周玉琴

中華民族共同體意識是國家統(tǒng)一之基，民族團結(jié)之本，精神力量之魂。黨的二十大報告再次強調(diào)把“鑄牢中華民族共同體意識”作為中國特色解決民族問題的法寶，作為新時代新征程上黨和國家事業(yè)發(fā)展的重要目標(biāo)任務(wù)1參見習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，人民出版社2022年版，第39頁。。從中國國家治理的歷史進程來看，中華民族共同體是一個有著“共同歷史敘事、集體記憶和命運關(guān)聯(lián)”2朱碧波：《論中華民族共同體的多維建構(gòu)》，載于《青海民族大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2016年第1期。的歷時性和共時性相統(tǒng)一的“和合”政治共同體?，F(xiàn)代統(tǒng)一多民族的中國根源于中國“大一統(tǒng)”的歷史進程，發(fā)端于各族人民以“中國”這個政治單元自覺凝聚而形成的具有“共同的生活地域、共同的歷史經(jīng)歷、共同的利益基礎(chǔ)、共同的價值追求”3嚴(yán)慶：《政治認(rèn)同視角中鑄牢中華民族共同體意識的思考》，載于《北方民族大學(xué)學(xué)報》2020年第1期。的共同體，尤其是在新的現(xiàn)代共和國政治框架內(nèi)建立起了平等的國民身份體系，彰顯了民主政治建設(shè)與中華民族共同體建設(shè)的本質(zhì)內(nèi)核的完美契合。中國的民主政治建設(shè)和發(fā)展深深扎根于中國的歷史與現(xiàn)實土壤?？v觀黨的百年奮斗歷程，中國式民主經(jīng)由民主到人民民主，再到全過程人民民主等幾個發(fā)展階段。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為代表的中國共產(chǎn)黨人深化對新時代中國特色社會主義民主政治發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識，創(chuàng)造性地提出“全過程人民民主”的重大理念。全過程人民民主構(gòu)成了一個“全鏈條、全方位、全覆蓋”1佟德志、王旭：《全過程人民民主的要素與結(jié)構(gòu)》，載于《探索》2022年第3期。的立體式民主結(jié)構(gòu)體系，是對新時代中國式民主形態(tài)的全新概括，彰顯著中國式民主的獨特優(yōu)勢，也是黨的民族工作政策的生動體現(xiàn)。與西方競爭式民主對族裔身份的政治動員和群體競爭不同，全過程人民民主的運行邏輯是以建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國和中華民族偉大復(fù)興的共建共治目標(biāo)，踐行以各族人民為中心的發(fā)展原則，倡導(dǎo)各民族超越“小我利益”和“自己-異己”的束縛，秉持中華民族“大我利益”的格局，展開從選舉、協(xié)商、決策、管理到監(jiān)督的“各民族手挽著手、肩并著肩”的全過程參與民主實踐。這一全過程民主運行模式進一步激發(fā)各民族在整個政治系統(tǒng)空間里積極主動參與，實現(xiàn)“主體性”和“過程性”的高度統(tǒng)一，使“利益存在差異”的各民族能夠和諧共處，共同團結(jié)進步、共同繁榮發(fā)展。

當(dāng)前，我國正處于中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局與世界百年未有之大變局交織的歷史節(jié)點，這就迫切需要依托各族人民主體地位，協(xié)同共治共建中國式現(xiàn)代化以推進中華民族偉大復(fù)興。為此，我國統(tǒng)一多民族國家的民主政治建設(shè)應(yīng)立足國家整體的國民共同體，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下積極推動民族地區(qū)全過程人民民主發(fā)展，保障各族人民有效參與國家和地方規(guī)劃、決策、執(zhí)行、監(jiān)督、評估等重大事項，將追求團結(jié)統(tǒng)一的內(nèi)生力量轉(zhuǎn)化為凝聚全國各族人民的中華民族共同體意識，逐步消除差異、增進共同性，牢固樹立“休戚與共、榮辱與共、生死與共、命運與共”的共同體理念，實現(xiàn)“國家民族-人民”的一體化，形成新時代中國共產(chǎn)黨治國理政的強大合力。

一、以中國化時代化的馬克思主義民族、民主理論為指導(dǎo)

理論是行動的先導(dǎo)。要在民族地區(qū)發(fā)展社會主義民主政治，推進中華民族共同體共建共治，有必要厘清其生成的理論邏輯起點。從理論政策上看，在解決民族問題、協(xié)調(diào)文化多樣性等方面，西方國家提供的“經(jīng)驗”基本上是先后提出了“分而治之”、“強迫同化”、“種族隔離”等主張；而同樣源自西方的馬克思主義，則在深刻揭示資本主義社會弊端和闡釋人類社會發(fā)展規(guī)律的同時，提出了立足“各民族一律平等”的解決民族問題之道。從此意義上說，如何正確處理和解決廣義的民族問題（民族、語言、文化、宗教等），幾乎是每一個國家的制度、法律和政策必須關(guān)注的重大事務(wù)。在理論論證與實踐探索中，維護國家統(tǒng)一的政治要求，實現(xiàn)國民整合的現(xiàn)代民族建構(gòu)，必須處理好歷史民族成分多樣、社會文化異質(zhì)的關(guān)系，這是一個“統(tǒng)一”與“多樣”的辯證關(guān)系。

