柴寶勇 石春林

從知識論而言，知識生產(chǎn)的路徑在很大程度上決定了知識生產(chǎn)的內(nèi)容與邊界1參見[美]羅伯特·K.默頓：《科學(xué)社會學(xué)散憶》，魯旭東譯，商務(wù)印書館2004年版，第71頁。，甚至知識生產(chǎn)的主流路徑有可能在范式確定的情況下規(guī)定這種知識生產(chǎn)帶來的建構(gòu)性的擬制，從而將這種擬制反映到社會結(jié)構(gòu)中2參見[美]彼得·L.伯格、托馬斯·盧克曼：《現(xiàn)實的社會建構(gòu)：知識社會學(xué)論綱》，吳肅然譯，北京大學(xué)出版社2019年版，第113-117頁。。具體到當下的黨內(nèi)法規(guī)研究來說，其知識生產(chǎn)的主要路徑是法學(xué)、黨史黨建學(xué)與馬克思主義理論。段磊指出，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)研究的理論背景很復(fù)雜，政治學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)等學(xué)科都有介入，而法學(xué)的研究范式則占據(jù)主流3Lei Duan，"The Study of Party Rules and Regulations in China: Review and Prospect"，Journal of Sinology and China Studies，Vol.75，2020，pp.143-157.。2012年以來，官方也在學(xué)界的爭論中吸收了諸多黨內(nèi)法規(guī)的描述性概念和學(xué)理體系，并把學(xué)界一些達成共識的看法和論斷視作黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的理論素材4例如，2021年7月，中共中央辦公廳法規(guī)局在人民日報刊發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系》一文中，黨內(nèi)法規(guī)體系的框架構(gòu)成吸收了黨內(nèi)法規(guī)學(xué)界的主流觀點。?？梢?，黨內(nèi)法規(guī)研究在制度建設(shè)層面為黨內(nèi)法規(guī)制度的制度化、體系化、法理化作出了智識性貢獻。但這種反映到社會結(jié)構(gòu)中的擬制是以知識生產(chǎn)的內(nèi)容與邊界幾乎確定為前提的。關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)或基本屬性的討論，在很大程度上也受到了學(xué)科以及研究視野的限制。從上述考慮出發(fā)，本文結(jié)合政治學(xué)和公共政策的視角，討論黨內(nèi)法規(guī)的基本屬性及其政策性表征。

一、問題的提出

從黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)—釋規(guī)—執(zhí)規(guī)—督規(guī)的運作過程來講，執(zhí)規(guī)是黨內(nèi)法規(guī)制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為制度效能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2019年9月，中共中央發(fā)布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定（試行）》3部黨內(nèi)法規(guī)?？梢姡瑥摹坝幸?guī)可依”的角度看，立規(guī)、執(zhí)規(guī)和督規(guī)具有系統(tǒng)性；同時，這也說明，在黨內(nèi)法規(guī)的運作過程中，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行還存在著諸多問題，“‘上熱中溫下冷’，先緊后松、上緊下松、外緊內(nèi)松等現(xiàn)象，機械執(zhí)行、選擇執(zhí)行、繁瑣執(zhí)行、變通執(zhí)行問題都不少”1《加強新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要舉措》，《人民日報》，2019年09月16日。。習(xí)近平指出：“黨內(nèi)法規(guī)不少，主要問題在于執(zhí)行不力，有的是缺乏執(zhí)行能力，有的是缺乏執(zhí)行底氣。要強化法規(guī)制度執(zhí)行，不能打折扣”2《習(xí)近平關(guān)于“不忘初心、牢記使命”論述摘編》，中央文獻出版社、黨建讀物出版社2019年版，第22頁。。針對這一問題，學(xué)界現(xiàn)有研究成果比較豐富，其中，當下黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力不足3沈孝鵬：《黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行不力：多重誘因與治理之策》，載于《求實》2017年第8期。，“黨規(guī)執(zhí)行難”、黨內(nèi)法規(guī)實施差這一主要表現(xiàn)是主流共識4宋雄偉、王穎：《當代中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)研究：反思與展望》，載于《理論探討》2019年第3期。。具體而言，學(xué)界大多從系統(tǒng)論出發(fā)，結(jié)合立規(guī)、執(zhí)規(guī)的主客體、執(zhí)規(guī)的環(huán)境與文化、督規(guī)的制度與評估等要素，認為黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力不足的主要原因集中表現(xiàn)在立規(guī)的有效性不足5參見汪全勝、黃蘭松：《黨內(nèi)法規(guī)的可操作性評估研究》，載于《中共浙江省委黨校學(xué)報》2017年第3期；施新州：《黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系及其建設(shè)規(guī)律探析》，載于《觀察與思考》2020年第9期；王立峰：《論黨內(nèi)法規(guī)實施的內(nèi)涵、要素與路徑》，載于《黨內(nèi)法規(guī)理論研究》2019年第1期。、執(zhí)規(guī)主體素養(yǎng)不齊6參見歐愛民、何靜：《黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行構(gòu)成及其要素優(yōu)化》，載于《河南社會科學(xué)》2020年第8期；廖懷高：《從潛規(guī)則視角看黨內(nèi)法規(guī)的虛置化及對策》，載于《理論與改革》2016年第6期。、運行機制和資源有待優(yōu)化7參見陳瑩瑩：《黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機制研究》，載于《法學(xué)評論》2020年第3期；蒙慧、李偉：《黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行資源問題研究》，載于《學(xué)術(shù)探索》2017年第1期。、執(zhí)行環(huán)境和文化不匹配8參見劉先春、葉茂泉：《構(gòu)建和培育黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行文化的對策研究》，載于《中南民族大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2015年第4期；陳敦坤：《政治傳播視域下黨內(nèi)法規(guī)的宣傳普及》，載于《廉政文化研究》2021年第6期。、執(zhí)行評督制度不健全9參見石佑啟、李杰：《論提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力》，載于《學(xué)術(shù)研究》2018年第5期。等方面。

可見，在主流黨內(nèi)法規(guī)研究中，執(zhí)規(guī)問題的問題域被限定在“黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行”“黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行”“黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力”等范疇上。從理論基礎(chǔ)而言，大多數(shù)相關(guān)研究沒有適用一個具有解釋力的理論，而只是從系統(tǒng)論、宏觀—中觀—微觀等視角進行了不同角度的分析；從研究類別而言，大多數(shù)研究呈現(xiàn)的是“問題—對策建議”式的應(yīng)用傾向，實踐性和政治性較強，理論性較弱；從研究方法而言，大多數(shù)研究沒有采用一個合適的研究方法；從研究結(jié)論來看，執(zhí)規(guī)的相關(guān)研究由于沒有在相應(yīng)的學(xué)科下為黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行這一政治或法律過程提供解釋性框架，因而這些結(jié)論更多表現(xiàn)為規(guī)范研究的洞見。對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行既有研究的回顧說明，黨內(nèi)法規(guī)研究的實證領(lǐng)域幾乎處于空白，因而不存在方法論的適用問題和基礎(chǔ)理論域的選擇問題10參見章志遠：《黨內(nèi)法規(guī)研究方法論探析》，載于《法學(xué)論壇》2019年第4期。。

上述問題說明，“黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行研究仍是一個未被深入開發(fā)的領(lǐng)域，既沒有形成明確系統(tǒng)的概念范疇、理論定位和分析維度，也沒有對執(zhí)行制度體系和相關(guān)主體的行為特征做深入討論”11宋雄偉：《制度激勵與網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)：黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行研究的分析框架》，載于《理論與改革》2020年第6期。。盡管如此，并非所有的黨內(nèi)法規(guī)研究都忽視了實證和適用性研究12如張海濤從盧曼的社會系統(tǒng)論討論了系統(tǒng)/環(huán)境下國法與黨規(guī)在“結(jié)構(gòu)耦合”情況下的分別適用領(lǐng)域；宋雄偉嚴格地使用社會科學(xué)的實證方法，從“漏斗效應(yīng)”討論了黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行問題的解釋框架等。參見張海濤：《政治與法律的耦合結(jié)構(gòu)：黨內(nèi)法規(guī)的社會系統(tǒng)論分析》，載于《交大法學(xué)》2018年第1期；宋雄偉：《行動者“漏斗效應(yīng)”：黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行問題的解釋框架》，載于《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》2021年第1期。；現(xiàn)有關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的相關(guān)研究，基本上側(cè)重于執(zhí)法意義上的執(zhí)規(guī)。綜合看來，這些對執(zhí)行現(xiàn)狀的描述都是對公共政策中政策執(zhí)行相關(guān)概念與描述的借用或化用。如執(zhí)行虛置、象征性執(zhí)行1李瑞昌：《中國公共政策實施中的“政策空傳”現(xiàn)象研究》，載于《公共行政評論》2012年第3期。、選擇性執(zhí)行、機械性執(zhí)行2石佑啟、李杰：《論提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力》，載于《學(xué)術(shù)研究》2018年第5期。、變通式執(zhí)行3參見王漢生、劉世定、孫立平：《作為制度運作和制度變遷方式的變通》，載于應(yīng)星、周飛舟、渠敬東編《中國社會學(xué)文選》，中國人民大學(xué)出版社2011年版，第554-583頁。、制度虛置、制度敷衍、制度剪切、制度附加4邵從清：《論提高黨內(nèi)法規(guī)制度體系執(zhí)行力》，載于《山東社會科學(xué)》2016年第12期。等概念基本上是馬特蘭德（Matland）的模糊—沖突模型及其衍生模型對于政策執(zhí)行的類型學(xué)劃分5模糊—沖突模型是20世紀末公共政策研究的重要成果。簡單來說，政策的沖突性是指政策執(zhí)行主體與政策制定主體的不一致；而模糊性是指政策執(zhí)行主體在具體操作時對政策內(nèi)容的可選擇程度，根據(jù)政策的這兩種程度，政策執(zhí)行可以在類型學(xué)上被分為4種：行政執(zhí)行、政治執(zhí)行、試驗執(zhí)行和象征執(zhí)行。詳見R.E.Matland，"Synthesizing the Implementation Literature:the Ambiguity-Conflict Model of Policy Implementation"，Journal of Public Administration Research and Theory，Vol.5，No.2，1995，pp.145-174.。傳統(tǒng)的黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行研究往往集中于“自上而下”的理論視角，在此視角下，研究者已經(jīng)自覺或不自覺地采取公共政策的進路來看待黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行現(xiàn)象?？梢?，公共政策學(xué)的理論解釋在元理論上具備一定的解釋力；同時，這也說明黨內(nèi)法規(guī)具備廣義公共政策的某些核心特征，這一視角對重新審視黨內(nèi)法規(guī)的基本屬性有重要意義?？梢?，公共政策范式下的黨內(nèi)法規(guī)研究能夠在以理論形式清晰描述黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過程和問題的同時，為明確黨內(nèi)法規(guī)的基本屬性和內(nèi)在構(gòu)成提供一個嶄新的視角。

