鄭文佳 李憶華

摘 要：志愿組織是推動城市社區(qū)多元治理的重要組成部分。在黨政主導(dǎo)下的社會治理體系中，作為民間社會力量代表的志愿組織，與政府和基層社區(qū)的均衡互動關(guān)系是其有效、有序參與城市社區(qū)治理的重要前提。衡陽市志愿組織在參與城市社區(qū)治理的過程中充分利用自身的“自主性”和“嵌入性”，向上接力政府、向下沉入社區(qū)，實現(xiàn)了志愿組織賦能社區(qū)治理，助推更為進(jìn)取和多元的社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)的形成。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理；志愿組織；嵌入式治理

中圖分類號：D669；D632文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1672-9684（2023）05-0051-09

黨的十八大以來，人民的主體作用在社會治理實踐的方方面面得到進(jìn)一步彰顯，基層社區(qū)在吸納多元治理主體、打造治理共同體方面顯現(xiàn)出了強大能力，多元化社會主體參與成為城市社區(qū)治理的重要方式。黨的二十大報告明確提出，要“完善社會治理體系，健全共建共治共享的社會治理制度”“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”，從而指明了我國社會治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑以及未來愿景。志愿組織是社會治理的重要力量，志愿服務(wù)是城市社會治理創(chuàng)新的獨特載體，志愿群體在基層治理過程中參與性和主體性的發(fā)揮對完善和創(chuàng)新社會治理體系具有重要意義。無論是從社會秩序還是社會活力方面進(jìn)行考量，引導(dǎo)城市志愿力量有效、有序融入城市社區(qū)，對推進(jìn)社區(qū)創(chuàng)新治理、構(gòu)建基層治理共同體而言都十分重要。而要實現(xiàn)這一目標(biāo)，則需處理好志愿組織與政府和基層社區(qū)的均衡互動關(guān)系，探尋三者聯(lián)動協(xié)作的可行模式。

一、問題的提出：志愿組織如何有效參與城市社區(qū)治理

“公眾參與”是社會治理體系的構(gòu)成要件，城市社區(qū)是國家社會治理的基礎(chǔ)單元，志愿組織作為社會治理主體一直是城市治理需要吸納和依靠的重要力量，它為政府和市場應(yīng)對基層治理問題提供緩沖地帶，其中城鄉(xiāng)社區(qū)是志愿組織最重要、最基本的落腳點之一［1］。志愿組織參與城市社區(qū)治理是我國社會治理變革在基層的投射，展現(xiàn)了城市發(fā)展過程中基層社區(qū)社會性要素的生長以及社會空間的釋放。志愿組織的民間性、自治性、非營利性、自發(fā)性等特質(zhì)使其在完善基層社區(qū)服務(wù)、提升基層自我調(diào)適能力、激發(fā)社區(qū)居民自治、涵育居民公共精神等方面有著巨大潛能，有助于推進(jìn)社區(qū)治理轉(zhuǎn)型提質(zhì)、促進(jìn)社區(qū)善治的達(dá)成。

但目前志愿組織參與城市社區(qū)治理依舊面臨諸多困境。其一，志愿服務(wù)力量在城市社會中呈原子化、碎片化的狀態(tài)，參與基層社區(qū)治理缺乏整體有序性，這使得志愿組織無法承擔(dān)起社會治理主體責(zé)任，與社會治理體系黏合度不高，志愿服務(wù)品牌效應(yīng)難以形成、社會效益難以凸顯。其二，志愿組織參與社區(qū)治理制度性通道不暢，地方政府在有關(guān)志愿組織參與城市社區(qū)治理的制度支持方面仍有欠缺，制度規(guī)訓(xùn)和外部監(jiān)督的不完善極易讓志愿組織成為基層社會治理的不穩(wěn)定因素，反而成為被治理對象，影響志愿組織與城市社區(qū)的深度融合，導(dǎo)致社區(qū)治理的社群缺位。其三，地方性的志愿服務(wù)記錄和激勵保障制度依然有待建立，對志愿者權(quán)益的關(guān)注與對其提供服務(wù)的期待不對等，志愿者的獲得感、參與感、幸福感不被重視。其四，由于社區(qū)利益內(nèi)部化傾向，“外來性”志愿組織易遭受排擠，且面臨社區(qū)固有文化和權(quán)力結(jié)構(gòu)的挑戰(zhàn)。其五，社區(qū)自治懸浮化問題依然突出，志愿組織進(jìn)入社區(qū)缺乏合作的主體基礎(chǔ)，即社區(qū)自治空轉(zhuǎn)的狀態(tài)讓志愿組織面臨“志愿者動，居民不動”的尷尬局面。這些問題的相遇和絞合阻礙了志愿組織參與社區(qū)治理功能的發(fā)揮，暗含著政府、社區(qū)、志愿組織未形成均衡互動關(guān)系。為解決這些問題并充分發(fā)揮志愿組織的作用，探索志愿組織與城市社區(qū)治理有機結(jié)合的路徑勢在必行，而地方政府走出了各有特色的治理道路。

