宮曉瑩

黃河是中國(guó)僅次于長(zhǎng)江的第二長(zhǎng)河，孕育了古老的中華文明。自山東省黃河流域高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略啟動(dòng)以來(lái)，黃河流域山東段生態(tài)環(huán)境顯著改善，經(jīng)濟(jì)效益不斷提高。但由于城市和人口的迅速膨脹、地理環(huán)境變化等因素，山東省黃河流域存在水生態(tài)環(huán)境惡劣、二級(jí)懸河形勢(shì)嚴(yán)峻、文化保護(hù)欠缺和城市引領(lǐng)不足等問(wèn)題，嚴(yán)重阻礙了黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展。相關(guān)部門(mén)需要從生態(tài)保護(hù)、防洪減災(zāi)、文旅融合和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)等方面進(jìn)行突破，助力打造國(guó)家黃河戰(zhàn)略的先行區(qū)，推動(dòng)山東省黃河流域高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略落地。

山東省黃河流域高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略相關(guān)政策

近年來(lái)，黨中央和國(guó)務(wù)院高度重視黃河流域的治理工作，將推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展工作擺在國(guó)家戰(zhàn)略的位置。為深入貫徹落實(shí)黨的二十大精神，踐行習(xí)近平總書(shū)記對(duì)山東黃河生態(tài)保護(hù)工作的重要指示，山東省出臺(tái)了一系列與黃河生態(tài)保護(hù)治理相關(guān)的環(huán)境、財(cái)政等政策，在結(jié)合本省實(shí)際，堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山的生態(tài)理念下，推動(dòng)黃河生態(tài)保護(hù)工作走在全國(guó)前列。2023年，山東省生態(tài)環(huán)境廳等部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《山東省黃河生態(tài)保護(hù)治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃》，提出了到2023年底前完成的3項(xiàng)主要攻堅(jiān)任務(wù)，為山東省打響黃河生態(tài)保護(hù)治理攻堅(jiān)戰(zhàn)制定了“時(shí)間表”。2023年4月1日起，《中華人民共和國(guó)黃河保護(hù)法》正式施行，為山東省在守護(hù)母親河長(zhǎng)久安瀾的法制軌道上進(jìn)一步指明了方向。

山東省黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的制約因素

水資源供求矛盾?chē)?yán)重，水污染問(wèn)題突出

水資源短缺已經(jīng)成為制約黃河下游生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要因素。黃河作為中國(guó)的第二大長(zhǎng)河，水資源可開(kāi)采量約在80億立方米～150億立方米。但由于黃河泥沙量大，其天然年徑流量?jī)H為長(zhǎng)江的二十分之一，為珠江的八分之一，從20世紀(jì)70年代開(kāi)始，黃河入海徑流量驟減。山東作為人口大省，人均水資源占有量?jī)H為全國(guó)人均的12%，是名副其實(shí)的缺水省份，黃河干流的水流量減少，導(dǎo)致黃河下游多次斷流，嚴(yán)重影響了“引黃濟(jì)青”等工程的實(shí)施。同時(shí)，隨著黃河下游地區(qū)工農(nóng)業(yè)發(fā)展的不斷擴(kuò)大，黃河下游地區(qū)的城市迅速發(fā)展，居民數(shù)量急劇增多。工業(yè)污染物、農(nóng)藥化學(xué)試劑和生活垃圾等的排放使得黃河下游水資源的污染狀況日益嚴(yán)重。山東省黃河下游的水資源利用方式長(zhǎng)期為粗放型，特別是農(nóng)業(yè)漫灌、生活用水浪費(fèi)、工業(yè)設(shè)施老化等現(xiàn)象，進(jìn)一步阻礙了黃河下游水資源的可持續(xù)利用。