二、黨政體制與政策治理

廣義來看，公共政策一般被視作一種對社會價值的權(quán)威性分配6參見[美]戴維·伊斯頓：《政治體系：政治學(xué)狀況研究》，馬清槐譯，商務(wù)印書館1993年版，第123頁。。根據(jù)這種認識，公共政策的制定、執(zhí)行、評估等環(huán)節(jié)構(gòu)成了一個完整的政策過程，這種政策過程與制度化的宏觀政治結(jié)構(gòu)一同構(gòu)成了一個完整的政治體系（系統(tǒng)）。因此，從政策過程來看，公共政策就是經(jīng)過一定的政策過程而產(chǎn)生的人類社會的集體行動規(guī)范，其目的是作為人類社會的行為準則或價值而存在7參見朱春奎：《公共政策學(xué)》，清華大學(xué)出版社2016年版，第1-2頁。。所以，從形式上來講，包括憲法、法律、法規(guī)在內(nèi)的公法體系中的構(gòu)成性要素是當然的公共政策，但在公共政策研究中，這些以法規(guī)范形式出現(xiàn)的公共政策卻往往不是公共政策學(xué)或公共政策分析的直接對象。相反，在效力位階上更多表現(xiàn)為狹義政策的卻成了公共政策研究關(guān)注的重點。出于這種偏好，宏觀的公共政策研究更多關(guān)注府際政治，從而將公共政策作為一個主體去研究，這種主體性視角要么將狹義的政策本身視作主體甚至本體，要么將這一政策的主要制定者視作政策過程中的主體。在此視角下，中國的公共政策就帶有了一種“政治權(quán)威性”8參見劉培偉：《基于中央選擇性控制的試驗——中國改革“實踐”機制的一種新解釋》，載于《開放時代》2010年第4期。。從既有研究來看，對現(xiàn)代中國政策過程的解釋主要集中于主體性視角，其具體表現(xiàn)在官僚決策主體9官僚決策主體研究是指，研究者將注意力集中在政策的最終決斷者或者體制內(nèi)的政策制定者身上，這類研究大多強調(diào)黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人與更具自主性的官僚機構(gòu)之間的互動和博弈在決策中的決定性作用。參見Harry Harding， Organizing China:The Problem of Bureaucracy，1949-1976，Stanford University Press，1981，pp.329-333.、派系主體10所謂派系主體研究是指，鄒讜所提出的“非正式團體”（informal groups）解釋和黎安友（Andrew Nathan）所提出的中國政治精英派系（factionalism）之間的沖突和合作模式。參見T.Tsou，"Prolegomenon to the Study of Informal Groups in CCP Politics"，The China Quarterly，Vol.65，1976，pp.98-114.和行政主體11行政主體研究是指，將中國政府視作中國政策體系中的關(guān)鍵，而央地關(guān)系以及中央和地方之間的合作與博弈成為了中國政策體系的核心問題，針對這一點的關(guān)注主要在“規(guī)劃”（plan）、分級制政策實驗（experimentation under hierarchy）、“路徑—激勵”分析等解釋。參見[德]韓博天、[美]奧利佛·麥爾敦、石磊：《規(guī)劃：中國政策過程的核心機制》，載于《開放時代》2013年第6期；[德]韓博天、石磊：《中國經(jīng)濟騰飛中的分級制政策試驗》，載于《開放時代》2008年第5期；楊宏山：《政策執(zhí)行的路徑—激勵分析框架：以住房保障政策為例》，載于《政治學(xué)研究》2014年第1期。三個方面。

長期存在的這種主體性視角忽略了中國政策過程的完整結(jié)構(gòu)。如果說，改革開放以來中國改革的基本特點是利用各種形式的實踐和試驗進行學(xué)習(xí)，從而從經(jīng)驗教訓(xùn)中調(diào)整政策內(nèi)容12王紹光：《學(xué)習(xí)機制與適應(yīng)能力：中國農(nóng)村合作醫(yī)療體制變遷的啟示》，載于《中國社會科學(xué)》2008年第6期。。那么，黨的十八大以來，黨和國家治理體系在“頂層設(shè)計”之下的全方位重構(gòu)則意味著以往“摸著石頭過河”的那種調(diào)試性被轉(zhuǎn)置為一系列更具系統(tǒng)性的制度安排。因此，主體性視角更適用于觀察調(diào)試性，而結(jié)構(gòu)性視角則更有利于觀察中國國家治理體系的系統(tǒng)性。結(jié)構(gòu)性視角的出發(fā)點是，尋找一個能夠整體解釋當代中國國家治理體系的政策制度框架，在黨的領(lǐng)導(dǎo)體制下考量中國的公共政策制定、擴散、執(zhí)行和評估，而這也意味著采用一種全新的視角看待黨的政策。

（一）政治結(jié)構(gòu)構(gòu)建的普遍性要素：規(guī)范體系和權(quán)力運行體系

從現(xiàn)代政治實體的類型學(xué)來說，國家（state）是一個基本單位，它是基于領(lǐng)土、主權(quán)與人口三個要素構(gòu)成的政治共同體。在國家的基礎(chǔ)上，存在著其他政治實體的形式，這些形式或為國家本身的某種形式，或為超越國家的某種聯(lián)合形式1比如，當一個國家內(nèi)部出現(xiàn)了一個主體民族（族群）時，民族國家（nation-state）就產(chǎn)生了；亦如，當兩個以上的政治實體通過某種形式將自身的主權(quán)交給一個超國家的機構(gòu)時，聯(lián)邦（federation）就產(chǎn)生了。。類型學(xué)的不同意味著表現(xiàn)為不同形式的政治實體治理結(jié)構(gòu)的不同2Chris Ansell and Alison Gash，"Collaborative Governance in Theory and Practice"，Journal of Public Administration Research and Theory，Vol.18，No.4，2008，pp.543-571.。從邏輯上來說，如果將國家的構(gòu)成或者說政治共同體的形成視作一種“聚合”的話，國家建設(shè)（state-construction）就是這種“聚合”的具體形式3參見[美]斯科特：《國家的視角：那些試圖改善人類狀況的項目是如何失敗的》，王曉毅譯，社會科學(xué)文獻出版社2019年版。。顯然，越表現(xiàn)為一個單一聚合傾向的政治共同體，其國家建設(shè)的內(nèi)容（內(nèi)部而言）就越不那么復(fù)雜；相反，一個多元傾向聚合的政治共同體的建構(gòu)相對于一個更為“簡單”的國家來說則更為復(fù)雜。具體說來，以對現(xiàn)代國家認定的標準來看，一個國家要成為一個政治共同體，它自身的政治結(jié)構(gòu)就必須能夠形成一個完備的政治系統(tǒng)4David Easton，"The Political System Besieged by the State"，Political Theory，Vol.9，No.3，1981，pp.303-325.，且這一政治系統(tǒng)要表現(xiàn)出一定的價值取向。因此，政治實體的類型學(xué)本身即國家的形式在很大程度上影響甚至決定著這一政治實體的政治結(jié)構(gòu)與政治過程。

