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財稅政策工具對碳達(dá)峰碳中和的促進(jìn)作用研究

2023-09-04 09:39葉金育計欣鈺
稅務(wù)與經(jīng)濟(jì) 2023年3期
關(guān)鍵詞:中和碳達(dá)峰財稅

葉金育,計欣鈺

(中南民族大學(xué)法學(xué)院,湖北 武漢 430074)

2020年,習(xí)近平總書記在第75屆聯(lián)合國大會一般性辯論中宣布,中國將力爭2030年前實現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年前實現(xiàn)碳中和。此后,習(xí)近平總書記在諸多重大國際場合講話中不斷重申這一莊嚴(yán)承諾。為推動實現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo),《中共中央國務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》《2030年前碳達(dá)峰行動方案》等一系列政策方案相繼出臺,基本形成中國碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策體系。①所謂碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策體系,“1”是指2021年5月發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》,是總管長遠(yuǎn)的、發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用的政策文件;“N”是指2021年10月國務(wù)院發(fā)布的《2030年前碳達(dá)峰行動方案》為首的政策文件,主要包括能源、工業(yè)、交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)建設(shè)等分領(lǐng)域分行業(yè)的碳達(dá)峰實施方案,以及科技支撐、能源保障、碳匯能力、財政金融價格政策、標(biāo)準(zhǔn)計量體系、督察考核等保障方案。黨的二十大報告更是指出:“實現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)性變革。”碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的達(dá)成意味著降能減排、綠色高效經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系的構(gòu)建,這不僅為財稅政策工具應(yīng)用于碳達(dá)峰碳中和指明了方向,而且昭示了財稅之于碳達(dá)峰碳中和的巨大潛力。根本而言,“財政是連接政治、經(jīng)濟(jì)與社會三大子系統(tǒng)的媒介,只有把財政問題上升到這個綜合性極強(qiáng)的理論高度,我國現(xiàn)代財政制度的建構(gòu)和作為國家治理的基礎(chǔ)才是現(xiàn)實的和可能的?!保?]只有充分利用好財稅政策工具,碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)方可如期實現(xiàn)。正因如此,《財政支持做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》(財資環(huán)〔2022〕53號)提出:“堅持降碳、減污、擴(kuò)綠、增長協(xié)同推進(jìn),積極構(gòu)建有利于促進(jìn)資源高效利用和綠色低碳發(fā)展的財稅政策體系,推動有為政府和有效市場更好結(jié)合,支持如期實現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)?!笨梢姡敹愓吖ぞ叽龠M(jìn)碳達(dá)峰碳中和的價值毋庸置疑,關(guān)鍵是如何最大程度地釋放出財稅政策工具蘊(yùn)含的碳達(dá)峰碳中和促進(jìn)功能,使其真正成為碳達(dá)峰碳中和的關(guān)鍵引擎。

自我國提出碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)以來,學(xué)者們圍繞著碳達(dá)峰碳中和、財稅政策工具等主題進(jìn)行了較為深入的研究,并已形成了相對豐富的研究成果。李寶亮、肖建國認(rèn)為,要發(fā)揮稅收調(diào)控作用,突出綠色稅制作用,應(yīng)以加強(qiáng)頂層設(shè)計、持續(xù)完善各項稅收政策和綜合運(yùn)用財稅政策作為財稅政策促進(jìn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)實現(xiàn)的主要抓手。[2]周子明認(rèn)為,要發(fā)揮稅收效能助力碳達(dá)峰碳中和的實現(xiàn),具體措施包括盡快完善碳排放計量標(biāo)準(zhǔn)、做好碳稅政策的頂層設(shè)計、強(qiáng)化多部門協(xié)作,開展試點工作、加強(qiáng)對環(huán)保行業(yè)和購買環(huán)保設(shè)備的企業(yè)在稅收優(yōu)惠政策方面的支持等。[3]李少林、楊文彤主張,要善于應(yīng)用財稅政策,通過環(huán)保補(bǔ)貼、財政支出、征收碳稅等方式保障整體財政工具對經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境效益的積極作用。[4]劉尚希認(rèn)為,在碳達(dá)峰碳中和背景下需從激勵和約束兩方面優(yōu)化綠色低碳的財稅政策:一是堅持政府與市場雙輪驅(qū)動,形成一加一大于二的合力;二是投資與融資政策聯(lián)動,構(gòu)建綠色投融資體系;三是統(tǒng)籌處理轉(zhuǎn)型風(fēng)險,確保安全降碳;四是減污與降碳相結(jié)合,加強(qiáng)財稅政策協(xié)同效應(yīng)。[5]韓仁月、李潤雨則主張,需要借鑒日本在能源轉(zhuǎn)型過程中財稅政策工具的運(yùn)用,包括堅持財稅政策的連貫和完整;構(gòu)建從大企業(yè)到中小企業(yè)、從供給端到需求端的支持創(chuàng)新的財稅政策體系;完善財稅政策實施的監(jiān)督反饋機(jī)制。[6]整體而言,上述觀點多是將各項財稅政策工具孤立來看,并未真正形成完整的碳達(dá)峰碳中和財稅政策工具體系;雖然有一定體系意蘊(yùn),但尚未建構(gòu)出明確的體系藍(lán)圖。鑒于此,本文立足國家碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略,基于典型政策文本,依循各項財稅政策工具特點,探究組合工具的內(nèi)在動力,力圖構(gòu)建一個協(xié)調(diào)有序、內(nèi)外聯(lián)通的財稅政策工具體系,以便更好地發(fā)揮財稅政策工具促進(jìn)降能減排,推動綠色、高效經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)的整體作用,提升財稅促進(jìn)碳達(dá)峰碳中和的獨特價值。

