陳慧榮　麻丹鳳

摘要：靜態(tài)國(guó)家能力觀關(guān)注特定治理模式下的國(guó)家能力問(wèn)題。結(jié)果導(dǎo)向、關(guān)系導(dǎo)向和工具導(dǎo)向的國(guó)家能力研究都忽視了時(shí)間維度和動(dòng)態(tài)變化。動(dòng)態(tài)國(guó)家能力觀則認(rèn)為不同時(shí)空情形下的不同治理模式對(duì)國(guó)家強(qiáng)制、汲取、公共服務(wù)和信息決策能力有不同的要求，在不同治理模式之間靈活切換是一種特殊類型的國(guó)家能力。當(dāng)國(guó)家形勢(shì)呈現(xiàn)出階段性質(zhì)變，治國(guó)者需要因應(yīng)形勢(shì)適時(shí)調(diào)整治理模式，否則國(guó)家治理將陷入困境。立國(guó)形勢(shì)、治國(guó)理念、國(guó)家類型、治國(guó)工具、外部環(huán)境和社會(huì)危機(jī)等因素都是區(qū)分不同治理模式的分類標(biāo)準(zhǔn)。治理模式分為常規(guī)模式和危機(jī)模式。兩種模式就像兩條軌道，治國(guó)者猶如扳道工，需要靈活切換軌道。國(guó)家與社會(huì)關(guān)系、政治體制、科層組織、精英選擇和危機(jī)屬性都會(huì)影響常規(guī)模式與危機(jī)模式之間的相互切換。

關(guān)鍵詞：國(guó)家能力；社會(huì)危機(jī)；治理模式；因應(yīng)變化

國(guó)家能力（state capacity）是政治學(xué)的核心概念之一，但也是備受爭(zhēng)議的概念之一。內(nèi)特爾早就注意到國(guó)家這個(gè)關(guān)鍵“概念性變量”在社會(huì)科學(xué)中的極端重要性，并認(rèn)為國(guó)家這個(gè)概念是社會(huì)現(xiàn)實(shí)的一個(gè)重要反映[1]。黨的二十大報(bào)告指出，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是中國(guó)式現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。高質(zhì)量的國(guó)家能力研究對(duì)于全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)具有重要意義。

大體上，對(duì)于國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)研究有三個(gè)主要的視角或者途徑：以社會(huì)為中心的國(guó)家理論（society-centered approach）、以國(guó)家為中心的國(guó)家理論（state-centered approach）和以個(gè)體為中心（individual-centered approach）的國(guó)家理論。二戰(zhàn)后，以馬克思主義和多元主義為代表的以社會(huì)為中心的理論主導(dǎo)了理論界。多元主義認(rèn)為國(guó)家是一個(gè)不同利益集團(tuán)為影響政策而相互競(jìng)技的場(chǎng)所[2]，而經(jīng)典馬克思主義則視國(guó)家為階級(jí)統(tǒng)治的工具。在這里，國(guó)家相對(duì)于社會(huì)都沒(méi)有自主的地位。而對(duì)于結(jié)構(gòu)功能主義和系統(tǒng)論者來(lái)說(shuō)，國(guó)家這個(gè)概念甚至被拋棄了，代之以“系統(tǒng)”[3]。部分新馬克思主義者意識(shí)到，國(guó)家并不完全是工具，國(guó)家意志并不完全是統(tǒng)治階級(jí)的意志的反映，資本主義國(guó)家為了資本主義的長(zhǎng)久生存，可能出臺(tái)一些與資產(chǎn)階級(jí)利益（至少是短期利益）不一致的政策，從而在一定程度上有相對(duì)的自主性[4]。以國(guó)家為中心的國(guó)家主義者（statists）對(duì)以社會(huì)為中心的理論提出異議，不贊同社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件決定國(guó)家性質(zhì)的論點(diǎn)。他們轉(zhuǎn)而尋求韋伯對(duì)國(guó)家的認(rèn)知傳統(tǒng)，提倡“把國(guó)家找回來(lái)”。1985年，埃文斯（Peter Evans）等的《把國(guó)家找回來(lái)》一書(shū)的出版標(biāo)志著國(guó)家主義范式的確立。國(guó)家之所以重要，是因?yàn)閲?guó)家的結(jié)構(gòu)、功能和行為會(huì)無(wú)意識(shí)地影響社會(huì)，更重要的是，國(guó)家作為獨(dú)立的行為體可以有意識(shí)地對(duì)社會(huì)施加重要影響[5]。國(guó)家主義者的一個(gè)鮮明特點(diǎn)就是堅(jiān)持國(guó)家-社會(huì)關(guān)系的視角[6]。國(guó)家主義完全是一種國(guó)家與社會(huì)相關(guān)聯(lián)的研究途徑（fully relational approach）[7]，把國(guó)家找回來(lái)，但是又不把社會(huì)踢開(kāi)[8]。

國(guó)家能力，自然是國(guó)家主義者鐘愛(ài)的概念。圍繞國(guó)家能力，社會(huì)科學(xué)家展開(kāi)了大量實(shí)證研究。在唐世平等人看來(lái)，“國(guó)家能力”研究集中在兩個(gè)維度：國(guó)家能力的結(jié)果和來(lái)源，即作為解釋變量的國(guó)家能力和作為被解釋變量的國(guó)家能力[9]。國(guó)家能力被用來(lái)解釋廣泛的政治、經(jīng)濟(jì)和政策后果，同時(shí)，人們從戰(zhàn)爭(zhēng)、政治精英和歷史遺產(chǎn)等角度來(lái)解釋國(guó)家能力的來(lái)源和差異。

然而，“從結(jié)果出發(fā)”和“從來(lái)源出發(fā)”的兩大國(guó)家能力研究路徑都存在重大缺陷，“國(guó)家能力作為一個(gè)分析性概念卻深陷理論荒野”[10]。究其原因，學(xué)界往往犧牲概念的理論化而片面追求操作化。既有研究往往繞開(kāi)“國(guó)家能力”這個(gè)概念的基礎(chǔ)層面（本質(zhì)或內(nèi)涵）和區(qū)分層面（邊界或外延），轉(zhuǎn)而聚焦操作層面（測(cè)量、加總和比較）。正如唐世平等指出：“如果‘國(guó)家能力缺少完備的概念框架，測(cè)量指標(biāo)的多樣化帶來(lái)的問(wèn)題可能比其解決的問(wèn)題還要多?！盵11]

