文/連平 編輯/孫艷芳

2023年3月是我國金融發(fā)展史上值得記憶的重要時(shí)刻。國家公布了一系列金融領(lǐng)域改革舉措，涉及金融決策和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制以及金融監(jiān)管實(shí)施的制度安排，推出了金融監(jiān)管體制重大變革，應(yīng)當(dāng)引起高度關(guān)注。

金融決策和監(jiān)管體制發(fā)生重大變革

從建國到改革開放之前，我國金融業(yè)由行政主導(dǎo)，管理體制高度集中。1979—1992年，中國人民銀行逐步剝離商業(yè)銀行職能，獨(dú)立行使中央銀行職能；同時(shí)負(fù)責(zé)金融體系的監(jiān)管工作，推動和維護(hù)我國金融系統(tǒng)穩(wěn)定發(fā)展。1992—2003年，按照國務(wù)院《關(guān)于金融體制改革的決定》，中國人民銀行繼續(xù)劃轉(zhuǎn)了政策性銀行業(yè)務(wù)，證監(jiān)會（1992年）、保監(jiān)會（1998年）、銀監(jiān)會（2003年）相繼成立，分業(yè)監(jiān)管體制逐步確立。2003—2017年，“一行三會”分業(yè)監(jiān)管格局不斷完善，金融監(jiān)管水平持續(xù)提升。2017—2022年，為進(jìn)一步深化金融監(jiān)管體制改革，國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會（2017年）成立，銀監(jiān)會和保監(jiān)會合并，成立銀保監(jiān)會（2018年），形成了“一委一行兩會”的監(jiān)管格局。2023年3月10日，十四屆全國人大一次會議審議批準(zhǔn)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，決定在銀保監(jiān)會基礎(chǔ)上組建國家金融監(jiān)督管理總局（下稱“金監(jiān)總局”），統(tǒng)一負(fù)責(zé)除證券業(yè)以外的金融業(yè)監(jiān)管工作，不再保留銀保監(jiān)會。2023年3月16日，《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》公布，決定組建中央金融委員會和中央金融工作委員會。這是我國金融監(jiān)管體制邁向更加完善的重要一步。

從歷史沿革來看，我國金融監(jiān)管體制經(jīng)歷了改革不斷深化、特點(diǎn)鮮明的兩個(gè)演變時(shí)期。從改革開放初期至2017年，可以說是金融監(jiān)管體制改革的第一階段，其體制上外在特征表現(xiàn)為“由統(tǒng)向分”。這種體制變化的核心內(nèi)涵是為了適應(yīng)我國金融業(yè)在廣度和深度上迅速發(fā)展的要求，形成分業(yè)監(jiān)管的體制架構(gòu)，并不斷加以強(qiáng)化和精細(xì)化，以推進(jìn)和保障金融業(yè)的平穩(wěn)健康發(fā)展。從2017年至今可以說是金融監(jiān)管體制改革的第二階段，其體制的外在特征是“由分向統(tǒng)”。這一階段體制變化的核心內(nèi)涵是為了適應(yīng)在分業(yè)監(jiān)管日趨成熟的基礎(chǔ)上、在大資管和信息化發(fā)展的背景下，金融業(yè)與日俱增的融合發(fā)展趨勢。

近日，黨中央決定組建中央金融委員會，設(shè)立中央金融委員會辦公室，不再保留國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會及其辦事機(jī)構(gòu)。中央金融委員會承擔(dān)金融穩(wěn)定和發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)，對金融領(lǐng)域重大改革、重大問題等進(jìn)行研究審議。金融是國家重要的核心競爭力，金融安全是國家安全的重要組成部分，金融制度是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中重要的基礎(chǔ)性制度。金融業(yè)具有很強(qiáng)的復(fù)雜性、外部性和關(guān)聯(lián)性，黨中央設(shè)立金融領(lǐng)域決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，凸顯了黨中央對我國金融穩(wěn)定發(fā)展的高度重視，有助于加強(qiáng)黨對金融工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。黨中央金融決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)立，將成為中國式現(xiàn)代化的重要制度特征之一。