衡陽市通過嵌入式治理的實踐，構(gòu)建起“政府—志愿組織—社區(qū)”治理鏈。政府與志愿組織的廣泛聯(lián)結(jié)，使志愿組織在獲得政府技術(shù)、制度和主體賦權(quán)過程中將基層社區(qū)治理目標(biāo)內(nèi)化于自身運作，實現(xiàn)了政府對民間治理力量的引導(dǎo)培育以及對基層社區(qū)的間接治理。在這種層層嵌套的關(guān)系中，政府與志愿組織共生互構(gòu)、而非此消彼長，并最終推進(jìn)社區(qū)發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。本文引入波蘭尼和埃文斯等人有關(guān)嵌入性的理論，以衡陽市志愿組織參與城市社區(qū)治理為例，闡釋志愿組織參與社區(qū)治理過程中與政府和基層社區(qū)間獨特的共生關(guān)系及行為選擇，同時深入剖析衡陽市志愿組織在保持自主性的同時實現(xiàn)嵌入式發(fā)展的行動邏輯和成功經(jīng)驗，以期進(jìn)一步優(yōu)化志愿組織參與城市社區(qū)治理的路徑，在各主體均衡互動中實現(xiàn)政府、志愿組織、社區(qū)三者的互構(gòu)，從而推進(jìn)社區(qū)治理創(chuàng)新實踐。

二、文獻(xiàn)回顧與理論框架

（一）文獻(xiàn)回顧

嵌入式治理是舶來的理論［2］?！扒度搿保╡mbeddedness）概念最早由卡爾·波蘭尼提出，他認(rèn)為所有經(jīng)濟(jì)體都嵌入社會和文化結(jié)構(gòu)之中，并受社會關(guān)系的制約和影響［3］56。格蘭諾維特重新表述了“嵌入”概念，使其與社會化等理論相聯(lián)系，認(rèn)為人們所研究的各種組織和它們的組織行為都受到社會關(guān)系的制約［4］，“嵌入”概念由此成為經(jīng)濟(jì)社會學(xué)領(lǐng)域的綱領(lǐng)性術(shù)語［5］。1995年，基于對產(chǎn)業(yè)升級的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，埃文斯提出了著名的嵌入性自主理論，他認(rèn)為國家必須嵌入社會關(guān)系、與社會相連接才能獲得發(fā)展，國家的發(fā)展建立在國家自主性和社會鑲嵌性結(jié)合的基礎(chǔ)之上，而非二者的對立爭奪［6］78。埃文斯強調(diào)了國家對社會的嵌入性治理以及二者的協(xié)同關(guān)系，即通過建立社會中介組織并建構(gòu)國家與之的制度化聯(lián)系，以實現(xiàn)國家對社會的間接統(tǒng)治，從而提升國家治理的有效性［7］254。從嵌入的字面意思來看，它表述了兩個物體在物理上的嵌套關(guān)系或關(guān)聯(lián)性，從而彼此影響、交流與互動。而嵌入性理論也被許多研究用于強調(diào)行為主體與社會網(wǎng)絡(luò)中各要素之間聯(lián)系的復(fù)雜性，以及分析活動主體的行為選擇與發(fā)展策略［8］。有學(xué)者根據(jù)社會組織成功嵌入社區(qū)的案例揭示了嵌入式治理的實現(xiàn)途徑、內(nèi)在機制和運行模式［9］，認(rèn)為社會組織嵌入社區(qū)治理可以回應(yīng)社會組織“懸浮”式發(fā)展與社區(qū)治理行政化困局［10］。還有研究將嵌入理論引入“國家—社會”關(guān)系的討論，如“半嵌入性合作”的新關(guān)系形態(tài)［11］，政府尋求直接嵌入社會組織的“反向嵌入”概念［12］，以及社會組織通過嵌入體制、動員社區(qū)發(fā)揮著“雙向嵌入”樞紐作用的論點［13］。

回顧文獻(xiàn)可知，在嵌入式治理視角下，關(guān)于志愿組織等社會組織參與治理的研究或以“國家—社會”關(guān)系視角探討政府與社會組織的嵌入關(guān)系，或以嵌入理論為背景研究社會組織嵌入社會治理的整體功能價值及其自主性。隨著社區(qū)治理模式的轉(zhuǎn)型，政府對基層社區(qū)及社會組織多維度賦權(quán)增能，以志愿組織為代表的基層社會力量憑借政府的政策支持和自身的積極拓展，在社區(qū)治理空間大展身手。因此，有必要從整體上把握嵌入式治理在政府、志愿組織、社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的具體實踐，以探討志愿組織如何將自身目標(biāo)和功能嵌入或反嵌入于社區(qū)和政府，在政府、社區(qū)、志愿組織三者的良性互構(gòu)關(guān)系中主動推進(jìn)基層社區(qū)治理，實現(xiàn)社區(qū)善治目標(biāo)。