本文延續(xù)上述“理論荒野”的思路，繼續(xù)剖析國(guó)家能力研究的既有缺陷，進(jìn)而提出一個(gè)分析國(guó)家能力的新理論視角。大體而言，既有關(guān)于國(guó)家能力的研究基本屬于“靜態(tài)國(guó)家能力觀”，即在某時(shí)某地某情形下對(duì)國(guó)家行為及其結(jié)果的考察。本文旨在提出一種“動(dòng)態(tài)國(guó)家能力觀”，考察國(guó)家治理模式的因應(yīng)變化，即從一個(gè)時(shí)間、地點(diǎn)和情形下的治理模式順利切換到另一個(gè)時(shí)間、地點(diǎn)和情形下的治理模式。圖1概括了本文的分析框架。

如圖1所示，本文從治理模式的因應(yīng)變化來(lái)理解國(guó)家能力。

本文所說(shuō)的動(dòng)態(tài)國(guó)家能力觀有三個(gè)基本主張。第一，特定的時(shí)間、空間和情形界定了特定的治理模式。在不同時(shí)空情形下，國(guó)家治理的任務(wù)、重心和性質(zhì)往往呈現(xiàn)出階段性質(zhì)變，這體現(xiàn)為不同的治理模式。第二，不同時(shí)空情形下不同治理模式對(duì)國(guó)家能力有不同的要求。在特定時(shí)空情形或治理模式下（如A或B），國(guó)家治理對(duì)國(guó)家的強(qiáng)制能力、汲取能力、公共服務(wù)能力和信息決策能力等必定有不同的要求。第三，在不同模式之間靈活切換（如：從A到B或相反）是一種特殊類型的國(guó)家能力。國(guó)家治理需要靈活性，靈活調(diào)整治國(guó)模式是一種重要的國(guó)家能力。賈誼在《過(guò)秦論》中總結(jié)秦朝迅速敗亡的教訓(xùn)時(shí)說(shuō)，“仁義不施而攻守之勢(shì)異也”。在賈誼看來(lái)，天下形勢(shì)變了，治理模式也需要改變，沒(méi)有適時(shí)調(diào)整的結(jié)果當(dāng)然是敗亡。漢初儒生陸賈也勸誡劉邦，天下平定之后應(yīng)該適時(shí)調(diào)整治國(guó)方略，所謂“居馬上得之，寧可以馬上治之乎？”

余文中，第一部分梳理既有研究中的靜態(tài)國(guó)家能力觀；第二部分詳細(xì)闡述動(dòng)態(tài)能力觀；第三部分以社會(huì)危機(jī)為例，梳理總結(jié)有哪些因素影響國(guó)家治理模式的因應(yīng)變化；最后是總結(jié)討論。

一、靜態(tài)國(guó)家能力觀：一個(gè)批判性回顧

靜態(tài)的國(guó)家能力觀有幾個(gè)特征。第一，要么沒(méi)有界定時(shí)空情形，沒(méi)有明確討論不同時(shí)空情形下不同治理模式對(duì)國(guó)家能力有不同要求；第二，要么只關(guān)注特定時(shí)空情形下特定治理模式下的國(guó)家能力問(wèn)題（如圖1中的治理模式A或B），從而沒(méi)有論及時(shí)空情形和治理模式的變換。

關(guān)于國(guó)家能力的研究可以歸納為三大視角。不同視角下，國(guó)家能力的定義、測(cè)量、起源和影響都有所不同。但是，這幾個(gè)傳統(tǒng)視角大都體現(xiàn)了靜態(tài)國(guó)家能力觀。

第一個(gè)是“結(jié)果導(dǎo)向視角”，以國(guó)家行動(dòng)和政策導(dǎo)致的結(jié)果來(lái)衡量國(guó)家能力。比如，國(guó)家能力被定義為政策執(zhí)行能力，其測(cè)量也圍繞國(guó)家實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的程度來(lái)展開(kāi)[12]。更多研究關(guān)注國(guó)家政策結(jié)果的不同側(cè)面，如汲取、規(guī)制、分配、符號(hào)、響應(yīng)、強(qiáng)制、認(rèn)證、統(tǒng)領(lǐng)、濡化、再分配、吸納和整合能力等[13]。結(jié)果導(dǎo)向視角的問(wèn)題是，我們無(wú)法區(qū)分國(guó)家能力（state capacity）與國(guó)家績(jī)效（state performance）[14]。結(jié)果導(dǎo)向視角把國(guó)家能力等同于國(guó)家績(jī)效。能力是潛在的力量，而績(jī)效是顯性的成果，兩者不能等同。

第二個(gè)是“關(guān)系導(dǎo)向視角”，從國(guó)家與社會(huì)關(guān)系來(lái)界定國(guó)家能力。國(guó)家機(jī)構(gòu)周邊總是環(huán)繞著社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人，國(guó)家能力的大小和運(yùn)用取決于國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系。三代主要國(guó)家理論都是基于國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系來(lái)看待國(guó)家和國(guó)家能力的。以社會(huì)為中心、以國(guó)家為中心和“社會(huì)中的國(guó)家”這三代國(guó)家理論都是關(guān)系導(dǎo)向的理論（relational approach）。在國(guó)家社會(huì)互動(dòng)關(guān)系中，國(guó)家既是解釋變量，也是中介機(jī)制，還是結(jié)果變量[15]。國(guó)家相對(duì)于社會(huì)既有自主性也有嵌入性，把國(guó)家找回來(lái)，但是不能把社會(huì)踢出去[16]。國(guó)家支配社會(huì)，社會(huì)塑造國(guó)家。國(guó)家對(duì)社會(huì)行使專斷性權(quán)力和基礎(chǔ)性權(quán)力[17]。社會(huì)關(guān)系尤其是精英網(wǎng)絡(luò)也會(huì)塑造國(guó)家建構(gòu)的結(jié)果[18]。國(guó)家能力往往被理解為國(guó)家對(duì)社會(huì)塑造、滲透或影響的程度[19]。與結(jié)果導(dǎo)向視角類似，關(guān)系導(dǎo)向視角也容易把原因和結(jié)果混淆。

第三個(gè)是“工具導(dǎo)向視角”，把國(guó)家能力界定為科層組織的質(zhì)量（quality of bureaucracy）[20]。這個(gè)視角把國(guó)家能力看作治國(guó)者的工具，治國(guó)者運(yùn)用國(guó)家能力謀求國(guó)家績(jī)效。這樣做的好處是，我們可以在分析意義上把作為原因的國(guó)家能力和作為結(jié)果的國(guó)家績(jī)效區(qū)分開(kāi)來(lái)。國(guó)家能力（即科層組織的質(zhì)量）的測(cè)量指標(biāo)包括科層組織掌握的資源、權(quán)力的滲透、官員數(shù)量和素質(zhì)以及組織的凝聚力等[21]。治國(guó)者能不能充分發(fā)揮國(guó)家能力去實(shí)現(xiàn)理想目標(biāo)，要看自身領(lǐng)導(dǎo)力和其他環(huán)境因素。如此，領(lǐng)導(dǎo)力、國(guó)家能力和國(guó)家社會(huì)關(guān)系等因素都是國(guó)家績(jī)效的解釋因素。

