史軍 夏志強(qiáng)

摘 要：行政改革是提振公共行政公共性的關(guān)鍵舉措。改革開放以來(lái)，得益于以機(jī)構(gòu)改革為牽引的行政改革持續(xù)推行，行政組織的功能和公共行政的有效性都得到了顯著增強(qiáng)，有力夯實(shí)了公共行政的公共性。然而，隨著改革的深入，機(jī)構(gòu)改革逐漸顯露與發(fā)展時(shí)空脫節(jié)和主體缺場(chǎng)的缺陷，而且面臨改革邊際收益下降和成本攀升的困境。因此，行政改革本身也亟需一場(chǎng)深刻變革。在工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)向數(shù)字社會(huì)的復(fù)雜場(chǎng)景中，公共行政的社會(huì)建構(gòu)主義主張以社會(huì)場(chǎng)景和社會(huì)關(guān)系找回時(shí)空性和主體性，進(jìn)而將行政改革的焦點(diǎn)從組織本身的優(yōu)化轉(zhuǎn)向合作行動(dòng)的建構(gòu)。社會(huì)建構(gòu)主義視閾下的行政改革，力求將公共行政思維從回應(yīng)性轉(zhuǎn)向前瞻性，將目標(biāo)從協(xié)作性轉(zhuǎn)向合作性，將方法從自在性轉(zhuǎn)向他在性，以公共行政的社會(huì)性確保公共行政公共性的持續(xù)高企。未來(lái)的行政改革，當(dāng)根植數(shù)字時(shí)代，促進(jìn)政府與社會(huì)之間的關(guān)系從單向調(diào)適到多維互構(gòu)共變的歷史性跨越，搭建多元主體合作行動(dòng)的基本框架。

關(guān)鍵詞：行政改革；社會(huì)建構(gòu)；前瞻性；合作性；他在性

中圖分類號(hào)：D035.1? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? 文章編號(hào)：1006-0766（2023）02-0165-12

作者簡(jiǎn)介：史軍，貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院副教授（貴陽(yáng) 550025）；夏志強(qiáng)，四川大學(xué)公共管理學(xué)院教授（成都610065）

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大招標(biāo)項(xiàng)目“基于大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的公共服務(wù)精準(zhǔn)管理研究”（20&ZD112）、2022年度貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)引進(jìn)人才科研啟動(dòng)項(xiàng)目（2022YJ013）

① 許耀桐：《中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革40年來(lái)的發(fā)展》，《行政論壇》2018年第6期；宋世明：《中國(guó)行政體制改革70年回顧與反思》，《行政管理改革》2019年第9期。

一、引 論

公共行政已成為現(xiàn)代政治生活中高效提供公共服務(wù)并有力處置公共危機(jī)的重要手段，緊隨公共需求的最新動(dòng)向而不斷改進(jìn)和及時(shí)優(yōu)化則是夯實(shí)公共行政公共性的關(guān)鍵舉措。因此，行政改革一直是政府治理理論界和實(shí)務(wù)界共同關(guān)注的熱門話題。在政治哲學(xué)的視界中，現(xiàn)代政府隨著傳統(tǒng)權(quán)威基礎(chǔ)袪魅而不再擁有天然的正當(dāng)性，必須時(shí)刻以合乎既定規(guī)范的公共行政，對(duì)社會(huì)公共需求的回應(yīng)力的持續(xù)存在提供正當(dāng)性辯護(hù)。然而，由千差萬(wàn)別的無(wú)數(shù)個(gè)體需求匯聚和抽象而成的公共需求卻隨著社會(huì)情境的轉(zhuǎn)換變動(dòng)不居，因此，科學(xué)開展行政改革無(wú)疑是確保行政效能持續(xù)高企的必由之路。改革開放以后，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的現(xiàn)實(shí)需要，中央高度重視推進(jìn)行政體制改革，并先后八次推行以“機(jī)構(gòu)改革”為主要抓手的行政改革實(shí)踐，著重對(duì)組織結(jié)構(gòu)和政府職能進(jìn)行全面調(diào)整，其演變的軌跡構(gòu)成了一幅邁向政府治理現(xiàn)代化的動(dòng)態(tài)圖景。

在第八次機(jī)構(gòu)改革落定之際，恰逢改革開放40年和中華人民共和國(guó)成立70年，學(xué)界也因此涌現(xiàn)了大批回顧和總結(jié)以“機(jī)構(gòu)改革”為重心的中國(guó)行政改革研究文獻(xiàn)?？傮w上看，研究主要從三個(gè)維度展開：一是歷時(shí)概覽的維度。這類研究根據(jù)實(shí)施機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)進(jìn)行梳理，包括全景式展示和分階段總結(jié)兩個(gè)方面。按照時(shí)序依次分析機(jī)構(gòu)改革的背景因素以及主要內(nèi)容，①有利于整體把握機(jī)構(gòu)改革演變的歷史脈絡(luò)。根據(jù)不同特征分階段歸納改革的重點(diǎn)任務(wù)，【對(duì)于改革開放以后機(jī)構(gòu)改革經(jīng)過(guò)的演變歷程，陳鵬劃分為兩個(gè)階段，魏禮群、沈榮華、李軍鵬、孫濤等劃分為三個(gè)階段，汪玉凱、周光輝、馬寶成、高小平等劃分為四個(gè)階段，丁志剛等則劃分為五個(gè)階段。參見(jiàn)陳鵬：《改革開放四十年來(lái)我國(guó)機(jī)構(gòu)改革道路的探索和完善》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2018年第4期；魏禮群：《中國(guó)行政體制改革的歷程和經(jīng)驗(yàn)》，《全球化》2017年第5期；沈榮華：《我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革40年的啟示和新趨向》，《行政管理改革》2018年第10期；李軍鵬：《改革開放40年：我國(guó)放管服改革的進(jìn)程、經(jīng)驗(yàn)與趨勢(shì)》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2018年第2期；孫濤、張怡夢(mèng)：《從轉(zhuǎn)變政府職能到績(jī)效導(dǎo)向的服務(wù)型政府——基于改革開放以來(lái)機(jī)構(gòu)改革文本的分析》，《南開學(xué)報(bào)》2018年第6期；汪玉凱：《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革與國(guó)家治理現(xiàn)代化》，《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》2018年第3期；周光輝：《構(gòu)建人民滿意的政府：40年中國(guó)行政改革的方向》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2018年第6期；馬寶成、安森東：《中國(guó)行政體制改革40年：主要成就和未來(lái)展望》，《行政管理改革》2018年第10期；高小平、陳寶勝：《改革開放以來(lái)政府機(jī)構(gòu)改革的理性歷程——基于政府機(jī)構(gòu)改革階段性特征的研究》，《學(xué)?！?018年第3期；丁志剛、王杰：《中國(guó)行政體制改革四十年：歷程、成就、經(jīng)驗(yàn)與思考》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第1期。】便于提煉和剖析中國(guó)機(jī)構(gòu)改革的獨(dú)特經(jīng)驗(yàn)以及現(xiàn)實(shí)啟示。二是國(guó)家建設(shè)的維度。這類研究提出，對(duì)中國(guó)行政改革的理論認(rèn)知不能止步于機(jī)構(gòu)數(shù)量的增減或政府職能的調(diào)整，【周志忍：《機(jī)構(gòu)改革的回顧與展望》，《公共管理與政策評(píng)論》2018年第5期；竺乾威：《機(jī)構(gòu)改革的演進(jìn)：回顧與前景》，《公共管理與政策評(píng)論》2018年第5期?！繎?yīng)當(dāng)將視野轉(zhuǎn)向現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的發(fā)展進(jìn)程，進(jìn)而從政治權(quán)力的結(jié)構(gòu)性配置【顏昌武：《機(jī)構(gòu)改革與現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)：建國(guó)以來(lái)的中國(guó)》，《學(xué)?！?019年第2期?！亢凸残姓闹芷谛愿母铩沮w宇峰：《政府改革與國(guó)家治理：周期性政府機(jī)構(gòu)改革的中國(guó)邏輯——基于對(duì)八次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的考察分析》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)》2020年第2期。】的角度闡釋其對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化的意義。三是演變邏輯的維度。新中國(guó)成立以來(lái)的機(jī)構(gòu)改革構(gòu)成了中國(guó)行政改革的外在邏輯，【蔣碩亮、徐龍順：《中國(guó)行政體制改革的邏輯、樣態(tài)與趨向——基于新中國(guó)成立70年來(lái)的經(jīng)驗(yàn)分析》，《江漢論壇》2019年第10期。】而從歷次機(jī)構(gòu)改革演變到新近的機(jī)構(gòu)改革則呈現(xiàn)由實(shí)驗(yàn)主義轉(zhuǎn)向整體設(shè)計(jì)的進(jìn)路?！疚暮辏骸稄膶?shí)驗(yàn)主義到整體設(shè)計(jì)：2018年黨政機(jī)構(gòu)改革的深層邏輯分析》，《學(xué)?！?019年第2期。】中國(guó)歷次機(jī)構(gòu)改革也是有效回應(yīng)變化中的社會(huì)主要矛盾的過(guò)程，【于君博：《改革開放40年來(lái)中國(guó)行政體制改革的基本邏輯》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2018年第6期。】從“情境-目標(biāo)-策略”的分析視角而言，權(quán)力、效率和民生三重邏輯貫穿始終?！竟?、曹靜：《我國(guó)機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)程與邏輯——基于“情境-目標(biāo)-策略”分析框架的視角》，《求實(shí)》2019年第3期?！坑纱擞^之，歷次機(jī)構(gòu)改革立足于組織環(huán)境變遷的歷史趨勢(shì)進(jìn)行適應(yīng)性變革，著力對(duì)公共行政的組織結(jié)構(gòu)和組織過(guò)程展開調(diào)適和優(yōu)化，實(shí)際上只是一種組織變革。機(jī)構(gòu)改革的實(shí)施，充分發(fā)揮了行政主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正向作用，公共行政的公共性也得以確認(rèn)和提升，同時(shí)還積累和豐富了行政改革話語(yǔ)的中國(guó)意蘊(yùn)，對(duì)新時(shí)代的治理改革實(shí)踐亦不無(wú)裨益。