一、促進(jìn)碳達(dá)峰碳中和的財稅政策文本考察

(一)政策文本中的財稅工具分析

綜合中國碳達(dá)峰碳中和“1+N”體系中的典型政策文本,實現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和的財稅政策工具主要有財政支出、稅收優(yōu)惠、項目基金、轉(zhuǎn)移支付、政府購買、財政補(bǔ)貼、補(bǔ)助和獎勵等。

從財政收入政策工具來看,稅收優(yōu)惠是最主要的手段。據(jù)財政部《關(guān)于2021年中央與地方預(yù)算執(zhí)行情況與2022年中央和地方預(yù)算草案報告》可知,2021年全國一般公共預(yù)算收入202 538.88億元,同比增長10.7%。其中,稅收收入172 730.47億元,同比增長11.9%。稅收已經(jīng)成為現(xiàn)代財政收入最重要的來源,稅收對社會經(jīng)濟(jì)生活的調(diào)節(jié)作用也日益顯著。為實現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo),稅收政策也相機(jī)調(diào)整。稅收優(yōu)惠主要涵蓋環(huán)境保護(hù)稅、資源稅、車船稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅、增值稅等領(lǐng)域。由此可見,碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的達(dá)成離不開種類多樣、功能各異的稅收優(yōu)惠的支持,離不開運(yùn)行機(jī)理不一的各類財稅收入工具的組合配置,更離不開主導(dǎo)目的不盡一致的各稅種間的相互協(xié)同。

從財政支出政策工具來看,財政支出、政府購買、轉(zhuǎn)移支付、項目基金、財政補(bǔ)貼、補(bǔ)助和獎勵等工具綜合應(yīng)用的價值功效為碳達(dá)峰碳中和所期待。例如,在財政支出方面,《國務(wù)院關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系的指導(dǎo)意見》提出“加大財稅扶持力度”“繼續(xù)利用財政資金和預(yù)算內(nèi)投資支持環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板強(qiáng)弱項、綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展、能源高效利用、資源循環(huán)利用等?!薄敦斦С肿龊锰歼_(dá)峰碳中和工作的意見》明確“強(qiáng)化財政資金支持引導(dǎo)作用?!痹谡徺I方面,《關(guān)于2021年中央與地方預(yù)算執(zhí)行情況與2022年中央和地方預(yù)算草案報告》提出“健全政府綠色采購標(biāo)準(zhǔn),推進(jìn)綠色低碳產(chǎn)品采購。”《財政支持做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》要求“完善政府綠色采購政策”。在轉(zhuǎn)移支付方面,《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》提出“完善評價結(jié)果與轉(zhuǎn)移支付資金分配掛鉤的激勵約束機(jī)制?!迸c之相似,項目基金、財政補(bǔ)貼、補(bǔ)助和獎勵等財政支出工具亦頻頻見諸于各類碳達(dá)峰碳中和政策文本之中。相較于財政收入,財稅支出的影響更為直接,其對構(gòu)建綠色經(jīng)濟(jì)體系的影響也更為明顯,甚至決定財政對環(huán)境保護(hù)和生態(tài)治理的成效。[7]

綜上所述,無論是財政收入政策工具還是財政支出政策工具,皆為中國碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策方案中的重要保障措施,為決策者所倚重。事實上,財稅及其依托的財稅法內(nèi)聚的規(guī)范理財行為、促進(jìn)社會公平、保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展三大功能,注定可以成為助力實現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和的關(guān)鍵利器,只要充分利用好這三大功能,使其三位一體、協(xié)同發(fā)力,財稅之于碳達(dá)峰碳中和的促進(jìn)價值定可最大限度地得以釋放。[8]