金融監(jiān)管體制改革循序深化

本輪金融監(jiān)管體制改革以組建金監(jiān)總局為核心內(nèi)容，體現(xiàn)了一系列深邃的改革思路。一是宏觀調(diào)控職能與金融監(jiān)管職能相分離的改革思路。40多年來，我國金融改革基本遵循了這兩項(xiàng)職能分離的原則。這次改革將原本為央行擔(dān)當(dāng)?shù)慕鹑诳毓晒颈O(jiān)管和金融消費(fèi)者保護(hù)兩項(xiàng)職能劃歸新成立的金監(jiān)總局，即清晰體現(xiàn)了這種改革思路。因?yàn)闊o論是金融控股公司日常監(jiān)管還是金融消費(fèi)者保護(hù)，都不在宏觀調(diào)控應(yīng)有的范圍之內(nèi)；相反卻是金融監(jiān)管的對象和內(nèi)容。即使央行依然會對金融控股公司和金融集團(tuán)的某些方面開展針對性的監(jiān)管，也主要是從系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的角度實(shí)施，其最終目的還是為了有效實(shí)施宏觀調(diào)控。這項(xiàng)改革將有助于央行剝離與宏觀調(diào)控不相匹配的職能，使之專心致志地做好其本職工作；進(jìn)一步理順宏觀調(diào)控和金融監(jiān)管的職能，推動相關(guān)主管部門更好地履行相關(guān)職責(zé)，更有效地服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)和防控金融風(fēng)險(xiǎn)。

二是理順和提升金融監(jiān)管功能、實(shí)現(xiàn)監(jiān)管統(tǒng)一和全覆蓋的改革思路。從功能上看，組建金監(jiān)總局想要實(shí)現(xiàn)的重要目標(biāo)是理順監(jiān)管職能和監(jiān)管全覆蓋。我國監(jiān)管體制雖經(jīng)多次改革，但職能未能合理安排的問題長期存在。如這次調(diào)整的兩項(xiàng)監(jiān)管職能，即金控公司日常監(jiān)管和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。央行為了做好宏觀調(diào)控，需要監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)。金融控股公司通常具有較大的規(guī)模，且通常擁有一批在不同金融領(lǐng)域開展經(jīng)營活動的金融機(jī)構(gòu)。將金控公司的日常監(jiān)管納入金監(jiān)總局之下，有助于對金控公司及其子公司進(jìn)行系統(tǒng)和整體性地監(jiān)管，更為有效地識別、防范可能出現(xiàn)的金融風(fēng)險(xiǎn)。該職能的調(diào)整有助于避免“監(jiān)管重疊”現(xiàn)象。

經(jīng)過多年的發(fā)展，我國財(cái)富管理行業(yè)持續(xù)快速成長，目前由各類金融機(jī)構(gòu)打理的居民財(cái)富總量已達(dá)到約130萬億元人民幣。資管新規(guī)實(shí)施后，理財(cái)產(chǎn)品剛性兌付被打破，投資門檻大幅降低，產(chǎn)品種類不斷豐富，產(chǎn)品凈值波動加大。而與之不相匹配的是大部分投資者缺乏金融理財(cái)知識、投資經(jīng)驗(yàn)不足，市場非法集資、金融詐騙時(shí)有發(fā)生，金融消費(fèi)者的權(quán)益需要切實(shí)加強(qiáng)保護(hù)。而要達(dá)到這個(gè)目的，關(guān)鍵是要監(jiān)管好提供金融產(chǎn)品和專業(yè)服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)。很顯然，將這項(xiàng)職能交由金監(jiān)總局來實(shí)施是比較合理的，政策協(xié)調(diào)成本也相應(yīng)較低。這次職能調(diào)整，有利于統(tǒng)一相關(guān)制度制定，針對性地開展金融監(jiān)管，有效打擊金融違法犯罪活動，更好地保護(hù)金融消費(fèi)者的合法權(quán)益。

