毛鳳偉，安東閣

（東明縣自然資源和規(guī)劃局，山東東明 274500）

0 引言

改革開放以來，我國經濟建設成就巨大，城鎮(zhèn)化高速發(fā)展，城鎮(zhèn)化率已經超過60%。但是同時也帶來了一定的問題，不僅造成了城鄉(xiāng)發(fā)展失衡，城市人員涌入農村，土地財政推高房價，農村喪失活力，城市消費萎靡等問題，也導致了“耕地保護碎片化、空間布局無序化、資源利用低效化”[1]。

為解決以上問題，進一步推動鄉(xiāng)村振興，促進城鄉(xiāng)一體化，實現城鄉(xiāng)統(tǒng)籌可持續(xù)發(fā)展，資源部于2019年印發(fā)了《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》，土地綜合整治試點工作開始有序推進[2]。通知明確指出，要堅持科學為前提，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本單位，圍繞鄉(xiāng)村振興目標，不斷通過政策引導、制度保障、改革創(chuàng)新來補短板，以提升產業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護、社會保障等方面的綜合效益[3]。盡管當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地綜合整治取得了一定的成績，但是仍然存在突出問題，因此，需要結合新形勢新背景采用相應的優(yōu)化整治手段，實現綜合效益最大化的目的。

1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地綜合整治取得的效益

1.1 逐漸完善改革標準

各地都以“三權分置”改革為切入點，不斷推進各項重點改革工作，農村活力得到激發(fā)[4]。一是用地秩序日益公平。促進農村節(jié)約用地，完善宅基地有償使用制度，多地實行階梯式收費，解決超占、空閑等問題。收入納入村集體賬戶管理，用于改善基礎設施建設和鄉(xiāng)村公益事業(yè)。探索多種方式，盤活宅基地，有效節(jié)約了土地利用空間。二是集體經濟組織成員認定規(guī)范。完善各項認定標準，明確擁有宅基地資格，每戶宅基地居住面積控制在合理范圍內。集體成員有權進行決策，程序更加公開透明。三是宅基地使用權逐漸被激活。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉加快，合作社、工商資本以及農戶都積極參與宅基地流轉，并建設大量的公益設施，促進了集體經濟增收，比如某鎮(zhèn)創(chuàng)收了350萬元，為產業(yè)發(fā)展打下了基礎。

1.2 不斷規(guī)范管理體系

一是在科學規(guī)劃的前提下，完善村莊規(guī)劃，為土地整治工作提供依據?？茖W進行村莊分類，如特色保護，集聚提升，整治改善等類型，編制“多規(guī)合一”方案，讓規(guī)劃更有特色。特別是對建設邊界、耕地保護、生態(tài)恢復等方面設置了紅線。嚴格進行管控，有效防范了耕地占用，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局。二是嚴格審批流程，建立了村民申請、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級審批，市級監(jiān)管的程序，嚴格按照流程進行審批，并對程序進行了簡化。三是規(guī)范了建設行為，村容村貌有所提升，質量安全得到保障，在三到場管理機制下，確保了監(jiān)管無死角。在網格化管理下，執(zhí)法隊伍水平也大大提升，并且搭建了信息化服務平臺，執(zhí)法能力大幅改善。

1.3 土地整治水平不斷提高

1.3.1 土地流轉卓有成效，各村集體土地流轉收入增加，在規(guī)范化土地流轉程序下，不僅實現了統(tǒng)一經營，而且也大大地降低了農民風險。農村土地交易服務平臺逐漸完善，供需雙方對接完善，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內逐漸統(tǒng)一土地流轉合同版本。土地托管制度逐漸建立，引入多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)參與，貫穿耕種收、管儲運銷等環(huán)節(jié)，促進農村規(guī)模的經濟發(fā)展，提升了全程機械化生產效率。

1.3.2 農用地整理建設取得顯著成果。農用地方面，重點推動基礎設施建設，林草地整理、水利設施和高標準農田等。建設用地面向產業(yè)融合和新業(yè)態(tài)發(fā)展，大力推動土地平整、耕作層修復、道路建設等工作，實現了集約化利用。同時，注重鄉(xiāng)村文化保護和公益事業(yè)，推動了精神文明建設。

