李明星　馬永騰　任玉麗莉　羅曉宇

摘 要：新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)圍繞農(nóng)村土地實(shí)施了一系列具有時(shí)代意義的顛覆性改革舉措，最終構(gòu)建起以集體所有和家庭承包經(jīng)營(yíng)為支撐的農(nóng)村土地制度體系，并以此為基礎(chǔ)，持續(xù)推動(dòng)適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展要求的農(nóng)村土地制度改革走向深入。本文立足對(duì)改革歷程的系統(tǒng)回顧，分析總結(jié)了貫穿改革始終的演進(jìn)主線(xiàn)和突出特征，借助新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論范式對(duì)改革邏輯進(jìn)行闡釋?zhuān)謩e將改革的動(dòng)因、核心和方式錨定到基于交易成本考量、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)創(chuàng)新、制度變遷方式選擇之上。同時(shí)，以此為啟發(fā)，對(duì)未來(lái)我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的價(jià)值取向和目標(biāo)指向進(jìn)行了展望，最終形成關(guān)于土地所有制形式、所有權(quán)主體、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及權(quán)能、土地收益分配和土地管理模式等的預(yù)判，以期為國(guó)家改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供價(jià)值參考。

關(guān)鍵詞：土地制度改革；歷史演變；突出特征；邏輯理路；未來(lái)指向

一、引 言

農(nóng)村土地制度是我國(guó)農(nóng)村改革最關(guān)鍵的部分之一。自新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)針對(duì)農(nóng)村土地制度實(shí)施了系列改革舉措，逐步完善了中國(guó)特色社會(huì)主義土地制度體系，并最終成就了當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展的良好局面。長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)術(shù)界對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地制度變遷的研究從未中斷，其中既有對(duì)歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也有對(duì)未來(lái)發(fā)展方向的思考，這些研究最終繪就成農(nóng)村改革的理論版圖?？傮w上看，馬克思主義理論是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的思想主線(xiàn)，貫穿在整個(gè)農(nóng)村土地制度改革過(guò)程之中。同時(shí)，基于改革開(kāi)放基本國(guó)策實(shí)踐和中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制探索的時(shí)代背景，農(nóng)村土地制度改革大量吸收了西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的諸多合理成分，這其中最突出的就是嵌入了新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論范式。但是，在運(yùn)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論體系對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地制度改革給予價(jià)值指導(dǎo)的同時(shí)，我們也應(yīng)該深入思考其面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，以便更好地對(duì)其進(jìn)行創(chuàng)新改造與實(shí)踐運(yùn)用。

二、回顧：新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)農(nóng)村土地制度的歷史演變

就新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)農(nóng)村土地制度的演變歷程來(lái)看，學(xué)術(shù)界存在不同維度的劃分，典型的有：“傳統(tǒng)集體化體制→家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制→農(nóng)地三權(quán)分置”“平均地權(quán)、產(chǎn)權(quán)合一→三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)→集體所有、兩權(quán)分離→集體所有、三權(quán)分置”“分地→合地→承包→集中”“土地改革→農(nóng)業(yè)合作化→家庭承包責(zé)任制→土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”“農(nóng)村土地公有制度的初步形成→人民公社時(shí)期的土地制度→‘統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)體制形成時(shí)期→土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)穩(wěn)定時(shí)期→‘長(zhǎng)久不變和土地制度的動(dòng)態(tài)穩(wěn)定時(shí)期”等[1-5]。當(dāng)然，在此不必贅述不同劃分標(biāo)準(zhǔn)的合理性。但總體而言，學(xué)界通識(shí)的原則都是以土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的調(diào)整為依據(jù)，農(nóng)地制度的變遷都是圍繞著農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的改革[6]，而土地產(chǎn)權(quán)又是中國(guó)百年農(nóng)村制度變遷的核心所決定的[7]。鑒于此，筆者試從土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的變化，重新將其劃分為“‘集體所有制的穩(wěn)固→‘兩權(quán)分離的成熟→‘三權(quán)分置的實(shí)踐”三個(gè)階段。

（一）第一階段：土地“集體所有制”的穩(wěn)固（1949 —1978年）

新中國(guó)成立初期到十一屆三中全會(huì)前后是我國(guó)農(nóng)村土地制度根本性和顛覆性演變的階段。這一時(shí)期的改革指向是農(nóng)村土地的所有權(quán)，這不僅是土地制度的核心，也是后來(lái)其他相關(guān)制度改革的前提。

就時(shí)間跨度來(lái)看，經(jīng)歷了近30年。首先，新中國(guó)成立初期到社會(huì)主義“三大改造”之前，農(nóng)村土地政策主要還是解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期土地政策的延續(xù)和發(fā)展，以1949年9月中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議發(fā)布《共同綱領(lǐng)》，決定逐步“將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制”①為始，到1952年年底，連同老解放區(qū)，完成土地改革地區(qū)的農(nóng)業(yè)人口已占全國(guó)農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的90%以上②為止，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地地主私有制向農(nóng)民私有制的調(diào)整。其次，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作運(yùn)動(dòng)到社會(huì)主義教育運(yùn)動(dòng)，農(nóng)村土地政策開(kāi)始轉(zhuǎn)向集中化和集權(quán)化，以1953年2月中旬，黨中央正式發(fā)布《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》，明確提出發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的基本方針、政策和指導(dǎo)原則為始，到1962年2月中央出臺(tái)《關(guān)于改變農(nóng)村人民公社基本核算單位問(wèn)題的指示》為止，有效實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地農(nóng)民私有制向傳統(tǒng)集體所有制的轉(zhuǎn)變。最后是人民公社的調(diào)整到改革開(kāi)放前期，以1962年9月八屆十中全會(huì)通過(guò)《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》為始，到十一屆三中全會(huì)提出要“解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看”，并在中央層面引發(fā)關(guān)于“包產(chǎn)到戶(hù)”大討論為止，期間雖然經(jīng)歷了無(wú)產(chǎn)階級(jí)文化大革命，但農(nóng)村土地政策還是成功實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)集體所有制向新型集體所有制的首次改造，“三級(jí)所有”和“恢復(fù)并適當(dāng)擴(kuò)大自留地”等政策得到了明確堅(jiān)持。

（二）第二階段：“兩權(quán)分離”的成熟（1979 —2012年）

十一屆三中全會(huì)正式拉開(kāi)改革開(kāi)放的帷幕，農(nóng)村土地制度改革也邁入新的歷史進(jìn)程。這一時(shí)期的改革指向是農(nóng)村土地的使用權(quán)，這是農(nóng)村土地所有權(quán)的首要衍生權(quán)，也是農(nóng)戶(hù)土地權(quán)益體現(xiàn)的主要依托。