普遍而言，這種政治系統(tǒng)直接地形成于兩種制度體系的治理嵌入：規(guī)范體系和權(quán)力運行體系。規(guī)范體系是指主權(quán)者通過代議制立法而形成的一種根據(jù)原則設(shè)定主體的權(quán)利義務(wù)范圍和內(nèi)容，并通過設(shè)定不能行為的限度來達成一種基于事后懲戒的治理體系。簡言之，通常這是一種（泛）法律體系；權(quán)力運行體系則是指狹義公共政策的全過程，即一種積極行為、一種因應(yīng)管理的政策體系，它在規(guī)范體系之上，在規(guī)范體系所限定的范圍內(nèi)積極行使公權(quán)力，其最典型的表現(xiàn)就是公共政策的制定和執(zhí)行。對于一個一般意義上的國家而言，規(guī)范體系是政治秩序的結(jié)果，而權(quán)力運行體系則塑造政治秩序本身。規(guī)范體系通過合法性的獲取以法律的確立為形式實現(xiàn)了“合法性統(tǒng)治”（legitimate rule），提供了社會服從的判定標準，即“由命令和服從構(gòu)成的每一個社會活動系統(tǒng)的存在，都取決于它是否有能力建立和培養(yǎng)對其存在意義的普遍信念。”5張康之：《合法性的思維歷程：從韋伯到哈貝馬斯》，載于《教學(xué)與研究》2002年第3期。而權(quán)力運行體系則在“合法性統(tǒng)治”的基礎(chǔ)上，將“合法性”轉(zhuǎn)置為社會體系維持運作的其中一種支持性功能，這種支持性功能又表現(xiàn)為“特定支持”和“散布性支持”6參見[美]戴維·伊斯頓：《政治生活的系統(tǒng)分析》，王浦劬主譯，人民出版社2012年版，第256-262頁。。因此，西方理論認為，從國家建設(shè)的一般過程而言，規(guī)范體系的成立意味著國家建構(gòu)（state-making）的階段性達成，憲制的首要環(huán)節(jié)即第一契約得以實現(xiàn)；而權(quán)力運行體系的運作則意味著在憲制的框架下進行合法的、制度的國家建設(shè)。

（二）多元聚合的國家何以可能：政權(quán)結(jié)構(gòu)體系

民族國家的建構(gòu)邏輯簡單而富有感染力，似乎一個國家或政治共同體的建構(gòu)只要按照這種原理就可以進行下去。伴隨著新制度主義興起的“憲法工程學(xué)”（constitutional engineering）論者就持這樣的理想觀點。他們認為，通過有意識的憲法與政治制度設(shè)計來達到某些預(yù)期的政治目標是可能的，其實現(xiàn)路徑在于“對政治制度的有意設(shè)計以實現(xiàn)某些特定的具體目標”7Benjamin Reilly，Democracy and Diversity：Political Engineering in the Asia-Pacific，Oxford University Press，2007，pp.21-24.。然而，“憲法工程學(xué)”的實踐卻并不如意，被設(shè)計出的憲法大多不具有持續(xù)性（endurance）1Zachary Elkins，Tom Ginsburg，and James Melton，The Endurance of National Constitutions，Cambridge University Press，2009，pp.11-43.，規(guī)范雖然被建立起來，但并沒有形成體系，從而導(dǎo)致國家建構(gòu)失敗。那么，在討論多元傾向聚合的政治實體時，政權(quán)結(jié)構(gòu)體系2政權(quán)結(jié)構(gòu)體系指的是，一個統(tǒng)一的政治實體因地理條件、人口層次、民族分布等空間治理要素的復(fù)雜性而產(chǎn)生的多層級政府。簡單而言，單一制和聯(lián)邦制是政權(quán)結(jié)構(gòu)體系的最基本表現(xiàn)形式。就必須被納入進來。一方面，它表現(xiàn)為事權(quán)主體橫向的分離，另一方面，它表現(xiàn)為政府內(nèi)部的科層關(guān)系。表面看來，它似乎只是單一制國家行政機關(guān)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)問題。然而，聯(lián)邦制的實踐證明，聯(lián)邦的中央與地方行政機關(guān)的分離設(shè)計只會在民眾的輿論指向和集體行動表達層面與單一制國家表現(xiàn)出不同3Kenneth W. Foster，"Associations in the Embrace of An Authoritarian State: State Domination of Society?"，Studies in Comparative International Development，Vol.35，No.4，2001，pp.84-109.。拋開晉升因素不談，在制度運作上，聯(lián)邦制的地方政府和中央政府的關(guān)系與單一制國家是同質(zhì)的：它們只是在事權(quán)和公共服務(wù)的類別上變換了授權(quán)主體，而它們?nèi)绻x擇不采用這種特殊而復(fù)雜的政府間關(guān)系結(jié)構(gòu)，“大國治理”是不可能實現(xiàn)的。具體到現(xiàn)代中國（1949—），其政權(quán)結(jié)構(gòu)體系、規(guī)范體系和權(quán)力運行體系作為三個支柱支撐起了中國政治的結(jié)構(gòu)框架，在這樣的一個框架中，結(jié)合當代中國治理實踐的某些特點，可能能夠厘清中國治理的不同要素4G.C.Lin and S.P.Ho，"The State，Land System, and Land Development Processes in Contemporary China"，Annals of the Association of American Geographers，Vol.95，No.2，2005，pp.411-436.。

（三）黨政體制的結(jié)構(gòu)性特點

首先，現(xiàn)代中國的政治結(jié)構(gòu)具有強有力的塑造性。這種塑造性是指現(xiàn)代中國不是社會自然演化的產(chǎn)物，而是在總體性危機背景下，由以中國共產(chǎn)黨為核心的現(xiàn)代化主體力量適時締造的。因此，現(xiàn)代中國的政治整合是由社會中心力量實現(xiàn)的5王續(xù)添、辛松峰：《中心主義國家現(xiàn)代化的歷史邏輯——以近代中國社會中心力量轉(zhuǎn)換為中心的考察》，載于《政治學(xué)研究》2021年第6期。，總體支配的集權(quán)邏輯6陳明明：《中國政府原理的集權(quán)之維：歷史與現(xiàn)代化》，載于《公共管理與政策評論》2021年第1期。在中國政治結(jié)構(gòu)中將一如既往地發(fā)揮著重要作用。那么，在黨建國家的歷史條件下，黨治國家的生成邏輯就不是前述一般“民族國家”的生成邏輯，現(xiàn)代中國的政治結(jié)構(gòu)的生成路徑不是沿著規(guī)范體系—權(quán)力運行體系—政權(quán)結(jié)構(gòu)體系展開的。相反，中國政治結(jié)構(gòu)的生成路徑是權(quán)力運行體系—政權(quán)結(jié)構(gòu)體系—規(guī)范體系，這種生成邏輯是由黨的領(lǐng)導(dǎo)所規(guī)定的7參見陳紅太：《從黨政關(guān)系的歷史變遷看中國政治體制變革的階段特征》，載于《浙江學(xué)刊》2003年第6期。。

其次，黨政體制更多依賴于權(quán)力運行體系來實現(xiàn)其職能的達成。中國黨政體制的治理邏輯起點是中國共產(chǎn)黨，而執(zhí)政黨的黨組織系統(tǒng)、國家政權(quán)組織系統(tǒng)、社會組織系統(tǒng)以及彼此之間形成的各類關(guān)系等宏觀層面的制度結(jié)構(gòu)和制度框架，以及縱向和橫向的權(quán)責配置、權(quán)力運行等中微觀層面的制度安排和體制機制都受制于這種依賴。這種依賴要求政權(quán)結(jié)構(gòu)體系和規(guī)范體系與權(quán)力運行體系的適應(yīng)性和一致性。

最后，中國共產(chǎn)黨通過意識形態(tài)建設(shè)、黨建社會的職能承擔和由其衍生出的國家結(jié)構(gòu)體系一同組成了中國事實上的公共權(quán)力主體，并通過一系列政治體制改革確定了當前既定的規(guī)范體系、權(quán)力運行體系和政權(quán)結(jié)構(gòu)體系。因而，中國的權(quán)力制約（規(guī)范體系所帶來的一般效能）本身就是中國共產(chǎn)黨主流話語自我演化出的一個對象，它首先是中國共產(chǎn)黨自我建設(shè)或者自我革命的一部分，其次才是中國公權(quán)力監(jiān)督和制約的現(xiàn)實要求。繼而，中國共產(chǎn)黨的權(quán)力制約是擴散性的。這種擴散性沿著政權(quán)結(jié)構(gòu)體系和規(guī)范體系展開。一方面，中國共產(chǎn)黨是馬克思列寧主義政黨，是先鋒隊政黨，其最大特點是黨內(nèi)團結(jié)、工作的集中化和組織上的統(tǒng)一8參見《列寧選集》第1卷，人民出版社2012年版，第499頁。，因而中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)本身要求其自身的自我革命，而自我監(jiān)督是自我革命的前提。另一方面，中國共產(chǎn)黨是使命性政黨，中國共產(chǎn)黨的存在有著嚴格的綱領(lǐng)性依據(jù)和理論邏輯，由其產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性力量同樣受到其來源的性質(zhì)與道德約束。

三、中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的法與政策之維

（一）法律性：規(guī)范體系中的黨內(nèi)法規(guī)

