樊正魁 桂三勇

華東交通大學經(jīng)濟管理學院

“天下順治在民富，天下和靜在民樂?！?021年2月25日，習近平總書記在全國脫貧攻堅表彰大會上宣告脫貧攻堅取得全面勝利，我國完成了消除絕對貧困的艱巨任務，創(chuàng)造了又一個彪炳史冊的奇跡?！皠俜瞧潆y也，持之者其難也”，為了鞏固脫貧攻堅成果，讓脫貧基礎(chǔ)更加穩(wěn)固、成效更可持續(xù)，同鄉(xiāng)村振興有效銜接，國家審計作為第三方進入，通過審計監(jiān)督落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

一、鄉(xiāng)村振興與X縣情況介紹

（一）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

2017年10月18日在黨的十九大報告中，習近平總書記首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。報告指出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年9月，審計署印發(fā)了《關(guān)于在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中加強審計監(jiān)督的意見》，鄉(xiāng)村振興審計工作在該指導下有序展開。2022年10月16日在黨的二十大報告中再次提到全面推進鄉(xiāng)村振興工作，在此背景下，加強并完善鄉(xiāng)村振興審計工作刻不容緩，應通過審計監(jiān)督有效落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

（二）X縣情況介紹

X縣在1994年被確定為農(nóng)村貧困縣，2002年被確定為第一批“國家精準扶貧攻堅工作重點地區(qū)”之一，2011年被確定為國家級特別貧困地區(qū)。

自2013年我國首次提出了精確扶貧以來，X縣一直貫徹以習近平總書記為主導的方針，落實黨的十九大精神，努力推進政府扶貧工作的進程，落實總書記在視察江西時提出的要求，堅定不移地發(fā)起精準扶貧形式“傾斜到一邊”，全面落實“春季整改、夏季提升、秋冬鞏固”的三大攻勢，通過各方努力，全縣133個貧困村全部脫貧，取得了脫貧攻堅的全面勝利。

二、X縣扶貧審計的開展過程

（一）審計準備階段

2020年J市政府積極響應脫貧攻堅全面勝利的號召，出臺諸多政策，同時為了加強對各項政策實施情況的監(jiān)督，督促市審計局扶貧審計工作的開展，2020年4月J市審計局委托X縣審計局對2019年X縣扶貧工作情況進行審計。

X縣審計局接受委托并召開黨組織成員會議，籌備該審計工作的開展，經(jīng)討論X縣審計局決定派出6人組成審計組實施該項審計工作。

X縣審計局了解了X縣近年扶貧領(lǐng)域情況。X縣2019年末戶籍人口超88萬人，同年X縣共投入扶貧資金13.39億元，共涉及6000多個扶貧項目。2019年實際脫貧人口2.3萬人，16個貧困村全部脫貧摘帽。

針對X縣2019年扶貧情況，審計組決定此次審計扶貧資金3.74億元，涉及1500多個項目，11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)55個村，入戶調(diào)查農(nóng)戶500戶，抽查的扶貧項目數(shù)、資金約占總資金的25%。

（二）審計實施階段

在本次扶貧審計中，特別關(guān)注扶貧資金的使用情況。在扶貧審計中“兩不愁、三保障”是檢驗脫貧的標準之一，五保戶、低保戶發(fā)放的補助資金是重點關(guān)注對象。據(jù)此，審計重點查找了給五保戶、低保戶等老弱病殘發(fā)放的各項補助。

在走訪某敬老院時，審計組發(fā)現(xiàn)部分老人的“一卡通”并未在其處。審計組在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)敬老院院長朱某有收繳老人的“一卡通”并侵吞補助資金的嫌疑，于是對朱某展開調(diào)查。該事件的審計工作異常復雜。第一，事件本身涉嫌侵犯人民利益；第二人員關(guān)系復雜，涉及眾多老人，且朱某關(guān)系網(wǎng)復雜；第三該事件可能存在更深層的利益關(guān)系。為此審計組高度重視并召開會議，通過討論審計組決定對該事件一查到底，開展更嚴謹?shù)恼{(diào)查工作，通過各方取證發(fā)現(xiàn)朱某自己可能截留了七萬元左右，在此基礎(chǔ)上還發(fā)現(xiàn)朱某隨意將補助發(fā)放給親屬，涉嫌金額達三萬余元，涉嫌金額共十萬元左右。至此，朱某利用職務之便侵吞老人扶貧補助、違規(guī)發(fā)放補助金的情況浮出水面。審計人員及時將該情況向局里領(lǐng)導匯報，局領(lǐng)導高度重視，向上級部門反映情況后及時辦理移送。在移送紀委監(jiān)委后，紀委監(jiān)委經(jīng)進一步調(diào)查發(fā)現(xiàn)朱某還存在其他違紀違規(guī)情況。