“二級(jí)懸河”對(duì)人民生命財(cái)產(chǎn)與安全造成巨大威脅

黃河下游的泥沙淤積導(dǎo)致黃河形成了高于兩岸平原的“地上河”，其中山東段大部分都為“二級(jí)懸河”，河床高出背河地面3—5m，呈現(xiàn)出“河槽高，河灘低，堤根洼”的現(xiàn)象。“二級(jí)懸河”出現(xiàn)的主要原因是水沙失衡和人類(lèi)活動(dòng)的影響。黃河中游流經(jīng)黃土高原，攜帶大量泥沙進(jìn)入下游，使下游河道變寬，水流減緩，泥沙沉降，河床抬高。沿黃河地區(qū)城鎮(zhèn)化的推進(jìn)大大影響了黃河流域的水土利用。過(guò)度砍伐、植被破壞致使土地荒漠化嚴(yán)重；居住人口倍增，工業(yè)化進(jìn)程加快，使得水資源愈加脆弱。“二級(jí)懸河”降低了黃河的挾沙能力，導(dǎo)致下游河道不斷淤積，極易出現(xiàn)“橫河”“斜河”，加大了堤防決口的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，下游河道萎縮，導(dǎo)致主槽過(guò)水能力下降，加之近年來(lái)黃河來(lái)水減少，長(zhǎng)期小水行河，極易造成小水漫灘的局面?！岸?jí)懸河”對(duì)山東省防洪和灘區(qū)群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全造成了嚴(yán)重的威脅。

黃河文化挖掘保護(hù)欠缺，文旅融合力度不夠

黃河孕育了夏商周文明，保存著馬家窯、大汶口等文化遺址，有著豐富的文化內(nèi)涵。隨著科技與城市發(fā)展的現(xiàn)代化，黃河文化更具流動(dòng)性和創(chuàng)新性。吳良鏞先生曾提出人居環(huán)境的五大影響因素，包括自然、人類(lèi)、社會(huì)、居住和支撐五個(gè)系統(tǒng)，可見(jiàn)黃河流域人居環(huán)境的高質(zhì)量發(fā)展需要文化與自然的高度耦合。當(dāng)前，山東省黃河下游沿岸城市發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代，黃河文化發(fā)展面臨著更多挑戰(zhàn)，“二級(jí)懸河”日益嚴(yán)重，改道泛濫時(shí)有發(fā)生，生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化，下游城市脆弱性凸顯，傳統(tǒng)農(nóng)耕精神喪失，黃河文化難以被挖掘并保護(hù)，“生態(tài)—經(jīng)濟(jì)—社會(huì)全方位可持續(xù)發(fā)展”面臨瓶頸，難以貫徹人與自然和諧理念，文旅融合缺乏動(dòng)能。山東省作為黃河三角洲重要的經(jīng)濟(jì)區(qū)以及黃河流域文化旅游資源的富集地，黃河文化的弘揚(yáng)與黃河精神的傳承對(duì)山東省的高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

流域空間發(fā)展不平衡，中心城市引領(lǐng)作用不足

山東省沿黃城市群主要分布在中西部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平普遍較低，均未能上榜《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》，距離國(guó)家級(jí)城市群仍有很大差距。其服務(wù)業(yè)、旅游業(yè)和商業(yè)較為落后，地上懸河使得沿河區(qū)域長(zhǎng)期面臨著洪水的威脅。濟(jì)南、東營(yíng)等地由于身處內(nèi)陸，國(guó)際聯(lián)系較差，政策的扶持力度不足，開(kāi)發(fā)也不夠充分，在黃河開(kāi)發(fā)中無(wú)法充分發(fā)揮相應(yīng)職能。沿黃中心城市輻射能力不足，經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)能力不強(qiáng)是阻礙山東省黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的重要原因。近年來(lái)，為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于“黃河高質(zhì)量發(fā)展”的重要指示精神，政府部門(mén)極為重視對(duì)黃河流域的開(kāi)發(fā)，但受歷史、地域、政策等因素的影響，各地仍存在著產(chǎn)業(yè)體系落后、區(qū)域聯(lián)系較差、黃河開(kāi)發(fā)規(guī)劃落后、成果難以共享等一系列問(wèn)題。

推進(jìn)山東省黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)