(二)財稅政策工具的運(yùn)用特點

1.綠色、經(jīng)濟(jì)原則主導(dǎo)。財稅政策工具是政府為了實現(xiàn)某個既定目標(biāo)所實施的具體財稅手段,它具有顯著的戰(zhàn)略性和導(dǎo)向性,具體目標(biāo)的導(dǎo)向會影響財稅政策工具的選擇。因此,構(gòu)建一個低碳的綠色經(jīng)濟(jì)體系是碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)追求的理想圖景,財稅政策工具則是政府為實現(xiàn)這一愿景所應(yīng)用的具體手段。基于手段與目標(biāo)相稱的原則,財稅政策工具也應(yīng)當(dāng)具有綠色和經(jīng)濟(jì)的色彩??v觀我國基于碳達(dá)峰碳中和背景所提出的財稅政策可知:“綠色”是其內(nèi)核,“經(jīng)濟(jì)”是其目標(biāo)。“綠色”“經(jīng)濟(jì)”原則貫穿其中,構(gòu)成了碳達(dá)峰碳中和財稅政策工具理當(dāng)遵循的基本原則。

2.工具類型和內(nèi)容多元化。從工具類型上看,財稅政策工具可分為收入政策工具和支出政策工具。碳達(dá)峰碳中和政策方案中的收入政策工具主要涉及稅收優(yōu)惠,支出政策工具則主要包括財政支出、轉(zhuǎn)移支付等內(nèi)容。從工具內(nèi)容上看,財稅政策工具種類繁多,主要包括財政支出、稅收優(yōu)惠、項目基金、政府購買、轉(zhuǎn)移支付、財政補(bǔ)貼、補(bǔ)助、獎勵等。整體而言,碳達(dá)峰碳中和政策方案所列示的財稅政策工具涵蓋了多數(shù)財稅政策工具,既涉及財政收入端,又覆蓋財政支出端,呈現(xiàn)出類型多元、內(nèi)容廣泛及運(yùn)用頻率高等特征,可謂是財稅政策工具在碳達(dá)峰碳中和領(lǐng)域的集中展示。

3.工具實踐性較強(qiáng)。諸多碳達(dá)峰碳中和財稅政策工具已在全國廣泛應(yīng)用,地方政府在中央層面碳達(dá)峰碳中和政策方案指引下形成了諸多地方實踐成果。一方面,在遵循中央政策方案精神的基礎(chǔ)上,各地根據(jù)自身特點提出了諸多具體的實施文件,如政府工作報告、重點工作安排的通知、意見、方案等,提升了財稅促進(jìn)碳達(dá)峰碳中和的實績。例如,四川省財政廳、四川省生態(tài)環(huán)境廳下達(dá)了2022年第一批中央和省級生態(tài)環(huán)保資金支出預(yù)算(川財資環(huán)〔2022〕47號),共有一百余個項目獲得中央生態(tài)環(huán)保資金支持,兩百余個項目獲得省級生態(tài)環(huán)保資金支持。另一方面,地方政府適時推出創(chuàng)新性落實碳達(dá)峰碳中和的財稅政策,使其助推地方碳達(dá)峰碳中和建設(shè)。例如,浙江省通過數(shù)字財政支出體系提高碳達(dá)峰碳中和智治水平,青島市通過綠色稅制引導(dǎo)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級等。

(三)財稅政策工具的應(yīng)用隱憂

1.工具組合性不強(qiáng)??陀^上說,每一種財稅政策工具都有不一樣的內(nèi)涵和外延,也有不同的適用范圍,甚至還有不同的法治約束,從整體效果最優(yōu)化角度出發(fā),以共性整合個性,盡力發(fā)揮每一種工具的最佳效能,取長補(bǔ)短、組合配置,方可達(dá)成既定目標(biāo)。但透過碳達(dá)峰碳中和政策方案我們不難發(fā)現(xiàn),諸多財稅政策工具在每一份碳達(dá)峰碳中和政策方案中表現(xiàn)不一,并未形成統(tǒng)一的內(nèi)在組合機(jī)制,多數(shù)呈現(xiàn)分散、不規(guī)律的應(yīng)用狀態(tài)。例如,有些政策方案以財政支出作為主要工具,有些則以稅收優(yōu)惠作為主要工具;有的雖然兩者都有提及,但并未組合使用,也難以進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃安排。

2.工具功能發(fā)揮不足。工具功能發(fā)揮不足主要體現(xiàn)在稅制要素和財政支出力度兩方面。一方面,稅制要素不健全,難以發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)作用。例如,雖然碳達(dá)峰碳中和政策方案多次提及資源稅和環(huán)境保護(hù)稅,但最為核心的征稅范圍(稅目)、計稅依據(jù)和具體稅收優(yōu)惠等均過于狹隘或模糊,缺乏針對性指引。另一方面,財政支出力度不足。根據(jù)財政部2022年一季度財政收支情況來看,在一般公共預(yù)算支出中,節(jié)能環(huán)保支出1294億元,同比增長6.2%。中央節(jié)能環(huán)保支出規(guī)模雖然在不斷加大,但相較于碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)要求仍顯不足,難以甚或根本無法充分發(fā)揮政策傾斜的外部性效益,難以增強(qiáng)綠色發(fā)展的吸引力。[9]

