shè)施、文化設(shè)施等文體設(shè)施。[41]因此，要以資源與服務(wù)配置韌性推動城市社區(qū)空間合理布局，以均衡、合理的國土空間規(guī)劃應(yīng)對城市公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)。

（四） 環(huán)境生態(tài)韌性：夯實(shí)社區(qū)應(yīng)對公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的物理空間支撐

生態(tài)資源的合理配置是韌性城市建設(shè)的基礎(chǔ)目標(biāo)，人口、資源與環(huán)境的良性協(xié)調(diào)是城市安全發(fā)展與應(yīng)對公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的重要條件。2019年《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》發(fā)布，其中指出：“綜合考慮人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等因素，科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間?！盵42]2020年4月北京市人民政府發(fā)布的《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的實(shí)施意見》指出：“以資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價(jià)為基礎(chǔ)，堅(jiān)持‘以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)原則，合理布局生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間。”[43]生態(tài)資源是城市系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的先決條件，是城市韌性發(fā)展的空間載體，也是保障市民人居環(huán)境的重要條件。隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，城市不能僅只有樓房、工廠、商家和人流，除了工業(yè)、服務(wù)業(yè)，還要有一定的農(nóng)業(yè)，以及足夠的水資源。否則，過度集中的人口，包括在特定區(qū)域內(nèi)過高的人口密度，都難以有效應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)并快速阻止風(fēng)險(xiǎn)傳播。實(shí)踐一再證明，人口過度集中在少數(shù)區(qū)域特別是“城中村”，不僅在防災(zāi)減災(zāi)防疫防空等方面存在隱患，而且也為各種社會風(fēng)險(xiǎn)包括違法犯罪活動提供了空間場域。

數(shù)據(jù)顯示，必須高度重視人口規(guī)模粗放擴(kuò)張的部分特大、超大城市的潛在風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)施強(qiáng)省會戰(zhàn)略的陜西省西安市自古以來“以水興城”，但不得不面臨水資源短缺的現(xiàn)實(shí)困境。西安市多年平均水資源總量為23.47億立方米，人均占有量為230立方米，是陜西省人均水資源占有量的1/4，是全國人均水資源占有量的1/8。[44]無獨(dú)有偶，天津市和青島市同樣面臨水資源短缺的情況，與西安市同屬于特大、超大城市之列。水資源短缺是極端干旱天氣的衍生后果，為了有效應(yīng)對生態(tài)空間韌性不足之水資源短缺的問題，國家“十四五”規(guī)劃提出，加強(qiáng)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，“立足流域整體和水資源空間均衡配置”。[1]現(xiàn)實(shí)說明，基礎(chǔ)資源是城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)和安全發(fā)展的前提和保障，倘若生態(tài)環(huán)境仍然遭受破壞，再加上公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)傳染性、頻發(fā)性、不可控性以及不確定性，城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)都難，遑論城市社區(qū)的安全發(fā)展。社區(qū)是人類群體活動和城市安全管理的主陣地，社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防控與安全治理是城市韌性的基礎(chǔ)。預(yù)計(jì)到2035年，我國將約有70%的人口生活在居住社區(qū)。[45]因此，要從人口、資源與環(huán)境的角度加強(qiáng)城市生態(tài)韌性，夯實(shí)特大、超大城市的“生態(tài)根基”，這也是韌性社區(qū)的建設(shè)基礎(chǔ)。