（二）理論框架

關(guān)于嵌入理論，格蘭諾維特曾提出“關(guān)系嵌入性”和“結(jié)構(gòu)嵌入性”分析框架［4］。沙朗·佐金和保羅·迪馬喬對“嵌入”進(jìn)一步細(xì)分，提出了認(rèn)知嵌入性、文化嵌入性、結(jié)構(gòu)嵌入性與政治嵌入性［14］187-188。后來也有學(xué)者提出制度嵌入、組織嵌入與利益嵌入［15］，還有行動嵌入、工具嵌入和主體嵌入［16］。在對嵌入性理論的研究中，部分研究者基于現(xiàn)實的思考與拓展提出了“半嵌入性合作”“反向嵌入”“雙向嵌入”［13］等不同嵌入模式。根據(jù)嵌入性理論，志愿組織作為城市社區(qū)治理主體自然地嵌入社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，尤其是與社區(qū)和政府之間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，同時又展現(xiàn)出其作為第三部門的相對獨立自主性。筆者自2020年7月開始，歷時近一年時間對衡陽市城市地區(qū)志愿組織成功嵌入體制、沉入社區(qū)的實踐案例進(jìn)行了調(diào)研，獲取了大量資料。根據(jù)案例所選地區(qū)志愿組織參與社區(qū)治理的實踐情況，本研究引入嵌入式治理的概念來表述志愿組織在參與城市社區(qū)治理中的行為選擇和關(guān)系策略，結(jié)合國內(nèi)外學(xué)者對“嵌入性”的細(xì)分，分析政府、志愿組織、社區(qū)的互動邏輯，以期為志愿組織參與基層社區(qū)治理提供可行路徑，增加基層社區(qū)治理成效的持續(xù)性和擴散性，從而進(jìn)一步提升基層社會的自我調(diào)適能力。

三、嵌入式治理：志愿組織參與社區(qū)治理的有效路徑

嵌入式治理為志愿組織沉入社區(qū)提供了有效路徑，對這一路徑的選擇是由社會治理轉(zhuǎn)型要求、志愿組織發(fā)展現(xiàn)狀以及社區(qū)治理格局等多重因素所決定的。

（一）社會治理轉(zhuǎn)型要求轉(zhuǎn)變基層行政權(quán)力介入社區(qū)的方式

黨的十九大報告提出，要“加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”［17］。隨著這一治理理念的滲透，以提升績效為目的的社區(qū)治理模式轉(zhuǎn)型愈加突出政府與社區(qū)的開放、良性互動關(guān)系，依靠行政力量自上而下推進(jìn)社區(qū)發(fā)展的治理模式逐漸被打破，社區(qū)治理亟需第三方力量協(xié)同參與，基層社會嵌入式治理特征明顯。原有的依賴政府單向推進(jìn)的社區(qū)管理和服務(wù)模式已不能適應(yīng)多元共治社會格局的需要，基層行政權(quán)力直接介入社區(qū)治理帶來的社區(qū)行政化、治理主體角色錯位、管理服務(wù)水平不高等問題倒逼政府轉(zhuǎn)變介入社區(qū)的方式，即依靠社會和社會組織來行使權(quán)力，實現(xiàn)嵌入式治理［7］336。在探索志愿組織參與社區(qū)治理路徑的過程中，嵌入式治理被認(rèn)為是有效的治理模式［10］，是推進(jìn)基層社會治理現(xiàn)代化必須堅持的路徑［18］。嵌入式治理意味著國家權(quán)力與社會結(jié)構(gòu)連接方式的轉(zhuǎn)變，即從國家權(quán)力對社會的單向覆蓋（國家權(quán)力懸浮于社會之上），轉(zhuǎn)向國家權(quán)力與社會結(jié)構(gòu)的相互交織（國家權(quán)力內(nèi)化于社會結(jié)構(gòu)之中）［19］。

（二）志愿組織擔(dān)任社會治理主體角色需要政府嵌入引導(dǎo)