3.工具內(nèi)生動力受阻?;谔歼_(dá)峰碳中和目標(biāo)要求,各類財稅政策皆強(qiáng)調(diào)綠色與經(jīng)濟(jì)。綠色可謂是工具顏色,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是工具的終極目標(biāo)。財稅政策工具因?qū)傩圆煌宫F(xiàn)不同的利益追求,例如有的政策工具側(cè)重于長期利益,而有的政策工具則偏向于短期利益。定位和取舍不同,利益碰撞甚或沖突自是難免。若沒有統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制統(tǒng)籌,財稅政策工具促進(jìn)碳達(dá)峰碳中和價值的穩(wěn)定性就難以保障,內(nèi)生動力也就難以穩(wěn)定迸發(fā),最終亦可能影響碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的達(dá)成。為了平衡各方利益,有必要從經(jīng)濟(jì)上探求財稅政策工具的內(nèi)生動力,探求不同利益之間統(tǒng)一協(xié)調(diào)的最大公約數(shù),從而構(gòu)建穩(wěn)定的、可預(yù)期的碳達(dá)峰碳中和財稅政策體系。

二、超越文本:財稅政策工具促進(jìn)碳達(dá)峰碳中和的整合前提與考量因素

(一)適用場域

低碳經(jīng)濟(jì)是人類致力于實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的一種全新的制度安排,是一場廣泛的社會革命,其最終確立與社會系統(tǒng)中的每一個細(xì)胞息息相關(guān),并貫穿于生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)過程中。[10]生產(chǎn)、分配、交換和消費(fèi)環(huán)節(jié)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的四個關(guān)鍵環(huán)節(jié),是經(jīng)濟(jì)生活必不可少的階段,碳達(dá)峰碳中和也需要遵循這四個過程的發(fā)展規(guī)律。生產(chǎn)、分配、交換和消費(fèi)環(huán)節(jié)是綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展必經(jīng)的環(huán)節(jié),也是碳達(dá)峰碳中和的主要陣地。財稅政策工具作為碳達(dá)峰碳中和的重要引擎,自然也需要涵攝碳達(dá)峰碳中和的主陣地,以生產(chǎn)、分配、交換和消費(fèi)等環(huán)節(jié)為適用場域。唯有如此,方可推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綠色化、低碳化,而這不僅是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié),更是碳達(dá)峰碳中和的核心要義。

(二)經(jīng)濟(jì)動力

倘若機(jī)械地移植傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)理論,將財稅政策視為政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的手段,強(qiáng)調(diào)其公共性、強(qiáng)制性,則財稅政策工具的內(nèi)生動力必定短缺。一旦超越傳統(tǒng)認(rèn)知,關(guān)注財稅政策工具蘊(yùn)含的利益動力,則其之于碳達(dá)峰碳中和的獨特價值將會更為顯著。利益分析法認(rèn)為追求物質(zhì)利益是生產(chǎn)力發(fā)展的內(nèi)在動力和原始動因,每一個既定的社會的經(jīng)濟(jì)關(guān)系首先表現(xiàn)為利益,利益可以說是一切事物動力最本質(zhì)的根源。[11]故此,在探索財稅政策工具的經(jīng)濟(jì)動力時就可以借助利益驅(qū)動機(jī)制分析——即通過探求不同利益之間的最大公約數(shù),找到刺激財稅政策工具發(fā)揮最大效用的內(nèi)生動力之源,從而穩(wěn)定財稅政策工具促進(jìn)碳達(dá)峰碳中和的特有價值。

(三)工具關(guān)聯(lián)

事實上,財稅政策工具是一個整體,注重不同工具之間的有效互動與配置甚為關(guān)鍵。若僅從傳統(tǒng)的收入或支出的單一維度進(jìn)行考察和建造,都會導(dǎo)致財稅政策工具的分析與適用缺乏全面性。[12]因此,我們需要轉(zhuǎn)換視角從經(jīng)濟(jì)活動最基本的四個領(lǐng)域和環(huán)節(jié)去考察財稅政策工具的選擇與適用,充分重視發(fā)揮財稅政策工具的效用,實現(xiàn)不同工具之間的聯(lián)動,發(fā)揮聯(lián)動的倍增效應(yīng),加強(qiáng)工具的協(xié)調(diào)性與一致性。[13]整體來看,財稅政策工具有各自實施的利益動力。要想發(fā)揮組合效用,則需以共同利益進(jìn)行連結(jié)、組合,實現(xiàn)整體利益的一體化,確保財稅政策工具整體促進(jìn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的實現(xiàn),達(dá)成手段與目的的統(tǒng)一。