從嚴格的行政法學(xué)理論而言，非法律的工具（如政策）除了在行政保留1門中敬：《論憲法與行政法意義上的法律保留之區(qū)分——以我國行政保留理論的構(gòu)建為取向》，載于《法學(xué)雜志》2015年第12期。所規(guī)定的內(nèi)容和范圍之外，都應(yīng)該適用法律保留原則。因而，在嚴格的法律體系中，即使冠以“軟法”，黨內(nèi)法規(guī)在制定、解釋和備案審查等環(huán)節(jié)上也難以作為一種嚴格的法律形式存在于中國特色社會主義法律體系中。出于上述原因，官方與學(xué)界的主流觀點是，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律二者并行不悖，以全面從嚴治黨和全面依法治國的實效構(gòu)成中國特色社會主義法治體系2參見宋功德：《黨內(nèi)法規(guī)的百年演進與治理之道》，載于《中國法學(xué)》2021年第5期；張文顯：《在新的歷史起點上推進中國特色法學(xué)體系構(gòu)建》，載于《中國社會科學(xué)》2019年第10期；等。。從本質(zhì)而言，法律的治理是根據(jù)原則設(shè)定主體的權(quán)利義務(wù)范圍和內(nèi)容，并通過設(shè)定不能行為的限度來達成一種基于事后懲戒的治理；而政策則是一種積極行為，是一種因應(yīng)管理3參見鄭敬高、田野：《從“國家意志”到“行政法治”——在法律與政策關(guān)系上的泛法律觀》，載于《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2007年第5期。?？梢?，法、政策和黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)涵上有著明顯差別。此外，在法學(xué)視角下，由于歷史上我國的法律實踐與政策實踐之間存在的緊張關(guān)系，法學(xué)理論認為政策與法律之間存在著一個轉(zhuǎn)換關(guān)系，更愿意將“依法治國”解讀為與政策治理截然對立的一種治理形式，認為“這是治國方略的根本轉(zhuǎn)變”4蔡定劍、劉丹：《從政策社會到法治社會——兼論政策對法制建設(shè)的消極影響》，載于《中外法學(xué)》1999年第2期。。持此論者往往認為，政策治理是人治而不是法治，會造成“法律空洞化”5邢會強：《政策增長與法律空洞化——以經(jīng)濟法為例的觀察》，載于《法制與社會發(fā)展》2012年第3期。，而“法律永遠是主導(dǎo)力量；法律也需要合乎法治原則的政策來支持配合；政策為法律服務(wù)，是輔助力量”6郭潤生、劉東生：《論行政執(zhí)法中法律與政策的關(guān)系》，載于《法商研究（中南政法學(xué)院學(xué)報）》1999年第2期。。在此視角下，黨內(nèi)法規(guī)被視作一種“黨法”，從而與政策相割裂，使得“黨內(nèi)法規(guī)制度在一定程度上淪為政策或運動開展的工具”7操申斌：《黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的若干限制因素分析》，載于《科學(xué)社會主義》2011年第2期。。

實際上，在我國的規(guī)范體系中，法律體系憑借以《共同綱領(lǐng)》為核心的憲制淵源，以《中華人民共和國憲法》為憲制文本的法律框架形成了一套覆蓋社會私域和政府公權(quán)力部分的規(guī)范結(jié)構(gòu)。但中國的憲制淵源并不僅僅來源于政治—行政二分法下的政治層面與行政層面的簡單累加，還涉及到使得政治—行政相聯(lián)系的那一部分公權(quán)力的構(gòu)成要素。因此，在響應(yīng)“五一口號”聯(lián)合建國以后，各民主黨派對于中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)這樣一層黨際關(guān)系就嵌入了中國共產(chǎn)黨的自治規(guī)范中。從這個意義上來說，《中國共產(chǎn)黨章程》（以下簡稱《黨章》）是不可或缺的憲法淵源8Shigong Jiang，"Written and Unwritten Constitutions：A New Approach to the Study of Constitutional Government in China"，Modern China，Vol.36，No.1，2010，pp.12-46.。因此，在政治—行政二分所形成的規(guī)范結(jié)構(gòu)外，中國的規(guī)范體系還為以中國共產(chǎn)黨為代表的“建國力量”等法人團體的自治規(guī)范留有空間，但這并不意味著中國共產(chǎn)黨的自治規(guī)范與其他民主黨派、一般社會組織和社團等法人團體具有相同的地位和效力。簡言之，中國共產(chǎn)黨因其法人團體的組織屬性而存有自治規(guī)范，也同樣因其獨特的歷史作用和現(xiàn)實功能而具有更高甚至憲法層面的規(guī)范性效力。因此，當代中國完整的規(guī)范體系應(yīng)該由至少幾個部分構(gòu)成：第一，以憲法、民法典為核心的私權(quán)利規(guī)范；第二，以黨內(nèi)法規(guī)、憲法、立法法和全國人大組織法為核心的政治公權(quán)力規(guī)范；第三，以憲法、行政法、黨內(nèi)法規(guī)為核心的行政公權(quán)力規(guī)范；第四，以社會團體自治規(guī)范、基層自治規(guī)范為核心的社會性規(guī)范。準確來說，在上述四個部分中，黨內(nèi)法規(guī)涉及到了三個部分，但僅僅在兩個部分中出現(xiàn)。其原因在于，黨內(nèi)法規(guī)首先是治黨管黨的制度工具，因而對于中國共產(chǎn)黨自身而言，黨內(nèi)法規(guī)是執(zhí)政黨自我治理的政黨自治規(guī)范，但由于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和其執(zhí)政地位，在當代中國的規(guī)范體系中，黨內(nèi)法規(guī)并不表現(xiàn)為社會性規(guī)范，而是通過調(diào)整黨務(wù)的形式表現(xiàn)在行政領(lǐng)域、通過調(diào)整國務(wù)的形式表現(xiàn)在政治領(lǐng)域。

（二）政策性：權(quán)力運行體系中的黨內(nèi)法規(guī)

從公共政策角度而言，包括法律法規(guī)在內(nèi)的國家法和非法律的政策都是公共政策的表現(xiàn)形式。政策是一種積極行為和因應(yīng)管理，相比法律而言，政策更具有主動性和創(chuàng)造性，而法律則可能失于靈活。從法理學(xué)看來，通常意義上的政策則不同于法定政策或法律政策，而是指“尚未被整合進法律之中的政府政策和慣例”1[美]E.博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學(xué)出版社2017年版，第487頁。。盡管如此，公共政策視角下的研究往往將政策視作主體性政策，用利益集團或多元主義的視角對中國的公共政策運行進行觀察。其結(jié)果是：政策制定和執(zhí)行表現(xiàn)出極強的博弈性，而黨政體制的整體性則被忽視2參見柴寶勇、石春林：《黨的領(lǐng)導(dǎo)體制下的政策制定模式及其特征——基于主體、結(jié)構(gòu)和層級的視角》，載于《中國行政管理》2022年第2期。，中國共產(chǎn)黨作為公權(quán)力要素的事實被排除在理論之外3景躍進：《中國特色的權(quán)力制約之路——關(guān)于權(quán)力制約的兩種研究策略之辨析》，載于《經(jīng)濟社會體制比較》2017年第4期。。事實上，我國的公權(quán)力配置模式是一種“統(tǒng)分結(jié)合”4門中敬：《我國政府架構(gòu)下的權(quán)力配置模式及其定型化》，載于《中國法學(xué)》2021年第6期。的模式，在黨的領(lǐng)導(dǎo)和民主集中制原則下，公共政策的制定和執(zhí)行具有一種合一性。

在我國的權(quán)力運行體系中，規(guī)劃（plan）往往被作為一個經(jīng)常性和階段性的治理工具5參見胡鞍鋼、劉珉、趙海蘭：《中國治國理政的重要方式：五年規(guī)劃實踐（1953—2020年）》，載于《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2022年第3期。，甚至被視作是治國理政的重要優(yōu)勢6王若磊：《戰(zhàn)略規(guī)劃：中國共產(chǎn)黨治國理政的重要優(yōu)勢》，載于《國家治理》2021年第10期。。因此，對中國權(quán)力運行體系的描述要相當?shù)乜紤]到中國國家自主性的成分。一般而言，政策制定被認為是一個議程轉(zhuǎn)入的過程7Charles O.Jones，An Introduction to the Study of Public Policy，Brooks/Cole，1984，p.77.。從多元主義的視角來看，政策被視作不同利益攸關(guān)方（stakeholder）將利益訴求通過不同形式的壓力輸入政策系統(tǒng)，在決策過程中依靠一定的決策模式而產(chǎn)生出的政策結(jié)果。但中國的權(quán)力運行體系則完全不是這樣。從政策系統(tǒng)而言，中國的元政策、基本政策依靠科層制的政權(quán)結(jié)構(gòu)體系全域性地繪制了一個有限時間內(nèi)的基本藍圖。因此，中國的政策往往是“一攬子”的，具有相當強的整體性。在此過程中，中國的決策模式與一般“自由民主制”的決策模式完全不同。首先，由于單一制的國家模式，基本的政策傾向幾乎全部來源于中央，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以既有發(fā)展狀況為判斷基礎(chǔ)，結(jié)合相關(guān)領(lǐng)域的知識精英通過智庫、內(nèi)參、報告等形式確定更具科學(xué)性和整體性的政策框架和政策目標，再通過確定性與模糊性相結(jié)合的縱向政策擴散達成差異化的政策執(zhí)行，最后以信息為標志，判斷政策效果并反饋到下一輪政策制定中?？梢?，這種元政策制定模式改變了壓力型輸入的低效模式，有效避免了利益集團和民粹主義對于政策議程的裹挾。但這種改變是以一種新型的政治—行政關(guān)系為基礎(chǔ)的，它將傳統(tǒng)政黨負責政治領(lǐng)域、政府負責行政領(lǐng)域的經(jīng)典二分范式轉(zhuǎn)置為了政黨兼有代表和領(lǐng)導(dǎo)的職能，而將管理因素賦予了政府。從而，政黨和政府能夠以整體性面對政策過程。