志愿組織在參與城市社區(qū)治理過程中面臨著志愿力量碎片化、制度性通道不暢、激勵機制不健全、社會力量受到排擠以及社區(qū)自治懸浮化等問題，從深層次來講則是志愿服務(wù)平臺構(gòu)建、制度化、規(guī)范化和常態(tài)化的問題，這些問題阻礙了志愿組織擔(dān)任起社會治理主體這一角色，而解決這些問題仍離不開政府作用的發(fā)揮。一方面，基于我國社會治理體制，國家自上而下的制度安排始終是中國社會治理的主導(dǎo)性力量［20］，因此，整合城市志愿服務(wù)力量，引領(lǐng)志愿服務(wù)參與基層社會治理的規(guī)范化、持續(xù)化、品牌化過程必須有政府在場，通過政府的科學(xué)引導(dǎo)，促進(jìn)志愿服務(wù)為社區(qū)治理增益。另一方面，制度性支持的欠缺是影響志愿組織持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵問題，它從志愿組織合法性、公信力、居民認(rèn)同感，以及社會地位等方面影響著志愿組織在基層社區(qū)的活動開展，而無論是第三部門的志愿組織還是自治的基層社區(qū)，其合理運轉(zhuǎn)仍需政府的引導(dǎo)和支持。同時，志愿組織自身普遍性存在的先天發(fā)育不健全、專業(yè)性不強、規(guī)模小、資源少等問題，阻礙著城市志愿服務(wù)從“數(shù)量型”到“質(zhì)量型”的轉(zhuǎn)變，需要借助政府的力量來實現(xiàn)自身的可持續(xù)發(fā)展。

（三）多元共治的社區(qū)治理格局需要社會性要素的嵌入滲透

從依靠行政命令的支配來推進(jìn)“社區(qū)建設(shè)”的權(quán)威型治理［21］到重視多元參與與協(xié)商推進(jìn)“社區(qū)治理”的民主型治理，基層政府在社區(qū)治理中的角色向引導(dǎo)者、協(xié)調(diào)者、服務(wù)者轉(zhuǎn)變，并向社區(qū)釋放自主性空間，但這也意味著對基層社區(qū)自我調(diào)適能力提出了更高要求，促使社區(qū)廣泛汲取社會性要素以建構(gòu)起更為多元的社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)。一方面，社區(qū)治理強調(diào)社區(qū)自治與多元共治，強調(diào)治理主體向社會層面拓展，強調(diào)社區(qū)與志愿組織等社會組織通過正式的或非正式的聯(lián)結(jié)實現(xiàn)治理資源的開發(fā)與整合，是多元共治對社區(qū)自主增能的要求，也是志愿組織實現(xiàn)自身發(fā)展的需要。另一方面，志愿組織在城市基層社區(qū)的活躍與發(fā)展能夠促使更多社會主體參與到滿足基層公共服務(wù)需求中去，通過外部力量帶動社區(qū)居民參與，激發(fā)社區(qū)活力，促進(jìn)民主性和自治性在社區(qū)落地深植。同時，隨著社區(qū)多元共治格局的構(gòu)建，國家與社會在基層行動的關(guān)系策略相應(yīng)地發(fā)生了變化，二者雙向互動明顯，社區(qū)科層色彩、行政化色彩不斷削弱，治理力量隨著重心的下移流向基層社會，社區(qū)多元共治網(wǎng)絡(luò)持續(xù)尋求與社會組織的協(xié)作。

四、嵌入式治理視角下志愿組織參與城市社區(qū)治理的衡陽經(jīng)驗

衡陽市地處湖南省中南部，城區(qū)常住人口136.11萬，在冊志愿者數(shù)量總計70萬（截止2018年11月），志愿者總數(shù)在湖南省位居前列。但龐大的志愿力量未能充分釋放以消解基層治理問題，志愿服務(wù)與基層社區(qū)的黏合性弱，社會力量參與社區(qū)治理的長效機制有待建立。

自2018年年底，衡陽市借鑒北京“朝陽群眾”治理經(jīng)驗，開始探索“志愿組織+社區(qū)治理”的新道路，意圖整合城市志愿力量，打造地方志愿品牌，最終推進(jìn)基層社會治理目標(biāo)的實現(xiàn)。該市通過建立市級志愿服務(wù)整合平臺、設(shè)計地方志愿服務(wù)管理與激勵制度，引導(dǎo)并培育志愿組織向基層下沉，轉(zhuǎn)變基層行政權(quán)力介入社區(qū)的方式，通過構(gòu)建“政府—志愿組織—社區(qū)”間的良性互構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，走出了地方志愿服務(wù)品牌化的道路?！昂怅柦?jīng)驗”被中央文明辦作為地方特色品牌予以推介，并入選《中國改革年鑒》。