馬克思主義提倡的民族理論是在統(tǒng)一的多民族國家中保護少數(shù)民族平等權(quán)益的思想。民族平等、民族團結(jié)和各民族共同繁榮發(fā)展是馬克思主義民族理論的思想精髓和核心要義。馬克思和恩格斯在1844 年共同合作完成的《神圣家族》一文中，提出“古往今來每個民族都在某些方面優(yōu)越于其他民族。如果批判的預(yù)言正確無誤，那末任何一個民族都永遠(yuǎn)不會優(yōu)越于其他民族，因為所有的歐洲文明民族——英國人、德國人、法國人——現(xiàn)在都在‘批判自己和其他民族’并‘能認(rèn)識普遍頹廢的原因’。”2《馬克思恩格斯全集》第2卷，人民出版社1957年版，第194-195、666頁。這是馬克思恩格斯第一次提出了民族平等的思想。列寧則更加明確地指出：“任何民族都不應(yīng)該有任何特權(quán)，各民族完全平等，一切民族的工人應(yīng)該團結(jié)和打成一片?！?《列寧全集》第25卷，人民出版社2017年版，第72頁。關(guān)于民族團結(jié)，馬克思主義經(jīng)典作家有大量的論述。如馬克思在《關(guān)于波蘭的演說》中指出：“要使各國真正聯(lián)合起來，它們就必須有一致的利益。要使它們利益一致，就必須消滅現(xiàn)存的所有制關(guān)系……”4《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社2012年版，第313頁。恩格斯也指出：所有無產(chǎn)階級的“修養(yǎng)和舉動實質(zhì)上都是人道主義的和反民族主義的。只有無產(chǎn)者才能夠消滅各民族的隔離狀態(tài)，只有覺醒的無產(chǎn)階級才能夠建立各民族的兄弟友愛”5《馬克思恩格斯全集》第2卷，人民出版社1957年版，第194-195、666頁。。為了實現(xiàn)各民族平等、團結(jié)，在國家結(jié)構(gòu)形式上，馬克思恩格斯一貫主張建立“單一的民主共和國”，并且提出國家結(jié)構(gòu)形式必須與各國具體歷史條件相結(jié)合。馬克思恩格斯從爭取社會主義利益出發(fā)，堅持集中統(tǒng)一而反對分散分權(quán)的聯(lián)邦制形式。1914年，列寧在《關(guān)于民族政策的問題》一文中進一步指出：“一個民主國家必須承認(rèn)各地區(qū)的自治權(quán)，特別是居民的民族成分復(fù)雜的地區(qū)和專區(qū)的自治權(quán)。這種自治同民主集中制一點也不矛盾；相反地，一個民族成分復(fù)雜的大國只有通過地區(qū)的自治才能夠?qū)崿F(xiàn)真正民主的集中制。”1《列寧全集》第25卷，人民出版社2017年版，第73頁。馬克思主義經(jīng)典作家堅持在民主集中制的統(tǒng)一的國家內(nèi)實行民族區(qū)域自治，其目的是建立民族平等的民主國家，根據(jù)民族特點和地區(qū)特點發(fā)展民族的經(jīng)濟文化，增強各民族的團結(jié)與合作，使統(tǒng)一的國家得到鞏固和發(fā)展。這些關(guān)于民族平等、民族團結(jié)、謀求民族發(fā)展、推動各民族共同進步和民族區(qū)域自治的經(jīng)典論述，為當(dāng)代中國以鑄牢中華民族共同體意識為主線，開展新時代民族工作以推進民族地區(qū)的民主政治建設(shè)提供了重要的理論指導(dǎo)。

中國擁有悠久的統(tǒng)一的多民族國家歷史，中國各民族的“新田土壤”滲透著維護統(tǒng)一、承認(rèn)多樣的國家意志。自近代面對西方帝國主義列強對我國的侵略和各民族的壓迫以來，中國近代民主革命的首要目標(biāo)就是獲取國家的主權(quán)獨立、領(lǐng)土完整和民族解放。中國共產(chǎn)黨一經(jīng)誕生，就明確提出解決當(dāng)時中國政治國家衰微和國家主權(quán)逐漸淪喪的混亂局面而實現(xiàn)中國境內(nèi)各民族、各區(qū)域大統(tǒng)一之“國家統(tǒng)一”的政治主張和戰(zhàn)略目標(biāo)。在領(lǐng)導(dǎo)人民革命的過程中，以毛澤東同志為主要代表的中國共產(chǎn)黨人對國家的人民民主政權(quán)建設(shè)進行了理論與實踐兩方面的探索。1931年，毛澤東提出“工農(nóng)兵民主政權(quán)”思想，即“政權(quán)是屬于工人、農(nóng)民、紅軍兵士及一切勞苦民眾的”2《毛澤東年譜（1893-1949）（修訂本）》上卷，中央文獻(xiàn)出版社2013年版，第358頁。。1936年，毛澤東提出建立“人民民主政府”思想。194 0 年，毛澤東提出建立“三三制”政權(quán)思想。1945年，毛澤東提出了建立“民主聯(lián)合政府和人民代表大會制度”等民主建政的主張。1949年，具有臨時憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》對人民民主專政、人民代表大會制度和民族區(qū)域自治制度等都有詳細(xì)論述。