（三）審計報告階段

審計組經(jīng)過兩個多月的努力，順利完成審計工作并出具以下審計報告。

1.扶貧政策措施落實方面存在的問題

在扶貧政策措施落實方面存在的主要問題有兩個，一是新農(nóng)村建設獎補政策落實不到位；二是扶貧對象信息不精準，存在已經(jīng)去世的扶貧對象“一卡通”仍被家屬使用，扶貧對象的身份證錄入信息存在錯誤等問題。

2.扶貧資金管理中的違規(guī)問題

在扶貧資金管理方面存在的主要問題有四個，一是虛報工程結(jié)算量；二是擠占挪用扶貧資金，用于繳納干部養(yǎng)老保險及社保費、住房公積金等日常經(jīng)費開支。三是工程結(jié)算報賬資料不實；四是扶貧資金賬存在賬表、賬實不符；五是會計記賬錯誤。

3.扶貧資金項目績效方面的問題

在扶貧資金項目績效方面存在的主要問題有兩個，一是危房改造績效不佳，改造完成的民房存在主臥墻體有裂痕，墻面滲水嚴重，未達到危房維修的績效目標；二是公路硬化質(zhì)量較差，抽查的公路普遍存在開裂、斷裂的情況。

三、審計過程發(fā)現(xiàn)的問題與不足

（一）審計范圍廣、內(nèi)容多、難度大

經(jīng)本次審計工作發(fā)現(xiàn)X縣的扶貧審計工作非常艱巨，36個鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉及貧困人口2.7萬多人，貧困村16個。同時 “兩不愁、三保障”覆蓋范圍廣，涉及到發(fā)展、教育、生態(tài)等多方面的工作。隨著“二十大”的召開，推進鄉(xiāng)村振興工作已成為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的重中之重，針對村莊規(guī)劃布局、宜居環(huán)境整治、發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)等內(nèi)容，審計組開展工作時，各種隱藏問題層出不窮，審計范圍廣、內(nèi)容多、難度大，審計壓力只增不減。

（二）審計監(jiān)管力量不足

一是基層審計機關(guān)力量有限，本次審計工作范圍廣、任務重，而X縣審計局派出的審計人員只有6名，在開展審計工作時，雖然能發(fā)現(xiàn)部分有代表性的問題，但仍有許多問題難以顧及，侵犯人民利益的案件依舊可能存在。審計力量不足也將是后續(xù)鄉(xiāng)村振興審計的一大難題。

二是實行審計的機構(gòu)單一。在往年的扶貧審計工作中主要由政府審計機構(gòu)牽頭，內(nèi)部審計和社會審計介入很少[1]。但通過本次審計不難發(fā)現(xiàn)一個縣的扶貧情況極具復雜性，內(nèi)容雜、資金量大；且扶貧審計工作進行的時間較長，僅靠政府力量進行監(jiān)管遠遠不夠。況且政府審計力量的介入具有滯后性，只能對各項資金使用完成后的狀態(tài)進行審計，此時內(nèi)部審計就顯得尤為重要。大部分扶貧審計報告均不會及時向公眾公示，這又導致審計整改過程缺少 公眾輿論力量的監(jiān)督。

（三）審計情況復雜、利益交錯

在本次審計中，敬老院院長關(guān)系網(wǎng)較為復雜，在對其進行深入調(diào)查后，甚至會引出更大的利益鏈，出現(xiàn)更多審計困難。審計情況的復雜性主要存在于兩方面。