(四)整體效果

財稅政策工具組合貫穿于生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)環(huán)節(jié),形成了全方位、多層次的政策工具體系。于財稅政策而言,它可以促進(jìn)綠色財稅政策的整合,構(gòu)建完善和諧的財稅政策體系,為實現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)提供政策體系支持。對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言,它既可以有效提高企業(yè)實施清潔生產(chǎn)的動力,促進(jìn)生產(chǎn)階段的低碳創(chuàng)新,也可以增強(qiáng)消費(fèi)階段產(chǎn)品的綠色屬性,降低高耗能、高污染產(chǎn)品的消費(fèi)需求,推動消費(fèi)階段的綠色環(huán)保。同時,在分配、交換領(lǐng)域,它也有助于推動過程綠色化,鏈接生產(chǎn)與消費(fèi)低碳發(fā)展環(huán)節(jié),促進(jìn)形成閉環(huán)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的治理模式,進(jìn)而推動整體經(jīng)濟(jì)朝著綠色低碳的目標(biāo)前進(jìn)。[14]

三、促進(jìn)碳達(dá)峰碳中和的財稅政策工具之整合基準(zhǔn)與具體思路

低碳經(jīng)濟(jì)作為一項兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源、環(huán)境承載能力的可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式,需要一個科學(xué)、合理的財政體制提供制度支撐。[15]財稅政策工具體系應(yīng)當(dāng)以綠色、經(jīng)濟(jì)、協(xié)調(diào)原則為指引,以挖掘整體經(jīng)濟(jì)利益為動力,進(jìn)而構(gòu)建一個涵蓋生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)場域的財稅政策工具體系,貢獻(xiàn)財稅之于“統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、污染治理、生態(tài)保護(hù)、應(yīng)對氣候變化,協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長,推進(jìn)生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展”的別樣價值。①詳見《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗》——習(xí)近平總書記在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告。

(一)堅持碳達(dá)峰碳中和總目標(biāo)

碳達(dá)峰碳中和是中國對世界的莊嚴(yán)承諾,也是對綠色經(jīng)濟(jì)生活來臨的莊嚴(yán)宣告。碳達(dá)峰碳中和是生態(tài)文明建設(shè)中的一環(huán),它區(qū)別于生態(tài)文明建設(shè)的根源就在于其經(jīng)濟(jì)屬性。是故,促進(jìn)綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展既是碳達(dá)峰碳中和任務(wù)目標(biāo)下的具體內(nèi)容,也是財稅政策工具體系所要堅持的具體目標(biāo)??傮w來說,財稅政策工具體系就是為了促進(jìn)碳排放平衡,推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級,從而實現(xiàn)綠色生產(chǎn)、生活。所以,財稅政策工具體系的構(gòu)建也必須堅持綠色、高效的發(fā)展模式,堅持綠色、科學(xué)的實現(xiàn)路徑,堅持碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)。換言之,堅持碳達(dá)峰碳中和的總目標(biāo)就是財稅政策工具體系發(fā)揮作用的重要前提。

(二)堅持綠色、經(jīng)濟(jì)和協(xié)調(diào)原則

鑒于碳達(dá)峰碳中和目標(biāo),財稅政策工具體系設(shè)計理當(dāng)堅持綠色、經(jīng)濟(jì)與協(xié)調(diào)的原則。一是,綠色原則是財稅政策工具的價值原色。綠色低碳是人與自然和諧共處的目標(biāo)追求和價值選擇,自應(yīng)成為導(dǎo)向性原則。二是,經(jīng)濟(jì)原則是利益驅(qū)動機(jī)制在財稅政策工具領(lǐng)域發(fā)揮作用的具體體現(xiàn),碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的實現(xiàn)需要堅持經(jīng)濟(jì)原則。根本而言,利益是事物追求發(fā)展的動力,財稅政策工具的適用需要利益進(jìn)行激勵與融合。三是,協(xié)調(diào)原則是政策工具發(fā)揮作用的內(nèi)在要求。因財稅政策工具合力欠缺,急需以協(xié)調(diào)原則為基準(zhǔn)將政策工具組合起來,以便發(fā)揮財稅政策工具的組合效用。

(三)堅持以挖掘整體經(jīng)濟(jì)利益為動力

在不同利益主導(dǎo)下,不同的財稅政策工具存在嚴(yán)重的“孤島化”情況。每個財稅政策工具猶如“孤島”,統(tǒng)籌方式除了強(qiáng)硬的行政手段極少出現(xiàn)其他措施的配合使用。因此,不同形態(tài)利益之間的相互促進(jìn)有賴于財稅政策工具的相互支持和組合配置。是以有必要堅持以挖掘整體經(jīng)濟(jì)利益作為體系建構(gòu)的經(jīng)濟(jì)動力,即在探索整體經(jīng)濟(jì)利益時既要發(fā)揮個體利益的作用,也要發(fā)揮共同利益的作用;不僅要看到眼前利益,還要看到遠(yuǎn)期利益。整體經(jīng)濟(jì)利益是衡量利益的典型方法,也是財稅政策工具促進(jìn)碳達(dá)峰碳中和的經(jīng)濟(jì)動力,有利于促進(jìn)財稅政策工具間的互通有無,以利促利。