早在1922年6月，中共中央發(fā)表的《中國共產(chǎn)黨對于時局的主張》中指出：“民主政治當(dāng)然由民主派掌握政權(quán)，但所謂民主派掌握政權(quán)，決不是在封建的軍閥勢力之下選一個民主派人物做總統(tǒng)或是選幾個民主派的人物組織內(nèi)閣的意思，乃是由一個能建設(shè)新的政治組織應(yīng)付世界的新環(huán)境之民主黨或宗旨相近的數(shù)個黨派之聯(lián)合，用革命的手段完全打倒非民主的反動派官僚軍閥，來掌握政權(quán)的意思?！?《建黨以來重要文獻(xiàn)選編(1921-1949)》第1冊，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第90、133頁。這是中國共產(chǎn)黨的文件中第一次表明黨對民主政治的立場。1922年7月，在黨的二大上，中國共產(chǎn)黨公開發(fā)表了黨的第一個宣言：“ 一、消除內(nèi)亂，打倒軍閥，建設(shè)國內(nèi)和平；二、推翻國際帝國主義的壓迫，達(dá)到中華民族完全獨立；三、統(tǒng)一中國本部（東三省在內(nèi)）為真正民主共和國；四、蒙古、西藏、回疆三部實行自治，成為民主自治邦；五、用自由聯(lián)邦制，統(tǒng)一中國本部，蒙古、西藏、回疆，建立中華聯(lián)邦共和國。”4《建黨以來重要文獻(xiàn)選編(1921-1949)》第1冊，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第90、133頁。由此可見，中國共產(chǎn)黨從成立之日起，就把“為中國人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興”的重任扛在肩上。這既是“初心”所在，也是檢驗“初心”的標(biāo)尺。

隨著西方帝國主義加緊了對中國的入侵、掠奪步伐，中國共產(chǎn)黨為了抵御外寇、保家衛(wèi)國和爭取民主、實現(xiàn)各民族平等的雙重使命，動員組織中華各族人民覺醒起來共赴國難，用血肉之軀筑起“鋼鐵長城”。只有首先實現(xiàn)國家主權(quán)獨立，才有能力保護疆域內(nèi)的各族人民不受西方帝國主義的奴役和壓迫。早在黨的二大宣言中，中國共產(chǎn)黨就明確地把達(dá)到中華民族的完全獨立作為黨的奮斗目標(biāo)之一。1925年末，毛澤東在《政治周報》撰寫的發(fā)刊詞中寫道，革命的目的是“為了使中華民族得到解放，為了實現(xiàn)人民的統(tǒng)治，為了使人民得到經(jīng)濟的幸?！?《毛澤東文集》第1卷，人民出版社1993年版，第21頁。。爭取民主，實現(xiàn)中華民族真正獨立于世界民族之林，需要保護中華各民族不受侵犯、凌辱和壓迫，這是一切民主權(quán)利能得以伸張的基礎(chǔ)。1936年，中國共產(chǎn)黨在《中華蘇維埃中央政府對回族人民的宣言》一文中指出：“中華人民蘇維埃政府及人民紅軍、抗日先鋒軍素以反對帝國主義、特別是日本帝國主義，徹底解放中華民族及其他各弱小民族為其基本任務(wù)?！?中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部編：《民族問題文獻(xiàn)匯編》，中共中央黨校出版社1991年版，第366頁。