本文之所以以衡陽市為例，主要基于以下原因：其一，它體現(xiàn)了當(dāng)前我國地方志愿服務(wù)從“增量”到“提質(zhì)”轉(zhuǎn)變過程中的創(chuàng)新探索；其二，衡陽案例吸取北京朝陽經(jīng)驗并隨后發(fā)展成為典型，給地方志愿服務(wù)特色發(fā)展提供了新思路；其三，衡陽案例展現(xiàn)了基層社會嵌入式治理的發(fā)展趨勢以及明顯特征?；诖耍恼乱郧度胧街卫淼囊暯瞧饰龊怅柺衅平庵驹附M織參與社區(qū)治理難的行動邏輯和路徑，分析如何在均衡互動中實現(xiàn)政府、志愿組織、社區(qū)三者的互構(gòu)，從而進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)治理的實踐。

（一）結(jié)構(gòu)嵌入：政府介入，整合志愿服務(wù)力量

結(jié)構(gòu)嵌入是指關(guān)注“政府在場”的統(tǒng)籌力和號召力，發(fā)揮政府在社會治理體系中的主導(dǎo)作用以及對志愿組織發(fā)展運作的影響。黨和政府的引領(lǐng)與主導(dǎo)是我國社會治理的特色，也是構(gòu)建社會治理新格局的要求。要解決城市志愿服務(wù)力量碎片化、效益低的問題，需要發(fā)揮“政府在場”的作用，將政府力量嵌入城市志愿組織發(fā)展過程，促使分散的城市志愿力量凝聚為社會治理主體，實現(xiàn)對城市志愿組織的引領(lǐng)和動員。

衡陽市“政府在場”主要體現(xiàn)在三個方面：其一，考察學(xué)習(xí)，建設(shè)品牌。2018年年底，衡陽市政府組織人員前往北京學(xué)習(xí)，專程考察“朝陽群眾”的典型經(jīng)驗，并決定從2019年2月開始決定以城市志愿品牌為切入口，由市政府牽頭打造“衡陽群眾”志愿品牌，將“衡陽群眾”定位為“城市主人翁、文明志愿者、平安守護(hù)人”，設(shè)立“衡陽群眾”品牌創(chuàng)建工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)統(tǒng)籌工作，引導(dǎo)市域內(nèi)志愿組織實現(xiàn)品牌化、形成社會效益。其二，打造平臺，整合資源。市內(nèi)所有志愿組織均需在民政部門登記，并進(jìn)駐全市志愿服務(wù)平臺“衡陽群眾APP”，志愿活動的發(fā)布和志愿者的招募實現(xiàn)“線上線下”雙線進(jìn)行。平臺將志愿服務(wù)分為十大模塊，城市社區(qū)服務(wù)與其他九個模塊分別單列，志愿組織根據(jù)在基層活動過程中發(fā)現(xiàn)的需求發(fā)起任務(wù)、招募團(tuán)隊成員，社區(qū)也可自行在平臺尋求志愿組織的幫助，實現(xiàn)服務(wù)供給和需求的對接，為志愿者團(tuán)隊開展服務(wù)提供統(tǒng)一信息平臺。其三，部門聯(lián)動，政社協(xié)同。將“衡陽群眾”志愿服務(wù)平臺嵌入城市服務(wù)統(tǒng)一入口，與市政府12345信息調(diào)度指揮中心平臺、公安治安防控中心平臺等政務(wù)平臺和新媒體平臺共享鏈接，對志愿群體在基層發(fā)現(xiàn)的無法就地消解的公共問題提供受理、交辦、督辦、反饋的全流程一鍵式服務(wù)，形成市民訴求高效分流、辦理、答復(fù)、回訪的聯(lián)動閉環(huán)運行模式，提高對公共問題的回應(yīng)性。

案例1：衡陽市蒲公英志愿者協(xié)會成員告訴我們，“自從有了這個平臺，我們招募隊員、發(fā)起活動、搞志愿服務(wù)方便多了，信息互通，哪里需要我們我們就去哪兒。市內(nèi)志愿團(tuán)隊都在一個平臺，還有排行榜，我們也能及時了解其他團(tuán)隊動態(tài)，一起組隊開展志愿服務(wù)。隊員們也更有干勁了，認(rèn)證了‘衡陽群眾，大家服務(wù)的時候感覺都不一樣了，覺得自己是為城市做服務(wù)，不單是為我們這個小團(tuán)隊！”2021年1月該協(xié)會榮獲湖南省2020年最佳文明實踐志愿服務(wù)組織。（ZQL20210325PM）①

市域內(nèi)資源的整合以及組織管理的完善，改善了志愿組織平行式開展活動的局面和群島式存在的狀態(tài)，使城市志愿服務(wù)有序開展，也促進(jìn)了志愿服務(wù)資源的高效配置。創(chuàng)新性地搭建志愿組織和基層社區(qū)“服務(wù)遞送”平臺，將志愿服務(wù)力量納入城市治理體系，實現(xiàn)志愿組織與基層政府的高效聯(lián)動，加強了地方志愿服務(wù)的統(tǒng)籌性。截止2021年8月，“衡陽群眾”在線登記志愿者突破100萬人，志愿隊伍達(dá)到4 700余支，發(fā)布活動24 000余次。