(四)堅持生產(chǎn)、分配、交換和消費(fèi)為場域

相較于碳達(dá)峰碳中和總目標(biāo)、綠色、經(jīng)濟(jì)和協(xié)調(diào)原則以及整體經(jīng)濟(jì)利益動力源,構(gòu)建一個涵蓋生產(chǎn)、分配、交換和消費(fèi)環(huán)節(jié)的財稅政策工具體系是碳達(dá)峰碳中和財稅政策工具體系的主體。進(jìn)一步而言,財稅政策工具體系的構(gòu)建就是要在整體經(jīng)濟(jì)利益基礎(chǔ)上,整合財政支出、項目基金、轉(zhuǎn)移支付、政府購買等工具,綜合運(yùn)用降低稅率、稅收優(yōu)惠、財政補(bǔ)貼、補(bǔ)助和獎勵等優(yōu)惠形式,組合配置財政收入政策工具與財政支出政策工具,穩(wěn)定財稅政策工具價值,積極穩(wěn)妥地推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和。

1.生產(chǎn)環(huán)節(jié)。生產(chǎn)環(huán)節(jié)是經(jīng)濟(jì)活動的起點,也是碳達(dá)峰碳中和的關(guān)鍵。黨的二十大報告提出要“加快節(jié)能降碳先進(jìn)技術(shù)研發(fā)和推廣應(yīng)用”“推動形成綠色低碳的生產(chǎn)方式”,不但明確了加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型的重要舉措,而且勾畫了財稅政策工具合力作用的主要場域和優(yōu)化配置的主要方向。

其一,完善支持綠色發(fā)展的單行稅制要素,強(qiáng)化碳達(dá)峰碳中和的稅收支持力度。雖然碳達(dá)峰碳中和政策方案所列的稅收政策工具涵蓋環(huán)境保護(hù)稅、資源稅、車船稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅、增值稅等多個單行稅種領(lǐng)域,但各自稅制要素的“綠化”潛力遠(yuǎn)未充分挖掘,其中尤以環(huán)境保護(hù)稅和資源稅最為突出。理論上說,只要稅制要素設(shè)計堅持生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展,則環(huán)境保護(hù)稅和資源稅在生產(chǎn)環(huán)節(jié)之于碳達(dá)峰碳中和便可發(fā)揮巨大作用,它們不僅有利于減排降能目標(biāo)的實現(xiàn),而且有助于推動綠色新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?;诖?,之于環(huán)境保護(hù)稅而言,以二氧化碳為切入口,適時擴(kuò)展征稅范圍,優(yōu)化稅目結(jié)構(gòu),改進(jìn)稅率、優(yōu)化稅收優(yōu)惠,使環(huán)境保護(hù)稅真正惠及致力于轉(zhuǎn)型發(fā)展的綠色企業(yè)。對資源稅而言,穩(wěn)妥推進(jìn)水資源費(fèi)改稅與水資源稅法定化,優(yōu)化應(yīng)稅資源,適度提高稅率,完善從價計征方式,倒逼企業(yè)創(chuàng)新,降低煤炭、油等高耗能資源的使用,實現(xiàn)綠色低碳的生產(chǎn)方式。

其二,加大財政扶持力度,強(qiáng)化財政資金之于碳達(dá)峰碳中和的支持引導(dǎo)作用?!敦斦С肿龊锰歼_(dá)峰碳中和工作的意見》要求“加強(qiáng)財政資源統(tǒng)籌,優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu),加大對碳達(dá)峰碳中和工作的支持力度”。要做到這一點,一方面有必要增加支持低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財政支出,增設(shè)相應(yīng)的低碳預(yù)算支出項目,將各項綠色支出納入財政預(yù)算支出范疇。在經(jīng)常性預(yù)算中增設(shè)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展支出科目,安排相應(yīng)的財政支出預(yù)算,建立財政預(yù)算支持低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長效機(jī)制。在建設(shè)性預(yù)算中加強(qiáng)財政對低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投資力度,穩(wěn)步提高低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展投資占預(yù)算內(nèi)投資的比重。[16]另一方面有必要加大項目基金的投入力度,加快設(shè)立國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金,積極發(fā)展產(chǎn)業(yè)基金,完善市場化運(yùn)行長效機(jī)制,帶動各方資金特別是商業(yè)資金用于創(chuàng)業(yè)投資,支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。[17]構(gòu)建基金項目與績效掛鉤的體制,以項目結(jié)果來衡量基金效用。除此之外,還有必要精準(zhǔn)投放財政補(bǔ)貼、補(bǔ)助和獎勵,嚴(yán)格財政補(bǔ)貼、補(bǔ)助和獎勵的發(fā)放條件和標(biāo)準(zhǔn),并對其使用進(jìn)行跟蹤監(jiān)督,提高資金政策的精準(zhǔn)性,確保其引導(dǎo)生產(chǎn)行為向綠色低碳方向邁進(jìn)。