與此同時，在早期革命實踐中，新生的中國共產(chǎn)黨就已經(jīng)充分認(rèn)識到“如何組織民眾建構(gòu)民主政治”。在為中華各族人民爭取自由解放、確立實現(xiàn)“中華民族完全獨立”的戰(zhàn)略目標(biāo)之時，中國共產(chǎn)黨深切感受到各民族聯(lián)合的重要性和必要性，提出了民族平等、民族團結(jié)的主張。1921年7月，黨的一大通過的《中國共產(chǎn)黨第一個綱領(lǐng)》指出，愿成為忠實的黨員者，是不分民族的。1中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部編：《民族問題文獻(xiàn)匯編》，中共中央黨校出版社1991年版，第3、91、108、166、964、1037頁。1928年10月，中共中央在致內(nèi)蒙特支指示信中談到:“應(yīng)以‘民族平等’的口號喚起漢人對內(nèi)蒙民族的同情和幫助?！?中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部編：《民族問題文獻(xiàn)匯編》，中共中央黨校出版社1991年版，第3、91、108、166、964、1037頁。1929年6月，中共中央在《對陜西問題的決議》中提出，“堅決反對國民黨軍閥屠殺壓迫回族蒙族的反動行為，反對民族間一切歧視不平等的待遇，同時亦要領(lǐng)導(dǎo)回蒙民眾反對他們的酋長王公的各種專制特權(quán)。”3中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部編：《民族問題文獻(xiàn)匯編》，中共中央黨校出版社1991年版，第3、91、108、166、964、1037頁。1931年11月，在《中華蘇維埃共和國憲法大綱》中，中國共產(chǎn)黨強調(diào)，不分種族宗教，在蘇維埃法律面前一律平等，皆為蘇維埃公民。4中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部編：《民族問題文獻(xiàn)匯編》，中共中央黨校出版社1991年版，第3、91、108、166、964、1037頁。1935年12月，在《論反對日本帝國主義的策略》中，毛澤東指出：“我們的政府不但是代表工農(nóng)的，而且是代表民族的?！?《毛澤東選集》第1卷，人民出版社1991年版，第158頁。由此可見，從建黨初期到整個新民主義革命時期，中國共產(chǎn)黨不僅在理論方面提倡民族平等，更在實踐中尊重、團結(jié)各民族群眾，喚醒起各民族革命力量共同反帝、反封建、反軍閥統(tǒng)治，構(gòu)建起以中國境內(nèi)統(tǒng)一為基礎(chǔ)的、中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的、各族人民共同當(dāng)家作主新中國的政治愿景。

中國共產(chǎn)黨早期推進中華民族共同體建設(shè)的政策探索是從提出“建立蘇維埃聯(lián)邦共和國”（聯(lián)邦制）到實施“民族區(qū)域自治”的政策轉(zhuǎn)向，但這并不意味著偏離了馬克思主義，恰恰相反，民族區(qū)域自治也是馬克思主義所認(rèn)同的一種形式?；诖?，根據(jù)抗戰(zhàn)勝利后內(nèi)蒙古地區(qū)錯綜復(fù)雜的政治、軍事形勢，為成功解決內(nèi)蒙古問題，中共中央派烏蘭夫等人進入內(nèi)蒙古地區(qū)工作，并于1945年10月23日發(fā)出《關(guān)于內(nèi)蒙工作方針給晉察冀中央局的指示》，提出在內(nèi)蒙古工作的基本方針，目前是實行區(qū)域自治6中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部編：《民族問題文獻(xiàn)匯編》，中共中央黨校出版社1991年版，第3、91、108、166、964、1037頁。。1946 年1月，中國共產(chǎn)黨在由共產(chǎn)黨、國民黨、其他黨派和社會各民族各界代表參加的政治協(xié)商會議上提出《和平建國綱領(lǐng)草案》，主張“在少數(shù)民族區(qū)域，應(yīng)承認(rèn)各民族的平等地位及其自治權(quán)”7《建黨以來重要文獻(xiàn)選編（1921-1949》第23冊，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第53、58-59頁。，“邊疆少數(shù)民族所在之省、縣，應(yīng)以各該民族人口之比例，確定其實行選舉之省、縣參議員名額”8《建黨以來重要文獻(xiàn)選編（1921-1949》第23冊，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第53、58-59頁。。1946年4月，陜甘寧邊區(qū)以立法的形式將“民族區(qū)域自治”政策確定下來。陜甘寧邊區(qū)主席林伯渠在邊區(qū)第三屆參議會第一次大會報告中指出，少數(shù)民族公民，除與一般男女公民同樣享有自由權(quán)利外，“更可以建立少數(shù)民族自治區(qū)”9中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部編：《民族問題文獻(xiàn)匯編》，中共中央黨校出版社1991年版，第3、91、108、166、964、1037頁。。邊區(qū)各級參議會選舉條例、婚姻條例、保障人權(quán)財權(quán)諸條例中，也做了保障少數(shù)民族平等地位和自治權(quán)利的規(guī)定。隨后，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，烏蘭夫等人帶來內(nèi)蒙古廣大蒙漢各族人民，經(jīng)過艱苦努力，于1947年5月1日成立了內(nèi)蒙古自治政府。內(nèi)蒙古自治政府是我國建立的第一個省級民族自治地方，是中國共產(chǎn)黨和革命政權(quán)向著民族區(qū)域自治方向邁進的具有決定性意義的一步，是新中國實施民族區(qū)域自治的“樣本”。1949年9月，《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》（以下簡稱《共同綱領(lǐng)》）明確規(guī)定了“各少數(shù)民族聚居的地區(qū)，應(yīng)實行民族的區(qū)域自治，按照民族聚居的人口多少和區(qū)域大小，分別建立各種民族自治機關(guān)。凡各民族雜居的地方及民族自治區(qū)內(nèi)，各民族在當(dāng)?shù)卣?quán)機關(guān)中均應(yīng)有相當(dāng)名額的代表”，這是“統(tǒng)一”與“自治”有機結(jié)合的辯證法，是歷史唯物主義、辯證唯物主義在中國的認(rèn)識升華。

