□文/ 楊錦航

（天津財經(jīng)大學 天津）

［提要］ 財政涉農(nóng)政策自實施以來產(chǎn)生積極影響，但在政策實施過程中存在資金使用效率低、資金管理不到位現(xiàn)象。本文基于湖南省2008～2020 年縣級面板數(shù)據(jù)，采用雙重差分法評估該政策的有效性。研究發(fā)現(xiàn)：統(tǒng)籌管理財政涉農(nóng)資金政策能夠顯著促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長16.57%，進行傾向得分匹配后這一結(jié)果仍能達到15.01%，穩(wěn)健性檢驗結(jié)果表明這一結(jié)論具有穩(wěn)健性。動態(tài)性檢驗結(jié)果表明：統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金政策效果呈現(xiàn)倒“U”型趨勢，政策在實施2 年后效果達到最大。政策在市轄區(qū)的效果比在縣和縣級市的效果更顯著。機制分析表明：財權(quán)越大越不利于政策的實施。

引言

“十四五”推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃要求，推動建立“三農(nóng)”財政投入穩(wěn)定增長機制，加大中央財政轉(zhuǎn)移支付支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村力度。2008 年審計署針對財政涉農(nóng)資金使用情況進行的審計調(diào)查結(jié)果顯示，包括湖南省在內(nèi)的全國共10 ?。▍^(qū)、市）在財政涉農(nóng)資金管理使用以及相關(guān)涉農(nóng)政策執(zhí)行過程中存在違規(guī)情況。2016 年，為優(yōu)化財政涉農(nóng)資金投入機制，湖南省響應號召在51 個縣實施了統(tǒng)籌管理財政涉農(nóng)資金政策。

現(xiàn)有研究表明，財政涉農(nóng)資金對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展具有顯著的正向影響。但王謙、劉家養(yǎng)等的研究表明，我國財政涉農(nóng)資金仍存在使用效率不高、配置不合理的情況。在這種情況下，對財政涉農(nóng)資金進行整合、評估財政涉農(nóng)資金整合政策的有效性變得尤為重要?；诖?，眾多學者展開了對財政涉農(nóng)資金整合的研究。楊廣勇等的研究表明，財政涉農(nóng)資金整合試點對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展具有促進作用。郭崇龍等通過構(gòu)建財政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的評價指標體系對湖南省51 縣進行實證研究，研究發(fā)現(xiàn)湖南省51 縣資金整合總體效率較低、財政支農(nóng)資金整合效率存在較大差異性。本文試圖將研究視角從統(tǒng)計推斷視角轉(zhuǎn)向因果推斷，將湖南省施行統(tǒng)籌整合財政涉農(nóng)資金政策視為一項準自然實驗，利用雙重差分模型檢驗財政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合政策的經(jīng)濟效應。

一、政策背景與研究假說

2016 年7 月，為優(yōu)化財政涉農(nóng)資金投入機制，湖南省人民政府辦公廳下發(fā)了《關(guān)于推進貧困縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金工作的實施意見》，支持財政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合政策的深入實施。財政涉農(nóng)資金整合政策致力于從源頭上解決資金“碎片化”問題，激發(fā)貧困縣的發(fā)展活力，提高財政涉農(nóng)資金的配置和使用效率，最大限度保障財政涉農(nóng)資金的經(jīng)濟效益。可以預見，政府通過實施財政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌政策能夠提高財政資金使用效率。據(jù)此，本文提出：

假說1：統(tǒng)籌整合財政涉農(nóng)資金政策效果顯著

在現(xiàn)實經(jīng)濟生活中，財政區(qū)劃是以行政區(qū)劃為基礎，結(jié)合政府預算分級管理情況而劃分的。政府由多個級次構(gòu)成，各級政府均擁有自身的財政收入和支出活動。在以經(jīng)濟發(fā)展水平作為評估政策有效性關(guān)鍵指標的研究框架下，這些由財政管理方式的不同所帶來的資金配置和使用效率的不同可能會使得統(tǒng)籌整合財政涉農(nóng)資金政策存在異質(zhì)性。根據(jù)上述分析，提出：