1.4 綜合效益顯著提高

生產效益方面，將全域整治和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略結合，大力發(fā)展旅游開發(fā)、綠色農業(yè)、農田集中連片機械化作業(yè)等，提升了生產效率，帶動了農民增收。高標準農田面積、糧食產量產值、居民收入都有所改善。社會效益方面，農村人居環(huán)境得到改善，公益用地占比增加，道路便捷度提升，社會保障水平提高。生態(tài)效益方面，各地探索林下種植等產業(yè)，資源利用率提升，土壤結構得到改善。耕地保護力度不斷增強，低碳意識有所強化，減量化和資源循環(huán)利用率水平有所提高[5]。有效灌溉率提升，水系建設取得一定成就，水利設施水平不斷改善。

2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地綜合整治效益方面存在的問題

2.1 經濟效益方面

盡管整治力度不斷增大，但是產出仍然較低，整體來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用還處于低效階段[6]。產業(yè)發(fā)展水平和城市仍有很大的差距，土地利用仍然以低端產業(yè)為主，糧食種植占大部分土地產值，利潤較高的高端養(yǎng)殖業(yè)和設施農業(yè)沒有得到充分發(fā)揮。而且產業(yè)附加值較低，第二產業(yè)缺乏深加工等企業(yè)，農村現有閑置土地沒有充分利用。由于我國耕地后備資源匱乏，在山東省這樣的人口大省更是如此，土地整理困難[7]。高標準農田建設也較為困難，受到財政壓力等多方面因素的影響，灌溉等農業(yè)設施有待提升，制約了農業(yè)產業(yè)的發(fā)展。比如在山地丘陵區(qū)域，小塊農田整合成連片農田成本較高，加劇了整治難度。

2.2 社會效益方面

盡管在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，農民生活質量有所提高，但是近幾年受到國內外諸多因素的影響，農村社會保障條件和公共服務仍然和城市有較大差距。公共用地的占比仍然不高，科教文衛(wèi)設施比較缺乏，如很多農村地區(qū)缺乏必要的體育設施，并且宅基地大量閑置等問題依舊嚴重。農民參與土地整治的積極性不高，仍然依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而近兩年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位受限于防疫壓力，也存在較為嚴重的人手不足現狀，不能滿足現有土地整治的要求。加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織領導工作不完善，績效評價指標不科學等問題，整治力度仍然需要加強，空間優(yōu)化力度需要提高。

2.3 生態(tài)效益方面

整體來說，農村土地生態(tài)仍然不容樂觀，向生態(tài)化轉型還需要一段攻堅的道路[8]。耕地分散的狀況較為嚴重，不利于機械化大規(guī)模生產，而且長期使用農藥化肥導致地力下降，土地、水源都有不同程度的污染。相比于城市，農村的垃圾處理設施不夠完善，這也造成了污染有“農村包圍城市”的問題。

植被覆蓋率有所提升，但是綠植用地規(guī)劃不合理，導致一些優(yōu)質耕地出現非農化現象，反而造成了資源浪費。土地整治前期力度很大，但是后期管護相對不足，與現代技術也沒有實現深度融合，在景觀塑造和生態(tài)調節(jié)方面都需要提升。比如，一些土地整治中，存在破壞自然景觀的現象，過度強調使用人工景觀代替自然風貌，改造力度較大，不僅造成資源浪費，也降低了保護效率。

3 提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地綜合整治效益的對策

3.1 完善頂層設計

參照發(fā)達國家《土地整理法》，結合我國土地工作實際，進一步完善法律體系。一方面中央頂層規(guī)劃，嚴格落實各級政府的政策，另一方面在細化規(guī)定和操作性的前提下簡政放權，允許各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在法律框架內制定土地利用的方案。土地綜合整理的法律細則要不斷完善，充分考慮發(fā)生的各種問題，避免出現權屬糾紛，確保工作順利開展。從國土規(guī)劃的全局出發(fā)，完善規(guī)劃設計，科學進行布局，提升空間利用率[9]。

全面開展土地整治現狀調查，明確各類建筑占地情況，摸清土地資源底數。最重要的是通過科學分析，明確土地資源適合何種用途。在充分研判的基礎上，聽取群眾意見，了解他們的訴求，力爭制定出各方都滿意的方案。按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、可持續(xù)利用和節(jié)約用地的原則，把握鄉(xiāng)村土地資源狀況和本地特色，對基礎設施、公共服務設施以及生產設施進行全面規(guī)劃，做好部門間協(xié)調，力圖實現多規(guī)合一。同時，要明晰產權。通過使用權錄入制度，落實到戶，明晰宅基地使用權歸屬，推動閑置宅基地有償退出，確保宅基地有序管理。加快不動產證頒發(fā)，按時完成發(fā)證任務，對于工作推進不力的及時問責。