黨的十一屆三中全會以來，在馬克思主義民族理論和民主理論指導(dǎo)下，中國堅定了走好自身特色的政治發(fā)展道路自信。在民族自治地方堅持和完善民族區(qū)域自治制度，成為建設(shè)中國特色社會主義“義無反顧”的政治選擇。特別是黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為代表的中國共產(chǎn)黨人針對“發(fā)展什么樣的人民民主、怎樣發(fā)展人民民主”等新時代中國特色社會主義政治發(fā)展道路中亟需回答的重大時代課題，提出了“全過程人民民主”理念，這是馬克思主義民主理論中國化時代化的最新成果，豐富了馬克思主義民主理論的本質(zhì)內(nèi)涵與實踐內(nèi)涵，使各民族參與中華民族共同體建設(shè)之時，實現(xiàn)協(xié)同合作共治，從而為多民族國家政治生活、社會生活以及各環(huán)節(jié)、各方面都體現(xiàn)各族人民意愿、聽到各族人民聲音，充分實現(xiàn)各族人民共同當(dāng)家作主提供了理論支撐，進一步鞏固各族人民“休戚與共、榮辱與共、生死與共、命運與共”的共同體理念?？傊?，從黨的百年歷史中可以看出，無論從新民主主義革命、社會主義革命和社會主義建設(shè)初期到改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期，再到中國特色社會主義新時代，歷代中國共產(chǎn)黨人都以馬克思主義民族理論和民主理論為指導(dǎo)，基于民族地區(qū)不同的時代課題，進行了不同形式的民主實踐，夯實各民族的中華民族共同體意識和國家公民身份的理論根基，這必將激發(fā)少數(shù)民族和民族地區(qū)為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興續(xù)寫民族團結(jié)新篇章。

二、以十八大以前中華人民共和國的民主政治建設(shè)成就和經(jīng)驗為基礎(chǔ)

民主制度體系涉及如何設(shè)置“一種能夠保障各民族間平等的關(guān)系、實現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)的合理分配、國家權(quán)力的共同行使”1徐曉萍、金鑫：《中國民族問題報告》，中國社會科學(xué)出版社2008年版，第201頁。的體制。民主功能的實現(xiàn)是民主制度設(shè)計的結(jié)果。世界上不管是哪種類型的民主，只有當(dāng)它成為國家制度后才能真正實現(xiàn)。中國共產(chǎn)黨是鑄牢中華民族共同體意識的決策者和推動者，也是領(lǐng)導(dǎo)中國人民創(chuàng)造現(xiàn)代民主政治的核心組織。在百年輝煌成就的歷史進程中，中國共產(chǎn)黨一直努力探索“各民族友愛合作大家庭”的制度愿景。新中國成立初期，為了充分保障各族人民當(dāng)家作主，確保各族人民參與的效應(yīng)和合作式民主的實現(xiàn)，中國共產(chǎn)黨根據(jù)民族地區(qū)特定的實際情況，創(chuàng)造性地設(shè)計了“共商國是”的人民代表大會制度、“共建共治”的中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、“共同奮斗”的民族區(qū)域自治制度以及民族事務(wù)治理各領(lǐng)域“互助合作”的重要制度組成的“四位一體”民主制度體系2朱碧波：《全過程人民民主賦能中華民族共同體建設(shè)研究》，載于《中央民族大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2023年第1期。，有效保證了黨的主張、國家意志、各族人民意愿三者有機統(tǒng)一，將國家、民族、人民熔鑄為整體的國民共同體，實現(xiàn)了中華現(xiàn)代國家的“國民一體”。

社會主義建設(shè)時期是中國共產(chǎn)黨探索人民民主的初創(chuàng)階段。隨著新中國的誕生，中國共產(chǎn)黨首先要回答的是“以何種民主方式建構(gòu)新生政權(quán)”。1949年9月，《共同綱領(lǐng)》莊嚴(yán)宣告新中國實行“人類政治制度史上的偉大創(chuàng)造”——人民代表大會制度。但在1954 年《中華人民共和國憲法》第五十四條規(guī)定：“省、直轄市、縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會和人民委員會?！边@說明，在新中國成立初期，人民代表大會并沒有被憲法或法律規(guī)定為民族自治地方必須設(shè)立的地方國家權(quán)力機關(guān)。究其原因，主要是照顧到西藏的特殊情況。直到西藏在1959 年實行民主改革之后，我國民族自治地方都在事實上建立了人民代表大會。在此基礎(chǔ)上，1979 年通過的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中明確規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會和人民政府?！睆恼喂δ艿慕嵌葋砜矗褡遄灾蔚胤降娜嗣翊泶髸婢摺皺?quán)力機關(guān)”與“自治機關(guān)”的雙重屬性，這是維護國家“主權(quán)統(tǒng)一”、“制度統(tǒng)一”和“領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一”3李亢：《民族自治地方人民代表大會的“統(tǒng)一”功能》，載于《民族論壇》2020年第4期。的應(yīng)有之義和必然要求。