就時(shí)間跨度來(lái)看，經(jīng)歷了30多年。首先是改革開(kāi)放戰(zhàn)略方針的確立到“包干到戶(hù)”普遍推開(kāi)，農(nóng)村土地政策主要集中于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式的深化探索，以1979年9月中央解除“不許包產(chǎn)到戶(hù)”的禁令為始，到1984年我國(guó)糧食總產(chǎn)量達(dá)到歷史性的最高峰為止，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地集體所有和家庭包產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的全面性融合，全國(guó)實(shí)行包產(chǎn)、包干到戶(hù)的生產(chǎn)隊(duì)占比達(dá)到99.96%[8]。其次是對(duì)“包干到戶(hù)”的開(kāi)始反思到“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”和“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”的正式確立，農(nóng)村土地政策開(kāi)始側(cè)重于從所有權(quán)中分離使用權(quán)。以1985年我國(guó)糧食生產(chǎn)跌入低谷而引發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)矛盾為始，到1991年11月十三屆八中全會(huì)為止，實(shí)現(xiàn)了我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的首次分化，構(gòu)建起“所有權(quán)+承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的兩權(quán)分離結(jié)構(gòu)。再次，鄧小平南巡講話(huà)到對(duì)農(nóng)村改革取得的成就和經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)反思，農(nóng)村土地政策側(cè)重于各種經(jīng)營(yíng)制度上的創(chuàng)新實(shí)踐，以1992年決定對(duì)即將到期的農(nóng)村土地承包權(quán)再延長(zhǎng)30年不變?yōu)槭迹绞鍖萌腥珪?huì)通過(guò)《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定》為止，實(shí)現(xiàn)了對(duì)實(shí)施農(nóng)村土地制度改革的歷史定性。最后，關(guān)于繼續(xù)穩(wěn)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)到農(nóng)村土地“三權(quán)分置”探索，農(nóng)村土地政策開(kāi)始面向?qū)崿F(xiàn)與市場(chǎng)深度融合的再次創(chuàng)新，以1999年1月1日正式實(shí)施新的《土地管理法》并開(kāi)啟我國(guó)農(nóng)村土地的第二輪承包為始，到2012年黨的十八屆三中全會(huì)提出要賦予承包農(nóng)戶(hù)的承包權(quán)占有、使用、收益和流轉(zhuǎn)權(quán)，賦予流入土地的經(jīng)營(yíng)者抵押權(quán)和擔(dān)保權(quán)等為止，標(biāo)志著農(nóng)村土地制度即將開(kāi)啟從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制到“三權(quán)分置”的再一次跨越。

（三）第三階段：“三權(quán)分置”的實(shí)踐（2013年以來(lái)）

黨的十八大以來(lái)，尤其是全面深化改革戰(zhàn)略的提出，農(nóng)村土地制度改革步入深水區(qū)。這一時(shí)期的改革指向是農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)和抵押融資等他項(xiàng)權(quán)利的賦予，同時(shí)也標(biāo)定了土地制度改革的未來(lái)方向。

就時(shí)間跨度來(lái)看，目前已歷經(jīng)了近10年。首先，“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的正式確立到“三權(quán)分置”政策的全面實(shí)施，農(nóng)村土地政策圍繞對(duì)土地所有權(quán)的衍生權(quán)，重點(diǎn)是經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行放活，以2013年中央一號(hào)文件提出對(duì)土地所有權(quán)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行確認(rèn)頒證為始，到2014年11月中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》，首次提出要“實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置”為止，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地權(quán)能體系的第二次歷史性重構(gòu)。其次，2015年中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》以來(lái)，農(nóng)村土地政策將改革重心進(jìn)一步擴(kuò)大到除承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之外的農(nóng)村土地物權(quán)。以2015年初，根據(jù)中央要求和全國(guó)人大授權(quán)，國(guó)土資源部選擇全國(guó)33個(gè)地區(qū)進(jìn)行“三塊地”改革封閉試點(diǎn)為始，到2019年《土地管理法》修訂完成并于2020年起正式實(shí)施為止，實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)主體的進(jìn)一步強(qiáng)化，并同時(shí)實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)衍生的使用、經(jīng)營(yíng)、抵押等他項(xiàng)權(quán)能的全面激活。最后，2020年以來(lái)，伴隨制度層面的全面放活放寬，農(nóng)村土地管理和利用全面走向市場(chǎng)化，產(chǎn)權(quán)交易與土地創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)成為土地制度改革的下一步重點(diǎn)，對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)管理逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)運(yùn)營(yíng)管理。

三、聚焦：新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的突出特征

關(guān)于我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的特征，學(xué)界從不同視角進(jìn)行深入分析。就改革方式來(lái)看，認(rèn)為我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的模式多樣、進(jìn)展各異、成效不一，但具有十分明顯的漸進(jìn)性變遷特征[9]；就改革內(nèi)容來(lái)看，認(rèn)為主要有土地集體所有制下的“兩權(quán)分離”，國(guó)家、集體與農(nóng)戶(hù)之間的合約議定，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的明確與強(qiáng)化等[1]；就改革的原則來(lái)看，認(rèn)為是堅(jiān)持土地集體所有的基本方向，堅(jiān)持因時(shí)制宜、循序漸進(jìn)的工作方法，堅(jiān)持以實(shí)現(xiàn)共同富裕為價(jià)值宗旨[10]；就改革的目標(biāo)來(lái)看，認(rèn)為關(guān)鍵是要盤(pán)活農(nóng)村土地資產(chǎn)，通過(guò)制度變革的力量將農(nóng)村土地資產(chǎn)盡快轉(zhuǎn)化為土地資本[11]；就改革的動(dòng)力來(lái)看，認(rèn)為土地改革以來(lái)各種農(nóng)地制度創(chuàng)新形式的不同經(jīng)濟(jì)績(jī)效都與產(chǎn)權(quán)清晰程度和實(shí)施機(jī)制有關(guān)[12]。而筆者補(bǔ)充認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的特征不僅局限在制度本身，更重要的是彰顯于不同時(shí)期國(guó)家基于整體視角下對(duì)改革戰(zhàn)略選擇的價(jià)值考量，而這也構(gòu)成了其主要特征。

（一）制度改革的總體特征

總體上看，我國(guó)農(nóng)村土地制度改革根本上是在維護(hù)社會(huì)主義民主政權(quán)和發(fā)展社會(huì)主義生產(chǎn)力之間進(jìn)行階段性平衡，而結(jié)合上文梳理來(lái)看，明顯呈現(xiàn)從“重維護(hù)輕發(fā)展”到“重發(fā)展輕維護(hù)”，再到“重發(fā)展重維護(hù)”的總體特征。

重維護(hù)輕發(fā)展的特征。尤其是新中國(guó)成立初期到十一屆三中全會(huì)以前，解決農(nóng)民土地訴求贏得了最廣大農(nóng)民的支持，實(shí)施土地集體化防止了私有化，同時(shí)也在最大程度上體現(xiàn)了社會(huì)主義的核心價(jià)值。但就其近30年的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，生產(chǎn)力并未實(shí)現(xiàn)質(zhì)的提升，人民公社等組織體系更是降低了農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效率，使農(nóng)民收入長(zhǎng)期在低水平上徘徊[13]。因此，可以說(shuō)這一階段的農(nóng)村土地制度改革根本上就是鞏固新生的社會(huì)主義政權(quán)，甚至不惜以一定程度上的生產(chǎn)力犧牲作為代價(jià)。