如果說通常的“政治-行政”二分下的權(quán)力運行體系是一種行政權(quán)的自我主張，那么中國的權(quán)力運行體系則引入了中國共產(chǎn)黨的決策過程以及政府對于黨的政策的吸納過程。具體到黨內(nèi)法規(guī)而言，主要表現(xiàn)為以下幾種形式：第一，以黨組織為發(fā)文主體，直接對一段時期內(nèi)國家大政方針和路線規(guī)定的規(guī)范性文件；第二，以黨組織為發(fā)文主體，直接對某一黨內(nèi)事務(wù)、軍隊事務(wù)、意識形態(tài)問題或政治錄用事務(wù)的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件；第三，黨組織和有關(guān)部委聯(lián)合發(fā)文，直接對某一具體領(lǐng)域進行規(guī)定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件?？梢姡h內(nèi)法規(guī)在權(quán)力運行體系中具有相較于一般政府性政策更核心的地位。這表現(xiàn)在：首先，國家性的大政方針需要根據(jù)黨的元政策文件進行制定；其次，在某些關(guān)鍵領(lǐng)域，黨內(nèi)法規(guī)具有溢出效力。黨內(nèi)法規(guī)的政策性彌補了黨的領(lǐng)導(dǎo)在政策制定方面的制度空白。

（三）黨內(nèi)法規(guī)是中國共產(chǎn)黨自我革命和治國理政規(guī)范化的產(chǎn)物

可見，黨內(nèi)法規(guī)的屬性似乎在政治與法律、政策與法之間游離不定。出于這種政治與法律之間的張力，諸多黨內(nèi)法規(guī)的主流研究者將黨內(nèi)法規(guī)視作一個二元性的存在。這種二元說在強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)所具有的一種“法政二重屬性”8屠凱：《黨內(nèi)法規(guī)的二重屬性：法律與政策》，載于《中共浙江省委黨校學(xué)報》2015年第5期。的基礎(chǔ)上，強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)根本的法律歸屬，“其自身無疑洋溢著法律的特質(zhì)，彰顯出法律的內(nèi)在價值與外在特征”9歐愛民：《黨內(nèi)法規(guī)的雙重特性》，載于《湖湘論壇》2018年第3期。，而從理論定位來說，黨內(nèi)法規(guī)研究屬于公法理論研究范疇10施新州：《介于法與政治之間：黨內(nèi)法規(guī)研究的基本進路》，載于《法治現(xiàn)代化研究》2018年第5期。。但是，當把黨內(nèi)法規(guī)現(xiàn)象放在黨政體制中去觀察，黨內(nèi)法規(guī)的法屬性則并不像主流觀點那樣具有基礎(chǔ)性。

1.黨內(nèi)法規(guī)是中國共產(chǎn)黨自我建設(shè)、規(guī)范、革命的制度性存在

從組織屬性而言，中國共產(chǎn)黨自成立以來，都是在國家與社會關(guān)系中活動的政治組織，在一定條件下，其亦可被視作法人團體。從黨的一大來看，中國共產(chǎn)黨的產(chǎn)生本身就是對一個基礎(chǔ)性綱領(lǐng)、內(nèi)容和原則的集體性認同的組織產(chǎn)物；黨的二大以來，黨章被視作黨內(nèi)治理的根本準則。因此，從歷史沿革而言，黨內(nèi)法規(guī)是中國共產(chǎn)黨作為政治組織的基礎(chǔ)合法性構(gòu)成，它以黨章為原點，派生出部門黨規(guī)、具體黨規(guī)、單項黨規(guī)和特殊黨規(guī)，而這些黨規(guī)在黨章的統(tǒng)領(lǐng)下構(gòu)成了歷史和現(xiàn)實中的黨內(nèi)法規(guī)體系。此外，歷史地看，近代以來國家能力的衰弱使得超越這種自我治理的規(guī)范性存在不具備現(xiàn)實效力。因此，黨內(nèi)法規(guī)首先是中國共產(chǎn)黨進行政黨自我治理的規(guī)范性存在，并且這種存在一開始就不受外在或更高級別的規(guī)范所制約。繼而，黨內(nèi)法規(guī)體系是中國共產(chǎn)黨這一組織確定或不確定的組織文化的外化和固化。加之中國共產(chǎn)黨是一個馬克思列寧主義政黨，承載著其根本任務(wù)、基本綱領(lǐng)、組織和紀律原則。如此，黨內(nèi)法規(guī)就是一個具有組織內(nèi)部強制力的規(guī)范要素。

2.黨內(nèi)法規(guī)是中國共產(chǎn)黨承擔國家建設(shè)職能的兼容性制度規(guī)則

近代中國的政黨是在中國陷入總體性危機的背景下產(chǎn)生的。一方面，政黨作為組織需要嵌入社會進行盡可能廣泛的社會動員以擴大自身的影響力；另一方面，政黨還要在嵌入社會的同時形塑社會。從近代中國歷史來看，能夠影響基層政權(quán)的進步政黨都不僅僅是從社會中汲取力量，這些政黨本身還承擔著社會建設(shè)或國家建設(shè)的任務(wù)。這是近代以來中國政黨的普遍性特征，中國共產(chǎn)黨在因其先進性和對中國革命的深刻認識從諸多政黨中脫穎而出的同時，也意味著中國共產(chǎn)黨將全面地承擔作為整體的中國國家建設(shè)職能和任務(wù)。因而，黨內(nèi)法規(guī)在黨派聯(lián)合和新中國成立以后的性質(zhì)發(fā)生了轉(zhuǎn)變。首先，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，且在黨際關(guān)系中處于領(lǐng)導(dǎo)地位，那么中國共產(chǎn)黨的內(nèi)部規(guī)范和中國政府行政力量的制度性規(guī)范就存在一致性；其次，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)本質(zhì)上是一種政黨治理（party governance），而黨內(nèi)法規(guī)是列寧主義政黨實現(xiàn)政黨治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化的重要機制。它意味著，黨的政策首先要根據(jù)中國共產(chǎn)黨的內(nèi)部規(guī)范即黨內(nèi)法規(guī)形成政黨的內(nèi)部共識，隨后，黨需要將這一共識在黨政體制中上升為國家法律和公共政策——“是黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威賦予了黨內(nèi)法規(guī)以某些類似于國家法的特征，同時也使黨的執(zhí)政功能保留了其政策特征”1屠凱：《黨內(nèi)法規(guī)的二重屬性：法律與政策》，載于《中共浙江省委黨校學(xué)報》2015年第5期。。因此，只要中國共產(chǎn)黨還在事實上發(fā)揮著形塑社會的功能，黨內(nèi)法規(guī)就不僅僅是一種政黨自治規(guī)范，它更是待確定的元政策的全部或部分。甚至，從產(chǎn)生的先后次序而言，部分具有國家建設(shè)職能的黨內(nèi)法規(guī)（規(guī)范性文件）是黨政體制政策出發(fā)的原點。

3.黨內(nèi)法規(guī)是權(quán)力運行、政權(quán)結(jié)構(gòu)和規(guī)范體系三者的核心連結(jié)

“政策是革命政黨一切實際行動的出發(fā)點，并且表現(xiàn)于行動的過程和歸宿。一個革命政黨的任何行動都是實行政策。”2《毛澤東選集》第4卷，人民出版社1991年版，第1286頁。但在新中國成立以來的黨政體制下，如彭真同志所言，政策“講內(nèi)容，當然是一個東西，……講形式，那就不僅有黨，還有國家的形式”3《彭真文選》，人民出版社1991年版，第493頁。，也即這種政策存在一個轉(zhuǎn)化的過程，黨的政策向國家的公共政策與法律的轉(zhuǎn)化需要一種制度性確認和體制性同意。在黨內(nèi)法規(guī)研究還未興起時，一些研究者就發(fā)現(xiàn)，中國共產(chǎn)黨和人大之間的張力需要一個政治系統(tǒng)和治理系統(tǒng)之間的橋梁來緩解4???：《???????: ??????????????????》，載于《????》2012年第2期。。針對這一問題，俄羅斯學(xué)者蘇申科（Сущенко）認為，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)制度建設(shè)是中國政治現(xiàn)代化中權(quán)力運行機制制度化的主要方向之一5M.A.Сущенко，"Политическая Модернизация в КНР： Факторы，Направления， Механизмы"，Вестник Томского Государственного Университета.Философия.Социология.Политология，Vol.31，No.3，2015，pp.97-103.。同時，理順黨政關(guān)系始終是中國政治的核心命題6參見朱光磊、周振超：《黨政關(guān)系規(guī)范化研究》，載于《政治學(xué)研究》2004年第3期。，黨內(nèi)法規(guī)制度體系初步成熟以來，黨政關(guān)系的動態(tài)性調(diào)試就表現(xiàn)出了依靠黨內(nèi)法規(guī)來實現(xiàn)各領(lǐng)域制度整體連結(jié)的可能。