一方面，如上述敬老院院長的情況，被審計、被調(diào)查的對象在當?shù)仃P(guān)系網(wǎng)絡復雜，甚至涉事人員本身就擔任重要政府職位，審計人員在對當事人進行審計時比審計政策落實、資金使用以及績效等這些情況時更加復雜與難以抉擇。

另一方面，審計人員自身存在政治站位不夠高，甚至腐敗問題。“凡法事者，操持不可以不正”，某鎮(zhèn)存在違規(guī)套取工程款的現(xiàn)象，但是在審計初期檢查發(fā)現(xiàn)該工程各項手續(xù)齊全。在審計過程中，審計情況的復雜程度、利益關(guān)系的錯亂也是對審計人員的考驗。身為審計工作者，在鄉(xiāng)村振興審計中可能會遇到更多損害人民利益的情況，應加強自身職業(yè)道德素養(yǎng)，在面對各項狀況時能保持“初心”。

（四）審計內(nèi)涵單一

本次審計報告發(fā)現(xiàn)的問題多數(shù)是扶貧資金問題，一方面農(nóng)村扶貧中本就存在此類問題。另一方面審計人員往往將扶貧資金視為重點，導致審計內(nèi)涵單一。在筆者看來，無論是過去的扶貧審計還是往后的鄉(xiāng)村振興審計，資金的審計是重點，績效是重中之重。農(nóng)村要發(fā)展，仍需增強“造血能力”。審計關(guān)注這些方面是為了促進村級集體經(jīng)濟的發(fā)展，讓農(nóng)村真正做到 “自給自足”。在我國，將資金作為審計重點是普遍現(xiàn)象，卻往往忽視資金效益的使用情況。雖然審計署多次組織對扶貧政策落實、金融貸款、“一卡通”等項目進行專項審計，但歸根究底還是針對扶貧資金的審計，績效審計仍未成為扶貧審計的重點。此外，起著根本性作用的制度審計也被忽視，而制度的科學與合理是鄉(xiāng)村治理的重要保障，因此往年單一的扶貧審計模式尚未達到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求[2]。

四、完善鄉(xiāng)村振興審計的對策

（一）增強審計監(jiān)督力量

扶貧審計主體主要是政府審計部門，其他主體的力量相對欠缺。這主要是由以下幾點原因造成的。一是扶貧審計涉及的多是政府部門、政策制度等，其政治性強、涉及部門廣，這部分審計工作只能由政府審計機關(guān)實施。二是扶貧資金的來處均為政府機關(guān)，如X縣扶貧審計投入的配套資金13億元中，3億多來自中央，5億多來自省財政，1億多來自市縣財政，這些均屬于專項資金，其下?lián)芄芾砹鞒绦枰?jīng)過多級政府部門。在這一過程中，一部分扶貧資金會直接以補貼的形式轉(zhuǎn)入貧困戶的“一卡通”賬戶，超出了社會審計和內(nèi)部審計的范圍。

然而，扶貧審計工作的范圍廣、內(nèi)容多，任務量大，且政府審計力量十分有限，僅依靠政府審計力量難以對扶貧資金、扶貧政策落實等情況進行監(jiān)督，審計主體多元化是必然趨勢。具體而言，一是借鑒工程項目審計經(jīng)驗，引入社會審計力量。例如審計局在審計一般的小工程項目時，審計局會委托某某造價咨詢有限公司對該項目造價進行審核。鄉(xiāng)村振興審計可以借鑒并且在此基礎(chǔ)上改進，審計局派審計組進行鄉(xiāng)村振興情況審計，可以通過政府審計人員帶隊為主，社會審計人員參與為輔的方式進行。如本次X縣扶貧審計，可派遣四位政府審計人員，對外招募6名社會審計人員，組成共計10人的審計小組。審計力量翻一倍，審計范圍便可隨之擴大，而非僅限于抽取25%，相應的審計工作也可做得更為細致。二是增加社會輿論等公眾力量的監(jiān)督。除經(jīng)濟責任審計、固定資產(chǎn)投資審計等不能向公眾公布的審計報告以外，關(guān)于民生建設的審計報告可進行公布。公眾的主體龐大、傳播速度快、傳播范圍廣，依靠社會公眾力量，不僅對審計報告的完善具有促進作用，而且對審計人員也能起到監(jiān)督作用。