重發(fā)展輕維護(hù)的特征。推動(dòng)土地“包產(chǎn)到戶(hù)”和“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”實(shí)踐，其事實(shí)上對(duì)集體所有制表現(xiàn)形式有所放松，而農(nóng)村土地的“兩權(quán)分離”實(shí)現(xiàn)和“三權(quán)分置”的探索，則更是為農(nóng)村土地資產(chǎn)化打開(kāi)了方便之門(mén)。雖然這一時(shí)期的農(nóng)村土地政策招致諸多捍衛(wèi)馬克思主義公有制思想的學(xué)者們的質(zhì)疑[14]，但國(guó)家的基本方向卻始終沒(méi)有動(dòng)搖。而反觀這一時(shí)期的農(nóng)村發(fā)展，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量穩(wěn)步增加，糧食總產(chǎn)量跨過(guò)萬(wàn)億斤大關(guān)，農(nóng)機(jī)總動(dòng)力增長(zhǎng)5倍以上，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施明顯加強(qiáng)，公路、電話(huà)、通電和電視信號(hào)等覆蓋率達(dá)到90%左右，生產(chǎn)條件和生活水平實(shí)現(xiàn)了跨越式提高，交通、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等服務(wù)覆蓋率基本達(dá)到80%以上①。因此，可以說(shuō)這一階段的農(nóng)村土地制度改革根本上是要加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，故而以傳統(tǒng)土地集體所有制關(guān)系剛性的削弱作為條件交換。

重維護(hù)重發(fā)展的特征。以確權(quán)頒證進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有權(quán)主體的根本地位，同時(shí)也進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)戶(hù)個(gè)體作為土地經(jīng)營(yíng)收益主體的合法地位。以土地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)交易試點(diǎn)改革暢通土地價(jià)值彰顯和資產(chǎn)、資本價(jià)值實(shí)現(xiàn)的方式與渠道，夯實(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)，激發(fā)其內(nèi)生潛能，從根本上改變?nèi)r(nóng)的弱勢(shì)地位。這些措施既聚力于多所有權(quán)關(guān)系和主體的強(qiáng)化與維護(hù)，同時(shí)又聚力于對(duì)生產(chǎn)力和生產(chǎn)條件的優(yōu)化提升。因此，可以說(shuō)這一階段的農(nóng)村土地制度改革，在根本上是為了將鞏固國(guó)家政權(quán)與發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)力更好統(tǒng)一起來(lái)。

（二）改革特征的突出體現(xiàn)

基于農(nóng)村土地制度在政權(quán)維護(hù)與生產(chǎn)力發(fā)展中不斷平衡的總體特征下，其還表現(xiàn)出諸多具體性的路線(xiàn)選擇特征。最典型的有以下三種。

往復(fù)式向螺旋式轉(zhuǎn)變。這一點(diǎn)尤其體現(xiàn)在對(duì)土地交易和家庭經(jīng)營(yíng)等方面的政策規(guī)制與制度約束。就土地交易而言，我國(guó)1950年頒布的《中華人民共和國(guó)土地改革法》明確承認(rèn)農(nóng)民自由經(jīng)營(yíng)、買(mǎi)賣(mài)及出租其土地的權(quán)利，1954年頒布的《中華人民共和國(guó)憲法》也規(guī)定“國(guó)家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)”。但1956年及之后相繼頒發(fā)的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》《1956年到1967年全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要（修正草案）》《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問(wèn)題的決議》《關(guān)于人民公社的十八個(gè)問(wèn)題》《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》等政策性文件，卻要求逐步實(shí)行以公社或生產(chǎn)隊(duì)為主體的集體所有制，明文禁止土地買(mǎi)賣(mài)和出租，并一直延續(xù)到1984年。1984年的中央一號(hào)文件首次提出“鼓勵(lì)土地逐步向種田能手集中”，之后的1986年中央一號(hào)文件也做了相應(yīng)表述，1988年修正的《中華人民共和國(guó)土地管理法》和施行的《中華人民共和國(guó)憲法修正案》則從法律層面規(guī)定土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓?zhuān)r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)再次被放開(kāi)并一直延續(xù)至今。但這期間，尤其是1997年《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》和1998年《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定》等政策文件，又對(duì)土地流轉(zhuǎn)做了一些方式和條件約束。就家庭經(jīng)營(yíng)而言，最早引進(jìn)家庭經(jīng)營(yíng)是在20世紀(jì)50年代的合作化后期，但很快受到“左”的思想路線(xiàn)的指責(zé)、批判和打擊[15]。后來(lái)由于“大躍進(jìn)”對(duì)農(nóng)村發(fā)展造成不利影響，“按勞分田”“包產(chǎn)到戶(hù)”“分口糧田”等形式再度出現(xiàn)，但很快又遭到遏制，甚至一直到黨的十一屆三中全會(huì)，“包產(chǎn)到戶(hù)”和“分田單干”也仍然不被允許[16]。后來(lái)，一直到1979年9月中央才又正式解除“不許包產(chǎn)到戶(hù)”的禁令，但強(qiáng)調(diào)“除某些副業(yè)生產(chǎn)的特殊需要和邊遠(yuǎn)地區(qū)、交通不便的單家獨(dú)戶(hù)外，也不要包產(chǎn)到戶(hù)”①。再后來(lái)，1980年5月，鄧小平對(duì)“包產(chǎn)到戶(hù)”明確表達(dá)了認(rèn)可[17]，而這最終也引發(fā)了黨中央的總結(jié)反思，并促成了政策表達(dá)。最后1983年中央一號(hào)文件明確提出，以家庭為單位的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下我國(guó)農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，是馬克思主義農(nóng)業(yè)合作化理論在我國(guó)實(shí)踐中的新發(fā)展”。所以，我國(guó)農(nóng)村土地制度改革充滿(mǎn)了反復(fù)性，但伴隨改革的發(fā)展，這種反復(fù)性最終演變成螺旋式上升。

單線(xiàn)程向多線(xiàn)程轉(zhuǎn)變。這一點(diǎn)尤其體現(xiàn)在對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整及權(quán)能賦予和新一輪的農(nóng)村土地制度聯(lián)動(dòng)改革上。就農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整及權(quán)能賦予而言，從新中國(guó)成立初期到十一屆三中全會(huì)，農(nóng)村土地制度改革最核心的問(wèn)題就是土地所有權(quán)的歸屬。新中國(guó)成立初期，在1950年召開(kāi)的中央人民政府委員會(huì)第八次會(huì)議上通過(guò)了新中國(guó)成立以來(lái)的第一個(gè)土地管理的法律——《土地改革法》，其頒布與實(shí)施被評(píng)論為“中國(guó)人民對(duì)于殘余的封建制度所發(fā)動(dòng)的一場(chǎng)最猛烈的經(jīng)濟(jì)的政治的戰(zhàn)爭(zhēng)”“將在實(shí)際上結(jié)束中國(guó)社會(huì)的半封建性質(zhì)”②，其根本任務(wù)就是要將農(nóng)村土地的所有權(quán)賦予農(nóng)民個(gè)體。但之后，在社會(huì)主義改造期間，尤其是“合作化運(yùn)動(dòng)”及“人民公社運(yùn)動(dòng)”期間，農(nóng)民個(gè)體土地所有權(quán)又被收回而被賦予農(nóng)民集體。接下來(lái)，盡管改革對(duì)土地所有權(quán)主體進(jìn)行了適度分化，衍生了包括生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)大隊(duì)、人民公社在內(nèi)的“三級(jí)所有”的主體結(jié)構(gòu)，但對(duì)所有權(quán)的權(quán)能本身沒(méi)有動(dòng)搖。十一屆三中全會(huì)前后，家庭經(jīng)營(yíng)模式被適度放寬，土地所有權(quán)開(kāi)始實(shí)現(xiàn)“兩權(quán)分離”，而改革的重心也轉(zhuǎn)移到以承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系為紐帶的使用權(quán)上。一直到黨的十八大，黨中央關(guān)于農(nóng)村土地承包權(quán)占有、使用、收益和流轉(zhuǎn)權(quán)賦予的政策出臺(tái)，“三權(quán)分置”政策理念推動(dòng)改革開(kāi)始同時(shí)面向農(nóng)村土地多項(xiàng)權(quán)能的探索完善。就新一輪的農(nóng)村土地制度聯(lián)動(dòng)改革而言，主要是2015年關(guān)于農(nóng)村“三塊地”改革試點(diǎn)的正式鋪開(kāi)。這一次的農(nóng)村土地制度改革相較于以往有明顯不同，其針對(duì)的“三塊地”屬性有明顯差異，集體建設(shè)用地入市的涉及對(duì)象是集體經(jīng)濟(jì)組織及其土地使用權(quán)，土地征收制度改革涉及集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶(hù)，并同時(shí)涉及土地所有權(quán)和使用權(quán)，宅基地制度改革涉及農(nóng)戶(hù)及其土地使用權(quán)?！叭龎K地”改革絕不可能僅僅依托對(duì)所有權(quán)、使用權(quán)或是他項(xiàng)權(quán)利的調(diào)整能夠?qū)崿F(xiàn)，且每一項(xiàng)改革都無(wú)可避免地與另兩項(xiàng)改革密切關(guān)聯(lián)。所以，不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)農(nóng)村土地制度改革情況日益復(fù)雜化——從當(dāng)初僅針對(duì)所有權(quán)抑或是使用權(quán)的單線(xiàn)程改革，到今天同步推進(jìn)所有權(quán)、使用權(quán)及他項(xiàng)權(quán)利的多線(xiàn)程同步改革。