既有的以機(jī)構(gòu)改革為重心的行政改革顯示出如下幾個(gè)方面的特性：其一，以回應(yīng)性思維認(rèn)識(shí)改革議程。機(jī)構(gòu)增減和職能調(diào)整無(wú)疑是機(jī)構(gòu)改革的兩大重要舉措，但無(wú)論是機(jī)構(gòu)的裁撤、合并以及新增，還是職能的厘清、劃分以及更新，均是以經(jīng)濟(jì)體制改革的現(xiàn)實(shí)需求為背景參照，這就決定了機(jī)構(gòu)改革秉持的是一種回應(yīng)性思維，試圖以新的組織狀況回應(yīng)“過(guò)去”的需要。其二，以協(xié)作性目標(biāo)主導(dǎo)改革行動(dòng)。著眼于組織結(jié)構(gòu)和過(guò)程的更新，機(jī)構(gòu)改革旨在通過(guò)機(jī)構(gòu)的增減和職能的調(diào)整促使不同的機(jī)構(gòu)進(jìn)行互動(dòng)和磨合，進(jìn)而達(dá)到行政機(jī)關(guān)內(nèi)部各個(gè)職能部門之間的合理分工和有序協(xié)作的基本目標(biāo)。其三，以自在性方法謀劃改革方案?；诮M織本身和體系內(nèi)部的結(jié)構(gòu)重組和職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)設(shè)定，改革方案的設(shè)計(jì)圍繞著組織內(nèi)部的完善而展開，事實(shí)上就出現(xiàn)了抽離外部環(huán)境和社會(huì)主體推行組織變革的狀況，機(jī)構(gòu)改革深深烙下了鮮明的政府自在自為的“自在性”印記。

經(jīng)濟(jì)建設(shè)在機(jī)構(gòu)改革的持續(xù)推進(jìn)過(guò)程中確實(shí)保持了較長(zhǎng)時(shí)期高速增長(zhǎng)的發(fā)展勢(shì)頭，但隨著經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的到來(lái)，機(jī)構(gòu)改革的邊際收益已近峰值并出現(xiàn)遞減的趨勢(shì)。一方面，將精力傾注于行政組織變動(dòng)的機(jī)構(gòu)改革，以“現(xiàn)實(shí)需求”為參照點(diǎn)謀劃改革方案，改革的思維和結(jié)果已滯后于“現(xiàn)實(shí)”，而改革的機(jī)會(huì)成本和組織的磨合成本則極大地降低了改革的收益。與此同時(shí)，對(duì)社會(huì)公眾的客體化處理導(dǎo)致的公眾失語(yǔ)和主體缺場(chǎng)，無(wú)疑加重了改革的社會(huì)成本。另一方面，隨著互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的快速發(fā)展，信息化和數(shù)字化高歌猛進(jìn)，公共需求和社會(huì)結(jié)構(gòu)正醞釀著深刻的變革，與之相伴的是深處全球大變革時(shí)代，改革和開放都已臨界極其緊要的關(guān)口，而全球性公共危機(jī)大爆發(fā)或隱或顯的威脅更是將不確定性風(fēng)險(xiǎn)推向了前所未有的高度，公共行政已進(jìn)入新的時(shí)空境遇。因此，行政改革亟待跟進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本走向，適應(yīng)新的時(shí)代要求。顯然，止步于以組織功能優(yōu)化和組織績(jī)效提升為尚的“機(jī)構(gòu)改革”已無(wú)法滿足新的社會(huì)階段對(duì)公共行政提出的新要求和新任務(wù)，走出機(jī)構(gòu)改革的局限進(jìn)而回歸行政改革的真義，已成為公共行政積極迎接重大考驗(yàn)的必由之路。有鑒于此，“機(jī)構(gòu)改革是否也需要改革”【周志忍、徐艷晴：《基于變革管理視角對(duì)三十年來(lái)機(jī)構(gòu)改革的審視》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2014年第7期?！恳约啊靶姓母飸?yīng)當(dāng)如何改革”就成了亟需重新審視的關(guān)鍵議題。

二、社會(huì)建構(gòu)主義視角下行政改革的邏輯

20世紀(jì)末，西方發(fā)達(dá)國(guó)家開啟了從工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)向后工業(yè)社會(huì)的演變大幕，同時(shí)，經(jīng)濟(jì)全球化開始蓬勃發(fā)展，“治理”得以傳播開來(lái)，面對(duì)文化多元化、需求個(gè)性化和社會(huì)復(fù)雜化的具體情境，以理性科層制為組織基礎(chǔ)并極力追求普遍性的主流公共行政的公共性開始遭受嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。基于對(duì)時(shí)代問(wèn)題的敏銳把握和精準(zhǔn)研判，公共行政學(xué)家全鐘燮教授主張借助社會(huì)建構(gòu)主義理論開拓公共行政研究和實(shí)踐的新境界，這一觀點(diǎn)以新的思維邏輯理解和闡釋公共行政，不僅有力彌補(bǔ)了主流公共行政存在的缺陷，同時(shí)也以卓越的眼光保持與時(shí)代同行。因此，公共行政的社會(huì)建構(gòu)成為獨(dú)具特色的學(xué)術(shù)流派。基于對(duì)公共行政知識(shí)傳統(tǒng)的系統(tǒng)性反思和批判，社會(huì)建構(gòu)主義主張深入具體的行動(dòng)過(guò)程對(duì)公共行政展開重新認(rèn)識(shí)，以便發(fā)掘出那些潛藏深處而極易被忽視的關(guān)鍵要素，重構(gòu)公共行政的內(nèi)涵和意義，進(jìn)而通過(guò)行政改革的總體性轉(zhuǎn)向增強(qiáng)公共行政的公共性。

歷史地看，公共行政社會(huì)建構(gòu)主義的底層邏輯和哲學(xué)根基可以追溯到哲學(xué)家胡塞爾開辟的現(xiàn)象學(xué)，其意在“客觀—科學(xué)世界”的主導(dǎo)范式之外，發(fā)現(xiàn)另一個(gè)“非課題性的”“奠基性的”“直觀的”以及“主觀的”“生活世界”，并確證多元主體在這個(gè)“我們各人或各個(gè)社會(huì)團(tuán)體生活于其中的現(xiàn)實(shí)而又具體的環(huán)境”中得以共在共通的可能性?！灸吡嚎担骸冬F(xiàn)象學(xué)及其效應(yīng)：胡塞爾與當(dāng)代德國(guó)哲學(xué)》，北京：三聯(lián)書店，1994年，第131-142頁(yè)?！拷柚軐W(xué)分析的內(nèi)在理路，本文從認(rèn)識(shí)論、目的論以及方法論等根本性層面歸結(jié)和提煉公共行政的社會(huì)建構(gòu)主義的理論構(gòu)造。首先，就認(rèn)識(shí)論而言，傳統(tǒng)公共行政堅(jiān)持實(shí)證主義和功能主義取向，將行政管理者和政策執(zhí)行者所能認(rèn)識(shí)到的客觀現(xiàn)實(shí)作為基本出發(fā)點(diǎn)，而社會(huì)建構(gòu)主義則以解釋主義和批判理論為基礎(chǔ)，著力發(fā)現(xiàn)由多元主體共同塑造的意義大廈和真實(shí)世界。社會(huì)建構(gòu)論者提出，“必須充分讀取和理解個(gè)體（他人）的行動(dòng)及其內(nèi)在信念，關(guān)注產(chǎn)生個(gè)體行動(dòng)的社會(huì)實(shí)踐背景，才能建立人際交流、相互體驗(yàn)、感知需求和互動(dòng)合作的基礎(chǔ)”?！緦O柏瑛：《反思公共行政的行動(dòng)邏輯：理性建構(gòu)與社會(huì)建構(gòu)》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第3期?！科浯?，就目的論而言，傳統(tǒng)公共行政有特定而統(tǒng)一的組織目標(biāo)，社會(huì)公眾被抽象化為高度同質(zhì)的“受眾”，傾向于作為行政權(quán)力規(guī)訓(xùn)和控制的對(duì)象和客體而存在，公共行政的社會(huì)建構(gòu)主義則力求個(gè)性鮮明的行動(dòng)主體構(gòu)造出合作共變的行動(dòng)模式，激發(fā)和彰顯個(gè)體的獨(dú)特價(jià)值。社會(huì)建構(gòu)框架就是探詢民眾與行政管理者實(shí)現(xiàn)最有效合作的途徑?！救娵疲骸豆残姓纳鐣?huì)建構(gòu)：解釋與批判》，孫柏瑛等譯，北京：北京大學(xué)出版社，2008年，第33頁(yè)?！孔詈?，就方法論而言，傳統(tǒng)公共行政注重理性設(shè)計(jì)，試圖通過(guò)科學(xué)設(shè)計(jì)管理流程增強(qiáng)行政組織結(jié)構(gòu)和功能的協(xié)調(diào)性以及對(duì)其所處環(huán)境的適應(yīng)性。社會(huì)建構(gòu)主義則發(fā)明了社會(huì)設(shè)計(jì)的概念，將趨于封閉和排外的行政組織向社會(huì)公眾開放，使其具有包容性和參與性，并通過(guò)知識(shí)分享和意義建塑形成互構(gòu)互惠的主體關(guān)系。社會(huì)設(shè)計(jì)主張藉由開放式的溝通、社會(huì)關(guān)系和參與，人們較能理解問(wèn)題里的政治、經(jīng)濟(jì)議題，包括其可能性和限制。【全鐘燮：《公共行政：設(shè)計(jì)與問(wèn)題解決》，黃曙曜譯，臺(tái)北：五南圖書出版公司，1994年，第161頁(yè)。】針對(duì)傳統(tǒng)公共行政時(shí)空抽離和公眾缺席的潛在風(fēng)險(xiǎn)和根本缺陷，社會(huì)建構(gòu)主義從認(rèn)識(shí)論、目的論以及方法論等不同層次展開批判性審思和結(jié)構(gòu)性重塑，試圖重新找回時(shí)空和公眾，發(fā)現(xiàn)社會(huì)變遷和主體行動(dòng)對(duì)公共行政的決定性價(jià)值。為此，行政組織便不再只是一套權(quán)力控制和人身支配的系統(tǒng)，更是公共行動(dòng)和公共生活持續(xù)推展的平臺(tái)。