這些研究視角都有一個(gè)共同的缺憾，那就是缺乏時(shí)間維度和動(dòng)態(tài)思維。時(shí)間性（temporalities）是社會(huì)科學(xué)研究不可忽視的維度。不同時(shí)間觀下，概念、因素和機(jī)制皆有不同的含義。在趙鼎新看來(lái)，西方社會(huì)科學(xué)研究存在五種時(shí)間觀，即沒(méi)有時(shí)間的橫向比較研究、固定時(shí)間下的縱向比較研究、循環(huán)時(shí)間指導(dǎo)下的研究、進(jìn)步時(shí)間指導(dǎo)下的研究和多元史觀指導(dǎo)下的研究[22]。中國(guó)傳統(tǒng)治道中，儒家、法家和道家也秉持不同的時(shí)間觀。儒家秉持歷史退化論，認(rèn)為最好的統(tǒng)治模式出現(xiàn)在上古三代，治國(guó)者的任務(wù)在于“回向三代”。面臨禮崩樂(lè)壞的情勢(shì)，孔子開(kāi)出的處方依然是恢復(fù)周朝的禮治秩序。即使如此，儒家也不乏權(quán)變思想，強(qiáng)調(diào)變易之道的《周易》一直是儒家的哲學(xué)基礎(chǔ)。法家秉持歷史進(jìn)步論，韓非批評(píng)儒家迂腐法古，認(rèn)為以先王之道來(lái)治理當(dāng)下國(guó)政，無(wú)異于守株待兔。道家時(shí)間觀集中體現(xiàn)在“反者道之動(dòng)”這五個(gè)字中。在對(duì)立統(tǒng)一中，一方壓倒另一方不見(jiàn)得是好事。物極必反，事物發(fā)展到了極限，就要走向反面。認(rèn)為事物會(huì)往反方向發(fā)展的道家時(shí)間觀也包含了中庸的理念，凡事不要太過(guò)，否則會(huì)適得其反。這些時(shí)間觀和權(quán)變論給我們的啟發(fā)是，國(guó)家能力需要在動(dòng)態(tài)思維下重新闡發(fā)。

上述三個(gè)研究視角往往符合靜態(tài)國(guó)家能力觀的特征，即忽略社會(huì)情形或背景變換以及國(guó)家因應(yīng)變化的討論。第一，結(jié)果導(dǎo)向研究中，對(duì)某一維度的國(guó)家政策結(jié)果的側(cè)重大都源于當(dāng)時(shí)的特定情勢(shì)。比如，強(qiáng)調(diào)國(guó)家汲取能力的背景是當(dāng)時(shí)國(guó)家財(cái)稅能力下降，側(cè)重再分配能力的情形是時(shí)下貧富差距過(guò)大。顯然，強(qiáng)制、汲取、公共服務(wù)和信息決策等特定能力都是需要適合特定社會(huì)情景的。

第二，關(guān)系導(dǎo)向研究中的國(guó)家-社會(huì)關(guān)系也需要在特定情形中去理解。比如，發(fā)展型國(guó)家被認(rèn)為是東亞經(jīng)濟(jì)奇跡的主要原因，國(guó)家對(duì)于社會(huì)有著“嵌入式自主性”（embedded autonomy），通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是，發(fā)展型國(guó)家體現(xiàn)的國(guó)家能力有其局限性。因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)政策“長(zhǎng)于動(dòng)員模仿，短于激勵(lì)創(chuàng)新”，所以發(fā)展型國(guó)家更適用于“追趕模仿階段”而不是“領(lǐng)先創(chuàng)新階段”[23]。其政策啟示在于，國(guó)家-產(chǎn)業(yè)關(guān)系需要因應(yīng)發(fā)展階段的變化做出調(diào)整。

第三，工具導(dǎo)向研究把科層組織視為治國(guó)工具，國(guó)家能力的運(yùn)用取決于領(lǐng)導(dǎo)者及其面臨的政治社會(huì)環(huán)境。這種工具性的國(guó)家能力觀固然不會(huì)混淆原因和結(jié)果，但也是靜態(tài)的。在科層組織不發(fā)達(dá)的情況下，這種國(guó)家能力觀缺陷是明顯的。況且，不同的治理模式下，科層組織的形式及其作用也會(huì)不同。比如，下文將談到，有沒(méi)有運(yùn)動(dòng)式治理，科層組織發(fā)揮的效能會(huì)相當(dāng)不同。

二、動(dòng)態(tài)國(guó)家能力觀：治理模式的因應(yīng)變化

本文發(fā)展出一種動(dòng)態(tài)國(guó)家能力觀，以彌補(bǔ)流行的靜態(tài)國(guó)家能力觀在理論上的缺憾。動(dòng)態(tài)國(guó)家能力觀在時(shí)間維度和動(dòng)態(tài)思維下理解國(guó)家能力。在每一種治理模式下，國(guó)家治理對(duì)強(qiáng)制、汲取、公共服務(wù)和信息決策等能力的要求是不同的。靈活應(yīng)變視角下的國(guó)家能力是指治國(guó)者可以適時(shí)調(diào)整治國(guó)模式和調(diào)動(dòng)治國(guó)資源來(lái)實(shí)現(xiàn)治國(guó)目標(biāo)。

重申一下動(dòng)態(tài)國(guó)家能力觀的三個(gè)基本主張。第一，一國(guó)的治理模式會(huì)呈現(xiàn)出質(zhì)的、階段性的變化。比如，賈誼和陸賈認(rèn)為治國(guó)有“攻守之勢(shì)”之分，有“得天下”與“治天下”之別。表1依據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)，嘗試梳理出若干成對(duì)的治理模式。第二，不同治理模式下，國(guó)家治理對(duì)于強(qiáng)制、汲取、公共服務(wù)和信息決策等特定國(guó)家能力有著不同的需求。比如，奪取政權(quán)與鞏固政權(quán)中，國(guó)家強(qiáng)制的意義和方式斷然不能等同。第三，靈活切換治理模式是一種特殊的國(guó)家能力。統(tǒng)治者需要依據(jù)變化的形勢(shì)適時(shí)調(diào)整治理模式，治理模式?jīng)]有因應(yīng)變化的結(jié)果是國(guó)家衰敗。

本文把治理模式定義為治國(guó)者繼承或選擇的治國(guó)方略，治國(guó)方略在立國(guó)形勢(shì)、治國(guó)理念、國(guó)家類型、治國(guó)工具、外部環(huán)境和社會(huì)危機(jī)等維度上都呈現(xiàn)出不同特征。依照不同的標(biāo)準(zhǔn)，治理模式可以作不同的分類。表1簡(jiǎn)單列舉了六種分類方法。