被動(dòng)型向主動(dòng)型轉(zhuǎn)變。這一點(diǎn)尤其體現(xiàn)在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的探索與全面推開(kāi)、從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”的深化上。就家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的探索與全面推開(kāi)而言，其本質(zhì)是公社化運(yùn)動(dòng)后期“包產(chǎn)到戶(hù)”的進(jìn)一步演變，而這種演變是有其時(shí)代必然性的。1958年前后，“公社化運(yùn)動(dòng)”和“共產(chǎn)風(fēng)”進(jìn)入高潮，但1959年到1961年的自然災(zāi)害接踵而來(lái)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物質(zhì)積累迅速消耗殆盡，早期所設(shè)想的社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)無(wú)法得到有效體現(xiàn)，全國(guó)人民的生活進(jìn)入困境。正是在這樣的背景下，基層農(nóng)民開(kāi)始內(nèi)生性地尋求解決辦法，“包產(chǎn)到戶(hù)”也就被孕育開(kāi)來(lái)，但受當(dāng)時(shí)國(guó)家政權(quán)基礎(chǔ)和對(duì)共產(chǎn)主義思想理念理解等方面的局限，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里，“包產(chǎn)到戶(hù)”都無(wú)法得到認(rèn)可，所以也就導(dǎo)致了安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村“18枚紅手印”改革故事的發(fā)生。1978年黨的十一屆三中全會(huì)召開(kāi)，黨中央科學(xué)研判農(nóng)村基層形勢(shì)，最終在1982年全面肯定了“包產(chǎn)到戶(hù)、包干到戶(hù)”的“社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)”性質(zhì)[18]，進(jìn)而催生了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革。就“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”的深化而言，其本質(zhì)是對(duì)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的進(jìn)一步引導(dǎo)，而這種引導(dǎo)卻更多來(lái)自政策的或然性。自家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的全面推開(kāi)以后，農(nóng)村生產(chǎn)力得到快速提升，但與此同時(shí)，20世紀(jì)末的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迎來(lái)了發(fā)展的小高潮，加上發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)和加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的國(guó)家戰(zhàn)略疊加，農(nóng)村勞動(dòng)力大量外流，農(nóng)村首次出現(xiàn)土地閑置、拋荒等現(xiàn)象。在保證農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系穩(wěn)定和引導(dǎo)農(nóng)民合理?yè)駱I(yè)就業(yè)的雙重考量下，1995年中央印發(fā)《關(guān)于做好1995年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見(jiàn)》，首次提出“要逐步完善土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)制度”，從而拉開(kāi)了農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革序幕。所以，不難發(fā)現(xiàn)，同樣是對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)派生權(quán)能的賦予，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革明顯是一種自下而上的被動(dòng)激發(fā)式改革，而“三權(quán)分置”卻是一種自上而下的主動(dòng)引導(dǎo)式改革。事實(shí)上，如果將后來(lái)農(nóng)村“三塊地”改革等也一并納入比較就更明顯。自家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革之后，我國(guó)農(nóng)村土地制度改革已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了從被動(dòng)型向主動(dòng)型的邏輯轉(zhuǎn)變，并一直延續(xù)下來(lái)。

四、闡釋?zhuān)盒轮袊?guó)成立以來(lái)我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的邏輯理路

對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地制度演變歷程和改革特征的梳理總結(jié)自然會(huì)衍生一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：貫穿改革始終的邏輯理路是什么？這個(gè)問(wèn)題不僅關(guān)系到對(duì)過(guò)去實(shí)踐的認(rèn)真反思，更關(guān)系到對(duì)未來(lái)進(jìn)程的選擇。而鑒于農(nóng)村土地制度改革本身就是關(guān)于制度理論與經(jīng)濟(jì)理論的融合實(shí)踐，故筆者嘗試以新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論來(lái)闡釋?zhuān)云讷@得價(jià)值性的思想指導(dǎo)。事實(shí)上，學(xué)界已有研究也認(rèn)為新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論范式的嵌入是合時(shí)宜的，這既源于改革開(kāi)放戰(zhàn)略鋪開(kāi)與新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)產(chǎn)生及傳播在時(shí)間上的同步[19]，也源于“個(gè)人理性主義”假設(shè)暫時(shí)合理、邊際分析方法適于漸進(jìn)式改革、中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的后發(fā)性特征等因素[20]。不過(guò)，迄今為止新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)都還沒(méi)有形成獨(dú)立、完整而嚴(yán)密的理論體系[21， 22]，但其已有的產(chǎn)權(quán)理論、交易費(fèi)用理論、制度變遷理論等仍然可以為我們提供有效支撐。

（一）改革的動(dòng)因：基于“交易成本理論”的闡釋

一般來(lái)說(shuō)，學(xué)界公認(rèn)的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論范式是以“交易成本理論”為基礎(chǔ)的，注重制度和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的研究?！敖灰壮杀纠碚摗庇煽扑棺钕葎?chuàng)立，包括交易成本和科斯定理。其中，交易成本是與交易有關(guān)的制度運(yùn)行成本，科斯定理則將其界定為引發(fā)產(chǎn)權(quán)關(guān)系界定的主要因素[23]。同時(shí)，交易成本又有狹義和廣義之分，狹義的交易成本僅指交易過(guò)程中發(fā)生的費(fèi)用，而廣義的交易成本則包括制度維持和制度變動(dòng)的成本。在此，我們將用制度成本和制度變動(dòng)的成本來(lái)對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的動(dòng)因作出闡釋。