（二）制度嵌入：制度規(guī)訓(xùn)指導(dǎo)志愿服務(wù)開展

制度嵌入是指政府運用法律制度規(guī)范或者強制手段對城市志愿組織進(jìn)行監(jiān)督和管理，以引導(dǎo)其有序發(fā)展。制度化程度是衡量一個國家和地區(qū)志愿行動和志愿服務(wù)水平高低的重要指標(biāo)［22］。制度性通道梗阻造成志愿組織與基層社區(qū)鏈接困難，倒逼地方政府完善城市志愿服務(wù)制度體系，通過制度規(guī)訓(xùn)規(guī)范志愿服務(wù)活動，強化志愿組織在城市社區(qū)治理中的戰(zhàn)略地位。

案例2：LXH是立新二社區(qū)居委會成員，她反映越來越多的志愿組織走進(jìn)社區(qū)，對立新二這樣的老舊社區(qū)來說是福音?！拔覀兩鐓^(qū)規(guī)模比較大，問題也多，而且沒有物業(yè)，經(jīng)常力不從心。政府支持志愿服務(wù)進(jìn)社區(qū)，有了政策規(guī)范，我們和這些熱心團(tuán)隊合作起來也放心，居民們也都很歡迎，環(huán)境治理、社區(qū)照顧、疫情防控……志愿服務(wù)為我們解決了不少難題。”（LXH20210325AM）

依托“衡陽群眾”品牌建設(shè)，衡陽市政府將地方性志愿服務(wù)管理體系建設(shè)提上日程，將市域內(nèi)志愿組織發(fā)展納入城市志愿品牌建設(shè)體系內(nèi)，先后出臺《“衡陽群眾”品牌創(chuàng)建工作規(guī)范運行方案》《“衡陽群眾”鄰里守望志愿服務(wù)集中實踐活動方案》，對城市志愿服務(wù)工作的開展作出全面部署。與此同時，發(fā)布《關(guān)于衡陽市大力培育社區(qū)社會組織的通知》《衡陽市社會組織開展公益活動若干重要事項指引》，依托專業(yè)社工機構(gòu)設(shè)立市級社會組織孵化基地與社會組織黨建服務(wù)中心，提升志愿組織在城市發(fā)展中的戰(zhàn)略地位。此外，加強對市域內(nèi)社會組織的監(jiān)管，加大年檢力度，強化志愿組織對《志愿服務(wù)條例》的學(xué)習(xí)和理解，進(jìn)一步明確其法律地位、引導(dǎo)其開展活動。2021年5月，衡陽市又發(fā)布了《推進(jìn)創(chuàng)建全國文明城市志愿服務(wù)常態(tài)化工作方案（2021—2035）》，要求三年內(nèi)逐步建立全市人民廣泛參與的市、區(qū)、街道、社區(qū)四級志愿服務(wù)體系，實現(xiàn)志愿服務(wù)組織體系的全覆蓋與有形化。志愿服務(wù)參與城市社區(qū)治理走上制度化軌道，使志愿組織與基層社區(qū)的聯(lián)結(jié)更加緊密。完善、穩(wěn)定的制度環(huán)境能促進(jìn)志愿服務(wù)穩(wěn)定開展，通過制度規(guī)訓(xùn)降低環(huán)境以及合作主體帶來的不確定性，提高了社區(qū)居民對志愿組織的認(rèn)同感，也統(tǒng)一了價值目標(biāo)。同時，制度體系的構(gòu)建給民間自治力量參與基層公共治理、釋放志愿熱情帶來了制度化的疏解通道，維護(hù)了基層治理的有序性。制度的建構(gòu)也體現(xiàn)了政府的治理目標(biāo)，政府通過制度資源的輸送實現(xiàn)了對志愿組織的賦能以及自身意志的間接表達(dá)。

（三）利益嵌入：激勵制度提高志愿服務(wù)參與度

利益嵌入是指政府通過評估服務(wù)質(zhì)量并授予榮譽等利益誘導(dǎo)方式引導(dǎo)志愿組織參與城市社區(qū)治理，促使城市志愿服務(wù)的開展與基層社區(qū)治理同向發(fā)展，這是減少“一次性”志愿服務(wù)現(xiàn)象的重要途徑。衡陽市政府為城市社區(qū)志愿服務(wù)提供完善的登記、激勵和權(quán)益保障制度，以促進(jìn)志愿服務(wù)的開展，鼓勵志愿組織積極參與城市社區(qū)治理。