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的產(chǎn)生也是由我國擁有多民族、多階層、多黨派的具體國情和革命進程所決定的。人民政協(xié)和由國民黨主導(dǎo)的舊政協(xié)相比有著本質(zhì)不同。它是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的協(xié)商機構(gòu)，而不是權(quán)力機關(guān)。1949年9月，由各人民團體、各地區(qū)、少數(shù)民族、宗教界人士等組成的第一屆中國人民政治協(xié)商會議，初步建立了多黨合作政治協(xié)商制度，完成了新中國建國的法律手續(xù)，這對于團結(jié)全國各族人民鞏固新生的人民民主政權(quán)，恢復(fù)和發(fā)展建國初期多民族國家的國民經(jīng)濟，發(fā)展愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線都發(fā)揮了極其重要的作用。與此同時，從1949年開始，中國共產(chǎn)黨在全國范圍內(nèi)推行民族區(qū)域自治制度，建立民族自治地方。從1950 年到1952年，在中國共產(chǎn)黨的組織下，四川藏族、彝族地區(qū)先后建立了新的政治體系，成立了民族自治政權(quán)，實現(xiàn)了少數(shù)民族當(dāng)家作主。1951年西藏和平解放，隨后也進一步鞏固在黨的領(lǐng)導(dǎo)下新的民族政治體系。1954年，中國共產(chǎn)黨將“民族區(qū)域自治制度”寫入《中華人民共和國憲法》。到1958年底，全國共有“民族自治地方87個，其中4個省級自治區(qū)、29個自治州、54個自治縣（旗）”4金炳鎬：《民族關(guān)系理論通論》，中央民族大學(xué)出版社2007年版，第547頁。。總之，1952年頒布的《中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要》和1954 年的憲法等都對少數(shù)民族的平等權(quán)利、各族人民共同當(dāng)家作主等作了制度上的規(guī)定和保障。從1955年到19 65年，新疆、廣西、寧夏和西藏四個省級自治區(qū)級地方政府分別成立，與此同時，在一些民族聚居區(qū)成立了一批自治州和自治縣。

1976 年10月，“四人幫”被粉碎后，“以階級斗爭為綱”的時代結(jié)束，中國共產(chǎn)黨追求民主、發(fā)展民主進入了一個新的社會政治環(huán)境。為貫徹黨的十一屆三中全會制定的新時期的總路線和總?cè)蝿?wù)，19 78年2月，全國人大五屆一次全會通過的《憲法》，恢復(fù)了1954 年《憲法》中有關(guān)民族區(qū)域自治的條款；國家民族事務(wù)委員會于1979年5月恢復(fù)工作；內(nèi)蒙古自治區(qū)于1979年7月恢復(fù)。1982年12月頒布的新憲法以根本大法的形式肯定和堅持了民族區(qū)域自治，以及198 4 年《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》的制定和出臺，切實保障少數(shù)民族權(quán)利，民族區(qū)域自治開始邁上制度化、法制化軌道。從這一時期開始，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，少數(shù)民族地區(qū)在民族法治建設(shè)和民族工作方面邁出了堅實步伐。民族區(qū)域自治制度實現(xiàn)了從“基本政策”到“重要政治制度”的歷史性飛躍，“各民族人民參與國家大事和地方事務(wù)”的制度體系獲得了空前發(fā)展。

黨的十一屆三中全會以來，中國共產(chǎn)黨始終把堅持和完善人民代表大會制度、民族區(qū)域自治制度和其它具體制度，作為推進黨和人民事業(yè)發(fā)展的一項長期而重要的任務(wù)來抓。1979年3月，鄧小平在黨的理論工作務(wù)虛會議上指出，“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現(xiàn)代化”1《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第168、339頁。。如何從制度上保障少數(shù)民族當(dāng)家作主的政治地位，鄧小平在1980 年8月發(fā)表的《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》一文中提到，“要使各少數(shù)民族聚居的地方真正實行民族區(qū)域自治”2《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第168、339頁。。1984 年5月，六屆全國人大二次會議審議通過了《民族區(qū)域自治法》。1997年9月，黨的十五大把民族區(qū)域自治列為我國必須長期堅持的一項基本政治制度。2005年2月， 中國政府發(fā)表了《中國的民族區(qū)域自治》白皮書，全面介紹了我國民族區(qū)域自治制度及民族自治地方各族人民當(dāng)家作主的現(xiàn)實發(fā)展?fàn)顩r。此后，我國民族地區(qū)的民主實踐走上了高速發(fā)展的道路。在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，從民族地區(qū)實際出發(fā)，人民代表大會制度、民族區(qū)域自治制度和民族地區(qū)各項具體制度以其不竭的制度動力，照顧和維護不同民族（主要是少數(shù)民族）的利益要求和文化特征，從制度安排上保障各民族人民當(dāng)家作主的政治地位，創(chuàng)造了我國少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的奇跡。需要強調(diào)的是，在少數(shù)民族聚居地方要把國家統(tǒng)一和各民族團結(jié)，成為落實民族區(qū)域自治政策和制度設(shè)計的圭臬，充分實現(xiàn)平等參與國家事務(wù)和自主管理本地區(qū)事務(wù)的權(quán)利。