（二）提高審計人員職業(yè)道德及素養(yǎng)

政府審計是一種依法獨立進行的監(jiān)督活動，要求審計人員必須依據(jù)規(guī)范并且保持較高的獨立性，并以客觀和公正的態(tài)度，實事求是地反映被審計單位的問題，發(fā)表審計意見，呈報并發(fā)布審計報告[3]。這種獨立性、客觀公正性以及實事求是的態(tài)度是政府審計的關(guān)鍵。在面對審計過程中錯綜復雜的關(guān)系與各式各樣的威逼利誘，政府審計人員應該保持“初心”，堅定不移地完成審計任務，在平時政府審計人員應該提高政治站位，以政府審計的職業(yè)道德規(guī)范約束自己，始終牢記“使命”。正如習近平總書記所言：全黨同志要永葆自我革命精神。政府審計人員作為公職人員，同樣應時刻保持“自我革命”的意識，提高自身警覺性。在本次審計中，審計組面對敬老院院長特殊的情況，能夠做到正確抉擇，敢于與違反國家規(guī)定的人斗爭。審計人員應做到不論面對的情況復雜與否，從一而終地保持自身職業(yè)道德規(guī)范。同時，審計人員也借助社會力量加強對自我的監(jiān)督管理。當然審計人員的職業(yè)道德規(guī)范包括但不限于職業(yè)品德，還有職業(yè)紀律、職業(yè)勝任能力及職業(yè)責任，在保持“初心”的基礎(chǔ)上，應努力學習審計相關(guān)理論知識，在理論與實際結(jié)合的審計過程中不斷總結(jié)經(jīng)驗，提高自身審計素養(yǎng)和水平。

（三）制定長遠的審計目標

一是改變審計傳統(tǒng)觀念。以往扶貧審計多數(shù)情況下將資金作為審計工作的重點關(guān)注點，主要對貧困地區(qū)基礎(chǔ)保障落實情況，建檔立卡貧困戶增減變動情況是否符合實際，鞏固扶貧成果等進行審計，對于政策的落實、扶貧情況績效的監(jiān)督管理較弱，關(guān)注增加農(nóng)村“活力”方面有所欠缺。事實上，審計工作人員不應只看到兩個“數(shù)字”，更要有“大局意識”，進行鄉(xiāng)村振興審計時更多應關(guān)注鄉(xiāng)村的“活力”，要知道為農(nóng)村“輸血”很重要，但更重要的是通過審計強化促進農(nóng)村的“造血”能力。在開展審計工作時要將目標長遠化，審計目標需要緊扣鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，聚焦農(nóng)村“三農(nóng)”建設、鄉(xiāng)村文化改善、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保障和鄉(xiāng)村治理等領(lǐng)域，通過審計促進農(nóng)村“造血”功能良性循環(huán)。二是審計介入的時間可以更加合理規(guī)范化，將審計工作開展的時間提前，在進行農(nóng)村集體經(jīng)濟建設時就進入，而非等到集體經(jīng)濟已經(jīng)生產(chǎn)幾年后發(fā)現(xiàn)問題才介入。如審計人員可以對鄉(xiāng)村振興時間進行突擊審計或者是年中審計，而非統(tǒng)一到年末進行或者是幾年才進行一次審計。再者有關(guān)部門強化跟蹤審計。隨著形勢的發(fā)展，跟蹤審計已成為一種熱門的、有效的審計方式，但是在縣級審計中卻很少真正用到這一審計方式[4]。原因之一是審計人員數(shù)量的不足，其次是縣級審計人員對于跟蹤審計的認識不足。因此，縣級鄉(xiāng)村振興審計時可以加入跟蹤審計這一方式，在人數(shù)充足且有社會審計力量協(xié)助的情況下，這對于提高審計效率具有重要促進作用。

結(jié)語

盡管脫貧攻堅戰(zhàn)已取得全面勝利，但農(nóng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村振興卻依舊任重道遠。審計人員應在審計過程不斷總結(jié)經(jīng)驗，通過典型案例分析鄉(xiāng)村審計的有效措施，讓鄉(xiāng)村審計為鄉(xiāng)村留住“活力”。