2.分配與交換環(huán)節(jié)。分配和交換是構(gòu)建生產(chǎn)和消費(fèi)領(lǐng)域的橋梁。[18]由于分配、交換領(lǐng)域的內(nèi)部性,財稅政策工具難以直接介入調(diào)整。但這絕不意味著在分配和交換環(huán)節(jié),財稅政策之于碳達(dá)峰碳中和就毫無作用空間。恰恰相反,正因為分配和交換領(lǐng)域中財稅政策之于碳達(dá)峰碳中和的本能作用空間相對較小,也并未引起足夠的重視,但只要系統(tǒng)梳理、精準(zhǔn)補(bǔ)短、相機(jī)完備,或可收獲促進(jìn)碳達(dá)峰碳中和的奇效。綜合分配與交換環(huán)節(jié)特質(zhì)和財稅政策工具間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)度,具體優(yōu)化方案可以從以下角度展開。

其一,車船稅的系統(tǒng)優(yōu)化。從分配與交換所涉及的對象來說,其多涉及財產(chǎn)。而與財產(chǎn)密切關(guān)聯(lián),且直接影響碳達(dá)峰碳中和的莫過于車船稅。在車船稅這個具體的稅種里,共存著兩種課稅思路,它們交織纏繞,相依相存。第一種是基于量能課稅原則的財產(chǎn)稅思路,要求按照車輛的價值課稅,并且隨著價值存量的遞減而遞減。第二種是基于污染者付費(fèi)的環(huán)境稅思路,要求按照實際的排污量課稅,并且隨著排污量的遞增而遞增。最后的實際結(jié)果是,兩種思路都做了妥協(xié),車船稅對汽車按排氣量課稅,但不隨價值遞減而遞減,也不隨排污量遞增而遞增,而是一直維持不變。[19]如此設(shè)計使得車船稅本身的碳達(dá)峰碳中和促進(jìn)功能大打折扣,未來有必要按照碳達(dá)峰碳中和目標(biāo),針對性優(yōu)化車船稅征稅對象(稅目),相機(jī)調(diào)整稅率,加大新能源車船等稅收優(yōu)惠,更好地發(fā)揮車船稅對分配與交換場域綠色低碳發(fā)展的促進(jìn)作用。

其二,政府投資中的財稅政策優(yōu)化。生產(chǎn)與消費(fèi)是經(jīng)濟(jì)的兩端,而投資是勾連兩者的中間環(huán)節(jié)。雖然生產(chǎn)環(huán)節(jié)的投資更多被關(guān)注,但對于財政投資而言,分配和交換領(lǐng)域不應(yīng)被忽略。因為在財稅政策領(lǐng)域,投資相當(dāng)于政府資金投入,政府采購也好,轉(zhuǎn)移支付也罷,都有必要給予單獨審視。對于政府采購來說,其是政府向社會購買物品和勞務(wù)的政府性支出,是將政府當(dāng)作市場主體的購買商品和服務(wù)的一種方式。它能在一定程度上通過政府采購的取向,引導(dǎo)和促使綠色低碳產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,并達(dá)到刺激綠色產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)和消費(fèi)的目的。故要想推動節(jié)能減排、綠色、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,則既有必要強(qiáng)化政府采購的支持功能,完善政府綠色采購制度,對政府綠色采購的主體、標(biāo)準(zhǔn)、清單和流程等一系列問題進(jìn)行規(guī)定,保障綠色采購活動的公平、公正和公開,又有必要進(jìn)一步完善對綠色采購活動及相關(guān)主體的監(jiān)督機(jī)制,建立一套可以科學(xué)反映政府綠色采購情況的績效指標(biāo),建立具有約束力的以陽光分配、分權(quán)制衡、績效導(dǎo)向、興利除弊為內(nèi)容的政府采購考評機(jī)制。[20]對轉(zhuǎn)移支付來說,作為政府調(diào)節(jié)支出的一種方式,轉(zhuǎn)移支付更側(cè)重于“平行支出”。它有利于平衡政府間資金的緊張,做到高效系統(tǒng)地使用每一筆資金,從而促進(jìn)綠色、低碳經(jīng)濟(jì)模式的轉(zhuǎn)型升級,實現(xiàn)綠色化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。本著資金政策的精準(zhǔn)性考慮,有必要系統(tǒng)梳理和完善轉(zhuǎn)移支付的主體、對象、內(nèi)容、期限、金額等,豐富轉(zhuǎn)移支付方式,評估轉(zhuǎn)移支付效果,加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督,甚至可以考慮在分配現(xiàn)有中央對地方相關(guān)轉(zhuǎn)移支付資金時,對推動碳達(dá)峰碳中和成效突出、發(fā)揮示范引領(lǐng)作用者給予獎勵支持,從而推動綠色轉(zhuǎn)移支付體系的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和法律化。