加強(qiáng)水資源節(jié)約集約利用，統(tǒng)籌推動(dòng)環(huán)境污染治理

《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中明確指出，要將黃河流域等缺水地區(qū)立為水資源利用改革重點(diǎn)工程區(qū)。水資源脆弱是黃河問(wèn)題的癥結(jié)，扎實(shí)推進(jìn)節(jié)約集約用水，防治水污染，是山東省修復(fù)黃河水生態(tài)的關(guān)鍵。黃河治理是一場(chǎng)持久戰(zhàn)，各區(qū)域單打獨(dú)斗無(wú)法取得勝利，山東省需監(jiān)督沿黃各市在未來(lái)發(fā)展中嚴(yán)格落實(shí)《山東省實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》中所確定的各市水資源管理具體條款，遵守九市聯(lián)合制定的《黃河水資源保護(hù)與節(jié)約集約利用》法規(guī)，加強(qiáng)區(qū)域聯(lián)系，分區(qū)協(xié)調(diào)治理。針對(duì)各地區(qū)的水污染事件，沿黃各市要通過(guò)限制工業(yè)污染物排放，改良污水處理設(shè)施，加強(qiáng)環(huán)保督察等手段減少工業(yè)污染，通過(guò)落實(shí)垃圾分類(lèi)，完善垃圾收集、處理和利用系統(tǒng)減少生活污染。同時(shí)，各市還需立足于實(shí)際情況，在深入挖掘用水管控和污染防控的共同立法點(diǎn)的基礎(chǔ)上上進(jìn)行特殊立法，實(shí)現(xiàn)黃河治理的“和而不同”。山東省要做到責(zé)任到人，宣傳到位，匯聚眾力推動(dòng)保護(hù)法落地生效，細(xì)化宣講，讓水生態(tài)理念深入人心，推動(dòng)全社會(huì)形成節(jié)約用水，防治污染的良好氛圍。

完善防洪減災(zāi)工程，提升災(zāi)害應(yīng)急能力

黃河下游洪水的主要源頭是暴雨，暴雨的主要發(fā)生段在中游。其中河龍間和龍三間地勢(shì)落差大，洪峰高，洪量大；三花間坡度較緩，洪峰低但歷時(shí)長(zhǎng)，均對(duì)黃河下游洪防洪造成了重大威脅，對(duì)人民群眾的人身和財(cái)產(chǎn)安全造成了重大威脅。因而，完善黃河防洪工程體系，確保大堤安全，對(duì)現(xiàn)有堤壩進(jìn)行穩(wěn)固處理，對(duì)重點(diǎn)流域加強(qiáng)防護(hù)具有重要意義。2022年，國(guó)務(wù)院重點(diǎn)推進(jìn)黃河下游“十四五”防洪工程，于濟(jì)南等沿黃城市開(kāi)工，從險(xiǎn)工改建加固、防汛道路建設(shè)等方面協(xié)調(diào)進(jìn)行。山東的防洪工程建設(shè)將對(duì)黃河中下游水路進(jìn)行更好的管控，對(duì)黃河入海流進(jìn)行更好的順流保護(hù)。隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，新時(shí)代可以更多地利用科技手段進(jìn)行防洪。相關(guān)部門(mén)可充分利用無(wú)人機(jī)、遠(yuǎn)程監(jiān)控等技術(shù)實(shí)時(shí)觀測(cè)河流狀況，持續(xù)關(guān)注防洪項(xiàng)目建設(shè)，利用5G技術(shù)搭建智慧防汛平臺(tái)，建設(shè)實(shí)景模型，排查整治防洪安全隱患。

深入挖掘黃河文化，推動(dòng)建設(shè)傳播陣地

千百年來(lái)，黃河積淀了深厚的傳統(tǒng)文化，滋養(yǎng)著山東流域，傳承和發(fā)展黃河文化是推動(dòng)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的有效途徑。首先，山東省要提高對(duì)黃河文化的保護(hù)水平。在物質(zhì)文化遺產(chǎn)方面，要不斷加強(qiáng)文化遺址的考古和發(fā)掘工作，積極申報(bào)研究項(xiàng)目，利用互聯(lián)網(wǎng)手段提高遺址公園等的知名度。對(duì)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)要采取創(chuàng)意性的保護(hù)模式，可以將黃河文化融入文學(xué)作品、影視作品等藝術(shù)作品中，推動(dòng)建設(shè)黃河文化主題展覽館、黃河生活回憶館等場(chǎng)所。其次，山東省沿黃9市、25縣均有其特色農(nóng)產(chǎn)品，基于當(dāng)下鄉(xiāng)村振興和黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的雙重戰(zhàn)略背景，山東省可以深入挖掘黃河流域優(yōu)秀的鄉(xiāng)土文化，建立文化和產(chǎn)品的深層次聯(lián)系，樹(shù)立黃河文化品牌，打造特色產(chǎn)品。新時(shí)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展使得農(nóng)產(chǎn)品營(yíng)銷(xiāo)手段更加多樣化，山東省要抓住新媒體風(fēng)口，結(jié)合數(shù)字化營(yíng)銷(xiāo)技術(shù)以及社區(qū)團(tuán)購(gòu)、新媒體直播，可視化宣傳等新方式，推陳出新，拓寬渠道。最后，山東省要切實(shí)推動(dòng)黃河文化旅游帶建設(shè)工作，發(fā)揮重大項(xiàng)目的帶頭作用，文旅融合講好黃河故事，陣地建設(shè)要打開(kāi)弘揚(yáng)窗口。

