【摘 要】自2012年國務院《教育督導條例》頒布施行以來，我國大部分?。▍^(qū)、市）已陸續(xù)完成了教育督導法規(guī)的制定或修訂工作。通過對全國31個省（區(qū)、市）（香港、澳門兩個特別行政區(qū)和臺灣省不列入本文的研究對象）教育督導法規(guī)文本的梳理和分析，發(fā)現(xiàn)各?。▍^(qū)、市）教育督導立法存在文件名稱不統(tǒng)一、制定時間跨度大、更新能力疲軟、內(nèi)容缺乏創(chuàng)新性等問題。完善和改進地方教育督導法規(guī)，要在提升法規(guī)的立法層級、提高立法效益、凸顯地方立法特色、推進督導真正落到實處等方面下功夫，以實現(xiàn)地方教育督導法規(guī)的立法宗旨。

【關(guān)鍵詞】教育督導 地方法規(guī) 文本分析

【中圖分類號】G40? 【文獻標識碼】A? 【文章編號】1002-3275（2023）09-05-04

蘇玲玲 / 澳門科技大學法學院，博士在讀，從事憲法、行政法研究（澳門 999078）

【基金項目】廣西教育科學規(guī)劃2021年度課題“法治視角下廣西教育督導質(zhì)量提升策略研究”（2021C378）；廣西教育科學規(guī)劃2021年度民辦高等教育研究專項課題“民辦高等院校辦學的規(guī)范構(gòu)建——基于行政過程論的視角”（2021ZYJ768）

一、 我國教育督導法規(guī)建構(gòu)的基本概況

教育督導作為《中華人民共和國教育法》規(guī)定的教育基本制度之一，其發(fā)展先后經(jīng)歷了四個階段：1978—1990年確立基本框架的恢復階段，這一階段主要建立了包含國家、省、市、縣四級自上而下的教育督導機構(gòu)及教育督導分權(quán)制度。1991—1995年是教育督導受法律認可的規(guī)范建設(shè)階段，主要在國家層面發(fā)布了《教育督導暫行規(guī)定》（教育委員會令第15號），并在《中華人民共和國教育法》中確立了教育督導和教育評估的法律地位。1996—2009年是向縱橫維度推進的深化階段，這一階段通過強調(diào)教育督導的政府職責、加強督導隊伍建設(shè)、完善督導評估體系、建立健全督導法律體系等，推進教育督導不斷向縱深發(fā)展。2010年至今是著力于精準體系建立的創(chuàng)新階段，主要通過建立管辦評分離體制、建立督導問責機制、探索督學掛牌督導新路徑、建立精準教育督導體系四個方式不斷建立創(chuàng)新教育督導的新機制。［1］教育督導的發(fā)展歷程，是教育督導制度不斷變遷的歷程。教育督導法律體系的建立健全，對教育督導工作的推進和順利落實發(fā)揮了積極的作用，而2012年國務院《教育督導條例》的施行，則是教育督導制度變遷的重要節(jié)點。在2012年后的幾年時間里，地方教育督導法規(guī)的制定或修訂出現(xiàn)了高峰期。據(jù)統(tǒng)計，全國有23個?。▍^(qū)、市）的教育督導法規(guī)在2012年之后重新制定新法或修訂舊法，這意味著，我國基本建成了從國家到地方層面的教育督導法律體系，教育督導工作基本實現(xiàn)有法可依、有章可循。