總之，由于各國歷史傳統(tǒng)、文化特點、經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀等國情存在的差異，民主政治發(fā)展往往有各自特殊的形式和不同過程階段。對于我國統(tǒng)一多民族國家來說，中國共產(chǎn)黨在建設(shè)時期逐漸探索形成的以“根本制度-基本制度-重要制度”組成的人民民主制度體系體現(xiàn)在中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一多民族國家建構(gòu)的全過程之中。尤其是中國共產(chǎn)黨在構(gòu)建民族民主國家過程中，以民主革命重塑民族地方與多民族國家的基礎(chǔ)政治平臺，以培養(yǎng)各民族干部作為提升各民族國家認(rèn)同感的基本方略，以民族區(qū)域自治制度建構(gòu)多民族國家內(nèi)少數(shù)民族自身發(fā)展的民主平臺，創(chuàng)造性地把少數(shù)民族的獨立解放運動與現(xiàn)代民主共和國家的建立相結(jié)合，最終形成了統(tǒng)一多民族的共和國家模式?？梢?，中國共產(chǎn)黨創(chuàng)建性的以“根本制度-基本制度-重要制度”組成的人民民主制度體系是以政治制度為基礎(chǔ)、以全過程參與實踐和各民族文化傳承為動力，實現(xiàn)了少數(shù)民族自身的政治體系現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變，同時也進一步密切了各民族與統(tǒng)一多民族國家間的聯(lián)系，促成各民族各主體的聯(lián)合決策和共治行動，以主體性的覺悟彰顯“自我”在中華民族共同體建設(shè)中的“在場”。

三、以新時代以來全過程人民民主新發(fā)展為新起點

黨的十八大以來，習(xí)近平反復(fù)強調(diào)，“以鑄牢中華民族共同體意識為主線，堅定不移走中國特色解決民族問題的正確道路，堅持和完善民族區(qū)域自治制度”3習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，人民出版社2022年版，第39頁。。新時代堅持和完善民族區(qū)域自治制度之“綱”，就是堅持以鑄牢中華民族共同體意識為主線，明確制度使命與肩負(fù)中華民族的復(fù)興擔(dān)當(dāng)，堅守制度精神與鑄牢中華民族共同體意識，樹立制度自信與推動中華民族共同體建設(shè)。對于民族地區(qū)的民主政治建設(shè)而言，重點是要把握民族區(qū)域自治在國家統(tǒng)一、民族團結(jié)和人民幸福等共同性內(nèi)容上具備的制度優(yōu)勢，激活其制度效能，形成建設(shè)中華民族共同體的強大合力。