本次改革組建金監(jiān)總局，統(tǒng)一負(fù)責(zé)除證券業(yè)之外的金融業(yè)監(jiān)管，在很大程度上實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管全覆蓋。這意味著未來創(chuàng)新金融業(yè)務(wù)和新的金融業(yè)態(tài)均處在該總局的監(jiān)管范圍之中，因而可以避免過去曾經(jīng)出現(xiàn)的“監(jiān)管空白”現(xiàn)象。改革有助于金融監(jiān)管落到實(shí)處，從金融創(chuàng)新一開始就開展有效的監(jiān)管；有助于管理和控制金融創(chuàng)新伴隨而來的風(fēng)險(xiǎn)隱患，真正實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管全覆蓋；可以更加系統(tǒng)地開展金融監(jiān)管，使各個(gè)不同金融領(lǐng)域包括銀行、信托、保險(xiǎn)、租賃等的監(jiān)管更加協(xié)調(diào)、有機(jī)結(jié)合。通過這次改革，在金融監(jiān)管職能更加清晰、更好理順的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化機(jī)構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管和持續(xù)監(jiān)管，更好地防范、處置和化解系統(tǒng)性和局部性金融風(fēng)險(xiǎn)。

三是理順和優(yōu)化地方金融監(jiān)管功能的改革思路。改革開放以來，隨著地方金融快速發(fā)展和金融監(jiān)管未能全覆蓋，具有地域特點(diǎn)的金融問題逐步顯現(xiàn)。地方政府設(shè)立的、主要具有服務(wù)性質(zhì)的地方金融部門遂被賦予了地方金融機(jī)構(gòu)與業(yè)態(tài)監(jiān)管的職責(zé)，在一定程度上起到了控制金融風(fēng)險(xiǎn)積累和傳播的作用。近年來地方政府設(shè)立的金融監(jiān)管部門在金融監(jiān)管領(lǐng)域發(fā)揮了不可忽視的作用，有助于避免出現(xiàn)監(jiān)管真空、保一方金融平安。但地方政府設(shè)立的金融部門金融發(fā)展職責(zé)與金融監(jiān)管職責(zé)集于一身，容易造成利益沖突與行為扭曲。金融監(jiān)管職能往往潛在地成為地方配置金融資源的手段；既對金融監(jiān)管法治正常運(yùn)作帶來不利影響，又不利于地方金融市場運(yùn)行和地方實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在實(shí)際運(yùn)作過程中，地方金融監(jiān)管部門往往過于注重調(diào)配金融資源以支持本地經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展，而容易忽視金融風(fēng)險(xiǎn)的防控。尤其是當(dāng)兩者目標(biāo)出現(xiàn)矛盾沖突時(shí)，往往會在一定程度上放松監(jiān)管要求，甚至導(dǎo)致人為的監(jiān)管空白。再者，地方金融監(jiān)管部門專業(yè)人才通常較為不足，其監(jiān)管能力與日益復(fù)雜的金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)不相匹配。

此次改革統(tǒng)籌優(yōu)化中央金融管理部門與地方派出機(jī)構(gòu)職能設(shè)置，地方政府設(shè)立的金融監(jiān)管部門專司監(jiān)管職責(zé)，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子，實(shí)現(xiàn)地方金融發(fā)展職能與金融監(jiān)管職能的分離。這意味著地方政府設(shè)立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)將剝離調(diào)配金融資源支持地方經(jīng)濟(jì)的職能。這項(xiàng)改革有助于理順中央和地方兩類監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能，分清監(jiān)管主次；有利于在一定程度上增強(qiáng)地方金融監(jiān)管能力，更有效地防止出現(xiàn)“監(jiān)管空白”；有助于地方金融監(jiān)管部門提升其監(jiān)管專業(yè)性，更好防范和化解地方市場的金融風(fēng)險(xiǎn)。為更好地理順和加強(qiáng)地方金融監(jiān)管功能，未來仍有進(jìn)一步推進(jìn)相關(guān)改革的空間。