培養(yǎng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系

推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施，需要建設(shè)具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)效益同步。新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的引擎。山東省沿黃各地區(qū)設(shè)有眾多工業(yè)園區(qū)，以石油、煉鋼等產(chǎn)業(yè)為主，存在“高耗能、高污染、高耗水”等問(wèn)題。山東省需制定詳細(xì)的排查策略，有效精準(zhǔn)評(píng)估沿黃各工業(yè)園和企業(yè)，并對(duì)其進(jìn)行分類(lèi)，及時(shí)關(guān)停污染物排放超標(biāo)、耗能?chē)?yán)重、產(chǎn)能落后的產(chǎn)業(yè)，積極尋求新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。通過(guò)動(dòng)能轉(zhuǎn)換實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，推動(dòng)沿黃工業(yè)、制造業(yè)向智能化、數(shù)字化轉(zhuǎn)型。同時(shí)，黃河流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展要與生態(tài)保護(hù)相結(jié)合，走產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化的融合路徑。山東省應(yīng)利用綠色低碳技術(shù)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)高新化發(fā)展，持續(xù)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，因地制宜打造沿黃輕工業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)生態(tài)工業(yè)園。針對(duì)生態(tài)脆弱區(qū)域，要加強(qiáng)污染監(jiān)管，積極探索符合市場(chǎng)規(guī)律、與當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)相結(jié)合的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，提高資源配置率，促進(jìn)形成現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。

建立健全推動(dòng)山東省黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制

建立健全環(huán)境監(jiān)管機(jī)制，增強(qiáng)監(jiān)管力度

黃河是山東省重要的生態(tài)安全屏障，對(duì)黃河進(jìn)行嚴(yán)格、高效、充分的監(jiān)管對(duì)于推動(dòng)黃河長(zhǎng)久安瀾具有重要作用。山東省黃河環(huán)境監(jiān)管應(yīng)從水污染、生態(tài)流量和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)三個(gè)方面入手，統(tǒng)籌各行業(yè)部門(mén)嚴(yán)格開(kāi)展工作。水污染監(jiān)管需聯(lián)合沿黃城市，制訂全面可行的水體污染監(jiān)測(cè)與消除方案。對(duì)此，山東省要加強(qiáng)對(duì)各市的督導(dǎo)與幫扶，幫助制訂黃河污染狀況獨(dú)立調(diào)查方案。要重點(diǎn)監(jiān)督工業(yè)園區(qū)污水處理及排放及農(nóng)業(yè)污染防控，細(xì)化審核條例。生態(tài)流量檢查要以枯水期和關(guān)鍵期為重點(diǎn)，持續(xù)推動(dòng)體系指標(biāo)科學(xué)化、系統(tǒng)化。山東省可以針對(duì)重要支流開(kāi)展監(jiān)管試點(diǎn)，針對(duì)重點(diǎn)區(qū)域引導(dǎo)水循環(huán)體系建設(shè)，嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)規(guī)定。黃河流域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范需要健全的機(jī)制和相應(yīng)的預(yù)警方案。要建立健全環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督管理制度和調(diào)查評(píng)估制度，建立起監(jiān)管與督察雙管齊下的風(fēng)險(xiǎn)防范體系，同時(shí)，要加強(qiáng)黃河流域風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急防控能力，編制實(shí)施相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警方案，例如建設(shè)物資庫(kù)，定期排查重點(diǎn)工業(yè)園區(qū)等。