首先，依據(jù)立國(guó)形勢(shì)，奪取政權(quán)之前的“打天下”模式顯然不同于奪取政權(quán)后的“坐天下”模式。如前文所述，賈誼和陸賈對(duì)此做了非常精彩的論述?，F(xiàn)代關(guān)于“革命黨”與“執(zhí)政黨”的區(qū)分也符合這種治理模式的分類[24]。有學(xué)者還注意到，“奪權(quán)集團(tuán)”（seizure groups）在推翻舊政權(quán)過(guò)程中與創(chuàng)立新政權(quán)之后在處理集團(tuán)內(nèi)部關(guān)系以及治國(guó)理政方面有重大不同[25]。強(qiáng)制和汲取能力對(duì)于奪取政權(quán)具有決定性意義，而建政之后公共服務(wù)能力的重要性就日益凸顯。

治國(guó)理念也是區(qū)分治理模式的標(biāo)準(zhǔn)之一。在這里，治國(guó)理念指的是主導(dǎo)性意識(shí)形態(tài)。中國(guó)傳統(tǒng)的主導(dǎo)性治國(guó)理念當(dāng)然是儒家、法家和道家思想[26]。帝制中國(guó)的治理模式往往融合儒家和法家，塑造了“外儒內(nèi)法”的儒法國(guó)家[27]。在當(dāng)代世界，自由主義、自由至上主義、社群主義、馬克思主義等都是重要的意識(shí)形態(tài)。不同意識(shí)形態(tài)主導(dǎo)下的治國(guó)模式當(dāng)然不同。以儒法之爭(zhēng)為例，儒家主導(dǎo)的治理模式偏重仁義道德，推行特殊主義的“禮治”，主張慎用強(qiáng)制暴力，官不與民爭(zhēng)利，財(cái)富均平分配，君子“從道不從君”等；法家主導(dǎo)的治理模式側(cè)重“法、術(shù)、勢(shì)”和理性精神，推行普遍主義的“法治”，對(duì)倫理治國(guó)持懷疑態(tài)度，主張強(qiáng)國(guó)弱民和君權(quán)至上。

在人類文明史上，帝國(guó)和民族國(guó)家是兩種主要的國(guó)家形態(tài)。與以民族名義建國(guó)且享有主權(quán)的民族國(guó)家不同，“帝國(guó)是一個(gè)由不同屬國(guó)組成的國(guó)家權(quán)力體系，在這個(gè)國(guó)家權(quán)力體系中，除了宗主國(guó)之外，其他國(guó)家不再擁有對(duì)自己國(guó)家的最高統(tǒng)治權(quán)”[28]。帝國(guó)是帶有某種“跨國(guó)性”的等級(jí)體系，其附屬國(guó)可以是王國(guó)、邦國(guó)、汗國(guó)、公國(guó)、酋邦和城邦等。自然，帝國(guó)與民族國(guó)家在拓展疆界、整合人民、調(diào)節(jié)民族關(guān)系、區(qū)分權(quán)力中心和邊緣、汲取資源、維持秩序、處理與他國(guó)關(guān)系等方面都有不同的模式。

理性化是現(xiàn)代性的標(biāo)志[29]。治國(guó)組織和制度的理性化程度，尤其是科層體制的發(fā)達(dá)和普及程度是衡量政治現(xiàn)代化的一種重要指標(biāo)。在我國(guó)，科層體制和運(yùn)動(dòng)型治理是治國(guó)理政的兩種重要倚仗?？茖芋w制與運(yùn)動(dòng)型治理有著明顯的不同。韋伯式科層制是政治理性化時(shí)代的常規(guī)治國(guó)工具，運(yùn)動(dòng)型治理本質(zhì)上是一種應(yīng)急式的動(dòng)員機(jī)制。從組織學(xué)角度看，兩者是互為替代的治理機(jī)制，有著內(nèi)在的緊張和不兼容性[30]。科層體制的組織結(jié)構(gòu)是等級(jí)分明、分工明確、各司其職，組織精神是理性化和非人格化，官員照章辦事，程序和規(guī)章穩(wěn)定、可預(yù)測(cè)。動(dòng)員體制常常突破科層體制的組織結(jié)構(gòu)和官僚常規(guī)，以達(dá)成某種緊急而重大的政策目標(biāo)[31]。

在外部環(huán)境方面，治理模式呈現(xiàn)封閉式治國(guó)與開(kāi)放式治國(guó)兩種形態(tài)。當(dāng)今世界，全球化是主權(quán)國(guó)家治國(guó)理政最重要的外部環(huán)境。在經(jīng)濟(jì)全球化下，國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)與國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)之間不再是相互隔絕的單獨(dú)領(lǐng)域。兩者互相交織，構(gòu)成“開(kāi)放經(jīng)濟(jì)政治學(xué)”（Open Economy Politics）[32]。全球化對(duì)于一國(guó)的國(guó)家轉(zhuǎn)型和國(guó)家能力都有深刻的影響[33]。閉關(guān)鎖國(guó)下的治理模式與開(kāi)放條件下的治理模式具有顯著的不同。

最后，是否存在重大社會(huì)危機(jī)也是區(qū)分治理模式的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。常規(guī)時(shí)期和危機(jī)時(shí)期對(duì)于國(guó)家治理的要求是不一樣的。在現(xiàn)代社會(huì)，社會(huì)危機(jī)給國(guó)家治理至少帶來(lái)三個(gè)挑戰(zhàn)。第一個(gè)挑戰(zhàn)是，常規(guī)時(shí)期治理模式很可能不適合危機(jī)處理，如果沒(méi)有迅速切換到危機(jī)應(yīng)對(duì)模式，國(guó)家治理就會(huì)陷入困境。第二個(gè)挑戰(zhàn)是，危機(jī)時(shí)期治理模式一旦啟動(dòng)，很可能沒(méi)有辦法適時(shí)退出。在危機(jī)結(jié)束之后，治理模式依然在危機(jī)處理的軌道上，沒(méi)有及時(shí)切換到常規(guī)模式。長(zhǎng)期動(dòng)用危機(jī)模式來(lái)治國(guó)，全國(guó)上下高度緊張，常規(guī)模式下的制度建設(shè)很可能被腐蝕乃至瓦解。第三個(gè)挑戰(zhàn)是，治國(guó)者能否從危機(jī)應(yīng)對(duì)中汲取教訓(xùn)和提煉經(jīng)驗(yàn)，從而完善常規(guī)時(shí)期治理模式，對(duì)常規(guī)時(shí)期治理模式查缺補(bǔ)漏，防止危機(jī)再次發(fā)生。