從思維邏輯上看，公共行政的社會(huì)建構(gòu)主義承襲了后現(xiàn)代公共行政理論的基本內(nèi)核，二者都將批判理論作為共享的思想資源。以米勒和博克斯為代表的后現(xiàn)代公共行政學(xué)家提出了話語(yǔ)分析范式，即人們通過(guò)對(duì)話和協(xié)商構(gòu)建了一個(gè)公共的能量場(chǎng)，行政人員和社會(huì)公眾在此展開互動(dòng)行動(dòng)，公共行政不再是官僚制組織的獨(dú)白而是多元主體開放參與的動(dòng)態(tài)過(guò)程。“擁有不同知識(shí)、利益和經(jīng)歷的人利益和發(fā)言權(quán)的公共能量場(chǎng)，把注意力集中在一個(gè)有限的政策可能性中。這種可能性在權(quán)力、利益和發(fā)言權(quán)的公共能量場(chǎng)中都充滿意向性”。【?？怂?、米勒：《后現(xiàn)代公共行政：話語(yǔ)指向》，楚艷紅等譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2012年，第108頁(yè)?！抗材芰繄?chǎng)是包括行政人員和社會(huì)公眾在內(nèi)的所有行動(dòng)者構(gòu)成的真實(shí)社會(huì)場(chǎng)景，行動(dòng)主體在對(duì)話中表達(dá)需求和利益，這就要求公共行政必須具備前瞻性思維，為公共生活的展開搭建平臺(tái)。在批判理論模式中，公民可以把自身利益作為一種決策工具，但他們還必須與其他公民和公共機(jī)構(gòu)的代表們相互影響，并且學(xué)習(xí)和評(píng)價(jià)與決策相關(guān)的信息，同時(shí)思考對(duì)他人及自身的影響?！静┛怂梗骸豆残姓械呐猩鐣?huì)理論》，戴黍譯，北京：中央編譯出版社，2015年，第109頁(yè)。】通過(guò)有效的對(duì)話，人們彼此理解并力求達(dá)成集體行動(dòng)，由此看來(lái)，話語(yǔ)分析范式更加關(guān)注行動(dòng)過(guò)程和主體關(guān)系，而從對(duì)話協(xié)商到互構(gòu)共變都要以各行動(dòng)者超越自在性并體認(rèn)到他在性為前提，最終才可能實(shí)現(xiàn)合作行動(dòng)的目標(biāo)。在奔向數(shù)字時(shí)代的歷史進(jìn)程中，社會(huì)公眾相互之間、社會(huì)公眾與行政人員之間的溝通交流方式都在發(fā)生深刻變化，行政組織與其所處環(huán)境之間的共生共變關(guān)系凸顯。這些新的動(dòng)向要求行政改革從思維方式、目標(biāo)定位、方法路徑等維度進(jìn)行全方位刷新，而與后現(xiàn)代公共行政理論共享思想資源的公共行政社會(huì)建構(gòu)主義所秉持的前瞻性思維、合作性目標(biāo)以及他在性方法正是對(duì)這一趨向的有力響應(yīng)。

公共行政的社會(huì)建構(gòu)力求使回應(yīng)性、協(xié)作性以及自在性的機(jī)構(gòu)改革真正回歸到前瞻性、合作性以及他在性的行政改革的軌道上來(lái)。有別于習(xí)慣性的觀點(diǎn)和思路，公共行政的社會(huì)建構(gòu)主義主張將多元主體的日常生活經(jīng)驗(yàn)置于行政改革的重要位置，以此界定公共問(wèn)題并謀劃行動(dòng)策略，最大限度地激發(fā)和培育公共行政的社會(huì)基礎(chǔ)，構(gòu)筑行政改革總體轉(zhuǎn)向的理想圖景。即：公共行政不應(yīng)按照政府自身的要求進(jìn)行行政建構(gòu)，或是根據(jù)政治的要求進(jìn)行政治建構(gòu)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會(huì)的要求進(jìn)行社會(huì)建構(gòu)?！緩埱眩骸冻蛩谛裕汗残姓难葸M(jìn)邏輯》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第6期?！抗残姓纳鐣?huì)建構(gòu)主義旨在根據(jù)社會(huì)需求的變化革新公共行政的理論和實(shí)踐，將其作為深化行政改革的理論指引和未來(lái)取向，即在確立和遵循社會(huì)場(chǎng)景、社會(huì)行動(dòng)以及社會(huì)關(guān)系根本規(guī)范的前提下思索和實(shí)施行政改革，聚焦行動(dòng)主體、行動(dòng)過(guò)程和行動(dòng)邏輯的成長(zhǎng)和升華，這亦是“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”的應(yīng)有之義。具而言之，在社會(huì)建構(gòu)的視閾下對(duì)行政改革本身實(shí)施改革，首先應(yīng)立足于真實(shí)的社會(huì)場(chǎng)景以樹立前瞻性思維，再以合作性為目標(biāo)促成行動(dòng)模式的轉(zhuǎn)換，進(jìn)而以他在性方法確立新的主體關(guān)系，實(shí)現(xiàn)行政改革的總體轉(zhuǎn)向并朝著秩序井然且生機(jī)盎然的公共行政藍(lán)圖邁進(jìn)。

三、從回應(yīng)性到前瞻性：行政改革的思維轉(zhuǎn)向

行動(dòng)主體的行動(dòng)邏輯和行動(dòng)策略歸根結(jié)底取決于行動(dòng)者所持特定認(rèn)識(shí)論牽引下的支配性思維進(jìn)路。作為一項(xiàng)影響廣泛的公共行動(dòng)，行政改革的方案謀劃、行進(jìn)步驟以及實(shí)施效果等也會(huì)受到在改革中發(fā)揮決定性作用的思維模式的根本約束。因此，從思維認(rèn)知的層面切入，梳理和廓清既有機(jī)構(gòu)改革的深層思維邏輯，同時(shí)確立社會(huì)建構(gòu)視閾下行政改革應(yīng)具備的主導(dǎo)性思維方式，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步尋求行政改革思維轉(zhuǎn)向的路徑，是成功開啟“對(duì)行政改革進(jìn)行改革”的首要前提。回溯機(jī)構(gòu)改革的演變歷程，改革的發(fā)起和決定主體一直極為重視判斷和闡釋改革的時(shí)代背景，并通過(guò)正式文件的方式公之于眾，以此論證機(jī)構(gòu)改革的必要性和緊迫性，這也表明存在著一個(gè)貫穿機(jī)構(gòu)改革始終并統(tǒng)領(lǐng)改革全過(guò)程的思維主線。

從具體背景來(lái)看，歷次機(jī)構(gòu)改革均將經(jīng)濟(jì)體制改革的緊迫需求作為組織環(huán)境變化的重要觀測(cè)指標(biāo)，并依據(jù)此項(xiàng)指標(biāo)變化態(tài)勢(shì)明確最新的組織任務(wù)，進(jìn)而對(duì)行政組織的結(jié)構(gòu)和過(guò)程做出功能性變革，這實(shí)質(zhì)上遵循的是一種“回應(yīng)性”改革思維。隨著十一屆三中全會(huì)的召開，黨和國(guó)家的工作重心由“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙越?jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，重新回到現(xiàn)代化建設(shè)的前進(jìn)軌道，這也成為中國(guó)公共行政的根本遵循。改革開放甫一開始，中央便向地方和社會(huì)放權(quán)并著力調(diào)整政府在經(jīng)濟(jì)生活中的作用方式，因此展現(xiàn)出良好的發(fā)展勢(shì)頭并取得顯著成效。與此同時(shí)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代遺留下來(lái)的高度集中的管制模式對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革的對(duì)沖效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)并日益嚴(yán)重，制約著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的進(jìn)度和效果。為破除阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的管理體制，中央決定從結(jié)構(gòu)優(yōu)化和職能轉(zhuǎn)變?nèi)胧謱?shí)施機(jī)構(gòu)改革，由此也正式開啟了與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的行政管理體制改革的歷史進(jìn)程。如表1所示，縱觀公開文件所載的有關(guān)機(jī)構(gòu)改革的時(shí)代背景，其中尤以1993年適應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要任務(wù)、2003年符合加入世貿(mào)組織對(duì)經(jīng)濟(jì)職能的最新要求以及2013年順應(yīng)“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用”的基本判斷這三次轉(zhuǎn)變最具典型意義，而共享的思維邏輯在于通過(guò)機(jī)構(gòu)改革適時(shí)調(diào)整政府履行經(jīng)濟(jì)職能的程度和方式以及時(shí)回應(yīng)市場(chǎng)化和全球化的發(fā)展潮流。進(jìn)而言之，當(dāng)相關(guān)主體近乎習(xí)慣性地將經(jīng)濟(jì)體制改革的現(xiàn)實(shí)需求作為推行機(jī)構(gòu)改革的背景判準(zhǔn)時(shí)，其對(duì)機(jī)構(gòu)改革的基本認(rèn)知已被回應(yīng)性思維所塑造和主導(dǎo)。