繼續(xù)加大黃河保護(hù)財(cái)政投入

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度是生態(tài)文明發(fā)展的重要保障，山東省黃河流域的長(zhǎng)久安瀾離不開(kāi)財(cái)政的長(zhǎng)期支持。2022年，山東省政府辦公廳印發(fā)了《支持黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展若干財(cái)政政策》，共38條，為黃河流域的生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供了一定的資金保障。在未來(lái)，山東省應(yīng)基于黃河流域保護(hù)重點(diǎn)項(xiàng)目，進(jìn)一步健全現(xiàn)有的財(cái)政政策體系，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，通過(guò)調(diào)動(dòng)多方力量，推動(dòng)生態(tài)保護(hù)權(quán)責(zé)到個(gè)體，提高財(cái)政投入精準(zhǔn)度。首先，財(cái)政支出要聚焦黃河流域生態(tài)保護(hù)重大工程和項(xiàng)目，包括黃河文化遺址保護(hù)、國(guó)家文化公園建設(shè)、黃河水質(zhì)監(jiān)測(cè)考核等，對(duì)污染嚴(yán)重和任務(wù)艱巨的地區(qū)政府給予財(cái)政傾斜，對(duì)環(huán)境破壞嚴(yán)重地區(qū)加大生態(tài)補(bǔ)償。其次，財(cái)政支出需擴(kuò)大供應(yīng)來(lái)源，完善資金鏈，采取市場(chǎng)基金、證券，政府性融資等多種形式增加財(cái)政收入，鼓勵(lì)更多社會(huì)資本參與投入。

持續(xù)走創(chuàng)新發(fā)展之路

山東省黃河管理要以科技創(chuàng)新為引擎，以理念創(chuàng)新為動(dòng)力，以人才創(chuàng)新為引領(lǐng)，構(gòu)建好長(zhǎng)久安瀾的藍(lán)圖。首先，科技創(chuàng)新要聚焦相關(guān)體制機(jī)制的改革和關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)。山東省應(yīng)完善現(xiàn)有管理辦法，創(chuàng)新科技管理模式，鼓勵(lì)相關(guān)部門(mén)對(duì)為黃河流域高質(zhì)量發(fā)展作出突出貢獻(xiàn)的科技項(xiàng)目及時(shí)進(jìn)行立項(xiàng)和獎(jiǎng)勵(lì)，以保護(hù)技術(shù)專(zhuān)利。對(duì)于防洪防災(zāi)、泥沙調(diào)和等重點(diǎn)技術(shù)應(yīng)提供研發(fā)資金，推進(jìn)技術(shù)發(fā)展。其次，山東省黃河流域高質(zhì)量發(fā)展工作應(yīng)結(jié)合大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，加快黃河流域監(jiān)督級(jí)管理數(shù)字化。當(dāng)今社會(huì)算法發(fā)展迅速，數(shù)字化水平不斷提升，政府部門(mén)可利用算法打造一體化信息網(wǎng)絡(luò)，完善創(chuàng)新體系，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)共享平臺(tái)。通過(guò)建立黃河流域文化平臺(tái)，利用數(shù)字技術(shù)分析黃河文化資源分布和市場(chǎng)需求，擴(kuò)大黃河流域文旅實(shí)踐范圍，延長(zhǎng)文旅產(chǎn)業(yè)鏈。用創(chuàng)新理念引領(lǐng)黃河流域工作，持續(xù)優(yōu)化創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)運(yùn)作體制，加大對(duì)山東省黃河科技研發(fā)的人才引進(jìn)及培養(yǎng)工作。用人才推進(jìn)科技，用科技指引未來(lái)。

山東省黃河流域高質(zhì)量發(fā)展是事關(guān)山東省生態(tài)與經(jīng)濟(jì)、民生的重點(diǎn)事業(yè)，面對(duì)發(fā)展道路上存在的水環(huán)境破壞、二級(jí)懸河、文化保護(hù)困難、中心城市引領(lǐng)不足等問(wèn)題，山東省應(yīng)針對(duì)具體問(wèn)題提供相應(yīng)的解決方案，實(shí)現(xiàn)母親河的長(zhǎng)久安瀾。

（作者單位：上海師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院）