總之，治理模式的因應(yīng)變化是一種特殊的國(guó)家能力。立國(guó)形勢(shì)、治國(guó)理念、國(guó)家類型、治國(guó)工具、外部環(huán)境和社會(huì)危機(jī)都處于變動(dòng)不居的狀態(tài)，治理模式勢(shì)必要因應(yīng)變化。如果不能適時(shí)調(diào)整治理模式，國(guó)家治理將陷入困局。

在國(guó)家治理的靈活應(yīng)變方面，既有文獻(xiàn)有不少精彩的論述。比如，朱天飚提出“靈活性國(guó)家”（flexible state）的概念以闡釋中國(guó)在壓縮式發(fā)展（compressed development）的背景下何以克服挑戰(zhàn)推動(dòng)發(fā)展[34]。中國(guó)當(dāng)下的發(fā)展是一種濃縮了前現(xiàn)代、現(xiàn)代化與后現(xiàn)代問(wèn)題的壓縮式發(fā)展，多元傳統(tǒng)下的靈活實(shí)踐是應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的成功要素。轉(zhuǎn)型問(wèn)題學(xué)者迪米特羅夫（Martin K.?Dimitrov）認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)改革、制度化和問(wèn)責(zé)制、擴(kuò)大包容性、意識(shí)形態(tài)這四個(gè)方面的調(diào)適能力（adaptation）是共產(chǎn)主義政權(quán)持久生命力的重要根基[35]。在裴宜理（Elizabeth J.Perry）看來(lái)，源于革命傳統(tǒng)的“游擊式政策風(fēng)格”（guerrilla policy style）是中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)適應(yīng)性治理（adaptive governance）的政治基礎(chǔ)[36]。中國(guó)共產(chǎn)黨善于從革命經(jīng)驗(yàn)中汲取靈感并將其創(chuàng)造性地轉(zhuǎn)化成治國(guó)策略，由此成功地化解了一個(gè)接一個(gè)的挑戰(zhàn)。類似的，韓博天（Sebastian Heilmann）在分析中國(guó)政策過(guò)程時(shí)也指出，游擊式政策風(fēng)格及其造就的適應(yīng)性治理使得中國(guó)成為比較政治中的“紅天鵝”[37]。周雪光注意到，地方政府在政策執(zhí)行中的各種變通和非正式運(yùn)作是調(diào)節(jié)一統(tǒng)體制與有效治理之間緊張關(guān)系的常見(jiàn)應(yīng)對(duì)機(jī)制[38]。

上述文獻(xiàn)都涉及國(guó)家治理方式的因應(yīng)變化。本文與這些研究有兩個(gè)區(qū)別：第一，本文在更宏觀層面上討論治理模式問(wèn)題，中微觀的政策風(fēng)格并不是重點(diǎn)；第二，本文切入討論的視角是國(guó)家能力，重心在于治理模式的靈活切換及其體現(xiàn)的動(dòng)態(tài)國(guó)家能力觀。“靈活性國(guó)家”是個(gè)高度相關(guān)的概念，但是其具體所指比較寬泛，不能精準(zhǔn)地體現(xiàn)治國(guó)模式的變換。

三、解釋治理模式的因應(yīng)變化：以社會(huì)危機(jī)為例

行文至此，還有一個(gè)重要理論問(wèn)題沒(méi)有解決，那就是為什么不同國(guó)家在治理模式的因應(yīng)變化上有不同表現(xiàn)？為什么一個(gè)國(guó)家的治理模式在某個(gè)時(shí)段可以靈活調(diào)整而在其他時(shí)段則僵化不變？什么因素可以解釋這種獨(dú)特的動(dòng)態(tài)國(guó)家能力？

既有研究有一些涉及模式轉(zhuǎn)換的論述。比如，周雪光和練宏試圖回答，為什么政府會(huì)選擇不同的治理模式。他們提出一個(gè)理解政府內(nèi)部權(quán)威關(guān)系的控制權(quán)理論[39]。他們把政府各級(jí)部門(mén)間的控制權(quán)分配細(xì)化為目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)和激勵(lì)分配權(quán)三個(gè)維度。三種控制權(quán)在中央政府、中間政府、基層政府間的不同分配方式導(dǎo)致不同的政府治理模式，即高度關(guān)聯(lián)型、行政發(fā)包制、松散關(guān)聯(lián)型、聯(lián)邦制。姚東旻等進(jìn)而發(fā)現(xiàn)，這些模式之間的選擇與轉(zhuǎn)換取決于任務(wù)屬性，政策執(zhí)行過(guò)程中的任務(wù)難度、驗(yàn)收難度與任務(wù)風(fēng)險(xiǎn)這三類屬性及對(duì)應(yīng)的權(quán)衡機(jī)制決定了不同模式下的組織成本，從而影響了模式的選擇[40]。前述關(guān)于國(guó)家治理靈活應(yīng)變的文獻(xiàn)中也涉及影響治理模式順利切換的因素。比如，在朱天飚看來(lái)，作為宏觀背景的壓縮式發(fā)展是造就靈活性國(guó)家的結(jié)構(gòu)性要件。在裴宜理和韓博天那里，中國(guó)共產(chǎn)黨的革命傳統(tǒng)是催生適應(yīng)性治理的歷史因素。在周雪光眼中，非正式制度的盛行也是調(diào)節(jié)治理模式僵化的潤(rùn)滑劑[41]。戴蒙德（Jared Diamond）總結(jié)出影響國(guó)家危機(jī)應(yīng)對(duì)結(jié)果的12個(gè)重要因素，包括對(duì)國(guó)家陷入危機(jī)的舉國(guó)共識(shí)、愿意承擔(dān)責(zé)任、明確需要解決的國(guó)家問(wèn)題、從他國(guó)獲得物質(zhì)和資金的幫助、借鑒他國(guó)應(yīng)對(duì)危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)、國(guó)家認(rèn)同、誠(chéng)實(shí)的國(guó)家自我評(píng)估、應(yīng)對(duì)過(guò)往危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)、應(yīng)對(duì)國(guó)家失敗的耐心、特定情況下國(guó)家的靈活性、國(guó)家核心價(jià)值觀以及不受地緣政治約束[42]。

這些重大問(wèn)題顯然不是一篇文章可以解決的。治理模式、問(wèn)題領(lǐng)域、政治體制、國(guó)別區(qū)域和歷史時(shí)段等因素把這個(gè)理論問(wèn)題細(xì)分為無(wú)數(shù)的實(shí)證研究問(wèn)題。作為一個(gè)示例，本文以社會(huì)危機(jī)下的國(guó)家應(yīng)對(duì)為切入口，嘗試梳理和探討治理模式因應(yīng)變化的解釋因素。

人類社會(huì)遭受過(guò)很多重大危機(jī)，如自然災(zāi)害、流行病、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、社會(huì)動(dòng)蕩和戰(zhàn)爭(zhēng)等。重大社會(huì)危機(jī)一般會(huì)觸發(fā)國(guó)家危機(jī)管理。因此，治理模式大致可以分為常規(guī)模式和危機(jī)模式。