探析動(dòng)因必然要立足于特定的起點(diǎn)，當(dāng)然，這里所謂的起點(diǎn)是一個(gè)比較概念，相對(duì)于每一個(gè)新制度的誕生，其對(duì)應(yīng)的舊制度就是改革的起點(diǎn)。對(duì)此，我們重點(diǎn)闡釋家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的起點(diǎn)邏輯。如前文所述，對(duì)于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革而言，公社化運(yùn)動(dòng)的過(guò)分激進(jìn)導(dǎo)致生產(chǎn)效率的低下可以說(shuō)是其根本起點(diǎn)，“大躍進(jìn)”“一大二公”和“一平二調(diào)”的集體所有制模式下，國(guó)家要承擔(dān)勞動(dòng)監(jiān)督、生產(chǎn)部署和收益分配調(diào)節(jié)等諸多不具備主動(dòng)趨向的制度建設(shè)與維系成本。而比較來(lái)看，適度放寬農(nóng)村土地家庭經(jīng)營(yíng)，以讓渡超額勞動(dòng)收益激發(fā)人的勞動(dòng)積極性，將制度約束轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)激勵(lì)，則大大降低了國(guó)家進(jìn)行社會(huì)管理的機(jī)會(huì)成本。對(duì)于農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革而言，農(nóng)村勞動(dòng)力非農(nóng)化轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略之所需和離農(nóng)群體土地權(quán)益保障之必要是其根本起點(diǎn)，家庭承包經(jīng)營(yíng)雖然調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，推動(dòng)了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，但同時(shí)也帶來(lái)了土地單位面積產(chǎn)出效益不足，土地閑置、拋荒風(fēng)險(xiǎn)增加等社會(huì)性問(wèn)題，在回歸集體經(jīng)營(yíng)的非現(xiàn)實(shí)情況下，國(guó)家就要承擔(dān)繼續(xù)維持農(nóng)村土地產(chǎn)出效益和離地農(nóng)民生活生產(chǎn)權(quán)益等社會(huì)性成本。而比較來(lái)看，放活農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)，依托社會(huì)資源對(duì)農(nóng)村土地重新賦能，可以有效緩解政府公共保障的成本壓力。同時(shí)，這也有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的分化處理，這一理論邏輯同樣契合當(dāng)前新一輪的農(nóng)村土地制度改革。其實(shí)，面向農(nóng)村集體建設(shè)用地入市交易、農(nóng)村土地征收和農(nóng)村宅基地管理的創(chuàng)新改革，其基本原則仍然是基于對(duì)改革前后綜合效益與制度成本的比較，尤其是從被動(dòng)型改革向主動(dòng)型改革的轉(zhuǎn)變中，制度變動(dòng)成本更是其做出變革與否決策的首要準(zhǔn)則。因此，不難看出：我國(guó)農(nóng)村土地制度改革過(guò)程中重大制度調(diào)整的動(dòng)因，本質(zhì)上都是基于對(duì)“交易成本”的考量，當(dāng)制度變動(dòng)成本大于制度成本的時(shí)候，改革表現(xiàn)出重維護(hù)輕發(fā)展的往復(fù)式、單線(xiàn)程、被動(dòng)型特征，當(dāng)制度成本大于制度變動(dòng)成本的時(shí)候，改革表現(xiàn)出重發(fā)展輕維護(hù)的螺旋式、多線(xiàn)程、主動(dòng)型特征。

（二）改革的核心：基于“產(chǎn)權(quán)理論”的闡釋

產(chǎn)權(quán)理論是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要內(nèi)容之一，也是科斯對(duì)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)展的重大貢獻(xiàn)。繼科斯之后，德姆塞茨、波斯納、巴澤爾、諾思等進(jìn)一步發(fā)展完善了產(chǎn)權(quán)理論[24]。尤其是德姆塞茨認(rèn)為“權(quán)利之所以常常變得殘缺，是因?yàn)橐恍┐碚撸ㄈ鐕?guó)家）獲得了允許其他人改變所有制安排的權(quán)利” [25]。土地的產(chǎn)權(quán)安排，事實(shí)上就是基于交易成本考量下的具體手段。基于此，反觀我國(guó)土地制度改革，可以對(duì)改革核心內(nèi)容的認(rèn)識(shí)有所助益。

前文提到，我國(guó)農(nóng)村土地制度改革都是圍繞產(chǎn)權(quán)進(jìn)行的。因?yàn)檗r(nóng)村改革的核心是農(nóng)民問(wèn)題，農(nóng)民問(wèn)題的核心是土地問(wèn)題，土地問(wèn)題的核心是土地所有制關(guān)系[26]。對(duì)此，我們將重點(diǎn)關(guān)注基于改革而產(chǎn)生的農(nóng)村集體土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。就農(nóng)村土地集體所有權(quán)而言，無(wú)論是出于何種解釋?zhuān)疾豢煞裾J(rèn)其在改革的初始階段，尤其是物質(zhì)積累不足的階段很難跨越自身的三個(gè)內(nèi)在矛盾[27]，這被“產(chǎn)權(quán)理論”視為是缺乏效率的。新中國(guó)成立初期到改革開(kāi)放前夕，從我國(guó)的社會(huì)發(fā)展實(shí)際也可以得到佐證。從這個(gè)層面上講，改變公有制低效性，可以算作是對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地集體所有制進(jìn)行變革的底層動(dòng)因。但顯然，在社會(huì)主義體制下，私有制是絕然不可行的，故如何對(duì)集體所有制進(jìn)行準(zhǔn)私有化的改造就成為改革的關(guān)鍵。就土地承包權(quán)而言，其產(chǎn)生于對(duì)土地集體產(chǎn)權(quán)的權(quán)能分化，是具有一定自物權(quán)屬性的且呈現(xiàn)具有普遍意義的物權(quán)化變遷趨勢(shì)的特殊的土地權(quán)利[28]，現(xiàn)行《民法典》也將其界定為用益物權(quán)。事實(shí)上，用益物權(quán)是指非所有人對(duì)他人所有之物享有的占有、使用和收益的權(quán)利，雖然有別于物權(quán)的絕對(duì)性，但其中的物權(quán)成分在事實(shí)上已經(jīng)是對(duì)公有制條件下的集體所有權(quán)私益化。就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而言，作為從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分化而來(lái)的權(quán)能，盡管學(xué)界對(duì)其爭(zhēng)論不休，既有“物權(quán)觀”[29-31]，也有“債權(quán)觀”[32]，但事實(shí)上，就“三權(quán)分置”改革的創(chuàng)意及指向來(lái)看，明顯傾向于物權(quán)，其核心目的是要賦予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性。因此，不難看出：盡管針對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革并不是完全依照產(chǎn)權(quán)理論所推崇的私有產(chǎn)權(quán)論，但從集體所有權(quán)中不斷進(jìn)行物權(quán)（用益物權(quán)）的改造，本質(zhì)上還是立足于對(duì)產(chǎn)權(quán)理論關(guān)于產(chǎn)權(quán)界定的清晰度與生產(chǎn)效率成正相關(guān)的原理嵌套與修正。

（三）改革的方式：基于“制度變遷理論”的闡釋

制度變遷理論始見(jiàn)于20世紀(jì)70年代，由諾思基于經(jīng)濟(jì)史學(xué)研究而最先創(chuàng)立，其核心內(nèi)容包括：描述一個(gè)體制中激勵(lì)個(gè)人和團(tuán)體的產(chǎn)權(quán)理論、界定實(shí)施產(chǎn)權(quán)的國(guó)家理論、影響人們對(duì)客觀存在變化的不同反映的意識(shí)形態(tài)理論[33]。而伴隨其發(fā)展，制度變遷理論不斷豐富并形成了集“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)推動(dòng)說(shuō)、利益格局調(diào)整說(shuō)、技術(shù)決定論、制度變遷自我循環(huán)累積論、技術(shù)與制度互動(dòng)論”等為一體的理論體系。結(jié)合我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的進(jìn)程及特征來(lái)看，在改革方式的選擇上，無(wú)疑蘊(yùn)含了十分豐富的理論精髓。