案例3：XYL是衡陽市第一批“道德模范與身邊好人、最美衡陽群眾”。2020年12月18日，她和其他76位受表彰志愿者分別在市中心醫(yī)院和市第一人民醫(yī)院進(jìn)行免費體檢。她向我們講到：“為城市做貢獻(xiàn)，不求回報。免費體檢讓我們這些志愿者心里暖暖的，在寒冬感受到一股暖流，享受到了作為志愿者的幸福。這讓我在以后的志愿服務(wù)中更加干勁十足，不能辜負(fù)這個榮譽，要發(fā)揮榜樣作用，更好地回饋社會。”（XYL20210325AM）

通過利益嵌入，衡陽市發(fā)動了大量熱心市民參與城市志愿服務(wù)，這些志愿者在各自所處的轄區(qū)內(nèi)有著極高的本土性優(yōu)勢，在服務(wù)基層方面主動選擇性較高、回應(yīng)居民基本需求能力強、就地消解基層問題更迅速，這也是政府廣泛發(fā)動志愿組織、倡導(dǎo)“人人都是城市志愿者”的關(guān)鍵因素。

（四）關(guān)系嵌入：基于社區(qū)需求建立良性社民關(guān)系

關(guān)系嵌入是指志愿組織通過自身主動行為嵌入社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，增進(jìn)社區(qū)與志愿組織的聯(lián)結(jié)，擴大居民參與。由于社區(qū)文化、權(quán)力、利益等結(jié)構(gòu)的相對穩(wěn)固，志愿組織作為“外援”在嵌入社區(qū)的過程中容易觸碰到社區(qū)的對外“屏障”，這就要求志愿組織要以更加親和的方式嵌入基層社區(qū)，通過提升社區(qū)社會資本存量來影響社區(qū)治理效能。

考慮到自身的外來性，志愿組織應(yīng)以社區(qū)需求為切入點進(jìn)入社區(qū)，根據(jù)自身服務(wù)范圍以及社區(qū)特點制定適宜社區(qū)的服務(wù)方略，在獲得居委會的支持后根據(jù)社區(qū)實際情況在諸如社區(qū)照顧、綜合治理、社區(qū)安全、環(huán)境治理、精神文化建設(shè)等方面進(jìn)行不同程度的參與，依靠初步構(gòu)建的服務(wù)供給關(guān)系獲取社區(qū)治理主體的信任。在此基礎(chǔ)上，志愿組織通過拓展既定的服務(wù)范圍、向社區(qū)提供附加服務(wù)以進(jìn)一步贏得居民的好感和社區(qū)“權(quán)力階層”的認(rèn)可，將自己定位為合作者和互助者，弱化“侵入者”的標(biāo)簽與印象，減少志愿組織向基層扎根的阻力。同時，為了降低社區(qū)熟人網(wǎng)絡(luò)對外來組織的排擠，在服務(wù)對象選擇上，市內(nèi)志愿組織根據(jù)登記地點、遵循就近原則將周邊社區(qū)或所在社區(qū)設(shè)為固定活動場所，充分發(fā)揮志愿組織成員的本土優(yōu)勢，借助其社會關(guān)系傳導(dǎo)志愿組織的影響力，促進(jìn)社民聯(lián)結(jié)，同時依靠地理優(yōu)勢實現(xiàn)服務(wù)的延續(xù)性和協(xié)作關(guān)系的長久建立。此外，市內(nèi)志愿組織還應(yīng)積極開展社區(qū)活動，發(fā)揮自身治理主體的作用，促使居民在參與具體的社區(qū)事務(wù)中增加與本組織互動的頻率，與社區(qū)其他主體構(gòu)建合作網(wǎng)絡(luò)、促進(jìn)基層社會聯(lián)結(jié)。

案例4：ZSL是西湖新村社區(qū)的一名留守老人，今年67歲。提到這些進(jìn)社區(qū)的“衡陽群眾”志愿者，老奶奶熱淚盈眶：“孩子們常年在外，一年就回來一兩次，老婆子年齡大了不中用，平時全靠鄰里照應(yīng)。我沒文化，不知道什么是志愿者，但知道他們是好人，經(jīng)常有事沒事來找我說說貼心話，上次社區(qū)主任還跟我講，這些志愿者幫了咱們大忙，疫情的時候沒這些志愿者真的忙不過來，大事小事常來幫襯，這些常駐的志愿者快成我們自家人了……”（ZSL20210325PM）

通過各類正式的或非正式的平臺增進(jìn)志愿組織與社區(qū)各主體的互動，社區(qū)固有的熟人網(wǎng)絡(luò)、圈子文化與權(quán)力結(jié)構(gòu)給志愿組織進(jìn)入社區(qū)設(shè)置的無形壁壘在這種互動中逐漸弱化，二者的黏合度進(jìn)一步提升。