常規(guī)時(shí)期和危機(jī)時(shí)期對(duì)國(guó)家治理能力的要求是非常不同的。在常規(guī)時(shí)期，做出科學(xué)決策需要一個(gè)相對(duì)漫長(zhǎng)的過(guò)程，涉及信息的收集、分析和研判，對(duì)決策的預(yù)期效果進(jìn)行評(píng)估，最終各方相互妥協(xié)、達(dá)成共識(shí)。但是當(dāng)危機(jī)來(lái)臨，由于時(shí)間緊迫，決策者必須在相對(duì)較短的時(shí)間內(nèi)做出決策。在危機(jī)的處理中，一個(gè)及時(shí)的錯(cuò)誤比一個(gè)遲來(lái)的完美決策更有意義[43]。

韓博天總結(jié)了常規(guī)模式與危機(jī)模式的不同特征[44]。常規(guī)模式主要依靠科層組織，更加注重協(xié)調(diào)與共識(shí)。常規(guī)模式的主要特征是分工和權(quán)責(zé)明確，指令層層下達(dá)，跨部門(mén)的問(wèn)題常常通過(guò)各種協(xié)商機(jī)制解決，因而形成共識(shí)的時(shí)間較長(zhǎng)。一旦社會(huì)危機(jī)觸發(fā)危機(jī)模式，政策過(guò)程就呈現(xiàn)非常不同的特征。在危機(jī)模式下，科層組織的例行程序常常被中止，高層迅速介入并集中決策權(quán)，跨部門(mén)協(xié)商減少甚至取消，決策時(shí)間被壓縮，高層迅速作出決定，指令可能直接下達(dá)到基層，資源和意識(shí)形態(tài)動(dòng)員明顯增強(qiáng)。運(yùn)動(dòng)型治理就是危機(jī)模式的一個(gè)典型。

在不同模式下，信息處理和資源動(dòng)員的差別尤其值得注意。國(guó)家對(duì)危機(jī)快速反應(yīng)過(guò)程中，信息能力至關(guān)重要。在科層體制下，基層官員在向上傳遞信息的時(shí)候會(huì)先進(jìn)行篩選，高層看到的“事實(shí)”和基層收集到的“事實(shí)”很可能不一樣，信息傳遞就容易出現(xiàn)偏差[45]。數(shù)字技術(shù)具有數(shù)據(jù)量更大、知識(shí)覆蓋面更廣、專業(yè)性更強(qiáng)等特點(diǎn)，能夠破除高度信息不對(duì)稱的問(wèn)題以實(shí)現(xiàn)科學(xué)防控和精準(zhǔn)施策，在提升城市危機(jī)管理能力上的“賦能”作用日益凸顯[46]。即使同在科層體制下運(yùn)作，不同中央-地方關(guān)系下的信息能力也會(huì)不同[47]。危機(jī)模式下的信息收集、整合和利用很可能繞過(guò)科層體制的重重障礙和過(guò)濾，高層另設(shè)信息處理機(jī)制以實(shí)現(xiàn)快速反應(yīng)。在資源動(dòng)員方面，常規(guī)模式依然依賴科層體制處理政府內(nèi)部關(guān)系以及國(guó)家社會(huì)關(guān)系。危機(jī)模式的動(dòng)員體制則常常超越科層制。正如我們?cè)谶\(yùn)動(dòng)式治理中發(fā)現(xiàn)的那樣，分工和協(xié)同、上下級(jí)關(guān)系、目標(biāo)設(shè)定、績(jī)效考核、壓力傳導(dǎo)、政策宣傳等都呈現(xiàn)不同特征[48]。

如前所述，治理模式的因應(yīng)變化是一種特殊的國(guó)家能力。常規(guī)模式與危機(jī)模式的靈活切換也是因應(yīng)變化的重要體現(xiàn)。兩種模式就像兩條軌道，治國(guó)者就像扳道工，需要因應(yīng)時(shí)勢(shì)，靈活切換軌道。

面臨社會(huì)危機(jī)，治理模式的切換有兩層含義：第一，治國(guó)者因應(yīng)變化，準(zhǔn)確研判形勢(shì)，及時(shí)把常規(guī)模式切換到危機(jī)模式；第二，待到危機(jī)結(jié)束，適時(shí)把治理模式變回常規(guī)模式。在兩個(gè)軌道之間靈活切換是一種獨(dú)特的國(guó)家能力。缺乏這種靈活切換能力，國(guó)家治理必定遭遇困頓。在危機(jī)時(shí)期仍然秉持常規(guī)治理模式，危機(jī)不僅得不到解決，還可能升級(jí)，給社會(huì)帶來(lái)巨大破壞；危機(jī)結(jié)束后仍在危機(jī)治理軌道滑行，國(guó)家治理始終處于高度緊張的動(dòng)員狀態(tài)，常規(guī)制度建設(shè)被荒廢，生產(chǎn)性活動(dòng)被抑制，社會(huì)變得異常脆弱，次生危機(jī)可能連續(xù)爆發(fā)。

社會(huì)危機(jī)背景下，哪些因素可以解釋治理模式的適時(shí)切換？要探究治理模式因應(yīng)變化的解釋因素，首先要厘清切換過(guò)程中的關(guān)鍵步驟。張海波在其“6+1”理論框架中指出，應(yīng)急管理全過(guò)程包括準(zhǔn)備、預(yù)防、減緩、響應(yīng)、恢復(fù)、學(xué)習(xí)這六個(gè)階段機(jī)制和監(jiān)測(cè)這一跨階段機(jī)制[49]。具體到社會(huì)危機(jī)下的治理模式切換，本文認(rèn)為關(guān)鍵步驟有四個(gè)。第一步是社會(huì)危機(jī)的識(shí)別和判斷，決策者在社會(huì)危機(jī)的規(guī)模和危害程度上達(dá)成一定的共識(shí)；第二步是決策者通過(guò)某種決策程序來(lái)決定國(guó)家治理是否需要從常規(guī)模式切換到危機(jī)模式；第三步，決策者就社會(huì)危機(jī)是否結(jié)束做出識(shí)別和判斷并達(dá)成一定的共識(shí)；第四步，決策者通過(guò)某種決策程序來(lái)決定國(guó)家治理是否需要結(jié)束危機(jī)模式并切換到常規(guī)模式。這期間的每一步都有著諸多影響因素。