因此，在當代中國政治結(jié)構(gòu)中，黨內(nèi)法規(guī)成功調(diào)和了法的公共政策性與公共政策的規(guī)定性，二者“功能上互補”且“方向上諧變”1李龍、李慧敏：《政策與法律的互補諧變關(guān)系探析》，載于《理論與改革》2017年第1期。。具體來說：法的公共政策性“作為外在參數(shù)”“同樣是構(gòu)造性的”2勞東燕：《公共政策與風(fēng)險社會的刑法》，載于《中國社會科學(xué)》2007年第3期。，其目的在于卡多佐（Cardozo）所講的“社會福利”（social welfare）3[美]本杰明·卡多佐：《司法過程的性質(zhì)》，蘇力譯，商務(wù)印書館2000年版，第43-44頁。。甚至，政策治理的法治化就是黨內(nèi)法規(guī)的制度化和體系化，因為“法律無法做到完全自給自足”4肖金明：《為全面法治重構(gòu)政策與法律關(guān)系》，載于《中國行政管理》2013年第5期。。因此，完善的法治必然包含著相當程度的政策考量。此外，由于行政國家的出現(xiàn)，“一種真正具有行政性的，并且對個體公民、行政人員以及法院都具有與正式制定法一樣的強制力的立法”也廣泛存在于形式上使用結(jié)構(gòu)性分權(quán)的政體中5[法]狄驥：《公法的變遷》，鄭戈譯，商務(wù)印書館2013年版，第78頁。。因而政策所確立的秩序也應(yīng)被視作一個廣泛的法規(guī)范的結(jié)果，而不是相異的東西。因為從一般的形式上來說，它們在法律秩序（或國家秩序）上是統(tǒng)一的6參見[奧]凱爾森：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，商務(wù)印書館2013年版，第271-277頁。。正因如此，我們可以看到，狹義的國家政策是我國法制體系中事實上的法律淵源，這些都體現(xiàn)了官方行動與法律之間的一致性7參見[美]富勒：《法律的道德性》，鄭戈譯，商務(wù)印書館2005年版，第155頁。。在這種一致性下，黨政體制“用規(guī)劃和分配指定價值的話語，用需求價值的綜合圖景和規(guī)劃、分配價值的實踐活動，把社會期望與社會成就之間的距離降至最低?！?參見Harold D.Lasswell and Myres S.Macdougal，Jurisprudence for A Free Society：Studies in Law，Science and Policy，New Haven Press，1992，pp.33-34.從而，價值被用一種類似于民主集中制的方式分配，并將整個社會以實踐的方式引向這一結(jié)果。

從黨章與憲法的關(guān)系來看，黨章對國家的憲法和法律法規(guī)也具有明確的政策指導(dǎo)作用9莫紀宏：《論黨章的最高效力》，載于《西北大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2017年第5期。。以此為基礎(chǔ)，中國共產(chǎn)黨“通過制定黨內(nèi)法規(guī)和黨的規(guī)范性文件細化黨章規(guī)定，形成以黨章為統(tǒng)領(lǐng)的黨內(nèi)法規(guī)體系和黨的政策體系”10宋功德：《黨內(nèi)法規(guī)的百年演進與治理之道》，載于《中國法學(xué)》2021年第5期。。相應(yīng)的，現(xiàn)代行政法也具有鮮明的政策性立法之特質(zhì)，尤其是效力位階越低的行政法規(guī)范越容易成為公共政策的載體11魯鵬宇：《法政策學(xué)初探——以行政法為參照系》，載于《法商研究》2012年第4期。。正是在此意義上，對于國家法和廣義的黨內(nèi)法規(guī)而言，“基于它的法律特征，在廣義的‘法’與其它社會現(xiàn)象的對立中，黨內(nèi)法規(guī)可以納入‘法’的范疇；……基于它的政策特征，在國家法與黨的政策的對立中，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當屬于政策的范疇?！?2屠凱：《黨內(nèi)法規(guī)的二重屬性：法律與政策》，載于《中共浙江省委黨校學(xué)報》2015年第5期。

盡管如此，我們也應(yīng)看到，黨內(nèi)法規(guī)作為一種嶄新的制度創(chuàng)造，在實踐中也存在著連結(jié)的兼容性問題。從黨內(nèi)法規(guī)的制度現(xiàn)實來看，黨政聯(lián)合發(fā)文就是這種連結(jié)的突出表現(xiàn)。黨政聯(lián)合發(fā)文確立相關(guān)領(lǐng)域的運行規(guī)則是黨治國理政的常態(tài)工具，屬于黨政合意行為13參見宋功德：《黨規(guī)之治》，法律出版社2015年版，第510頁。，在性質(zhì)上可以被界定為中國特色社會主義制度體系中的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度14秦前紅、張曉瑜：《論黨政聯(lián)合發(fā)文的制度屬性》，載于《中共中央黨校（國家行政學(xué)院）學(xué)報》2021年第4期。。但“黨委尤其是地方黨委一旦熱衷于與同級政府聯(lián)合發(fā)文，就會規(guī)避國法規(guī)范的正常適用，進而對既有的法治秩序造成沖擊”15章志遠：《挑戰(zhàn)與回應(yīng)：黨政聯(lián)合發(fā)文的法治化路徑初探》，載于《黨內(nèi)法規(guī)理論研究》2019年第1期。。這具體表現(xiàn)在兩個方面，即規(guī)避備案審查和排除黨規(guī)和國法的適用范圍。盡管引入混合性黨規(guī)的概念一定程度上可以解決黨政聯(lián)合發(fā)文帶來的法制沖擊16參見歐愛民：《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系論》，社會科學(xué)文獻出版社2018年版，第88頁。，但在性質(zhì)識別、國法和黨規(guī)備案審查聯(lián)動等方面仍存在一定探討空間17參見徐信貴：《黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查問題》，載于《理論與改革》2020年第3期。。此外，根據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的規(guī)定，我國目前對黨內(nèi)法規(guī)的評估僅為立規(guī)后評估，與國法的銜接和協(xié)調(diào)還存在著一定距離。

四、黨內(nèi)法規(guī)政策性特征的識別

（一）區(qū)別黨規(guī)屬性的關(guān)鍵：黨規(guī)的效力與影響力

從實效的角度看，黨內(nèi)法規(guī)的政策性，或者說作為政策的黨內(nèi)法規(guī)與作為法的黨內(nèi)法規(guī)以及國家法律之間最明顯的區(qū)別是效力與影響力的不匹配。最先發(fā)現(xiàn)這一特征的是宋功德，他在2 015年版的《黨規(guī)之治》中指出，黨規(guī)的實際運作中存在著兩種效力，即文本與現(xiàn)實之間的距離，這一區(qū)分在黨規(guī)中可被稱為黨內(nèi)法規(guī)的應(yīng)然效力和實然效力1參見宋功德：《黨規(guī)之治》，法律出版社2015年版，第485頁。；一些黨規(guī)研究者也提出“黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力”的概念，其包括“意愿力”和“強制力”2石佑啟、李杰：《論提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力》，載于《學(xué)術(shù)研究》2018年第5期。。事實上，凱爾森（Kelsen）也在討論法律效力的問題上區(qū)分過作為文本的效力和實際效力，即法律效力（validity）和法律實效（efficacy）3[奧]凱爾森：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，商務(wù)印書館2013年版，第64-65頁。。針對宋功德所作的這種區(qū)分，也有研究者進行了批評，如章志遠等認為，宋功德所提的“黨規(guī)影響力”應(yīng)當從黨規(guī)效力外溢的視角進行觀察，否則“這一論述就幾乎沒有學(xué)術(shù)意義了”4章志遠：《黨內(nèi)法規(guī)專題研究述評》，中國法制出版社2020年版，第117頁。。實際上，如果黨規(guī)是作為單一法規(guī)范性質(zhì)而存在的，那么“影響力”的描述自然沒有意義，但是黨規(guī)是具有政策性的，黨規(guī)的政策性恰恰表現(xiàn)在其應(yīng)然效力和實際效力之間的不同，而這種影響力，就是王振民所指出的一種“并非嚴格意義上的法律影響”的“政治影響”5王振民、施新州等：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)研究》，人民出版社2016年版，第14頁。。具體說來，宋功德認為，效力是從適用的維度而言的，即在文本規(guī)定的哪些維度和范圍內(nèi)，黨內(nèi)法規(guī)對具有何種特征的主體有效；而黨規(guī)影響力則是一個更為寬泛的概念，它泛指黨規(guī)制度或者某一黨規(guī)對黨員干部、社會的心理和行為影響。從此角度來說，章志遠等的批評是合適的，黨規(guī)的文本效力和實然效力之間的不匹配不能用一個寬泛的影響力概念來解釋。因此，黨規(guī)影響力這一概念應(yīng)該被限縮。