隨著以“回應(yīng)性”為思維主導(dǎo)的機(jī)構(gòu)改革的持續(xù)推行，政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的角色定位和作用方式得以重新厘定，極大地提升了公共行政對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和公眾需求的回應(yīng)意識(shí)和回應(yīng)能力，從而取得了舉世矚目的發(fā)展速度和經(jīng)濟(jì)績(jī)效。改革開放啟動(dòng)以后，基于對(duì)“人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”這一社會(huì)主要矛盾的定性和研判，執(zhí)政黨從兌現(xiàn)“全心全意為人民服務(wù)”的政治承諾的高度將經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)速度和發(fā)展程度作為政府績(jī)效和官員晉升的重要考核指標(biāo)，當(dāng)政治使命具體化為組織任務(wù)時(shí)便開始塑造機(jī)構(gòu)改革的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)和思維模式。這一戰(zhàn)略舉措將公共行政的公共性外化為可量化的有效性并與經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效直接掛鉤，通過(guò)增強(qiáng)政府主導(dǎo)和駕馭發(fā)展經(jīng)濟(jì)的有效性獲取公眾的廣泛支持，進(jìn)而維系其存續(xù)的正當(dāng)性和公共性，這一獨(dú)具特色的中國(guó)進(jìn)路可概括為累積合法性或績(jī)效合法性。【林尚立：《在有效性中累積合法性：中國(guó)政治發(fā)展的路徑選擇》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)》2009年第2期；楊宏星、趙鼎新：《績(jī)效合法性與中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡》，《學(xué)海》2013年第3期?！刻厥鈺r(shí)期，以回應(yīng)性為思維導(dǎo)向的機(jī)構(gòu)改革承載著完成經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的時(shí)代重任，實(shí)施結(jié)果表明其確實(shí)有效滿足了社會(huì)公眾對(duì)物質(zhì)條件改善的強(qiáng)烈訴求。

隨著時(shí)間的推移和空間的延展，回應(yīng)性導(dǎo)向的機(jī)構(gòu)改革因其自身存在無(wú)法避免的缺陷也面臨邊際收益下降的嚴(yán)峻考驗(yàn)，無(wú)法應(yīng)對(duì)新的社會(huì)場(chǎng)景對(duì)公共行政的最新期待。就基本面向而論，在“未來(lái)”會(huì)以更好的方式處置當(dāng)前的問(wèn)題，這構(gòu)成了回應(yīng)性思維的根本承諾，而實(shí)際的改革行動(dòng)必定具有滯后性。在機(jī)構(gòu)改革的問(wèn)題診斷、議程發(fā)起以及方案謀劃階段，行動(dòng)主體首先將視點(diǎn)落定到 “現(xiàn)在”層面，試圖通過(guò)未來(lái)的行動(dòng)去解決過(guò)去的問(wèn)題。但是，數(shù)字社會(huì)中的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)卻是一種高速流動(dòng)的狀態(tài)，等到大刀闊斧的改革全部完成時(shí)，組織所處的外部環(huán)境可能已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，此時(shí)的組織結(jié)構(gòu)和組織過(guò)程只是匹配了改革動(dòng)議之時(shí)的組織環(huán)境。從行動(dòng)頻次來(lái)看，回應(yīng)性改革采取問(wèn)題導(dǎo)向的現(xiàn)實(shí)主義策略，導(dǎo)致改革行動(dòng)顯示出鮮明的周期性。經(jīng)濟(jì)發(fā)展所處階段的不同，所要解決的問(wèn)題并不相同，機(jī)構(gòu)改革過(guò)分追求改革的短期效益損害了社會(huì)公眾的期待，引起公共行政公共性的流失，額外增加了改革的成本和風(fēng)險(xiǎn)，而看似主動(dòng)關(guān)切現(xiàn)實(shí)問(wèn)題實(shí)則是一種出離時(shí)空的因應(yīng)變革，走到了被動(dòng)的地位。隨著云計(jì)算、大數(shù)據(jù)和人工智能等信息技術(shù)的快速發(fā)展，數(shù)字社會(huì)正加速到來(lái)，社會(huì)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)要素和行動(dòng)機(jī)制都發(fā)生全面而深刻的轉(zhuǎn)變，這強(qiáng)烈呼喚在公共行政領(lǐng)域發(fā)起一場(chǎng)觸及意識(shí)深處的面向未來(lái)的變革，以更加主動(dòng)的姿態(tài)擁抱變化并與之偕行共變。固守回應(yīng)性思維繼續(xù)實(shí)施機(jī)構(gòu)改革，勢(shì)必會(huì)失去引領(lǐng)發(fā)展潮流的先機(jī)。

作為一種正快速發(fā)育的新型社會(huì)形態(tài)，數(shù)字社會(huì)消解著物理時(shí)空對(duì)行動(dòng)的限制并開始重塑公共行動(dòng)的邏輯，有關(guān)數(shù)字政府的探索方興未艾，重新設(shè)計(jì)行政改革成為極具挑戰(zhàn)性的時(shí)代命題。公共行政的社會(huì)建構(gòu)主義以前瞻性思維看待行政改革的理論主張或可作為跨越回應(yīng)性機(jī)構(gòu)改革局限的替代選擇。進(jìn)入數(shù)字時(shí)代，互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)的普及使得人與人之間的交流和溝通更加便捷，身處各地的行動(dòng)者不僅能通過(guò)技術(shù)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)即時(shí)會(huì)話甚至可通過(guò)可視化技術(shù)營(yíng)造一種在場(chǎng)感，極大地降低物理時(shí)空對(duì)行動(dòng)的束縛；網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政平臺(tái)的開通也使社會(huì)公眾隨時(shí)隨地關(guān)注和討論公共議題變得更加可能。因此，人與人之間，行政主體與社會(huì)公眾之間，身份和職位不再是區(qū)別的主要標(biāo)準(zhǔn)，而是以各自在行動(dòng)中所扮演的角色來(lái)識(shí)別彼此，原有的社會(huì)結(jié)構(gòu)開始解體。行動(dòng)模式的新變化改變了原有的社會(huì)結(jié)構(gòu)，也呼喚行動(dòng)理念的更新。信息社會(huì)是不同于農(nóng)業(yè)社會(huì)、工業(yè)社會(huì)的新型社會(huì)形態(tài)，不能簡(jiǎn)單“套用”農(nóng)業(yè)社會(huì)或工業(yè)社會(huì)的核心價(jià)值理念，必須適應(yīng)信息社會(huì)的性質(zhì)和特點(diǎn)，將自由、開放、共享理念內(nèi)化為人們的信念、信仰、理想，作為全社會(huì)的共同思想基礎(chǔ)和精神支柱?！緦O偉平、趙寶軍：《信息社會(huì)的核心價(jià)值理念與信息社會(huì)的建構(gòu)》，《哲學(xué)研究》2016年第9期。】可知，數(shù)字社會(huì)意味著行動(dòng)模式、社會(huì)結(jié)構(gòu)、價(jià)值理念的全面變革，作為社會(huì)系統(tǒng)中重要環(huán)節(jié)的公共行政應(yīng)以此為契機(jī)進(jìn)行體系性重構(gòu)。公共行政的社會(huì)建構(gòu)主義放棄了組織中心主義的成見(jiàn)，轉(zhuǎn)而從社會(huì)行動(dòng)者的視角出發(fā)重新審視公共行政，組織環(huán)境便擴(kuò)展為行動(dòng)者實(shí)施行動(dòng)的社會(huì)場(chǎng)景，因而將行動(dòng)主體置于觀察的中心位置并對(duì)社會(huì)變遷保持高度的敏感性，促成多元主體在具體社會(huì)場(chǎng)景中能夠順利開展有效的公共行動(dòng)也就內(nèi)化為行政改革的基本規(guī)定。

前瞻性導(dǎo)向的改革將視野投向現(xiàn)實(shí)世界進(jìn)而著眼未來(lái)，從社會(huì)發(fā)展和公共需求的未來(lái)趨勢(shì)反觀公共行政現(xiàn)況，通過(guò)思維穿梭于未來(lái)與現(xiàn)實(shí)之間，確立起行政改革的長(zhǎng)期主義導(dǎo)向。線性時(shí)間觀將時(shí)間當(dāng)作參考的對(duì)象和刻度使得時(shí)間特定和固化為時(shí)間點(diǎn)，也就將參考的主體留在了“過(guò)去”，“現(xiàn)在”只是作為改革指向的終點(diǎn)而存在，行動(dòng)與現(xiàn)實(shí)的錯(cuò)配導(dǎo)致時(shí)間差的出現(xiàn)，空間顯得無(wú)關(guān)緊要。前瞻性思維則以此時(shí)此地的真實(shí)社會(huì)情境為觀察起點(diǎn)，將時(shí)間和空間重新整合起來(lái)作為解釋和實(shí)施具體行動(dòng)的依據(jù)，激活了流動(dòng)特性的時(shí)空被嵌入到行動(dòng)演進(jìn)的全過(guò)程。行動(dòng)與時(shí)空的同頻共振為持續(xù)變革提供有力辯護(hù)，時(shí)空因此變得具有可塑性且成為塑造的力量。行政組織作為行政權(quán)力的行使者，傾向于以自己的方式改造社會(huì)從而將組織內(nèi)部的層級(jí)秩序外化為公共秩序，而且極易將墨守成規(guī)和尋求確定視為維持組織控制力和持續(xù)自存的不二法門，務(wù)求規(guī)訓(xùn)社會(huì)、規(guī)避變化。前瞻性思維以發(fā)展的眼光看待公共行政，并將其界定為多元主體的行動(dòng)過(guò)程，而不再是一套事先確立的具有獨(dú)立追求的體制構(gòu)造，不僅不拒斥不確定性反而更加珍視可能性，并且主動(dòng)與變化同行，徹底打破習(xí)慣性認(rèn)知對(duì)行政改革的壟斷和約束。前瞻性思維對(duì)時(shí)空和變化的重新定義使其擁有了超越回應(yīng)性思維的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，前瞻性導(dǎo)向改革的突出特質(zhì)和優(yōu)勢(shì)高度契合數(shù)字社會(huì)的價(jià)值取向、演變趨勢(shì)和基本任務(wù)，因此，前瞻性已成為數(shù)字社會(huì)實(shí)現(xiàn)行政改革思維轉(zhuǎn)向的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)。