城市社區(qū)空間合理布局是公共性、安全性和可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)防范與應(yīng)對中建設(shè)安全、韌性、可持續(xù)發(fā)展的應(yīng)急應(yīng)災(zāi)與居住功能相結(jié)合的社區(qū)空間，要從韌性與留白理念與規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)配套、資源配置以及生態(tài)環(huán)境四個(gè)維度共建社區(qū)空間治理共同體。近年來，中央和地方都在積極探索城市空間規(guī)劃與治理問題。比如，雄安新區(qū)和北京副中心建設(shè)是中央為疏解非首都功能而建立起的城市空間資源配置留白區(qū)域，截至目前，共有4所在京部屬高校明確，將率先在雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)新校區(qū)。[46]通過在中心城市周邊地區(qū)設(shè)立新校區(qū)的模式倒逼人才與資源非集聚化，從而推動城市空間資源合理配置與布局，這是城市空間規(guī)劃與治理的政策導(dǎo)向和理想范式。廣東省以“深汕特別合作區(qū)”“廣清合作區(qū)”等市域空間治理舉措優(yōu)化深圳和廣州兩個(gè)超大城市的空間資源配置格局，這些可資借鑒的城市規(guī)劃對城市社區(qū)提出了具體性安排，折射出城市社區(qū)空間資源優(yōu)化配置均衡的重要性。以城市空間聯(lián)動帶動社區(qū)層面的空間治理，才能合理、及時(shí)、有效地調(diào)用與共享資源以應(yīng)對公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，以市民為中心的空間治理才是應(yīng)急治理現(xiàn)代化的核心價(jià)值取向。

五、結(jié)論與討論

在城市社區(qū)規(guī)劃與建設(shè)中嵌入空間韌性理念是特大、超大城市應(yīng)對公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的治本之策。

人口集聚于特大、超大城市帶來的衍生風(fēng)險(xiǎn)讓社區(qū)承受了巨大壓力。社區(qū)是城市公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)滋生、發(fā)展以及處置的基礎(chǔ)場域，因此，以社區(qū)空間資源配置是否合理、均衡作為韌性城市建設(shè)的重要導(dǎo)向和衡量尺度非常重要。唯有強(qiáng)化社區(qū)空間韌性即公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、應(yīng)對與處置所需的空間保障能力，社區(qū)應(yīng)急治理才有最基礎(chǔ)的物理空間支撐。

應(yīng)對各種自然災(zāi)害和公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的防治能力是實(shí)現(xiàn)國家安全與發(fā)展的重要前提。人口規(guī)?？焖僭鲩L的特大、超大城市，其城市功能與資源高度集聚、資源配置不均衡成為風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的重要因素，城市社區(qū)脆弱性更為明顯。對于像我國這樣擁有14億人口的巨型國家而言，合理引導(dǎo)城市人口分布、合理均衡配置資源以及優(yōu)化城市空間布局是保障人民生命健康安全的重要條件。城市社區(qū)作為城市的基礎(chǔ)單元，對人民生命財(cái)產(chǎn)安全的充分考量是人民城市的應(yīng)有之義。因此，必須將城市公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)防范放在城市空間資源布局的重要方面予以統(tǒng)籌治理，切實(shí)提升城市社區(qū)的空間韌性，將社區(qū)空間規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配置以及生態(tài)環(huán)境作為韌性社區(qū)建設(shè)的重要方向，從而真正做到“防患于未然”。

公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)仍在沖擊世界各國特別是城市的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。在城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)的現(xiàn)實(shí)中，以人口、資源與生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展為導(dǎo)向改進(jìn)城市社區(qū)空間資源布局，預(yù)留適度冗余的社區(qū)空間資源，為公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)防控提供物理空間，從城市乃至國家安全、可持續(xù)發(fā)展的高度統(tǒng)籌，這既是韌性社區(qū)建設(shè)的需要，也是韌性城市建設(shè)不可缺失的方面。誠如《黃帝內(nèi)經(jīng)》所言：“是故圣人上工不治已病，治未病，不治己亂治未亂此之謂也?！盵47]城市社區(qū)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)治理要通過空間資源合理配置等途徑走韌性治理的新模式，協(xié)調(diào)生產(chǎn)、生活、生態(tài)以及風(fēng)險(xiǎn)防控的空間資源需求，盡量避免出現(xiàn)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)就動輒采用封閉式管理的非常規(guī)措施，以安全、冗余、可持續(xù)的空間治理思維引導(dǎo)城市社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防控向韌性治理轉(zhuǎn)變，有效提升城市治理現(xiàn)代化水平及風(fēng)險(xiǎn)防治能力。

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（文字編輯：鄒紅 責(zé)任校對：鄒紅）