1.黨規(guī)效力

針對黨規(guī)效力的判斷，學(xué)界已有諸多論述。如周葉中認為，“每一部黨內(nèi)法規(guī)效力背后都體現(xiàn)了制定主體的轉(zhuǎn)化意志和組織權(quán)威”，應(yīng)該區(qū)分“規(guī)范力、引領(lǐng)力、執(zhí)行力”6周葉中、邵帥：《論中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的效力》，載于《中國法律評論》2021年第3期。；柯華慶認為，“黨內(nèi)法規(guī)效力”是“應(yīng)當?shù)暮蛯嵢坏挠绊懥Α保ā耙?guī)范效力、實際效力和認可效力”7參見柯華慶：《黨規(guī)學(xué)》，上海三聯(lián)書店2018年版，第210-236頁。；秦強認為，黨內(nèi)法規(guī)效力，從形態(tài)上來說，分為“應(yīng)然效力”和“實然效力”8秦強：《論黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范效力》，載于《中國井岡山干部學(xué)院學(xué)報》2020年第1期。。可見，對黨規(guī)效力的認識，學(xué)界基本存在一個共識：黨規(guī)的文本效力（應(yīng)然效力）和實然效力之間存在分野，這是對法律效力的一種概念轉(zhuǎn)移。具體到文本效力，黨內(nèi)法規(guī)在時間上，原則上不溯及既往，除新規(guī)的對同一事項處理較輕時9參見王雷、吳延溢：《黨內(nèi)法規(guī)效力范圍的三個維度》，載于《決策與信息》2019年第6期。；在效力位階上，黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則等7種黨內(nèi)法規(guī)以及決議、決定、意見、通知、綱要、方案、答復(fù)、規(guī)范、解釋等9種規(guī)范性文件形式中包含的黨規(guī)規(guī)范構(gòu)成了嚴格的效力位階排序。綜合上述觀點，黨規(guī)效力是一種因制定主體的轉(zhuǎn)化意志和組織權(quán)威而存在的、基于黨規(guī)文本和黨規(guī)屬性的規(guī)定性影響。

2.黨規(guī)影響力

之所以這里仍然采用影響力這一用法，主要有以下考慮：法律效力和法律實效是一個針對法的既存概念，盡管二者作為效力和實效之間張力的一種描述在邏輯上是可行的，但從作用機理、形成原因上看，黨規(guī)實效與法律實效截然不同，如果要以這種方式進行區(qū)分，那么還需區(qū)別作為法的黨規(guī)實效與作為政策的黨規(guī)遵從。因此，從簡便原則而言，這里使用黨規(guī)影響力這一界定來描述更具政策性的黨內(nèi)法規(guī)的現(xiàn)實遵從性。具體來說，它受到以下幾方面的影響：從可操作性來說，位階越高，可操作性就相對弱一些10參見戈含鋒：《法律責任的立法研究：基于中國立法文本的分析》，經(jīng)濟日報出版社2015年版，第84頁。；從現(xiàn)實影響來看，表現(xiàn)為黨組織運行過程和黨員日常政治生活中的政治制度的，影響力強；從功能來講，黨內(nèi)法規(guī)的三個功能：指引（肯定性指引和否定性指引）、預(yù)測（分類預(yù)測與回歸預(yù)測）、評價（正式評價與非正式評價）11徐信貴：《黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范效力邏輯及其理論建構(gòu)》，載于《探索》2021年第3期。也在干部晉升過程中發(fā)揮著現(xiàn)實作用；從宣傳力度來看，宣傳普及力度（公開力度）越大，黨規(guī)的影響力越高；從執(zhí)行走樣的角度來看，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行走樣的主要原因在于執(zhí)行過程中各主體的共同理解喪失、制度協(xié)同性障礙、激勵與約束錯位和知識不足1宋雄偉：《行動者“漏斗效應(yīng)”：黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行問題的解釋框架》，載于《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》2021年第1期。。因此，黨規(guī)影響力是一種因黨規(guī)的政策性表征而產(chǎn)生的黨規(guī)識別標準，它受到黨政體制科層制下層對上層遵守的主要影響。

（二）黨內(nèi)法規(guī)政策性的典型特征

1. 依賴權(quán)力運行體系實施

政策執(zhí)行的前提是組織控制和執(zhí)行組織之間的一致2D.S.Van Meter and C.E.Van Horn，"The Policy Implementation Process: A Conceptual Framework"，Administration & Society，Vol.6，No.4，1975，pp.445-488.。自上而下路徑經(jīng)常被批評的主要原因在于，它具有一個立場假定3Paul A.Sabatier，"Top-down and Bottom-up Approaches to Implementation Research：A Critical Analysis and Suggested Synthesis"，Journal of Public Policy，Vol.6，No.1，1986，pp.21-48.且經(jīng)常忽視多個行動者的參與4Paul A.Sabatier，"Toward Better Theories of the Policy Process"，PS：Political Science & Politics，Vol.24，No.2，1991，pp.147-156.。但黨政體制卻為自上而下路徑提供了一個很好的適用場域，在不引起區(qū)域性群體性事件的情況下，上級政府和黨組織幾乎始終占據(jù)政策和信號的主導(dǎo)地位。因此，對于黨規(guī)的執(zhí)行主體而言，一個作為執(zhí)行主體的組織執(zhí)行黨規(guī)的過程就是一種內(nèi)部信息和激勵的投入產(chǎn)出過程，一旦這種信息和激勵之間存在斷裂，政策產(chǎn)出和政策意圖之間就會出現(xiàn)“鴻溝”5Andrew Dunsire，"Holistic Governance"，Public Policy and Administration，Vol.5，No.1，1990，pp.4-19.。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行對于中層和基層組織而言，實際上是一種嚴格的政策執(zhí)行過程；但由于黨內(nèi)法規(guī)的信號指向不明確、激勵或反向激勵的特征不明顯，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行差的問題屢屢出現(xiàn)。例如，中共中央組織部關(guān)于《提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力研究》（以下簡稱《研究》）課題組，通過問卷調(diào)查、座談交流、實地走訪等方式，提出遇事忘法、拋在腦后，制度政績、裝點門面，打折變通、選擇執(zhí)行，降格以求、跑冒滴漏，搞了特殊、下不為例，只問結(jié)果、不講程序，推諉扯皮、空擋斷線，片面執(zhí)行、過猶不及是黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力不強的主要表現(xiàn)6宋雄偉、王穎：《當代中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)研究：反思與展望》，載于《理論探討》2019年第3期。?！堆芯俊贩Q，“人治思想”作祟、學(xué)法懂法不夠、監(jiān)督問責不力、從政環(huán)境欠優(yōu)、制度設(shè)計不科學(xué)等是執(zhí)行不力的主要原因。這恰恰表明，黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行是一種公共政策執(zhí)行，但在黨內(nèi)法規(guī)推行過程中，各種黨內(nèi)法規(guī)被作為一種可有可無的規(guī)范引發(fā)并在黨組織內(nèi)部以一種“軟約束”的形式表現(xiàn)出來，而不是以一種科層制的績效導(dǎo)向或者信號導(dǎo)向、壓力導(dǎo)向為形式表現(xiàn)出來，就會使得黨內(nèi)法規(guī)浮于表面，無從落實。