錨定愈漸清晰的數(shù)字社會(huì)的時(shí)空?qǐng)鼍埃泻贤七M(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程，培育和形成前瞻性行政改革思維，重點(diǎn)需要從以下幾個(gè)方面尋求突破。首先，將關(guān)注的焦點(diǎn)從制度向行動(dòng)轉(zhuǎn)移。在議程發(fā)起和形成的階段，行政改革的動(dòng)議者和決策者都應(yīng)從行動(dòng)的角度重新認(rèn)識(shí)公共行政的本質(zhì)和作用，以當(dāng)前為起點(diǎn)力求在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)將有利于多元主體更好地達(dá)成公共行動(dòng)作為開啟行政改革的基本判準(zhǔn)，充分論證改革決策的理由。其次，將分析的視角從組織向生活轉(zhuǎn)換。在方案的討論和謀劃階段，政策制定者應(yīng)站在具體社會(huì)生活的立場(chǎng)去分析和厘清行政改革的重點(diǎn)任務(wù)，以此為出發(fā)點(diǎn)重塑組織的基本構(gòu)造和行動(dòng)機(jī)制。最后，將深層的觀念從自利向共享轉(zhuǎn)變。在了解到較為真實(shí)的公共需求的基礎(chǔ)上，決策者和管理者都應(yīng)當(dāng)對(duì)行政改革實(shí)施所需的成本和可能的收益進(jìn)行綜合考量和權(quán)衡，并將責(zé)任共擔(dān)和成果共享作為基本觀念融入改革的全過(guò)程，盡可能選擇社會(huì)成本較小的行動(dòng)步驟，筑牢公共行政的社會(huì)基礎(chǔ)。對(duì)后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家而言，傳統(tǒng)的延續(xù)性和現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性交互作用，只有在認(rèn)知層面深植前瞻性思維才能始終保持戰(zhàn)略定力，有條不紊地開展有益于增進(jìn)共同福祉的行政改革。綜上，前瞻性思維的最終形成并成為行政改革的主導(dǎo)思維模式，需要具體到行政改革的議程發(fā)起、方案謀劃以及實(shí)施步驟等階段，從焦點(diǎn)、視角和觀念等不同角度合力促使改革的相關(guān)行動(dòng)主體認(rèn)識(shí)的全面刷新和總體升華。

四、從協(xié)作性到合作性：行政改革的目標(biāo)轉(zhuǎn)向

行動(dòng)目標(biāo)決定行動(dòng)方案實(shí)施的具體步驟，而新思維通過(guò)新的目標(biāo)設(shè)計(jì)才能得到落實(shí)。重新定位行政改革目標(biāo)是行政改革的主導(dǎo)性思維發(fā)生實(shí)際作用的過(guò)程。因此，改革思維的轉(zhuǎn)換與改革目標(biāo)的變化是互為因果的。從實(shí)施方案擬定的改革目標(biāo)來(lái)看，歷次機(jī)構(gòu)改革都致力于理順行政組織內(nèi)部的條塊關(guān)系以及行政組織與其他主體間的關(guān)系，從而達(dá)到協(xié)調(diào)高效的狀態(tài)和目標(biāo)。其關(guān)鍵是以內(nèi)部各個(gè)條塊的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)為實(shí)施高效的行政管理活動(dòng)保駕護(hù)航，這就是回應(yīng)性思維追求的改革目標(biāo)。與此不同，公共行政的社會(huì)建構(gòu)主義將關(guān)注的起點(diǎn)從組織內(nèi)部轉(zhuǎn)向外部，從組織過(guò)程轉(zhuǎn)向社會(huì)行動(dòng)，公共行政的使命在于促成多元主體的合作行動(dòng)，而在前瞻性思維的引領(lǐng)下建構(gòu)出的行動(dòng)方式和行動(dòng)機(jī)制便構(gòu)成了行政改革的基本目標(biāo)。在梳理貫穿歷次機(jī)構(gòu)改革全過(guò)程的主要目標(biāo)的基礎(chǔ)上，以前瞻性思維促進(jìn)行政改革的目標(biāo)轉(zhuǎn)向成為真正落實(shí)對(duì)行政改革本身進(jìn)行改革的關(guān)鍵步驟。

歷次機(jī)構(gòu)改革始終圍繞組織內(nèi)部的結(jié)構(gòu)和組織外部的行為兩個(gè)方面展開，無(wú)論是人員和機(jī)構(gòu)數(shù)量的增減、職能的轉(zhuǎn)變和更新，還是職責(zé)的界定和規(guī)范，都將增強(qiáng)公共行政的協(xié)作性作為機(jī)構(gòu)改革的核心目標(biāo)。針對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府包攬一切的管制方式引發(fā)的機(jī)構(gòu)臃腫困境，自1982年第一次機(jī)構(gòu)改革提出精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員開始，中央政府在1988年、1998年、2008年、2018年等歷次機(jī)構(gòu)改革中雖表述不同但均堅(jiān)持精簡(jiǎn)效能的目標(biāo)定位。精兵簡(jiǎn)政并不等同于簡(jiǎn)單地縮減機(jī)構(gòu)和人員數(shù)量，從前述機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)定位的變化歷程來(lái)看，隨著機(jī)構(gòu)改革的不斷深化，越來(lái)越涉及政府職能和職責(zé)的調(diào)整。因此，職能轉(zhuǎn)變和職責(zé)優(yōu)化便順理成章地成為機(jī)構(gòu)改革更為具體的目標(biāo)。就職能轉(zhuǎn)變的角度而言，通過(guò)歷次機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)確立經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政府職能體系，而新近的機(jī)構(gòu)改革更是明確地將系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范以及運(yùn)行高效作為職能體系建設(shè)的行動(dòng)目標(biāo)。在持續(xù)推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革的歷史進(jìn)程中，職責(zé)優(yōu)化經(jīng)歷了從下放權(quán)力到大部制改革，再到建立權(quán)力清單和責(zé)任清單的演變過(guò)程，當(dāng)前已確立建設(shè)權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效的職責(zé)體系的改革目標(biāo)?？v觀機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)體系形成的過(guò)程，力圖通過(guò)權(quán)力的科學(xué)配置、事務(wù)的合理分工以及責(zé)任的明確厘定來(lái)重構(gòu)組織的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行過(guò)程，進(jìn)而提高組織應(yīng)對(duì)急劇變化的組織環(huán)境的協(xié)調(diào)性和有效性，這便是回應(yīng)性思維在實(shí)際改革行動(dòng)中的投射。

在協(xié)作性目標(biāo)的長(zhǎng)期牽引下，機(jī)構(gòu)改革的實(shí)施使得政府職能得到重構(gòu)和優(yōu)化，同時(shí)政府的職責(zé)逐步變得明確和規(guī)范，公共行政正朝著高效協(xié)調(diào)的方向邁進(jìn)。首先，以財(cái)政分權(quán)調(diào)節(jié)中央與地方政府之間的層級(jí)關(guān)系。分稅制實(shí)施以后，國(guó)稅系統(tǒng)采取垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，地稅系統(tǒng)則是省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)，劃定中央與地方的財(cái)權(quán)，突出了中央政府的宏觀調(diào)控能力，同時(shí)賦予地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中更多的自主權(quán)。新一輪的機(jī)構(gòu)改革則將國(guó)稅與地稅機(jī)構(gòu)合并，實(shí)施雙重領(lǐng)導(dǎo)的管理體制，更注重機(jī)構(gòu)運(yùn)行的協(xié)調(diào)性。其次，以業(yè)務(wù)分工確定同一層級(jí)不同部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。在機(jī)構(gòu)改革實(shí)施的過(guò)程中，業(yè)務(wù)歸屬和職能劃分的重新厘定都會(huì)引起部門的裁撤、合并、新設(shè)，同時(shí)通過(guò)成立臨時(shí)指揮部促成不同部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)以便應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。在機(jī)構(gòu)改革方案落實(shí)過(guò)程中，建立了“三定”規(guī)定制度，規(guī)范各部門的主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制。最后，以領(lǐng)域分離厘定政府的作用方式和具體職責(zé)。機(jī)構(gòu)改革推行后，政府行為被具體到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)建設(shè)以及生態(tài)環(huán)保等不同領(lǐng)域，在此基礎(chǔ)上不斷調(diào)適政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)以及政府與公民之間的關(guān)系，探索政府在不同領(lǐng)域中的職責(zé)和權(quán)限，而“放管服”改革進(jìn)一步明確了政府的行為方式。從結(jié)果上看，歷次機(jī)構(gòu)改革著力于組織的結(jié)構(gòu)優(yōu)化、職能轉(zhuǎn)變以及職責(zé)配置，尤其是將服務(wù)型政府建設(shè)確定為行政體制改革的目標(biāo)以后，政府的公共服務(wù)職能突顯，不僅使政府?dāng)[脫了事無(wú)巨細(xì)的泥淖，同時(shí)提高了政府提供公共服務(wù)和處理公共危機(jī)的能力，公共行政的公共性也得到鞏固和強(qiáng)化。