3.消費(fèi)環(huán)節(jié)。人類社會的一切活動都離不開物質(zhì)資料的生產(chǎn),而消費(fèi)與生產(chǎn)又具有同一性。在一定程度上說,生產(chǎn)是起點,消費(fèi)是終點,也是經(jīng)濟(jì)活動的最后一個環(huán)節(jié),同樣是碳達(dá)峰碳中和的重要場域。即便僅從黨的二十大報告中“倡導(dǎo)綠色消費(fèi)”“推動形成綠色低碳的生活方式”“重點控制化石能源消費(fèi)”等決議亦可看出,消費(fèi)是碳達(dá)峰碳中和的重要場域。引導(dǎo)綠色消費(fèi)的財稅政策工具多樣,但最為突出的莫過于稅收優(yōu)惠、財政補(bǔ)貼、補(bǔ)助和獎勵。圍繞碳達(dá)峰碳中和目標(biāo),消費(fèi)環(huán)節(jié)的財稅政策工具可以從以下方向相機(jī)調(diào)整。

其一,挖掘與消費(fèi)直接關(guān)聯(lián)的單行稅收優(yōu)惠的綠色化、低碳化潛力??陀^上說,前述提及的環(huán)境保護(hù)稅、資源稅和車船稅都與消費(fèi)存有一定的關(guān)聯(lián),但相較于個人所得稅、消費(fèi)稅、增值稅、企業(yè)所得稅,甚或車輛購置稅等而言,顯然與消費(fèi)的直接距離更遠(yuǎn)。因此,充分挖掘這些單行稅種所涉的稅收優(yōu)惠,有效調(diào)節(jié)個人和企業(yè)的消費(fèi)取向,促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展,便可助力實現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和。例如,在所得稅上,可以對實行清潔生產(chǎn)的個人或企業(yè)適用優(yōu)惠稅率,也可以適時擴(kuò)大節(jié)能節(jié)水、資源綜合利用等稅收優(yōu)惠。在增值稅上,可以對實施合同能源管理項目的用能單位給予稅收優(yōu)惠,也可以擴(kuò)大增值稅即征即退范圍,讓上游和下游企業(yè)同享稅收優(yōu)惠,保證促進(jìn)能源轉(zhuǎn)型的稅收政策在全產(chǎn)業(yè)鏈上分布均衡,擴(kuò)大清潔能源發(fā)電增值稅優(yōu)惠政策覆蓋面。在消費(fèi)稅上,有必要適當(dāng)降低綠色應(yīng)稅消費(fèi)品的稅率、給予適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠政策,也有必要提高對高污染、高耗能產(chǎn)品的消費(fèi)稅率,協(xié)同推進(jìn)“降稅負(fù)”與“增稅負(fù)”,引導(dǎo)人們綠色消費(fèi),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綠色化、低碳化。除此之外,按照加快推進(jìn)綠色低碳發(fā)展和持續(xù)改善環(huán)境質(zhì)量的要求,優(yōu)化關(guān)稅結(jié)構(gòu)和稅收優(yōu)惠,一定程度上也可促進(jìn)碳達(dá)峰碳中和。

其二,加大與消費(fèi)直接關(guān)涉的財政補(bǔ)貼、補(bǔ)助和獎勵力度。除稅收優(yōu)惠之外,財政補(bǔ)貼、補(bǔ)助和獎勵也是倡導(dǎo)綠色消費(fèi),推動形成綠色低碳生活方式的重要財稅政策工具。在碳達(dá)峰碳中和實現(xiàn)過程中,可以通過事先設(shè)立指標(biāo)、事后進(jìn)行財政獎補(bǔ)等方式,加大對地方政府和相關(guān)行業(yè)、企業(yè),甚或個人的減碳激勵,如單位生產(chǎn)總值能耗財政獎懲制度、碳減排財政獎罰制度、溫室氣體減排財政獎罰制度、碳匯財政獎補(bǔ)制度以及水質(zhì)、森林、空氣質(zhì)量等財政獎懲制度、生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量和價值相掛鉤的財政獎補(bǔ)機(jī)制、濕地生態(tài)財政獎補(bǔ)制度等。與獎懲機(jī)制相匹配,還有必要加大財政補(bǔ)貼、補(bǔ)助和獎勵對綠色消費(fèi)的支持力度,政府可以通過提供綠色補(bǔ)貼,繼續(xù)推廣高效節(jié)能電機(jī)、節(jié)能環(huán)保汽車、高效照明產(chǎn)品等節(jié)能產(chǎn)品的使用,加快暢通節(jié)能綠色產(chǎn)品流通渠道,拓展節(jié)能綠色產(chǎn)品消費(fèi)市場。完善綠色消費(fèi)中財政補(bǔ)貼、補(bǔ)助和獎勵的評估機(jī)制,推動相關(guān)制度常態(tài)化、規(guī)范化和法律化,從而以正向激勵的方式促進(jìn)消費(fèi)環(huán)節(jié)的綠色化和低碳化。

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