2. 依靠政權(quán)結(jié)構(gòu)體系擴散

政策制定者就某一個政策問題選擇相對應(yīng)的政策工具時，其選擇結(jié)果往往是自認為匹配的7Richard F.Elmore，"Instruments and Strategy in Public Policy"，Review of Policy Studies，Vol.7，No.1，1987，pp.174-186.。在這一點上，黨內(nèi)法規(guī)同所有的公共政策一樣，是集中制定且在擴散的過程中被執(zhí)行的。但在央地關(guān)系這一對范疇中，中央和地方的關(guān)系往往是合作并對抗的8Malcolm L.Goggin，et al.，"Studying the Dynamics of Public Policy Implementation：A Third-Generation Approach"，in D.J.Palumbo and D.J.Calista，eds.，Implementation and the Policy Process：Opening Up the Black Box，Greenwood Press，1990，pp.19-38.，這一點在黨政體制中的政權(quán)結(jié)構(gòu)體系中尤為突出9參見任劍濤：《憲政分權(quán)視野中的央地關(guān)系》，載于《學(xué)?！?007年第1期。。在黨政體制中，中央和地方之間既存在著對同一事權(quán)的內(nèi)部分有，也存在著對不同事權(quán)的垂直管理。因此，地方往往在具體的政策執(zhí)行上擁有一定的自由裁量權(quán)，并且這種自由裁量權(quán)因地區(qū)和時間的不同而變化。所以，就提供公共服務(wù)這個層面上來講，中央和地方處于一層博弈的狀態(tài)10Raj M.Desai，Anders Olofsg?rd，and Tarik M.Yousef，"The Logic of Authoritarian Bargains"，Economics &Politics，Vol.21，No.1，2009，pp.93-125.，但在這種博弈中，地方往往在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的基本任務(wù)表現(xiàn)上僅僅處于及格或者不合格狀態(tài)。這是由于資源有限，地方官員往往只選擇遵守他們認為是中央高度優(yōu)先考慮的任務(wù)和政策1Ciqi Mei and Margaret Pearson，"Diffusion of Policy Defiance Among Chinese Local Officials"，in C.T.Jessica and H.William，eds.，Local Governance Innovation in China: Experimentation，Diffusion，and Defiance，Routledge，2014，pp.25-41.。只有這樣，地方才能靠政績得到干部系統(tǒng)的提拔，滿足晉升的要求。因此，地方更傾向于關(guān)注上級可以有效觀察的行動2Chenggang Xu，"The Fundamental Institutions of China's Reforms and Development"，Journal of Economic Literature，Vol.49，No.4，2011，pp.1076-1151.。如此，是否遵守更細化的黨內(nèi)法規(guī)以及在這種博弈過程中展現(xiàn)出的政策執(zhí)行過程很明顯是一個典型的委托—代理問題。

3. 不以規(guī)范體系的懲戒為唯一強制

如果在政權(quán)結(jié)構(gòu)體系中，地方對黨內(nèi)法規(guī)的遵從不能以政績或信號反映到科層制中，地方就很難主動去遵守黨內(nèi)法規(guī)。在黨的組織機構(gòu)中，既有縱向體系又有橫向連結(jié)。從制度體系的設(shè)計來看，在縱向?qū)用妫h委黨組、黨的機關(guān)職能部門、基層黨組織相互配合，從上中下三個縱向維度，發(fā)揮全面領(lǐng)導(dǎo)、目標達成、穩(wěn)固基石的功能。在橫向?qū)用?，紀委發(fā)揮組織保障的功能，縱向橫向相互配合，共同推進，實現(xiàn)使黨規(guī)順暢執(zhí)行的目標3陳瑩瑩：《黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機制研究》，載于《法學(xué)評論》2020年第3期。。但同級紀委很難直接或主動地完成這一目標。從現(xiàn)實來看，這種任務(wù)大多是上級紀委或中央紀委接到了外界信息并展開調(diào)查而達成的，即黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行主要通過審查黨組織和黨員行為有無符合黨內(nèi)法規(guī)的行為要求執(zhí)行4王振民、施新州等：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)研究》，人民出版社2016年版，第186頁。。因此，如果因為同級黨委和紀委之間的緊張關(guān)系使得黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定性懲戒弱化甚至散失，那么對黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行則完全表現(xiàn)出政策性特點。

（三）黨內(nèi)法規(guī)政策性的效力—影響力模型

根據(jù)前述三種典型特征，可以討論黨規(guī)效力和影響力之間組合的類型學(xué)。無論是作為政策的黨內(nèi)法規(guī)還是作為法的黨內(nèi)法規(guī)，它們都具有結(jié)構(gòu)上的相似性。政策目標與立法目的是黨內(nèi)法規(guī)的功能指向；政策工具與領(lǐng)導(dǎo)、行政手段是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行和運作的現(xiàn)實抓手；規(guī)制模式和組合手法是黨內(nèi)法規(guī)反饋和懲戒的事后方案。同時，在黨政體制下，作為政策的黨內(nèi)法規(guī)并不具備完全的政策擴散能力。因此，可以不完備地從執(zhí)行視角將黨內(nèi)法規(guī)分為以下4類（表1）。

表1：黨內(nèi)法規(guī)的效力—影響力模型

第一，象征執(zhí)行。即對于效力和影響力都比較低的大部分黨規(guī)而言，地方黨委和政府往往采用一種“表面式執(zhí)行”的方式進行這部分黨內(nèi)法規(guī)的制度執(zhí)行。在日常的政治過程和行政過程中，這類黨內(nèi)法規(guī)幾乎沒有發(fā)揮作用，只有在某些特定時刻或者因便宜事項的緣故，這些黨規(guī)才被適用或者執(zhí)行。從現(xiàn)實層面來說，這類黨規(guī)大多數(shù)都不是中央黨規(guī)，而是由地方黨委參照中央黨規(guī)的某些要求和特征進行配套制定的黨規(guī)或規(guī)范性文件。需要指出的是，從形式來說，其中多數(shù)都為規(guī)范性文件。第二，政治執(zhí)行。即對于某些效力較低但具有影響力的部分黨規(guī)而言，地方黨委政府往往迫于政治性的壓力進行宣傳式的執(zhí)行。一般來說，這種執(zhí)行過程會在中央的關(guān)注度逐漸降低以后轉(zhuǎn)為消極的象征執(zhí)行。此外，政治秩序會在短時間內(nèi)因宣傳因素增加某一（類）黨規(guī)的整體影響力，但因其文本所規(guī)范的對象和效力位階不高，這類黨規(guī)更多會作為事后懲戒的依據(jù)而非事前或者事中的參照。第三，行政執(zhí)行。即對于某些效力較高但影響力較低的部分黨規(guī)而言，由于其規(guī)定或影響的對象范圍、時間或地域較廣，效力位階較高，這類黨規(guī)往往會被視作地方黨委政府的日常行為規(guī)范的一部分進行一種自上而下的行政式遵從。此外，某些對象牽涉較少，但規(guī)定事項較為特殊（如涉密黨內(nèi)法規(guī)）、懲戒較為嚴格以及表述十分清晰的黨內(nèi)法規(guī)也屬于行政執(zhí)行這一部分。第四，規(guī)范執(zhí)行。即對于某些效力較高且影響力也比較高的黨規(guī)而言，這類黨規(guī)的制度執(zhí)行往往表現(xiàn)得比較剛性，很難在執(zhí)行上表現(xiàn)出折扣。但值得注意的是，效力和影響力雙高的黨規(guī)大多在黨規(guī)語言上表現(xiàn)出很強的模糊性和政治性，例如，《黨章》對于黨員的部分義務(wù)、黨費的繳納及黨員退出的規(guī)定是十分模糊的，表述具有很強的政治性。因而使得黨章的實際執(zhí)行評估存在相當大的解釋張力。

針對表1，有必要做一定的說明。首先，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的法屬性和政策性不是二元對抗、非此即彼的。討論黨內(nèi)法規(guī)的基本屬性，并非要涇渭分明地區(qū)分法律性黨內(nèi)法規(guī)和政策性黨內(nèi)法規(guī)，而是指出某一部黨內(nèi)法規(guī)更多表現(xiàn)出政策性或是法律性。因此，一部黨內(nèi)法規(guī)既可以表現(xiàn)出法律性，也可以表現(xiàn)出政策性，這是由黨內(nèi)法規(guī)體系的作用及其在當代中國國家治理體系中的位置所決定的。其次，效力—影響力模型不意味著行政執(zhí)行和政治執(zhí)行的黨內(nèi)法規(guī)所對應(yīng)的就是法律性黨內(nèi)法規(guī)或者政策性黨內(nèi)法規(guī)，效力和影響力的標準僅僅區(qū)分黨內(nèi)法規(guī)基本屬性的傾向性。最后，黨內(nèi)法規(guī)的政策性和法律性是同時存在的，法律性來自于黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范作用，而政策性則來自于黨政體制與黨內(nèi)法規(guī)體系的結(jié)構(gòu)耦合。

五、余論

本文就黨內(nèi)法規(guī)的在規(guī)范體系、權(quán)力運行體系和政權(quán)結(jié)構(gòu)體系中的地位和作用作了說明，并且提出黨內(nèi)法規(guī)在黨政體制中更多地表現(xiàn)為政策性。這有可能對現(xiàn)有的中國公共政策理論邊界和結(jié)構(gòu)有所突破。但本文僅僅提出了一個理論框架，沒有就這一框架結(jié)合具體黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進行實證分析。此外，“黨內(nèi)法規(guī)在黨政體制中更多地表現(xiàn)為政策性”是本文的理論傾向，但黨內(nèi)法規(guī)作為政策跟一般的公共政策（狹義）有何差異，其適用性和局限性邊界還有待基于黨內(nèi)法規(guī)的效力—影響力關(guān)系進一步說明。

選擇在黨內(nèi)法規(guī)的效力—影響力模型中具有典型特征的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進行一個基于結(jié)構(gòu)的歷時性分析，并討論黨內(nèi)法規(guī)政策屬性和法屬性的互動是接下來的研究路徑。此外，對于進一步的規(guī)范研究，有必要將黨內(nèi)法規(guī)納入中國公共政策分析的視野內(nèi)，研究黨內(nèi)法規(guī)的立規(guī)、執(zhí)規(guī)、評規(guī)和督規(guī)在當代中國國家治理體系中的地位和作用，重新確定中國政策體系的邊界。