3.2 加強保障措施

加大智能技術的應用，多應用現代科技開展土地整治，在土地勘測方面，為提高效率可使用無人機和衛(wèi)星遙感等技術，實現全周期監(jiān)管。繼續(xù)強化信息化建設，加強監(jiān)測平臺建設，運用3S等先進技術進行處理，實現數據庫同步管理[10]。

將土地整治的各類信息都納入到系統(tǒng)中，方便不同主體進行登錄查詢，實現優(yōu)化管理、提高效率，節(jié)約成本的目的。加大土地整治資金投入，建立可持續(xù)發(fā)展思維，如果財政壓力較大，可通過土地流轉等方式引入企業(yè)參與。比如，林地建設方面，作為公共事業(yè)投資較大，可采用PPP模式讓企業(yè)投入前期資金，并且負責后期的運營管理，適當給予一部分林下產業(yè)或旅游經濟的開發(fā)權。這也有利于土地整治的管護工作。提升集體經濟組織成員參與度，群眾要有決策權和參與權。關于土地整治的重大用途，一方面需要科學規(guī)劃論證，另一方面還要開聽證會聽取群眾意見。

3.3 創(chuàng)新治理模式

采用“自下而上”的整治模式，橫向在不同部門進行協(xié)調，縱向不同層級做好溝通，打造綜合協(xié)同治理體系。結合信息技術打造制度化、常態(tài)化、動態(tài)化的體系，堅持以人為本的思想，兼顧物質空間與精神內核，努力提升全體居民的幸福感、獲得感和滿足感。

要摒棄單純依賴行政式的“運動式”整治，以協(xié)作信任為導向，鼓勵廣大群眾自發(fā)參與到土地整治當中。強化部門協(xié)同，明晰各層級的工作職責，政策制定和執(zhí)行并舉。強化社會參與，除了政府機構、合作社之外，還應該吸引各個經營主體和社會公益力量，強化推動作用，探索土地整治的新模式。土地整治要構建城鄉(xiāng)融合的模式，與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展相統(tǒng)一，改變過去城市一味擴張的發(fā)展模式，充分保障糧食安全。

3.4 集約利用土地

充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)現有閑置土地，減少耕地占用，建設用地審批要慎之又慎，盤活閑置宅基地，拓寬其利用渠道。比如，可對長期空閑院落進行改造，建設籃球場和健身娛樂設施等，對短期閑置的宅基地，可以進行農業(yè)種植，對于連片的限制農房和宅基地，通過清退方式改成農田或者果園基地。對于不適合農業(yè)種植的宅基地，通過產業(yè)融合的發(fā)展生態(tài)旅游、民宿、教育培訓等。對于廢棄礦地區(qū)域，考慮進行復墾利用，如果不適合復墾，就要考慮“土地整治+工業(yè)發(fā)展”，深入推動農村第二產業(yè)的發(fā)展。

在有條件的農村，可以適當推動整體搬遷、集中安置的手段，鼓勵農戶上樓，實現宅基地的集中利用，為連片農田的建設打下基礎。補償方案上，以現金補償優(yōu)先為原則，配合股權、住房置換、工作合同、社會保障等方案，以群眾自愿為原則，不得強制采用非現金補償方案。盤活閑置土地的過程中，充分發(fā)揮集體經濟的作用，通過合作社等組織將鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地吸納入集體經濟中，有利于促進農村脫貧。

3.5 加大生態(tài)治理力度

在土地整治時優(yōu)先考慮生態(tài)恢復，結合本村特色將生態(tài)優(yōu)勢轉化為經濟效益。針對當前農村耕地資源較少的局面，要推動補充耕地的工作任務，建設專業(yè)化的隊伍進行管理，強化考核良好指標，落實監(jiān)督保護責任。堅持“占水補水、占優(yōu)補優(yōu)”，及時補充耕地。

推動高標準農田建設，盡最大可能避免優(yōu)質耕地占用行為，不斷加強農田水利基礎設施建設來提升土壤有機質含量，提高糧食單產。運用工程與生物技術對耕地進行檢測，構建養(yǎng)分健康循環(huán)渠道，保持土壤肥力。立體化利用農村土地空間，比如公共用地要進行綠化建設，提升植被覆蓋率，減少退耕還林對農業(yè)造成的損害，同時大力發(fā)展林業(yè)、果園等產業(yè)，提升綠化率。此外，農村可引入更多的垃圾處理、循環(huán)水和新能源系統(tǒng)，改善生態(tài)環(huán)境。

4 結語

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地綜合治理中，要改變過去經濟至上的思維。堅持“兩山”理論，圍繞“三生空間”，通過全域整體性治理，實現生產、生活和生態(tài)用地的綜合效益最大化。