隨著改革頻次的逐步增加，以協(xié)作性為行進(jìn)目標(biāo)的機(jī)構(gòu)改革所能釋放的發(fā)展動(dòng)能和社會(huì)效益變得越來(lái)越有限。與此同時(shí)，長(zhǎng)期追求高效協(xié)調(diào)的行政組織在接近這一目標(biāo)的過(guò)程中也獲得了更強(qiáng)的管控能力，處理失當(dāng)則有窒息社會(huì)活力的風(fēng)險(xiǎn)。如表1所示，改革開放以來(lái)機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)定位采取疊加累進(jìn)的方式，即每次在謀劃新的改革方案時(shí)都會(huì)將上一階段的規(guī)定目標(biāo)和本次新增的改革任務(wù)結(jié)合起來(lái)共同設(shè)定為本次改革所要達(dá)到的目標(biāo)，到下一次改革則繼續(xù)綜合前面的改革目標(biāo)和新的改革任務(wù)確定新階段的改革目標(biāo)。目標(biāo)累進(jìn)的設(shè)定方式將會(huì)導(dǎo)致任務(wù)的后移和積壓，隨著時(shí)間的推移，改革越來(lái)越不堪重負(fù)，同時(shí)多重改革任務(wù)相互糾纏可能淹沒(méi)具體時(shí)段的主要工作目標(biāo)，而機(jī)構(gòu)改革在調(diào)整三組關(guān)系使其達(dá)到協(xié)作目標(biāo)的過(guò)程中，還面臨著失衡的風(fēng)險(xiǎn)。其一是中央與地方各級(jí)政府之間的放權(quán)與收權(quán)。央地關(guān)系的協(xié)調(diào)處理一直是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵，改革開放以后的機(jī)構(gòu)改革始于中央向地方放權(quán)，這一舉措有利于激發(fā)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能動(dòng)性，但地方權(quán)力過(guò)大容易滋生地方保護(hù)主義，反過(guò)來(lái)影響中央權(quán)威。在權(quán)力結(jié)構(gòu)的再造過(guò)程中，中國(guó)面臨著兩難選擇：不下放權(quán)力，便無(wú)法緩解和滿足社會(huì)方方面面對(duì)有限資源的需求，而下放權(quán)力又會(huì)給政治體系調(diào)控一體化帶來(lái)極大的困難。【王滬寧、陳明明：《調(diào)整中的中央與地方關(guān)系：政治資源的開發(fā)與維護(hù)——王滬寧教授訪談錄》，《探索與爭(zhēng)鳴》1995年第3期?！科涠峭患?jí)政府的各個(gè)部門之間的分工與統(tǒng)籌。政府的各個(gè)職能部門是落實(shí)行政決策并承擔(dān)行政職責(zé)的行動(dòng)主體，各部門之間的權(quán)力配置以業(yè)務(wù)歸屬為基本依據(jù)，但也存在牽涉多個(gè)部門導(dǎo)致職能交叉和重疊的事務(wù)，而基于部門利益考量，部門之間難免出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)與推諉的情況，對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)勢(shì)必成為一大難題。此外，由于一般的職能部門都采取雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，同時(shí)受到上級(jí)業(yè)務(wù)部門和同級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)，省級(jí)政府的某一組成部門面對(duì)省政府與國(guó)務(wù)院的部門對(duì)同一事務(wù)的不同指令時(shí)就可能無(wú)所適從。其三是地方政府與市場(chǎng)和社會(huì)之間的讓利與競(jìng)爭(zhēng)。地方政府被賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)地位和考核指標(biāo)，地方官員能夠且需要直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，這使其充當(dāng)了裁判員和運(yùn)動(dòng)員的雙重角色，與市場(chǎng)主體形成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，而地方官員急劇膨脹的權(quán)力和能力與長(zhǎng)期缺位的監(jiān)督機(jī)制和社會(huì)參與之間的巨大差距為權(quán)力尋租留下了彈性空間。

從工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)向數(shù)字社會(huì)的動(dòng)態(tài)過(guò)程中，除自然風(fēng)險(xiǎn)外還充滿著各類社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，人類已進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，這為公共行政帶來(lái)了新的命題。追求組織結(jié)構(gòu)和過(guò)程的協(xié)作性的機(jī)構(gòu)改革已拙于應(yīng)付風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)對(duì)公共行政的新要求，著眼于社會(huì)行動(dòng)的合作性行政改革的目標(biāo)指向便獲得了出場(chǎng)機(jī)會(huì)。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，行政組織面對(duì)的不再是一貫穩(wěn)定平和的組織環(huán)境，而是一種具有高度復(fù)雜性和高度不確定性的社會(huì)場(chǎng)景，迎面而來(lái)的是一個(gè)接一個(gè)的行動(dòng)任務(wù)，尤其是涉及公共安全的超常規(guī)任務(wù)頻繁出現(xiàn)，更是牽動(dòng)著組織的神經(jīng)。當(dāng)行政組織感知到外部環(huán)境發(fā)出的急切需求，決策者以其在組織中所處位置賦予的職權(quán)實(shí)施組織動(dòng)員并催動(dòng)組織體系的高效協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，此時(shí)，組織的協(xié)作程度越高對(duì)其公共性的損傷便越大，嚴(yán)重增加了組織本身的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于以垂直控制體系為基本構(gòu)造的行政組織而言，協(xié)調(diào)意味著平衡和秩序，高效則趨向于打破常規(guī)和平衡。顯然，任務(wù)的緊急性要求更高的組織效率，而突破常規(guī)權(quán)責(zé)配置的集中動(dòng)員則可能使組織各組成部分陷入關(guān)系混亂和功能停滯的困境，此時(shí)，組織內(nèi)部的失序摧毀了其維持社會(huì)秩序的天然優(yōu)勢(shì)?？傊惋L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)對(duì)社會(huì)治理提出的變革要求來(lái)看，只要把危機(jī)意識(shí)植于社會(huì)治理體系的建構(gòu)中，就意味著行動(dòng)模式的根本性變革?！緩埧抵骸墩擄L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的行動(dòng)問(wèn)題》，《學(xué)?！?020年第5期。】合作性行政改革目標(biāo)的確立，就是要搭建多元主體形成合作行動(dòng)的基本框架，組織內(nèi)外的各方主體化作平等的行動(dòng)者，他們圍繞公共問(wèn)題和公共危機(jī)的妥善解決而開展合作，因此，與協(xié)作性改革注重行政組織的統(tǒng)一協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)相比，合作性改革將目光轉(zhuǎn)向公共行動(dòng)的圓滿達(dá)成，組織運(yùn)轉(zhuǎn)和行政改革的根本驅(qū)動(dòng)源于公共需求的變化與合作行動(dòng)的愿景，行動(dòng)的社會(huì)性和任務(wù)的實(shí)質(zhì)完成將為公共行政的公共性提供持續(xù)證成。

基于數(shù)字社會(huì)的基本要求，從機(jī)構(gòu)改革的協(xié)作性目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓母锏暮献餍阅繕?biāo)，以便更好地實(shí)現(xiàn)行政改革的價(jià)值，還需從如下方面展開。第一，樹立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。傳統(tǒng)的自然風(fēng)險(xiǎn)是自然界對(duì)人類的根本約束，而現(xiàn)代的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)則根源于現(xiàn)代社會(huì)情境下的社會(huì)行動(dòng)。風(fēng)險(xiǎn)并不一定是現(xiàn)實(shí)已經(jīng)發(fā)生的危機(jī)境況，而是面向未來(lái)對(duì)復(fù)雜社會(huì)情境產(chǎn)生的一種概括性認(rèn)知，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的意義在于有關(guān)行動(dòng)者特別是決策者和管理者對(duì)這種狀況的深刻體認(rèn)并能將此作為思索和確定公共行政演進(jìn)趨勢(shì)和行政改革目標(biāo)取向的重要參照。第二，化解角色沖突。行政人員的基本職務(wù)要求是能夠運(yùn)用職位賦予的公共權(quán)力實(shí)施相應(yīng)的行政行為，一經(jīng)作出便獲得確定力和拘束力，追求權(quán)力的有效實(shí)施，而一般公民則更加期待公共權(quán)力和公共生活對(duì)其權(quán)利實(shí)現(xiàn)和個(gè)人發(fā)展能夠產(chǎn)生積極的作用。行政人員與一般公民站在各自的立場(chǎng)參與公共行動(dòng)可能存在角色沖突，但行政人員首先是共同體中的成員和公民，行政人員和一般公民都是為了共生共在而走向合作行動(dòng)的行動(dòng)者。行政人員不再是理性的決策者或執(zhí)行者，而是與其他主體同為風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的個(gè)性獨(dú)特的行動(dòng)主體，他們也獲得了倫理精神和道德判斷。第三，搭建開放平臺(tái)。信息互通是合作行動(dòng)形成的基本前提，這就要求行政組織克服封閉本性向社會(huì)公眾敞開，社會(huì)中的行動(dòng)主體也要超越單純的個(gè)人生活世界，二者同在一個(gè)信息自由流動(dòng)的開放空間中進(jìn)行意義分享和互構(gòu)共變，逐漸達(dá)成合作行動(dòng)的意向和方案。當(dāng)然，將合作性確立為行政改革的目標(biāo)只是對(duì)行政改革本身進(jìn)行改革，而合作性改革的落實(shí)還需要在國(guó)家治理現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程中對(duì)行政組織系統(tǒng)進(jìn)行革新，這關(guān)涉行政改革的方法問(wèn)題。

五、從自在性到他在性：行政改革的方法轉(zhuǎn)向

行動(dòng)目標(biāo)只有通過(guò)適當(dāng)?shù)男袆?dòng)方法得到實(shí)施才會(huì)產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)意義。行政改革的方法不僅關(guān)乎改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，更是維系公共行政公共性的有力保障。因此，行政改革的目標(biāo)轉(zhuǎn)向也要求行政改革的方法隨之改變。從改革重點(diǎn)的調(diào)整過(guò)程來(lái)看，歷次機(jī)構(gòu)改革都根據(jù)當(dāng)時(shí)所要完成的政治任務(wù)對(duì)行政組織的結(jié)構(gòu)和功能發(fā)起調(diào)整和優(yōu)化，尤其注重祛除對(duì)執(zhí)行任務(wù)起到阻礙作用的部分或環(huán)節(jié)以提高組織的控制功能，采取的是一種“自在性”的改革方法。自在性改革通過(guò)優(yōu)化和增強(qiáng)行政組織的內(nèi)部控制來(lái)穩(wěn)定和維持外部秩序，遵循由內(nèi)而外的進(jìn)路。但該方法并非總能奏效，特別是處于急劇的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，各種因素交織和纏繞，新興的公共問(wèn)題層出不窮且影響更加深遠(yuǎn)，以新的改革方法實(shí)施行政改革已成為當(dāng)務(wù)之急。公共行政的社會(huì)建構(gòu)主義主張將合作性確立為行政改革的行進(jìn)目標(biāo)，要求面向未來(lái)同時(shí)突破政府自身面向“他者”思索行政改革的相關(guān)問(wèn)題，致力于多元主體之間新型社會(huì)關(guān)系的建構(gòu)，進(jìn)而以他在性的改革方法落實(shí)行政改革的計(jì)劃。行政改革轉(zhuǎn)向“他在性”方法是對(duì)行政改革進(jìn)行改革的重要環(huán)節(jié)。