下文對(duì)相關(guān)解釋因素做一個(gè)簡(jiǎn)要梳理。我們將相關(guān)解釋因素大體分為需求側(cè)因素和供給側(cè)因素。需求側(cè)因素主要是與社會(huì)危機(jī)本身有關(guān)的因素（如危機(jī)屬性），而供給側(cè)因素主要是與國(guó)家應(yīng)對(duì)相關(guān)的因素。表2展示了這兩方面的因素。也可以把解釋因素分為結(jié)構(gòu)性（structure）因素（比如國(guó)家社會(huì)關(guān)系和體制性安排）和能動(dòng)性（agency）因素（如領(lǐng)導(dǎo)人的關(guān)鍵抉擇）。

先考察宏觀層面的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系。國(guó)家與社會(huì)高度協(xié)同有助于治理模式調(diào)整取得社會(huì)各界的密切配合。根據(jù)童星和張海波的概括，災(zāi)害管理領(lǐng)域有著三種研究傳統(tǒng)，即“工程—技術(shù)”傳統(tǒng)、“組織—制度”傳統(tǒng)和“政治—社會(huì)傳統(tǒng)”[50]。童星進(jìn)而認(rèn)為，突發(fā)事件應(yīng)急管理研究中存在著“過(guò)程—事件分析”與“結(jié)構(gòu)—制度分析”之爭(zhēng)[51]。這里面的“政治—社會(huì)傳統(tǒng)”和“結(jié)構(gòu)—制度分析”就涉及國(guó)家與社會(huì)關(guān)系。對(duì)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的常見(jiàn)概念化是國(guó)家對(duì)于社會(huì)的嵌入性和自主性，國(guó)家嵌入社會(huì)而取得社會(huì)合作，國(guó)家相對(duì)社會(huì)的自主意味著決策不會(huì)被利益集團(tuán)俘獲。應(yīng)急管理的不少文獻(xiàn)都提到社會(huì)參與的重要性。比如，徐家良認(rèn)為：“在處理危機(jī)事件中，不僅需要采用行政動(dòng)員和政治動(dòng)員的常規(guī)形式，而且還需要啟用符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)動(dòng)員形式，充分發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體在危機(jī)動(dòng)員中的積極作用，開(kāi)發(fā)社會(huì)總資源，降低社會(huì)總成本，及時(shí)有效地扼制危機(jī)事件，使社會(huì)盡快恢復(fù)到正常的生活和工作狀態(tài)?！盵52]董幼鴻也提出：“社會(huì)組織因其具備提供專業(yè)技術(shù)支持、廣泛動(dòng)員與整合社會(huì)資源、供給多樣化公共安全服務(wù)產(chǎn)品等功能優(yōu)勢(shì)，能彌補(bǔ)政府‘應(yīng)急失靈的問(wèn)題。”[53]在治理模式轉(zhuǎn)換中，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系發(fā)展的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的協(xié)同，“從政府主導(dǎo)應(yīng)急管理轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?dǎo)與政社協(xié)同并重”[54]，在危機(jī)識(shí)別、處理和終結(jié)過(guò)程中都需要國(guó)家社會(huì)的緊密合作。

在政治體制層面，一個(gè)回應(yīng)性高的體制更容易感知社會(huì)危機(jī)并快速反應(yīng)，一個(gè)向心力強(qiáng)的體制更容易取得共識(shí)以調(diào)整治理重心。一個(gè)有潛力的切入口是從反面分析那些阻礙順利切換的否決性因素。在比較政治制度研究中，政治學(xué)者切貝里斯（George Tsebelis）提出一個(gè)解釋政策變遷的否決者（veto players）理論[55]。所謂否決者，是指改變政策現(xiàn)狀必須征得其一致同意的那些個(gè)體或集體行動(dòng)者。有些否決者是憲法法律規(guī)定的“體制性否決者”（institutional veto players），有些則是各派系政治博弈中的“黨派性否決者”（partisan veto players）。每一個(gè)政治體制都有其特定的否決者組合（veto player constellation）。這種組合由三部分構(gòu)成：否決者數(shù)量、否決者之間在意識(shí)形態(tài)上的差異以及否決者自身的內(nèi)聚力。不同政治體制的差別在于它們有不同的否決者組合和議程設(shè)置過(guò)程中的競(jìng)爭(zhēng)性程度。政治制度規(guī)定不同否決者的權(quán)限和行動(dòng)順序。有一種特殊的否決者被稱為議程設(shè)置者，因?yàn)樗麄冋莆樟俗h程設(shè)置權(quán)。切貝里斯稱，一旦我們知道否決者的偏好和組合、政策現(xiàn)狀所處的位置、議程設(shè)置者的身份，我們就可以推斷一個(gè)體制的某項(xiàng)政策結(jié)果。如果否決者數(shù)量眾多，否決者之間在意識(shí)形態(tài)上差別巨大，而且否決者本身內(nèi)聚力很強(qiáng)，要實(shí)質(zhì)性改變政策現(xiàn)狀是不可能的，即現(xiàn)有政策的穩(wěn)定性會(huì)很強(qiáng)。切貝里斯的否決者理論對(duì)我們理解治理模式的切換是很有幫助的。我們可以從危機(jī)識(shí)別中的體制否決點(diǎn)來(lái)解釋為什么有些國(guó)家可以靈活切換治理模式，而另外一些國(guó)家切換遲緩或者不能切換。體制內(nèi)的否決者以及議程設(shè)置者是政策制定的關(guān)鍵行為體，他們對(duì)于危機(jī)性質(zhì)、危機(jī)開(kāi)啟和終結(jié)、危機(jī)影響的認(rèn)識(shí)是推動(dòng)治理模式切換的關(guān)鍵。

治國(guó)者一旦決定調(diào)整治理模式，還需要科層組織準(zhǔn)確理解并及時(shí)跟進(jìn)。因此，在中觀層面，科層組織的有效性也是靈活切換的重要條件。政府機(jī)構(gòu)應(yīng)急反應(yīng)速度、信息傳輸效率、上下左右協(xié)作和問(wèn)責(zé)體系都會(huì)影響高層政治意圖能否轉(zhuǎn)化為實(shí)際行動(dòng)。科層組織往往不能準(zhǔn)確理解或及時(shí)貫徹高層政治意志?！翱茖佣栊浴保╞ureaucratic inertia）描述的就是科層組織不能跟進(jìn)政治意志的情況[56]。政策的選擇性執(zhí)行也比較常見(jiàn)[57]。很多運(yùn)動(dòng)型治理的發(fā)起就是為了克服這些科層弊病以達(dá)成高層意圖。如果問(wèn)責(zé)體系不健全，那么基層官員就缺乏動(dòng)力去完成突如其來(lái)的危機(jī)治理任務(wù)。當(dāng)然，危機(jī)時(shí)期的問(wèn)責(zé)機(jī)制也可能讓各級(jí)官員選擇風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避動(dòng)作，寧可繼續(xù)堅(jiān)守危機(jī)模式，也不輕易回到常規(guī)模式。此外，如果信息無(wú)法有效整合，資源無(wú)法及時(shí)調(diào)配，各部門(mén)之間溝通協(xié)調(diào)不順暢，科層組織就缺乏應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力?？傊?，科層組織的諸多屬性都與治理模式切換息息相關(guān)。