事實(shí)上，我國(guó)農(nóng)村土地制度改革總體上可以概括為經(jīng)歷了所有權(quán)制度變革和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)體系重構(gòu)兩個(gè)大的跨度，但這兩次跨度卻表現(xiàn)出十分明顯的方式差異。就所有制變革而言，其主導(dǎo)力來(lái)自中央政府，是以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，以國(guó)家政策、行政命令或法律法規(guī)為依托的[34]。這期間，尤為明顯的政策舉措就包括新中國(guó)成立初期的“土地改革”，以及后來(lái)的“社會(huì)主義改造”和“人民公社化運(yùn)動(dòng)”，這三項(xiàng)運(yùn)動(dòng)完全都是基于行政命令而完成的，但“土地改革”運(yùn)動(dòng)表現(xiàn)得相對(duì)激進(jìn)，而“社會(huì)主義改造”和“人民公社運(yùn)動(dòng)”相對(duì)舒緩，盡管期間也因政治號(hào)召等原因表現(xiàn)出階段性的激進(jìn)。究其深層原因來(lái)看，強(qiáng)制性是由于階級(jí)關(guān)系與利益格局的完全契合，代表工農(nóng)無(wú)產(chǎn)階級(jí)利益的新生社會(huì)主義政權(quán)天然地要沖擊半封建體制，故土地農(nóng)民私有化能獲得最廣大群體的絕對(duì)性支持。但土地農(nóng)民私有制向集體所有制轉(zhuǎn)變就存在一定的個(gè)人利益約束，故農(nóng)民對(duì)社會(huì)主義改造和人民公社化運(yùn)動(dòng)的積極性相對(duì)就弱一些。就土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)體系重構(gòu)而言，雖然其主導(dǎo)力也來(lái)自中央政府，但在前文特征分析中已有闡述，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制本質(zhì)上是一種被動(dòng)型改革，而中央政府的主導(dǎo)力事實(shí)上是對(duì)這種改革的修正與維系，屬于誘致性的。由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在當(dāng)時(shí)環(huán)境下體現(xiàn)出超越公社化體制的優(yōu)勢(shì)，故變革呈現(xiàn)激進(jìn)的態(tài)勢(shì)。不過(guò)，進(jìn)入21世紀(jì)之后，尤其是在土地“三權(quán)分置”探索階段，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的一些弊端暴露出來(lái)，農(nóng)民追求經(jīng)濟(jì)效益的目的與當(dāng)時(shí)制度的適配性降低，但由于這些弊端暫時(shí)尚未觸及農(nóng)民個(gè)體的深層利益，故新的改革進(jìn)程開(kāi)始進(jìn)入平緩期。因此，不難看出：我國(guó)的農(nóng)村土地制度改革總體上是沿著利益格局調(diào)整和助力經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行推動(dòng)的，并在不同的歷史環(huán)境下，通過(guò)強(qiáng)制性與誘致性、激進(jìn)式與漸進(jìn)式的錯(cuò)位選擇來(lái)實(shí)現(xiàn)的，表現(xiàn)為“強(qiáng)制性激進(jìn)式→強(qiáng)制性漸進(jìn)式→誘致性激進(jìn)式→誘致性漸進(jìn)式”的規(guī)律[35]，客觀上是符合“制度變遷理論”的基本范式的。

五、展望：我國(guó)農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)新的未來(lái)指向

筆者認(rèn)為，通過(guò)對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)農(nóng)村土地制度的演變回顧，以及改革的特征梳理和基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論闡釋?zhuān)旧峡梢詫?duì)我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的未來(lái)指向作出總體預(yù)判?？傮w上講，未來(lái)將繼續(xù)并始終立足于集體所有制基礎(chǔ)，通過(guò)豐富產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和創(chuàng)新權(quán)能實(shí)現(xiàn)方式來(lái)推動(dòng)農(nóng)村土地制度改革深化，進(jìn)而更好地保障以土地為紐帶的相關(guān)主體權(quán)益。具體來(lái)看，將體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面的特征。

（一）農(nóng)村土地集體所有的基本制度不變

當(dāng)前，有很多學(xué)者就第二步農(nóng)村土地改革的突破口主張通過(guò)調(diào)整土地所有制關(guān)系來(lái)實(shí)現(xiàn)，并形成了“以國(guó)有制取代集體所有制”“以私有制取代集體所有制”“在堅(jiān)持集體所有制的基礎(chǔ)上完善之”三種代表性觀點(diǎn)[36]。展望未來(lái)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持集體所有制基本制度不變的觀點(diǎn)。原因有三：其一，農(nóng)村土地集體所有符合社會(huì)主義根本制度和基本路線(xiàn)。一方面，堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政的根本制度。其中，社會(huì)主義是靈魂，中國(guó)特色堪稱(chēng)血肉。社會(huì)主義作為共產(chǎn)主義的初級(jí)階段，雖然其允許一定的多種所有制經(jīng)濟(jì)存在，但本質(zhì)上是與私有制不相容的，這是共產(chǎn)主義最終目標(biāo)和主旨任務(wù)所決定的，不允許也不可能改變；另一方面，堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義是我國(guó)一以貫之的經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)基本路線(xiàn)，其核心表征就是對(duì)廣大勞動(dòng)人民切身利益的有效回應(yīng)，將封建地主和資產(chǎn)階級(jí)所有的土地歸還農(nóng)民集體是黨獲得群眾擁護(hù)的基礎(chǔ)，這個(gè)基礎(chǔ)絕不能因?yàn)闀r(shí)代的發(fā)展而有所改變。其二，農(nóng)村土地集體所有制的改變不具有成本收益的經(jīng)濟(jì)性。從制度變遷的交易成本范式來(lái)思考，一方面，農(nóng)村土地私有化將面臨的首個(gè)問(wèn)題就是土地產(chǎn)權(quán)分割的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定與形式選擇，而在已經(jīng)成型的集體所有制現(xiàn)狀下，無(wú)論誰(shuí)來(lái)執(zhí)行這一決策，都毋庸置疑會(huì)面臨包括信息、議價(jià)、決策等方面的高額成本；另一方面，農(nóng)村土地國(guó)有化又將更加虛化農(nóng)民與土地的依附關(guān)系，既降低了農(nóng)民的土地權(quán)益獲得感，也限制了農(nóng)民土地的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)；此外，無(wú)論是私有化還是國(guó)有化，都會(huì)因?yàn)橥恋貦?quán)益的落差變化而引致城鄉(xiāng)關(guān)系的尖銳對(duì)立。因此，從任何角度來(lái)比較，對(duì)現(xiàn)行的農(nóng)村土地集體所有制進(jìn)行變革都是不經(jīng)濟(jì)的行為。其三，農(nóng)村土地集體所有制的改變可能帶來(lái)更大的土地經(jīng)營(yíng)管理問(wèn)題。如果是實(shí)行私有化，那么，政府實(shí)施土地用途管制的法律依據(jù)將受到巨大挑戰(zhàn)，農(nóng)村土地利用將更趨于隨意化、亂序化。而如果是實(shí)行國(guó)有化，那么，就我國(guó)的地理?xiàng)l件來(lái)看，尤其是山區(qū)地帶，顯然是不利于集中經(jīng)營(yíng)管理的，而政府要行使土地管理權(quán)，將面臨巨大人力和財(cái)力投入的壓力。