歷次機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)大致相繼經(jīng)歷了結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)化、職責(zé)明確、理順關(guān)系、職能確定、效能提高以及結(jié)構(gòu)重組等變化的過(guò)程，其實(shí)是根據(jù)組織環(huán)境變化的最新要求去摒棄與此不相適應(yīng)的組織因素，無(wú)論是思路還是視野始終未走出行政組織本身。這種始終站在行政組織自身角度實(shí)施的機(jī)構(gòu)改革可以說(shuō)秉持了“自在性”改革方法。機(jī)構(gòu)改革由回應(yīng)性思維主導(dǎo)，針對(duì)變化的組織環(huán)境，試圖通過(guò)行政組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化的方式提高行政效率，在這一思路指引下形成的改革方案，行政組織本身便成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)，機(jī)構(gòu)改革其實(shí)是為行政組織賦能。以社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善為改革的背景，機(jī)構(gòu)改革要求行政組織能夠盡快順應(yīng)這一新情況，甚至能夠勝任其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的主導(dǎo)性作用。同時(shí)，機(jī)構(gòu)改革的協(xié)作性目標(biāo)也要求實(shí)施改革方案時(shí)將注意力集中于行政組織體系，著力調(diào)整中央與地方之間的關(guān)系、同級(jí)政府不同部門相互之間的關(guān)系、具體部門與上級(jí)業(yè)務(wù)部門和同級(jí)政府之間的關(guān)系等組織內(nèi)部的縱向和橫向關(guān)系，從而增強(qiáng)行政組織協(xié)調(diào)行動(dòng)的能力。機(jī)構(gòu)改革始終圍繞行政組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和運(yùn)行過(guò)程而展開，致力于提高行政組織適應(yīng)環(huán)境、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，實(shí)質(zhì)上采用的是著眼于組織本身的“自在性”改革方法。

從自在性改革的結(jié)果來(lái)看，公共行政在行為模式轉(zhuǎn)變和行為規(guī)范健全方面都取得了突出的進(jìn)展，基本改變了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的指令行政模式，政府行為需要受到法律的規(guī)范也愈漸成為社會(huì)共識(shí)。其一，基本摒棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的行政模式。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府全面統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域的一切事務(wù)，行政權(quán)力滲透到生產(chǎn)和生活的各個(gè)環(huán)節(jié)，形成了一種管制型政府。機(jī)構(gòu)改革首先著力改變機(jī)構(gòu)臃腫和人浮于事的狀況，然后逐步厘清政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、社會(huì)領(lǐng)域、生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的職權(quán)范圍和作用方式，而最近的一次機(jī)構(gòu)改革更是將其納入推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的層面，使人民滿意的服務(wù)型政府建設(shè)不斷跨越新境界。其二，建立了規(guī)范政府行為的行政法體系。改革開放以后，法治政府建設(shè)提上日程，機(jī)構(gòu)改革一直肩負(fù)著規(guī)范政府行為的重要任務(wù)。為此，國(guó)家立法機(jī)關(guān)相繼制定了《行政處罰法》《行政許可法》《治安管理處罰法》《行政強(qiáng)制法》等規(guī)范具體行政行為的法律，確定了政府實(shí)施行政行為的程序和方式，同時(shí)還頒布了《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》，建立行政訴訟制度和行政復(fù)議制度，以明確的法律責(zé)任約束政府行為。此外，還通過(guò)《國(guó)家賠償法》確定政府行為的損害賠償責(zé)任。其三，有效增強(qiáng)了政府提供公共服務(wù)的能力。隨著自在性機(jī)構(gòu)改革的展開，政府從微觀管理中抽離出來(lái)，能夠?qū)⒏嗟淖⒁饬D(zhuǎn)移到關(guān)系民生福祉的基礎(chǔ)領(lǐng)域。

隨著改革的不斷深化，“自在性”機(jī)構(gòu)改革在規(guī)范政府行為方面取得重要成就的同時(shí)也面臨著難以逾越的瓶頸。首先，改革側(cè)重于摒棄性而缺乏建設(shè)性。機(jī)構(gòu)改革的起點(diǎn)在于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的管控模式已無(wú)法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的時(shí)代需要，因此，機(jī)構(gòu)改革采取的是一種以問(wèn)題為導(dǎo)向的摒棄性策略，即祛除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的已經(jīng)對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生阻礙作用的成分和因素。摒棄性改革的確能夠迅速為經(jīng)濟(jì)體制改革開道，但將此作為機(jī)構(gòu)改革的習(xí)慣性策略加以延續(xù)則束縛了改革的建設(shè)性意義的呈現(xiàn)，取消舊的機(jī)構(gòu)但并未同步建立承擔(dān)原機(jī)構(gòu)職責(zé)的新機(jī)構(gòu)，最終導(dǎo)致機(jī)構(gòu)職能的分合與機(jī)構(gòu)數(shù)量的增減成為常態(tài)。其次，任務(wù)后移容易造成問(wèn)題積壓。摒棄性改革針對(duì)當(dāng)前最為突出的問(wèn)題，但機(jī)構(gòu)改革往往又無(wú)法一次性徹底解決這些問(wèn)題，這就使得改革的任務(wù)不斷向后推移，而每個(gè)階段都有其特定的任務(wù)和亟待解決的難題，結(jié)果勢(shì)必引起問(wèn)題積壓，反而達(dá)不到預(yù)期的改革目標(biāo)。比如，有關(guān)政府職能的問(wèn)題一直都是貫穿機(jī)構(gòu)改革始終的一條主線，從改革之初就注重政府職能調(diào)整，但經(jīng)過(guò)多次改革卻仍舊未能妥善解決這一問(wèn)題?！倔们骸墩毮艿娜无D(zhuǎn)變：以權(quán)力為中心的改革回歸》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第6期?！孔詈螅鄙倥c其他社會(huì)主體關(guān)系維度的改革。自在性機(jī)構(gòu)改革將注意力集中于科層制組織自身的結(jié)構(gòu)、功能以及效率等問(wèn)題，盡管也關(guān)注到政企關(guān)系和政社關(guān)系的調(diào)整，但都立足于行政組織的策略性安排，較少深入到政府與市場(chǎng)、社會(huì)以及公民等之間的雙向交互關(guān)系問(wèn)題，也就沒(méi)能明確行政權(quán)力在不同領(lǐng)域的作用邊界，更沒(méi)有從總體上厘清政府、市場(chǎng)以及社會(huì)等不同主體各自的作用范圍。政府行為的全面回歸，不僅使公共服務(wù)輻射到社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，同時(shí)也在很大程度上形成了行政強(qiáng)制的傾向：行政體制儼然成為一部設(shè)計(jì)合理、運(yùn)轉(zhuǎn)有效的龐大機(jī)器，但面對(duì)社會(huì)出現(xiàn)的突發(fā)事件和具體矛盾，則需要每個(gè)部件、每個(gè)齒輪都隨同這一機(jī)器系統(tǒng)調(diào)整方向，連帶運(yùn)行，失去了靈活多變、敏銳出擊的應(yīng)對(duì)能力?！厩礀|等：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國(guó)30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2009年第6期?！拷?jīng)過(guò)持續(xù)數(shù)輪的機(jī)構(gòu)改革，政府包攬一切的指令性行政方式得到明顯改觀，但由于其公共性過(guò)度倚重行政行為的有效性，特別是高位的經(jīng)濟(jì)績(jī)效，使全能政府的預(yù)設(shè)并未在人們認(rèn)識(shí)深處得到根除。此時(shí)，快速成長(zhǎng)的政府行動(dòng)能力則極易促使其進(jìn)入其他主體活動(dòng)和作用的領(lǐng)域，難以避免越俎代庖的困境。

改革開放以后，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌全面展開，社會(huì)轉(zhuǎn)型的速度隨之加快，當(dāng)前已經(jīng)進(jìn)入由農(nóng)業(yè)社會(huì)和工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)向數(shù)字社會(huì)的關(guān)鍵階段。這一演變趨勢(shì)深刻重塑著社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)關(guān)系。“在信息時(shí)代，在社會(huì)民主化、民眾權(quán)利意識(shí)覺(jué)醒、以及媒體作用提升等多重因素影響和作用下，傳統(tǒng)的組織管理結(jié)構(gòu)正在由傳統(tǒng)的金字塔型組織管理結(jié)構(gòu)逐漸向網(wǎng)絡(luò)型的分權(quán)式管理結(jié)構(gòu)演變，普通大眾將在和自己有關(guān)事務(wù)的管理和決策中發(fā)揮日益重要的作用”，【孫偉平：《信息社會(huì)及其基本特征》，《哲學(xué)動(dòng)態(tài)》2010年第9期?！窟@極大地提高了公共行政的復(fù)雜性。處于急劇的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，利益重組，社會(huì)分化為不同的群體和組織，社會(huì)結(jié)構(gòu)面臨著深刻轉(zhuǎn)變，社會(huì)矛盾和公共危機(jī)也變得更加頻繁。寄希望于自在性的機(jī)構(gòu)改革，即依靠提升科層制組織的穩(wěn)定性來(lái)掌握或消解社會(huì)變遷帶來(lái)的振蕩，自是無(wú)法持續(xù)，數(shù)字社會(huì)的不斷深化將科層組織逐漸轉(zhuǎn)化為一個(gè)行動(dòng)單元，公共行政成為多元主體的行動(dòng)過(guò)程。政府面對(duì)的不再是其管理的對(duì)象而是與之共存的行動(dòng)主體，以“他在性”為方法的行政改革呼之欲出。