假說2：統(tǒng)籌整合財政涉農(nóng)資金政策效果在不同行政區(qū)劃間具有異質(zhì)性

財政管理方式上的不同主要體現(xiàn)在財權(quán)的不同，在蒂布特模型中，社會成員的偏好差異和人口流動性會制約地方政府生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品的種類、數(shù)量和質(zhì)量。在財政分權(quán)的背景下，不同地方政府會就轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟實力和居民福利水平進行財政競爭，而競爭力的強弱很大程度上受到財政涉農(nóng)資金政策的支配，這也會對經(jīng)濟活動產(chǎn)生間接影響。據(jù)此，本文提出：

假說3：統(tǒng)籌整合財政涉農(nóng)資金政策的實施過程受財政分權(quán)的調(diào)節(jié)作用

二、模型構(gòu)建與變量選取

（一）識別策略。本文采用雙重差分法，將湖南省在2016 年提出的統(tǒng)籌整合財政涉農(nóng)資金政策作為一項準自然實驗，評估該政策為湖南省各縣市區(qū)所帶來的經(jīng)濟效益。為驗證假說1，將51 個試點縣（區(qū)）作為處理組，將湖南省其他未被作為試點的73 個縣（區(qū)）作為控制組，構(gòu)造的模型如下：

其中，i 為縣市區(qū)，t 為年份，Yit是衡量農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展水平的被解釋變量，DIDit為核心解釋變量，Zit是控制變量，ηi為個體固定效應，λt為時間固定效應。如果β1顯著為正，則表明2016 年的試點政策在促進農(nóng)業(yè)發(fā)展方面是有效的。

在此基礎上，本文運用PSM-DID 進行穩(wěn)健性檢驗，具體模型如公式（2）所示：

進一步地，采用事件研究法驗證政策的動態(tài)效應：

為檢驗政策的異質(zhì)性，本文構(gòu)造如下模型：

公式（4）用以驗證試點政策在不同類別的縣級行政區(qū)之間是否存在異質(zhì)性，C 分別表示縣級市（countycity）、縣（counties）、市轄區(qū)（mundis）、少數(shù)民族縣（minor）的虛擬變量。若式（4）中的β3系數(shù)顯著，則說明試點政策存在異質(zhì)性。

（二）變量選取

1、被解釋變量。從公共財政角度來說，財政涉農(nóng)資金政策主要是針對第一產(chǎn)業(yè)所提出的，因此本文選用第一產(chǎn)業(yè)增加值來反映財政涉農(nóng)政策所產(chǎn)生的經(jīng)濟效應，并利用GDP 平減指數(shù)將第一產(chǎn)業(yè)增加值平減為2008 年價。

2、核心解釋變量。DIDit為核心解釋變量，表示為treati×postt，如果第i 個縣實施了該政策，則treati=1，否則為0；如果年份t 是在政策實施的年份（t≥2016），則postt=1，否則為0。

3、控制變量。有很多因素會影響農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展水平，需要對這些變量進行控制，參考溫濤、徐明等的研究，最終確定如下控制變量：城鎮(zhèn)化率（u_rate）、農(nóng)村從業(yè)人員數(shù)（c_emplo）、農(nóng)作物種植面積（c_area）、城鄉(xiāng)居民儲蓄率（sav_rate）以及縣域農(nóng)村人口密度（c_popden）。

4、其他變量。關(guān)于省級以下政府財政分權(quán)指標的確定，參考李明等的做法，其中財政收入分權(quán)（dc_r）與財政支出分權(quán)（dc_e）分別用縣本級一般預算收入（支出）占省份收支之比來表示。

（三）數(shù)據(jù)來源。本文構(gòu)造了湖南省2008～2020 年124 個市縣區(qū)的面板數(shù)據(jù)，對統(tǒng)籌整合財政涉農(nóng)資金所帶來的經(jīng)濟效益進行了評估。數(shù)據(jù)來自EPS 數(shù)據(jù)庫、《中國縣域統(tǒng)計年鑒（縣市卷）》、《湖南省統(tǒng)計年鑒》和各縣（區(qū)）統(tǒng)計公報，缺失值采用均值插補法填補。