地方教育督導法規(guī)本質(zhì)上屬于設(shè)區(qū)市以上地方人民代表大會及政府制定的地方性規(guī)范性文件，本文所指的地方教育督導法規(guī)主要是指省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會或政府制定的規(guī)范性文件。除了香港、澳門兩個特別行政區(qū)和臺灣省，其他31個?。▍^(qū)、市）中，現(xiàn)行有效的省級教育督導地方法規(guī)28份，貴州、湖北、黑龍江3個省的教育督導法規(guī)因不合時宜已予以廢止，在教育督導法規(guī)文本失效的3個省中，貴州、湖北、黑龍江均已將教育督導法規(guī)的起草納入省政府立法工作計劃中。在現(xiàn)行有效的法規(guī)文件中，有5個省（區(qū)、市）的地方教育督導法規(guī)在2012年國務院《教育督導條例》施行前便完成了法規(guī)的制定或修訂工作，有23個?。▍^(qū)、市）在2012年之后完成了法規(guī)的制定或修訂工作，見表1。山東省在1992年6月頒布施行的《山東省實施〈教育督導暫行規(guī)定〉辦法》是省一級政府發(fā)布的最早一部關(guān)于教育督導的法規(guī)。在這之前，有市一級政府已有了制定教育督導法規(guī)的實踐，這為上一級地方教育督導法規(guī)的頒布施行提供了可借鑒的文本樣式，例如早在1989年，廈門市政府便頒布施行了《廈門市教育督導工作暫行規(guī)定》，這為地方教育督導法制化的發(fā)展提供了頗有價值的立法參考。隨著全面深化教育督導體制機制改革的不斷推進，為了滿足新時代地方教育督導工作的需要，近年來不少省（區(qū)、市）將教育督導的制定或修訂工作提上了立法日程，以至于教育督導地方性法規(guī)的立法工作在2012年之后又迎來了第二個高峰期。安徽省人大常委會于2022年3月25日審議通過的《安徽省教育督導條例》于同年6月1日生效，這是目前最新的省級教育督導地方法規(guī)。

二、地方教育督導法規(guī)的主要特征及存在問題

（一）文件名稱不統(tǒng)一，立法層級有限

規(guī)范性文件的名稱并不是其法律層級和效力等級的決定性因素，規(guī)范性文件的制定主體才是決定其層級和效力等級的核心要素，但規(guī)范性文件的名稱可以幫助我們初步判斷該文件的法律層級?！拔募Q是地方性法規(guī)形式的基本要素，可以映射出制定者的法治思維與目標追求。”［2］地方教育督導法規(guī)的名稱使用了“條例”“規(guī)定”“通知”和“辦法”四種類型，其中，“條例”的效力等級最高，屬于地方人民代表大會立法，依次到“規(guī)定”“辦法”“通知”，屬于地方政府制定的行政規(guī)章。教育督導在現(xiàn)行有效的地方法規(guī)中，使用“條例”的有江蘇、安徽、內(nèi)蒙古等14個?。▍^(qū)、市），占比為50.0%；使用“規(guī)定”的有北京、遼寧、廣西、廣東等11個?。▍^(qū)、市），占比為39.3%；使用“通知”的有海南、河北兩個省，占比為7.1%；使用“辦法”的僅有甘肅省，占比為3.6%，見表2。在教育督導法規(guī)失效的3個省中，從貴州、黑龍江兩省已向社會公布的草案或征求意見稿中可知，貴州擬使用“規(guī)定”命名，黑龍江擬使用“條例”命名。綜上，雖然近半數(shù)省（區(qū)、市）選擇使用“條例”命名地方教育督導規(guī)范性文件，但使用“規(guī)定”“通知”“辦法”命名的省（區(qū)、市）也還有較大的比重，可見，很大一部分?。▍^(qū)、市）教育督導法規(guī)的法律層級普遍較低，依舊停留在地方政府制定的行政規(guī)章層面，文件名稱亦不統(tǒng)一，這將影響地方教育督導體制、機制的建設(shè)，導致地方教育督導工作受阻。