（二）土地所有權(quán)主體組織形式不斷創(chuàng)新

事實(shí)上，雖然比較來(lái)看，現(xiàn)行的集體所有制是農(nóng)村土地制度安排的優(yōu)選，但這并不代表就是有效和完善的，理論界對(duì)其進(jìn)行的最廣泛而顯著的詰難就是所有權(quán)主體的虛位甚至是缺位[37-39]，進(jìn)而引發(fā)對(duì)農(nóng)民權(quán)益侵犯的問(wèn)題。因此，如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的具象化、明確化將是當(dāng)前及今后改革的必然任務(wù)，而其根本又在于對(duì)“農(nóng)民集體”這一組織形式的創(chuàng)新。展望未來(lái)，主要是完成三個(gè)關(guān)鍵任務(wù)：其一，推進(jìn)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織重建。將面向破解“農(nóng)村集體組織”概念的泛化、模糊化等問(wèn)題，圍繞起點(diǎn)公平的邏輯，逐步開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織重構(gòu)工作，準(zhǔn)確厘定基于生產(chǎn)合作和生產(chǎn)要素聯(lián)合的農(nóng)民合作組織差異，劃清農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社與農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作社的邊界，通過(guò)民主決策程序明確并制定成員標(biāo)準(zhǔn)，組建由確定對(duì)象組成的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，作為農(nóng)村土地所有權(quán)主體并行使合法權(quán)利。同時(shí)，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)按成員數(shù)進(jìn)行土地股份權(quán)利劃分。其二，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員變更。將面向破解集體所有制條件下成員追求自身利益與以集合方式共同占有財(cái)產(chǎn)之間的矛盾，圍繞過(guò)程公平的邏輯，逐步開(kāi)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員動(dòng)態(tài)變更機(jī)制的創(chuàng)新探索，建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的退出機(jī)制，在確保集體利益不受損害的前提下，合理保障退出成員的權(quán)益。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建立之后，其管理將極大可能轉(zhuǎn)向現(xiàn)代企業(yè)制度，原則上實(shí)現(xiàn)成員靶向向股權(quán)靶向的轉(zhuǎn)變。其三，創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織市場(chǎng)銜接機(jī)制。破解農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織基于特殊主體形式下的市場(chǎng)交互壁壘，圍繞結(jié)果導(dǎo)向的邏輯，不斷探索適合不同情況的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)營(yíng)代理模式?？梢越梃b市場(chǎng)化公司的人事管理機(jī)制，并圍繞“委托-代理”機(jī)制建立法人代表和職業(yè)經(jīng)理人管理制度，創(chuàng)新性地規(guī)避農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織從事市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的能力素養(yǎng)短板。

（三）土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及權(quán)能演化趨向完善

從整個(gè)土地制度改革的演進(jìn)規(guī)律，以及當(dāng)前新一輪土地制度改革的任務(wù)指向可以看出，今后土地制度改革在產(chǎn)權(quán)上的作為，必然是繼續(xù)探索基于產(chǎn)權(quán)衍生的權(quán)能演化與完善。統(tǒng)而言之，就是在堅(jiān)持土地集體所有的制度基礎(chǔ)上，繼續(xù)沿著產(chǎn)權(quán)分割、產(chǎn)權(quán)明晰、產(chǎn)權(quán)流動(dòng)的路徑推進(jìn)。未來(lái)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及權(quán)能演化必然會(huì)呈現(xiàn)多個(gè)維度的完善與發(fā)展：其一，土地的集體所有權(quán)將衍生出更多其他權(quán)利。事實(shí)上，無(wú)論是就集體所有的公有權(quán)屬性，還是按照國(guó)家法律法規(guī)的規(guī)定，農(nóng)村集體土地都不具備一般意義上的市場(chǎng)化交易基礎(chǔ)。但是，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，土地價(jià)值的顯性化不僅依賴(lài)于其物質(zhì)產(chǎn)出功能，同樣依賴(lài)于特定的產(chǎn)權(quán)交易基礎(chǔ)。從這個(gè)層面上看，未來(lái)我國(guó)農(nóng)村土地制度改革必然要聚力在土地集體所有權(quán)基礎(chǔ)上進(jìn)行可交易產(chǎn)權(quán)的衍生，尤其是衍生出更多物權(quán)屬性的新型產(chǎn)權(quán)約束。其二，土地的用益物權(quán)將呈現(xiàn)多元復(fù)合。雖然改革將會(huì)面向土地集體所有權(quán)的衍生產(chǎn)權(quán)方向演進(jìn)，但這并不代表著衍生權(quán)將會(huì)具有絕對(duì)的完全權(quán)屬性，畢竟所有權(quán)的集體公有屬性已經(jīng)對(duì)這一取向進(jìn)行了限制。不過(guò)，最大程度上完善衍生權(quán)的權(quán)能，尤其是面向用益物權(quán)的方向完善則是必要的。目前來(lái)看，只有用益物權(quán)的權(quán)能才能夠較好地規(guī)避所有權(quán)約束與其他功能性物權(quán)實(shí)現(xiàn)的矛盾，才能確保衍生性土地物權(quán)的邊界清晰但又不完全脫離于土地所有權(quán)主體。其三，土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能實(shí)現(xiàn)形式將更加創(chuàng)新。結(jié)合改革的歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，土地承包權(quán)實(shí)現(xiàn)了土地家庭經(jīng)營(yíng)，進(jìn)而催生了土地使用權(quán)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)推動(dòng)了土地流轉(zhuǎn)，進(jìn)而保障了土地收益權(quán)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)，這一過(guò)程清晰地顯示了農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革不斷強(qiáng)化農(nóng)民對(duì)土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利[4]。而筆者認(rèn)為，伴隨國(guó)家公共管理智能和社會(huì)保障能力的完善與提升，包括繼承、抵押、作價(jià)、入股、托管等在內(nèi)，更多的土地發(fā)展權(quán)能實(shí)現(xiàn)形式將陸續(xù)呈現(xiàn)。對(duì)于這一點(diǎn)，當(dāng)前試點(diǎn)開(kāi)展的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和農(nóng)村宅基地制度改革等，實(shí)際上已經(jīng)較大程度體現(xiàn)了這種趨向。