全過程人民民主具有在“時間上的持續(xù)性、內(nèi)容上的整體性、黨政部門的協(xié)同性、公民參與的全過程性、多環(huán)節(jié)的連續(xù)性”1桑玉成：《全過程人民民主：堅定不移走中國特色社會主義政治發(fā)展道路》，《解放日報》，2022年10月31日。的本質(zhì)性特征。在社會治理效能體系中，全過程人民民主是把中國特色社會主義制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，推進中華民族共同體共建共治的關(guān)鍵?！叭^程人民民主”重大理念的提出，秉持的是“中華民族一家親”的價值理念，依托的是各民族的主體地位，在中國式現(xiàn)代化新征程上追求的是各民族共同參與、共同發(fā)展、共同富裕?！懊裰鞑皇茄b飾品，不是用來做擺設(shè)的，而是要用來解決人民要解決的問題的。”2習(xí)近平：《在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話》，《人民日報》，2014年09月22日。中國特色社會主義進入了新時代，如何在這個時代解決好民族地區(qū)發(fā)展不平衡不充分的問題，大力提高發(fā)展質(zhì)量和效益，更好滿足各民族民意的充分表達(dá)和權(quán)益的實現(xiàn)，這就需要民主機制不斷適應(yīng)新形勢，創(chuàng)新出豐富多樣的民主實踐形式來回應(yīng)各族人民群眾的政治和利益訴求。基于此，中國共產(chǎn)黨在深刻分析和把握新時代民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展以及民族事務(wù)實際狀況基礎(chǔ)上，立足于維護各族人民的根本利益，持續(xù)發(fā)展全過程人民民主，最大限度地激發(fā)各族人民參與到民族事務(wù)治理之中，將社會主義民主制度優(yōu)勢切實轉(zhuǎn)化為治理效能。一是在選舉民主方面，拓寬人大、政協(xié)等制度性渠道。通過落實各民族地方人民代表大會在人大代表的選舉形式、人大代表的代表性等，拓寬更多可能的全過程人民民主的實踐形式，推出一件件洋溢著各民族“民生味兒”的提案；二是在民主協(xié)商方面，發(fā)揮民族區(qū)域自治制度優(yōu)勢，推動民主協(xié)商的廣泛、多層、制度化發(fā)展。不斷提高信訪、聽證等傳統(tǒng)政治參與到形式的制度化水平, 把輿論參與、少數(shù)民族參與立法等新式政治參與形式納入法制化、制度化軌道，并及時提出針對性、創(chuàng)造性、可行性強的意見和建議；三是在民主決策方面，堅持政策的頂層設(shè)計與問計于民相統(tǒng)一。針對民族事務(wù)中的每一項重大決策，做到?jīng)Q策前、決策中、決策后的各個環(huán)節(jié)都能“集思廣益”，維護少數(shù)民族各項合理訴求和合法權(quán)益；四是在民主管理方面，建立健全民族社會基層黨組織體系。不斷加強城市民族區(qū)、民族鄉(xiāng)、民族村的黨組織建設(shè)，使得在城市及鄉(xiāng)村聚居的少數(shù)民族可以依法行使基層自治權(quán)利；五是在民族監(jiān)督方面，統(tǒng)籌推進政府職能轉(zhuǎn)變和“放管服”改革。完善黨務(wù)公開、政務(wù)公開和各領(lǐng)域辦事公開制度，保證各地方民族事務(wù)治理中的監(jiān)督權(quán)，推進權(quán)力運行程序化和公開透明。

由此可見，在復(fù)雜的中國式現(xiàn)代化進程中，把握新時代的國家民族事務(wù)治理，必須明確把鑄牢中華民族共同體意識作為新時代民族工作的主線，在全過程參與實踐中促進民族交往交流交融與互嵌式社會的發(fā)展，建立民族事務(wù)的社會治理共同體。民族事務(wù)治理體系與治理能力現(xiàn)代化的核心就是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，通過完善制度體系讓各族人民群眾都能參與到民族社會發(fā)展的重大決策之中，做到?jīng)Q策前、決策中、決策后等各個環(huán)節(jié)的全程參與。在完整的參與實踐推動下，把民主政治建設(shè)的“過程性”與“人民性”統(tǒng)一起來。民族地區(qū)發(fā)展全過程人民民主就是探索國家政治體系與民族社會發(fā)展和穩(wěn)定的內(nèi)在機制，實現(xiàn)國家認(rèn)同與民族認(rèn)同之間的雙向互動，這是對人民民主在民族地區(qū)實踐經(jīng)驗的全新總結(jié)。

四、結(jié)語

“為政不違于道”3《管子》，房玄齡注，劉績補注，上海古籍出版社2015年版，第250頁。是執(zhí)政黨治國理政的基本方略。中國共產(chǎn)黨之所以能夠成為長期執(zhí)政的馬克思主義政黨，其中一個重要的原因就是“重人重民”。在過去的百余年間，中國共產(chǎn)黨初心和使命“堅如磐石”，始終指向人民利益、人民愿望、人民權(quán)益和人民福祉，把人民放在心中最高的位置。全過程人民民主最顯著的特征就是將人民民主的政治發(fā)展融于我國統(tǒng)一多民族國家的國家建構(gòu)和國家治理之中。中國共產(chǎn)黨在民主政治發(fā)展道路的探索過程中，領(lǐng)導(dǎo)人民先后建立和完善人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層民主自治制度，行使“各族人民共同當(dāng)家作主”的權(quán)力，反映各民族的各項合理訴求、維護各民族的各項合法權(quán)益，各族人民群眾的主體性則在治理過程中日益凸顯。黨的十八大以來，我國社會主要矛盾已轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要同不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。面對新問題和新矛盾，需要新的方法，民主實踐也需要更為豐富的形式。新時代民族事務(wù)增量治理的著力點就在于，隨著民族地區(qū)越來越多的事務(wù)將成為區(qū)域性的公共事務(wù)，這就需要在全過程人民民主語境下，通過不斷提升民主新境界、完善民主制度、創(chuàng)新民主形態(tài)，全面保障各族人民群眾在民主實踐參與過程中的“人民性”，“讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及各族人民，不斷增強各族人民的獲得感、幸福感、安全感”1習(xí)近平：《在全國民族團結(jié)進步表彰大會上的講話》，人民出版社2019年版，第9頁。。由此，中國特色社會主義制度優(yōu)勢進一步轉(zhuǎn)化為民族事務(wù)治理效能，全過程人民民主賦能中華民族共同體建設(shè)從理論層面的契合走向?qū)嵺`效力的生發(fā)，為鑄牢中華民族共同體意識提供堅實的民主政治條件。