（二）制定時間跨度大，立法節(jié)奏緩慢

2012年國務院《教育督導條例》的頒布，標志著我國教育督導工作步入法治化軌道。隨后，國務院教育督導委員會辦公室《深化教育督導改革轉(zhuǎn)變教育管理方式的意見》、教育部《督學管理暫行辦法》及教育部《縣域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導評估辦法》等若干督導、督學及教育評估文件的相繼出臺，助推我國初步建成了督政、督學、評估監(jiān)測三位一體的教育督導體系。與此同時，地方教育督導法規(guī)的立法步伐也在加速跟進，自國務院頒布《教育督導條例》以來，浙江、四川、福建、江西、海南、河北等14個?。▍^(qū)、市）也制定了本省的教育督導法規(guī)，廣西、廣東、上海等9個?。▍^(qū)、市）同樣在這之后對其教育督導法規(guī)進行了修訂，貴州、黑龍江兩個省也將教育督導法規(guī)的制定或修訂工作納入立法日程。縱觀地方教育督導法規(guī)的制定或修訂過程，雖然在國務院《教育督導條例》頒布后，地方教育督導法規(guī)的立法進程得以加快，但地方教育督導法規(guī)的立法節(jié)奏總體上還相對滯后，例如貴州省早在2006年就出臺施行了《貴州省教育督導規(guī)定》，隨后因國家政策及地方教育工作的發(fā)展，2011年便把《貴州省教育督導規(guī)定》的修訂工作提上當年省政府的立法工作日程中，后因國務院《教育督導條例》的頒布，于是將對貴州地方教育督導法規(guī)的修訂工作轉(zhuǎn)為制定“貴州省教育督導條例”，并在這之后的多年時間里多次將起草的“貴州省教育督導條例”納入省政府立法工作計劃，2020年9月《貴州省教育督導規(guī)定（草案）》面向社會公開征求意見，但至今未見審議通過的文件向社會公布。再如，廣西于1993年頒布施行《教育督導暫行規(guī)定》，直至2021年5月《廣西壯族自治區(qū)教育督導規(guī)定》才正式公布施行?？梢?，各?。▍^(qū)、市）地方教育督導法規(guī)的出臺整體上經(jīng)歷了比較長的時間跨度，且各省（區(qū)、市）教育督導法規(guī)出臺的時間相對不集中，有的?。▍^(qū)、市）地方教育督導法規(guī)先于國家出臺，有的緊跟著國務院的《教育督導條例》出臺，有的則遠遠落后于國家教育督導體制機制改革的步伐，因此，地方教育督導法規(guī)立法或修法的時間“自由度”較大。

（三）更新能力疲軟，立法效率較低

自國務院出臺《教育督導條例》后，尤其是黨的十八大以來，圍繞全面深化教育督導體制機制改革的總體要求，黨和國家出臺了一系列建立健全督政、督學、評估監(jiān)測三位一體教育督導體制的重要決策和舉措，理應成為地方教育督導立法的指導思想、立法目標和關(guān)鍵內(nèi)容。但與黨和國家對教育督導改革的高度重視相比，地方教育督導法規(guī)內(nèi)容的更新力度卻略顯不足，雖然在2012年國務院出臺《教育督導條例》后，相續(xù)有23個省（區(qū)、市）制定或修訂了教育督導法規(guī)，但地方教育督導法規(guī)更新的力度偏弱，例如廣西《教育督導暫行規(guī)定》頒布于1993年，而《廣西壯族自治區(qū)教育督導規(guī)定》于2021年5月1日才正式頒布施行，這28年間國家的教育政策和廣西的教育事業(yè)均發(fā)生了較大的變化，規(guī)定的更新力度明顯滯后。另外，雖然大部分?。▍^(qū)、市）為適應新時代發(fā)展的要求制定或修訂了地方教育督導法規(guī)，但僅有內(nèi)蒙古、河南、江蘇、安徽、寧夏、西藏、重慶、天津等8個?。▍^(qū)、市）將教育督導法規(guī)的法律層級提升至“條例”層次，目前在擬制定教育督導法規(guī)的?。▍^(qū)、市）中，山西省在2022年3月30日公布的《山西省教育督導條例（草案征求意見稿）》中亦擬將教育督導法規(guī)的法律層級從“規(guī)定”提升至“條例”，除此之外，大部分?。▍^(qū)、市）的教育督導法規(guī)的法律層級依然停留在“規(guī)定”層面。在這些?。▍^(qū)、市）中，不乏大量“高齡立法”的現(xiàn)象，地方推動立法的積極性和創(chuàng)新性不足，導致地方教育督導法規(guī)難以適應新時代全面深化改革的要求。