“他在性”意味著科層制組織之外的其他組織或個(gè)人不再是行政改革的背景或參鑒，而是與自己平等共存的行動(dòng)者，在此基礎(chǔ)上建構(gòu)全新的社會(huì)關(guān)系。作為相對(duì)于“政府本位”建構(gòu)出來(lái)的概念，“他在性”是公共行政深入復(fù)雜多變的情勢(shì)仍然保持效力的秘訣，也是對(duì)現(xiàn)代政府進(jìn)行重構(gòu)的關(guān)鍵著力點(diǎn)。傳統(tǒng)時(shí)期，由于掌握了幾乎全部的社會(huì)資源，官僚組織占據(jù)了社會(huì)系統(tǒng)的中心位置，并以權(quán)力和信息的高度壟斷維持其對(duì)社會(huì)的排他性控制，由此造就了“中心-邊緣”的獨(dú)特社會(huì)結(jié)構(gòu)，組織方式、生活方式甚至思維方式都留下了深重的官僚烙印，政府本位內(nèi)化為人們認(rèn)識(shí)活動(dòng)的基礎(chǔ)?！罢疚豢梢詺w結(jié)為兩種形態(tài)，即權(quán)力本位和制度本位。但是，無(wú)論是哪一種政府本位，都必然導(dǎo)致行政傲慢，或者說(shuō)，政府本位就是一切行政傲慢的根源”?！緩埧抵骸墩撝黧w多元化條件下的社會(huì)治理》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第2期。】行政傲慢使得政府將其他社會(huì)主體都視為無(wú)條件受其管制的他者和客體，這一狀況直到進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)以后才出現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)。他在性行政改革指向新型社會(huì)主體關(guān)系的建構(gòu)，以此徹底祛除政府本位的影響。行政組織作為一個(gè)行動(dòng)單元與多元主體共生共在并且互構(gòu)共變，包括行政組織和行政人員在內(nèi)的所有主體都得以從權(quán)力控制的牢籠中解脫，從而掌握自由生長(zhǎng)和自我成就的主導(dǎo)權(quán)。公共行政即擁有不同生活經(jīng)驗(yàn)并抱有不同發(fā)展期待的多元主體在合作行動(dòng)中相互塑造并相互成就。

站在國(guó)家治理現(xiàn)代化的時(shí)代潮流下，在接續(xù)改革開放以來(lái)機(jī)構(gòu)改革對(duì)公共行政實(shí)踐帶來(lái)的良好發(fā)展勢(shì)頭的基礎(chǔ)上，以“他在性”為基本的行進(jìn)目標(biāo)，具體需要從轉(zhuǎn)變主體關(guān)系的角度促進(jìn)行政改革的方法更新。其一，確立權(quán)力的謙抑性。公權(quán)力的謙抑性既是一種應(yīng)然要求也是一種現(xiàn)實(shí)情況，這就意味著在真切地認(rèn)識(shí)到公權(quán)力作用的有限性的基礎(chǔ)上，還要明確劃定公權(quán)力的作用邊界和作用范圍，并將公權(quán)力作用之外的廣闊空間交還給相應(yīng)的社會(huì)主體。他在性行政改革就是確保公共行政在其特定的領(lǐng)域中以特定的程序和方式發(fā)揮應(yīng)有的作用，保障其他行動(dòng)者的活動(dòng)空間，并及時(shí)團(tuán)結(jié)和借助其他主體的優(yōu)勢(shì)和力量建立最廣泛的行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。公權(quán)機(jī)關(guān)在履行法定職責(zé)時(shí)要堅(jiān)持比例原則，充分考量行政權(quán)力行使的必要性和適當(dāng)性。其二，承認(rèn)主體的差異性。在現(xiàn)代社會(huì)，多元主體之間存在巨大差異，而公共行政承認(rèn)這一差異性是社會(huì)長(zhǎng)期繁榮的關(guān)鍵。從其他主體的日常生活經(jīng)驗(yàn)中發(fā)掘和汲取行政改革的靈感和動(dòng)力，并以此構(gòu)建行政改革的目標(biāo)指向和行動(dòng)步驟，是以差異性推進(jìn)他在性行政改革的基本要求。其三，尊重社會(huì)的自主性。行動(dòng)的過(guò)程是特定情境下的自由判斷和自主選擇，自由行動(dòng)為社會(huì)繁榮提供動(dòng)力，現(xiàn)代公共生活才生機(jī)勃勃?！鞠闹緩?qiáng)：《國(guó)家治理現(xiàn)代化的邏輯轉(zhuǎn)換》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2020年第5期?！克械男袆?dòng)者最終都?xì)w結(jié)和落實(shí)到具體而真實(shí)的個(gè)人，擁有行動(dòng)的自主性是開展自由行動(dòng)的前提。社會(huì)自主性落實(shí)到他在性行政改革的過(guò)程中，就是要切實(shí)認(rèn)識(shí)到各主體具有不同的行動(dòng)邏輯并且都有個(gè)性化的需求，公共行政并非要改變這一狀況而是確保各主體各行其道并為此采取力所能及的服務(wù)性保障措施。

六、余 論

當(dāng)前，世界格局和社會(huì)秩序都處于大變革和大調(diào)整的歷史進(jìn)程之中，政府治理效能面臨著前所未有的考驗(yàn)，凝聚社會(huì)共識(shí)走向合作行動(dòng)進(jìn)而形成共建共治共享的社會(huì)治理格局成為化解沖突以維持秩序的關(guān)鍵要?jiǎng)?wù)。行政改革是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)，也是貫穿公共行政始終的重要議題。公共性是公共行政的根本特性，【夏志強(qiáng)、譚毅：《公共性：中國(guó)公共行政學(xué)的建構(gòu)基礎(chǔ)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2018年第8期。】更是現(xiàn)代政府得以存續(xù)的基本證成條件，也是判別行政改革成效的關(guān)鍵指針。機(jī)構(gòu)改革通過(guò)行政組織效率的持續(xù)高企來(lái)?yè)Q取公共行政公共性的維持，歷次機(jī)構(gòu)改革業(yè)已取得顯著成效，但由于其存在與發(fā)展時(shí)空逐步脫節(jié)和主體缺場(chǎng)的根本缺陷，機(jī)構(gòu)改革正面臨著邊際收益下降和成本攀升的困境。與此同時(shí)，由工業(yè)社會(huì)向數(shù)字社會(huì)轉(zhuǎn)型引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)深刻考驗(yàn)著公共治理水平，對(duì)行政改革本身進(jìn)行改革進(jìn)而實(shí)施更為合理的行政改革已刻不容緩。公共行政的社會(huì)建構(gòu)主義主張從改革的思維、目標(biāo)以及方法的層面反思和重構(gòu)行政改革，推進(jìn)行政改革的總體轉(zhuǎn)向，找回社會(huì)場(chǎng)景和多元主體，彌補(bǔ)機(jī)構(gòu)改革的缺陷并正視現(xiàn)實(shí)的社會(huì)需求，真正走向與社會(huì)系統(tǒng)互構(gòu)共變的行政改革，從而建構(gòu)合作行動(dòng)的行政圖景。在社會(huì)建構(gòu)主義的視閾下，行政改革需要實(shí)現(xiàn)從回應(yīng)性到前瞻性的思維轉(zhuǎn)向、從協(xié)作性到合作性的目標(biāo)轉(zhuǎn)向以及從自在性到他在性的方法轉(zhuǎn)向，通過(guò)行政改革夯實(shí)公共行政的行動(dòng)性和社會(huì)性，提振公共行政的公共性。

值得注意的是，不同于政治與行政二分的理論假定，中國(guó)的公共行政和行政改革始終都要遵循和符合“一元二體”【竺乾威：《政府結(jié)構(gòu)與黨政關(guān)系》，《暨南學(xué)報(bào)》2019年第7期?！炕颉耙缓私y(tǒng)領(lǐng)”【肖濱、卜熙：《一核統(tǒng)領(lǐng)下的差異化格局——以地方黨委書記任職人大常委會(huì)主任的三種模式為例》，《開放時(shí)代》2020年第3期?！空谓Y(jié)構(gòu)的基本規(guī)定，公共行政和行政改革因此還承擔(dān)著貫徹執(zhí)政黨政治方略的重任。以有效性換取公共性的機(jī)構(gòu)改革若遇有效性下降則可能影響政治的正當(dāng)性，而公共行政的社會(huì)建構(gòu)主義對(duì)社會(huì)場(chǎng)景、社會(huì)行動(dòng)和社會(huì)關(guān)系的重視與執(zhí)政黨對(duì)群眾基礎(chǔ)和服務(wù)宗旨的追求具有高度的契合性。因此，在公共行政的社會(huì)建構(gòu)主義視閾下謀劃和實(shí)施行政改革已成為新時(shí)代治國(guó)理政的關(guān)鍵抉擇。當(dāng)然，社會(huì)變遷永無(wú)止境，行政改革也絕不可能一步到位，或許在變化中尋求更新也是社會(huì)建構(gòu)視閾下行政改革所要昭示的特殊意涵。此外，公共行政的社會(huì)建構(gòu)理論盡管有鼓勵(lì)行政改革打破常規(guī)的傾向，但并不主張突破法治思維和法治框架，反而要求以法治基礎(chǔ)上的秩序?yàn)楦颈Ｕ?，再行思索和謀劃行政改革與公共行政的相關(guān)命題。公共性一直是公共行政理論研究的重要課題，也是一個(gè)具有根本意義的政治哲學(xué)議題，對(duì)此尚需專文展開深入研究。

（責(zé)任編輯：吳 茜）