（四）描述性分析。圖1 展示了124 個縣級行政區(qū)的政策實施前后第一產(chǎn)業(yè)增加值均值的熱力圖。在政策實施以前，處理組與控制組的第一產(chǎn)業(yè)增加值存在較大差異。而在政策實施以后，處理組的數(shù)值顯著上升，且與控制組的數(shù)值差距明顯縮小，初步來看財政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合政策是有效的。（圖1）

圖1 縣域第一產(chǎn)業(yè)增加值熱力圖

三、實證結(jié)果及分析

（一）基準回歸結(jié)果。本文采用雙重差分法來評估湖南省2016 年財政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合政策的經(jīng)濟效益，基準結(jié)果如表1 所示。結(jié)果表明，在不加入控制變量的情況下，估計系數(shù)為0.1649。在加入控制變量后，回歸系數(shù)為0.1657，且在1%的水平下顯著，表明政策顯著提高了地區(qū)第一產(chǎn)業(yè)增加值的增長，政策效果顯著。（表1）

表1 回歸結(jié)果一覽表

（二）基于PSM-DID的分析。由于湖南省各縣級市地理位置、自然稟賦發(fā)展具有異質(zhì)性，被設立為政策試點的地區(qū)可能本身在經(jīng)濟發(fā)展水平上就較非試點地區(qū)落后，樣本選擇可能會存在選擇性偏差問題。本文采用傾向得分匹配（PSM）修正樣本選擇性偏差。在進行傾向得分匹配后，樣本均通過了平衡性檢驗與共同支撐檢驗。表1 第（3）列報告了PSM-DID 的估計結(jié)果，估計結(jié)果與基準回歸結(jié)果基本一致，這進一步證明統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金政策效果顯著。

（三）動態(tài)效應檢驗。本文利用公式（3）進行動態(tài)效應檢驗，圖2 報告了βk隨時間變化的情況。從結(jié)果來看，在政策實施以前估計系數(shù)基本都不顯著，這表明政策發(fā)生前處理組和控制組擁有相同趨勢，通過了平行趨勢檢驗。而在政策實施以后，估計系數(shù)均顯著為正，且呈現(xiàn)先上升后下降的倒“U”型趨勢。政策在實施2 年后估計系數(shù)達到最大值，說明統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金政策在實施2 年后效應達到最大，此后，政策效應逐步趨于收斂態(tài)勢。（圖2）

圖2 平行趨勢檢驗圖

（四）其他穩(wěn)健性檢驗

1、安慰劑檢驗。考慮到可能存在的遺漏變量、隨機因素等問題對估計結(jié)果造成的影響，本文通過隨機生成處理組和隨機設定政策發(fā)生的時間進行安慰劑檢驗，結(jié)果顯示，β1均以0 為均值、呈正態(tài)分布，真實基準回歸結(jié)果位于整個分布外。模型的設定并不存在嚴重的遺漏變量問題，這也從反事實角度證實了試點政策的有效性。

2、替換被解釋變量。選用農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值作為原被解釋變量的替代變量，經(jīng)過對數(shù)處理后對式（1）進行回歸。替換被解釋變量后，did 估計系數(shù)的符號和顯著性水平均與基準回歸結(jié)果保持一致，證明了模型的穩(wěn)健性。

3、將標準誤聚類到地級市?？紤]到在地級市層面上可能存在某個共同的未被觀測到的隨機沖擊使得地級市集群內(nèi)各縣（區(qū)）的觀測值存在相關(guān)性，最終可能導致估計結(jié)果出現(xiàn)偏差，本文將標準誤聚類到地級市層面重新對式（1）進行回歸。結(jié)果顯示，系數(shù)估計值的標準誤增大，但系數(shù)估計值依舊能在5%的水平上顯著，因此基準回歸的估計結(jié)果是穩(wěn)健的。