（四）內(nèi)容缺乏創(chuàng)新性，立法能力不足

縱然有少數(shù)?。▍^(qū)、市）的教育督導法規(guī)能夠結(jié)合黨和國家的改革步伐，及時更新教育督導法規(guī)的文本內(nèi)容，新制定或修訂的地方教育督導法規(guī)尚且能夠較全面地體現(xiàn)新時代教育督導工作的要求，但由于缺乏創(chuàng)新精神，地方人大或地方政府未能結(jié)合本行政區(qū)域教育事業(yè)發(fā)展的特征，因此文本內(nèi)容的更新也只停留在對黨和國家相關(guān)文件的簡單羅列上，缺乏地方特色。例如，2021年5月1日《廣西壯族自治區(qū)教育督導規(guī)定》頒布施行，作為省一級政府目前較新的教育督導法規(guī)，該規(guī)定雖然對教育督導工作的定義、適用范圍、責任主體、督學隊伍建設(shè)、督導結(jié)果運用、經(jīng)費和獨立性保障及社會參與等內(nèi)容予以明確，其文本的基本框架和內(nèi)容與國務院的教育督導條例大體保持一致，較好地貫徹落實了全面深化教育督導體制機制改革的新要求，但是在體現(xiàn)廣西與其他地區(qū)或本行政區(qū)域內(nèi)不同地區(qū)發(fā)展的差異性上，依然缺乏地方特色。例如在督導規(guī)定中未能突出廣西教育事業(yè)發(fā)展的不均衡性和地方特色，對教育基礎(chǔ)薄弱地區(qū)的政策支持、資源配置、資金分配等分類督導未能很好地體現(xiàn)；再如教育督導機構(gòu)實施教育督導的事項主要具體化了學校依法辦學情況、教學工作、科研工作、隊伍建設(shè)、校園安全等事項，而對體現(xiàn)少數(shù)民族特色的民族團結(jié)價值觀的培育以及對少數(shù)民族傳統(tǒng)文化的傳承等“個性化”的督導內(nèi)容卻鮮有提及。因此，地方教育督導法規(guī)存在對上位法或其他地區(qū)教育督導規(guī)范性文件進行簡單羅列的事實，進而造成文本趨同化和空泛化的現(xiàn)象。

三、 完善地方教育督導法規(guī)文本的具體建議

（一）提升地方教育督導法規(guī)的立法層級

“條例”“規(guī)定”“通知”及“辦法”等文件類型，均可對國家或某一行政區(qū)域政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展的有關(guān)工作、有關(guān)事項的具體辦理和實施提出切實可行的措施，文件名稱的不同可以反映制定機關(guān)的權(quán)限、法律層級、目標追求以及重視程度等的區(qū)別。地方教育督導法規(guī)是縣級以上人民政府對本級人民政府相關(guān)職能部門和下級人民政府落實教育方針、政策、法規(guī)的督導，對本行政區(qū)域內(nèi)學校或教育機構(gòu)教育教學工作的監(jiān)督、評估及指導，對督導主體、督導客體、督導類型、督導流程、督導結(jié)果運用及法律責任等事項所制定的具有普遍約束力的行為規(guī)范，其在性質(zhì)上屬于地方法規(guī)。地方教育督導法規(guī)的立法主體包括地方權(quán)力機關(guān)和縣級以上人民政府。根據(jù)立法規(guī)范及調(diào)整對象，雖然地方教育督導工作均可以“條例”“規(guī)定”“通知”及“辦法”等規(guī)范性文件的形式予以調(diào)整，但結(jié)合黨和國家深化教育督導體制機制改革的新要求，地方權(quán)力機關(guān)更應該積極主動承擔起地方的立法職責，給予地方教育督導立法工作足夠的重視，適當?shù)靥嵘胤浇逃綄Хㄒ?guī)的法律位階，提高其效力等級，以更好地迎合新時代深化教育督導體制機制改革的要求，助推建立健全結(jié)構(gòu)合理、內(nèi)容協(xié)調(diào)的教育督導法律法規(guī)體系。