在微觀層面，政治精英是切換治國(guó)軌道的扳道工，他們的認(rèn)知和判斷無(wú)疑是至關(guān)重要的。政治精英的認(rèn)知結(jié)構(gòu)、個(gè)人理念、利益計(jì)算都會(huì)影響其選擇。社會(huì)科學(xué)關(guān)于個(gè)人選擇影響因素的探討汗牛充棟。這里需指出的是，結(jié)構(gòu)和能動(dòng)關(guān)系一直是社會(huì)科學(xué)的經(jīng)典論題。我們常面臨“時(shí)勢(shì)造英雄還是英雄造時(shí)勢(shì)”的辯論。在歷史關(guān)鍵時(shí)刻，尤其是治理模式切換時(shí)期，到底是結(jié)構(gòu)性因素更重要還是個(gè)人能動(dòng)性因素更重要？本文的觀點(diǎn)是，在歷史關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)（critical junctures），政治精英常常是發(fā)展軌道的扳道工，他們?cè)诙喾N可能性之間作出的選擇也許具關(guān)鍵作用。

危機(jī)本身的屬性無(wú)疑是治理模式切換的重要影響因素。自2003年SARS暴發(fā)以來(lái)，應(yīng)急管理研究突飛猛進(jìn)[58]。根據(jù)呂孝禮等的綜述，危機(jī)管理研究中，“危機(jī)事前分析的文章占據(jù)主導(dǎo)地位，而對(duì)危機(jī)應(yīng)對(duì)過(guò)程和危機(jī)后分析相對(duì)不足；應(yīng)然研究類文章占據(jù)很大比重，但對(duì)于危機(jī)理論的建構(gòu)和實(shí)證檢驗(yàn)的研究比較缺乏；對(duì)于危機(jī)的綜合分析多于單災(zāi)種分析”[59]。具體到本文的研究問(wèn)題，據(jù)筆者所知，應(yīng)急管理文獻(xiàn)大多從公共管理視角探究危機(jī)的預(yù)防和應(yīng)對(duì)，較少?gòu)恼螌W(xué)視角（尤其是國(guó)家能力視角）討論危機(jī)模式與常規(guī)模式的切換及其影響因素。對(duì)于治理模式的因應(yīng)變化，危機(jī)本身的多個(gè)屬性都密切相關(guān)。第一，有一些危機(jī)的結(jié)束和其開(kāi)始一樣沒(méi)有特別明顯的分界點(diǎn)，這個(gè)時(shí)候各方對(duì)危機(jī)是否終結(jié)可能有不同的判斷。第二，危機(jī)給社會(huì)造成危害的規(guī)模很重要，小規(guī)模的危機(jī)很可能不會(huì)促發(fā)危機(jī)模式的啟動(dòng)。第三，危機(jī)擴(kuò)散速度如果太快，很可能引發(fā)危機(jī)治理模式。第四，大規(guī)模危機(jī)的持續(xù)時(shí)間越長(zhǎng)，危機(jī)治理模式越有可能啟動(dòng)。

四、總結(jié)與討論

國(guó)家能力研究在政治學(xué)、公共管理和社會(huì)學(xué)中都占有重要地位。學(xué)界從各自的理論視角和學(xué)術(shù)關(guān)切去探討和測(cè)量具體的國(guó)家能力。這在很大程度上造成了“國(guó)家能力”這個(gè)概念的復(fù)雜性和模糊性，給國(guó)家理論的發(fā)展帶來(lái)了障礙。

本文探討了一種特殊的國(guó)家能力，即治理模式的因應(yīng)變化。與傳統(tǒng)的國(guó)家能力研究視角不同，探討治理模式的因應(yīng)變化十分看重時(shí)間維度和動(dòng)態(tài)視角。如果形勢(shì)變化呈現(xiàn)出階段性質(zhì)變，治理模式就必須權(quán)變調(diào)整。

時(shí)間和空間是社會(huì)科學(xué)研究的基本維度。在國(guó)家能力研究中，治理模式是特定時(shí)間和空間下的產(chǎn)物。如果從動(dòng)態(tài)的視角看，治理模式永遠(yuǎn)處于變化之中。本文提出了靜態(tài)國(guó)家能力觀和動(dòng)態(tài)國(guó)家能力觀的區(qū)分。動(dòng)態(tài)國(guó)家能力觀關(guān)注的不是特定時(shí)空背景或社會(huì)情形下的具體國(guó)家能力（如強(qiáng)制、汲取、公共服務(wù)和信息決策），而是治理模式的因應(yīng)變化及其解釋因素。

作為一個(gè)示例，本文進(jìn)而分析了社會(huì)危機(jī)對(duì)國(guó)家治理的挑戰(zhàn)，區(qū)分出危機(jī)模式與常規(guī)模式兩種治理模式。兩種模式之間的適時(shí)切換是治理模式因應(yīng)變化的具體內(nèi)涵。在兩種模式之間實(shí)現(xiàn)靈活切換是需要一些輔助條件的。本文在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系、政治體制、科層組織、精英選擇和危機(jī)屬性這幾個(gè)層面綜述了諸多影響因素。當(dāng)然，本文是在國(guó)家能力研究領(lǐng)域的一種理論探索和闡發(fā)。本文提出的一些論斷（尤其是治理模式切換的影響因素）需要基于社會(huì)科學(xué)方法的實(shí)證研究加以驗(yàn)證。

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New Perspective on State Capacity：

Adaptive Changes in Modes of Governance

Chen Huirong / Ma Danfeng

The static view of state capacity focuses on state capacity under particular modes of governance.?Three mainstream perspectives on state capacity，namely outcome-oriented，relationship-oriented，and instrument-oriented approaches，tend to ignore temporality and dynamism.?This study develops a dynamic view of state capacity and argues that different modes of governance demand various combinations of state coercion，extraction，public service，and information capacity.?Adaptive change in modes of governance is an underexplored type of state capacity.?When a situation evolves into a different stage，state leaders need to change their modes of governance accordingly or they would meet difficulties in national governance.?We can classify modes of governance into different types based on various criteria such as ruling status，governance ideas，forms of state，policy instruments，contexts of governance，and social crisis.?Particularly，this paper discusses crisis mode and normal mode.?State leaders change modes of governance depending whether there is a crisis or not as a switchman switches the railway trail when necessary.?Adaptive changes in the mode of governance can be explained by state-society relationship，regime type，bureaucracy，political eliteschoices，and the nature of crisis.

State Capacity;Social Crisis;Mode of Governance;Adaptive Change

責(zé)任編輯 周巍