（五）基于三重差分的異質(zhì)性分析

1、區(qū)劃異質(zhì)性。表2 報告了異質(zhì)性分析的結(jié)果，第（2）列結(jié)果表明，相對于縣級市和市轄區(qū)，縣的政策效應被削弱了14.51%，且在5%的水平上顯著。第（3）列的分析結(jié)果表明，市轄區(qū)（mundis）的政策效應與縣和縣級市相比要高出21.25%，結(jié)果同樣顯著，這與前面分析的結(jié)果基本吻合，從而驗證了假說2。第（4）列報告了省直管縣（did×ptcounty）與非省管縣的異質(zhì)性，在剔除市轄區(qū)的樣本后，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，是否是省直管縣對政策效果并沒有顯著影響。（表2）

表2 異質(zhì)性分析結(jié)果一覽表

2、是否是少數(shù)民族縣。在關(guān)于少數(shù)民族縣與非少數(shù)民族縣的異質(zhì)性分析中，表2 第（5）列結(jié)果顯示，少數(shù)民族縣與非少數(shù)民族縣之間并不存在顯著的異質(zhì)性，這表明該政策在實施過程中并未存在明顯的傾向性，少數(shù)民族縣與非少數(shù)民族縣的政策效果相當。

（六）機制分析。異質(zhì)性分析的結(jié)果表明，在縣級市、縣與市轄區(qū)之間存在明顯的異質(zhì)性。進一步地，為驗證政策在實施過程中所存在的縣級層面的調(diào)節(jié)效應，本文選用縣級政府財政支出分權(quán)和縣級政府財政收入分權(quán)作為調(diào)節(jié)變量，對政策實施過程中的影響機制進行分析。

從表3 中的數(shù)據(jù)來看，did 與dc_r 和dc_e 的交互項均顯著為負，表明財政分權(quán)在政策實施過程中存在調(diào)節(jié)效應，且效應為負。財政分權(quán)的存在會侵蝕統(tǒng)籌整合財政涉農(nóng)資金的政策效果，原因可能是，與縣和縣級市相比，市轄區(qū)的財權(quán)獨立性更弱，在財政涉農(nóng)資金整合政策實施的過程中更容易受到地級市政府的監(jiān)管，因此政策效果更為顯著。相比之下，縣的財權(quán)比市轄區(qū)更獨立，地級市政府較難對其進行有效干預，因此政策的實施效果要比市轄區(qū)更弱。（表3）

表3 機制分析結(jié)果一覽表

四、結(jié)論及建議

本文基于湖南省2008～2020 年縣級面板數(shù)據(jù)，將湖南省在2016 年提出的統(tǒng)籌整合財政涉農(nóng)資金政策作為一項準自然實驗，采用雙重差分法評估了該政策為湖南省各縣市區(qū)所帶來的經(jīng)濟效益。結(jié)果表明：（1）統(tǒng)籌整合財政涉農(nóng)資金政策能夠產(chǎn)生經(jīng)濟效益，政策的實施能夠使縣域農(nóng)業(yè)經(jīng)濟顯著增長16.57%。（2）統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金政策效果呈現(xiàn)倒“U”型趨勢，政策在實施2 年后效果達到最大。（3）與縣和縣級市相比，市轄區(qū)的政策效果更為顯著。（4）機制分析表明，財權(quán)越大越不利于政策的實施。

針對以上結(jié)論，提出以下建議：（1）繼續(xù)深入推進財政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合，進一步完善涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合整體規(guī)劃。（2）政策實施2～3 年后政策效果可能會出現(xiàn)下降的風險，在此期間著重加大監(jiān)管力度，警惕可能出現(xiàn)的問題并及時做出有效調(diào)整。（3）加大對縣和縣級市的監(jiān)管力度，縣和縣級市的財權(quán)相對更獨立，更容易出現(xiàn)資金管理不到位的情況。（4）明確分權(quán)的范圍與界限，省級政府做好統(tǒng)籌整合工作，對政策實施主體盡到嚴格監(jiān)督的職責。地方政府客觀公正、科學合理地規(guī)范管理工作，真正挖掘出財政涉農(nóng)資金促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的長期動能點。