（二）提高地方教育督導法規(guī)的立法效益

地方教育督導法規(guī)是教育督導法律體系的重要組成部分。各?。▍^(qū)、市）教育督導法規(guī)的立法進程、立法質(zhì)量在構(gòu)建完善的法規(guī)體系中發(fā)揮著重要的作用。當前，制定或修訂地方教育督導法規(guī)的時間跨度普遍較大，導致地方法規(guī)的立法進程滯后、更新速度緩慢。地方權(quán)力機關(guān)或政府部門需加快立法進程，在上位法的指導下，結(jié)合地方教育事業(yè)發(fā)展的實際及時制定或更新當?shù)氐慕逃綄Хㄒ?guī)內(nèi)容。尤其是在2012年國務院《教育督導條例》出臺后，至今還存在“高齡立法”且尚未將立法計劃提上立法工作日程的?。▍^(qū)、市），或是已經(jīng)提上立法日程但新法遲遲不出臺以及新法已經(jīng)出臺但內(nèi)容依然陳舊的省（區(qū)、市）?！皹?gòu)建完善的教育督導法律法規(guī)體系是提升教育督導制度權(quán)威性、專業(yè)性、科學性的重要保證。”［3］要加快立法進程、提高立法效率，提升立法質(zhì)量，加速構(gòu)建完善的地方教育督導法規(guī)體系，并在新時代深化教育督導體制機制改革的過程中，通過不斷完善地方法規(guī)鞏固教育督導的改革成果，為地方教育督導工作提供更加權(quán)威、專業(yè)、科學的制度保障。

（三）把握好地方立法保守性與創(chuàng)新性的關(guān)系

對地方教育事業(yè)的督導立法，是立法賦予地方權(quán)力機關(guān)法定的立法權(quán)限，但在立法實踐中，地方立法機關(guān)的立法權(quán)限趨于從嚴解釋，加上立法程序較繁瑣、立法層級受限，導致地方權(quán)力機關(guān)的立法主動性和積極性受阻。地方教育督導法規(guī)的功能被虛化和功利化，這種“保守性”立法活動的大量存在，必然損害立法的權(quán)威性、科學性和專業(yè)性。

地方教育督導的立法工作，應當克服立法的保守性，要凸顯地方教育督導的立法特色，保持教育督導地方立法的前瞻性和針對性，提高地方教育督導的法治水平。首先，法規(guī)名稱應凸顯立法者意圖。地方教育督導法規(guī)的使命不僅是單純地貫徹落實上位法，更在于立足于地方實際，服務地方發(fā)展的立法目標。相比“規(guī)定”“通知”“辦法”的文件名稱，以“條例”命名的地方教育督導法規(guī)，不僅可以提升教育督導地方立法的法律位階，也更能鮮明地體現(xiàn)地方法規(guī)的立法意圖、立法地位以及立法特色。其次，法規(guī)內(nèi)容應具地方特色。地方法規(guī)的內(nèi)容設(shè)定在“不與上位法沖突”的前提下，地方立法機關(guān)可以充分利用立法權(quán)限，直面地方教育發(fā)展的具體情況和實際需要，創(chuàng)造性地為地方教育督導提供符合地方實際的法律支撐。最后，法規(guī)文本結(jié)構(gòu)體例應具備開放性和多元性。地方教育督導法規(guī)的文本結(jié)構(gòu)可以兼容國務院《教育督導條例》和其他?。▍^(qū)、市）體例模式的優(yōu)點，也可以結(jié)合地方實際，探索更具地方特色的獨特文本結(jié)構(gòu)模式。

（四）明晰權(quán)責促使督導行為落到實處

教育督導是一項行政權(quán)力運行過程的活動，也是一項幫助被督導者轉(zhuǎn)變觀念、改變行為、促進發(fā)展的專業(yè)指導活動。教育督導主要法律關(guān)系主體的權(quán)利和義務，構(gòu)成了教育督導法規(guī)的內(nèi)容。在全面深化教育督導體制機制改革的背景下，督政、督學的職能在不斷改變，從以督政為主到督政、督學、評估監(jiān)測三位一體的教育督導體系的建立，改革的成果在法規(guī)條文中得到了應有的重視和呈現(xiàn)，但在法律屬性上，教育督導作為一種教育行政行為的屬性未曾改變。因此，行政行為與生俱來的強制性、權(quán)威性和法律性應當受到重視，而“教育督導問責”便是對教育行政行為“有權(quán)必有責，權(quán)責相當”的直接回應。要讓教育督導真正發(fā)揮作用，教育督導問責機制必須與教育督導體制機制改革的進度相匹配，問責的體制機制跟不上，教育督導則難以發(fā)揮作用。教育督導問責的核心要件包括“問責的主體、問責的客體、問責的內(nèi)容、問責的程序和問責的方式和結(jié)果”［4］，以上要件必須在地方教育督導法規(guī)中得到進一步的回應、細化，才能讓教育督導真正行之有效。

【參考文獻】

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