（四）土地收益及分配機(jī)制更加復(fù)雜多元

鑒于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的豐富演化，未來(lái)農(nóng)村土地勢(shì)必成為越來(lái)越多利益相關(guān)方的紐帶，這就自然會(huì)引發(fā)關(guān)于土地收益調(diào)節(jié)機(jī)制的改革創(chuàng)新。而目前來(lái)看，學(xué)界已有諸多關(guān)于宅基地資本化、土地流轉(zhuǎn)和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益調(diào)節(jié)的研究[40-42]，主要關(guān)注的是對(duì)國(guó)家、集體和農(nóng)戶(hù)三方權(quán)益的平衡?；诖?，筆者分析認(rèn)為，未來(lái)改革將聚力幾個(gè)方面的突破：其一，對(duì)農(nóng)村土地發(fā)展投入的權(quán)責(zé)劃分。事實(shí)上，農(nóng)村土地收益分配問(wèn)題的由來(lái)主要是對(duì)土地發(fā)展投入成本的爭(zhēng)議，因?yàn)楝F(xiàn)行制度條件下，土地發(fā)展?jié)摿κ钦芾砑肮餐度?、集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)讓渡、市場(chǎng)及個(gè)人經(jīng)營(yíng)行為等合力實(shí)現(xiàn)的，多元投入的邊界不清自然導(dǎo)致土地收益分配缺乏明確標(biāo)的。因此，未來(lái)農(nóng)村土地制度改革應(yīng)當(dāng)要面向土地投入權(quán)責(zé)邊界劃清著力。其二，對(duì)農(nóng)村土地增值收益核算體系的建立。通識(shí)而言，收益分配應(yīng)當(dāng)是建立在對(duì)成本的扣除，也就是增值收益部分。但農(nóng)村土地增值收益核算還面臨成本的來(lái)源、構(gòu)成和表現(xiàn)形式復(fù)雜的限制，而在基層財(cái)會(huì)系統(tǒng)不健全的情況下，這更是一筆糊涂賬。因此，建立健全土地增值收益核算體系將是一個(gè)重點(diǎn)任務(wù)。其三，對(duì)農(nóng)村土地收益分配標(biāo)準(zhǔn)及形式的創(chuàng)新。實(shí)際上，這個(gè)問(wèn)題是上述問(wèn)題的衍生。農(nóng)村土地收益不僅表現(xiàn)為貨幣表現(xiàn)形式，往往還有包括風(fēng)貌改造、人文提升、生產(chǎn)生活條件優(yōu)化等非量化表現(xiàn)形式，如何將這些收益納入統(tǒng)一的成本扣除及核算體系，將是今后改革要進(jìn)一步深入探索的重要內(nèi)容。

（五）土地管理從產(chǎn)權(quán)側(cè)重轉(zhuǎn)向利用側(cè)重

基于上述四個(gè)方面趨勢(shì)的分析，我們不難看出，未來(lái)農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)賦予及權(quán)能體系將會(huì)越來(lái)越完善，這就促使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶(hù)個(gè)體擁有更多土地發(fā)展的自主權(quán)。換言之，農(nóng)村土地開(kāi)發(fā)利用將更多由產(chǎn)權(quán)主體決定，這就對(duì)傳統(tǒng)以產(chǎn)權(quán)收緊作為手段的土地管理職能提出挑戰(zhàn)。鑒于此，筆者認(rèn)為未來(lái)農(nóng)村土地管理將實(shí)現(xiàn)邏輯轉(zhuǎn)變，尤其體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一，弱化產(chǎn)權(quán)約束而強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)權(quán)能服務(wù)。按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，產(chǎn)權(quán)界定越清晰越有利于發(fā)揮市場(chǎng)作用，進(jìn)而降低交易成本。伴隨我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)體系的日益健全，政府將逐步退出產(chǎn)權(quán)干預(yù)，轉(zhuǎn)而為產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化交易等提供服務(wù)，以確保產(chǎn)權(quán)權(quán)能實(shí)現(xiàn)，保障產(chǎn)權(quán)主體的合法權(quán)益。其二，強(qiáng)化土地規(guī)劃和利用管控。由于產(chǎn)權(quán)賦予讓產(chǎn)權(quán)人擁有更多的土地開(kāi)發(fā)利用自由空間，就很容易引致土地用途隨意變更，尤其是可能會(huì)造成基本農(nóng)田和生態(tài)用地被侵占。對(duì)此，國(guó)家應(yīng)當(dāng)提升國(guó)土空間規(guī)劃的合理性，注重與地方產(chǎn)業(yè)和群眾生產(chǎn)生活的適配，并強(qiáng)化土地利用管控，完善多種有效措施與手段，讓農(nóng)村土地保護(hù)與產(chǎn)權(quán)主體權(quán)益保護(hù)有機(jī)融合。其三，創(chuàng)新完善農(nóng)村土地利用保護(hù)的立法規(guī)制。未來(lái)我國(guó)的農(nóng)村土地管理立法立規(guī)將重點(diǎn)指向土地用途管制，著力在保障土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能自由前提下進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用引導(dǎo)，不斷深化國(guó)家土地立法研究，深入探索相關(guān)法理及立法闡釋?zhuān)M(jìn)而完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，更好踐行依法治國(guó)、依法管土的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展理念。

六、結(jié)語(yǔ)

土地是財(cái)富之母，是立國(guó)之基、安邦之要、富民之本。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)在農(nóng)村土地制度改革方面取得的成果是顯著的，獲得的經(jīng)驗(yàn)是豐富的，但面臨的問(wèn)題也是不能回避的。誠(chéng)然，基于特殊的歷史契合，改革進(jìn)程中無(wú)不滲透著新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論范式，其為我國(guó)改革實(shí)踐提供了有益的指導(dǎo)。不過(guò)，我們也要清醒地認(rèn)識(shí)到，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的立論基礎(chǔ)仍然是理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，具有濃厚的資本主義意識(shí)特征，其私有化的價(jià)值導(dǎo)向更是有悖于生產(chǎn)力發(fā)展與生產(chǎn)關(guān)系演變的必然性歷史邏輯，難以恰適我國(guó)在社會(huì)制度改革變遷過(guò)程中的社會(huì)主義共同價(jià)值取向。因此，在建設(shè)和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義過(guò)程中，我們既要善于吸收新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的合理成分，注重階段性使用其理論工具，同時(shí)更要提防其價(jià)值迷惑，時(shí)刻謹(jǐn)記以馬克思主義和習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想進(jìn)行修正，讓新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論在我國(guó)國(guó)情環(huán)境下為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供有益服務(wù)。

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（中文校對(duì)：丁立江）

Rural Land System Reform since the Founding of the Peoples Republic of China： Historical Evolution， Outstanding Characteristics， Logical Path and Future Direction

-Based on the New Institutional Economics Theory Paradigm Perspective

LI Mingxing MA Yongteng REN Yulili LUO Xiaoyu

（1.School of Economics，Sichuan University，Sichuan 610041;? 2.School of Economics， Northwest University for Nationalities，Lanzhou，730000;

3.Sichuan Agricultural Financing Guarantee Co. LTD， Chengdu， 610066;

4.CNpC Chuanging Drilling Engineering Co. LTD， 610000）

Abstract： Since the founding of the Peoples Republic of China， China has implemented a series of subversive reform measures with epochal significance around rural land， and finally built a rural land system supported by collective ownership and household contract management， and on this basis， continue to promote the deepening of rural land system reform to meet the development requirements of the new era. Based on the systematic review of the reform process， the author analyzes and summarizes the main line of evolution and prominent features throughout the reform， explains the reform logic with the help of the theoretical paradigm of new institutional economics， and anchors the motivation， core and mode of reform on the basis of transaction cost considerations， property right structure innovation， and institutional change mode selection. At the same time， inspired by this， this paper looks forward to the value orientation and target orientation of the future rural land system reform in China， and finally forms a preliminary judgment on the form of land ownership， the subject of ownership， the structure and function of property rights， the distribution of land income and the land management model， with a view to providing value reference for the national reform and economic and social development.

Keywords： land system reform; historical evolution; outstanding characteristics; logical path; future direction

（英文校譯：舒雅）