（五）認(rèn)知嵌入：通過社區(qū)動員活動形塑居民精神

個體在進(jìn)行行為選擇時會受到其所處的社會環(huán)境的群體認(rèn)知、思維以及社會認(rèn)知的影響，并受其引導(dǎo)和限制，即認(rèn)知嵌入性［23］。志愿組織進(jìn)入社區(qū)不是為了取代任何一個主體的功能價值，其使命也非單一地向社區(qū)進(jìn)行公共服務(wù)遞送，而是通過社群在社區(qū)的活動激發(fā)居民公共精神，形成更為進(jìn)取和多元的社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)。為了鼓勵居民參與、拓展志愿組織活動空間，衡陽市志愿組織充分發(fā)揮自主性，通過社區(qū)動員活動引導(dǎo)居民在參與社區(qū)治理中突破利己主義，彰顯利他價值。首先是價值觀念傳遞。志愿組織作為社區(qū)治理的外援，要扎根社區(qū)土壤就必須找到其賴以生長的動力，即最廣泛的治理主體——居民。不同于依靠科層、績效和評估的行政化管理，處于官僚組織體系外的志愿組織要實現(xiàn)與居民的合作、獲得居民的支持靠的是價值認(rèn)同。志愿組織通過宣傳教育以及諸如家園建設(shè)、文明評選等形式的社區(qū)文化活動，提高了居民的參與意識和主人翁意識，在潛移默化之中拉近了與居民間的距離，凝聚了社區(qū)的向心力，強化了社區(qū)在居民心中的家園概念，將志愿精神的傳遞內(nèi)化于活動中。其次是橫縱關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展。橫向上，秉持多元、平等和開放的原則積極聯(lián)結(jié)社區(qū)內(nèi)各種社會組織以及社區(qū)自建組織，共同為社區(qū)居民參與社區(qū)治理創(chuàng)造平臺，幫助社區(qū)居民在具體的社區(qū)公共事務(wù)中行使居民自治權(quán)利；縱向上，以基層黨組織為軸心，通過動員社區(qū)精英以及社區(qū)積極分子參與社區(qū)志愿服務(wù)，發(fā)揮該群體在社區(qū)的影響力，激發(fā)居民參與志愿活動，通過社區(qū)內(nèi)生培育為社區(qū)志愿服務(wù)長久發(fā)展培育主體基礎(chǔ)。同時，在社區(qū)內(nèi)開設(shè)特色文明實踐項目，因地制宜開展志愿服務(wù)和文明實踐活動，衡陽市志愿組織依托市內(nèi)建成的3 527個新時代文明實踐中心（所、站、基地）、4 000余個志愿服務(wù)崗（亭）參與到“一縣一品牌、一鄉(xiāng)一特色、一村一亮點”的特色項目建設(shè)中，號召了更多居民和志愿者投入到社區(qū)公共性生產(chǎn)和建設(shè)的過程中。

案例5：在“衡陽群眾”志愿品牌的引領(lǐng)下，珠暉區(qū)東風(fēng)街道前進(jìn)里社區(qū)立足社區(qū)需求，設(shè)立了“法律援助、家電維修、扶貧幫困、綠色環(huán)保、心理安慰、矛盾調(diào)解、群防群治”等7個“衡陽群眾”志愿服務(wù)品牌項目，給社區(qū)內(nèi)外志愿組織提供志愿服務(wù)建立了平臺，讓“奉獻(xiàn)、友愛、互助、進(jìn)步”的志愿精神走進(jìn)社區(qū)，滋養(yǎng)社區(qū)……

志愿組織通過嵌入體制，實現(xiàn)了政府主導(dǎo)下的力量整合，通過沉入社區(qū)，拓展了志愿組織的自主性空間，保持了自身嵌入與自主的均衡。在政府占據(jù)主導(dǎo)地位的社會治理中，志愿組織的生存空間和活動空間依賴于政府的讓渡，擔(dān)任城市社會治理主體的角色需要嵌入國家體系，向上借助政府力量獲得資源鏈接與合法性支持以加快自身組織化進(jìn)程。但這種嵌入的重要價值目標(biāo)，是為扎根基層社會尋求合法性基礎(chǔ)和資源基礎(chǔ)。在“接力”和“借力”政府之后，發(fā)揮志愿組織主動性，通過自身行為建立起志愿組織與城市社區(qū)的共生性平等關(guān)系，激活了社區(qū)的民主性和自治性，形成了“政府—志愿組織—社區(qū)”的治理鏈條，實現(xiàn)了社區(qū)發(fā)展目標(biāo)。

五、志愿組織參與城市社區(qū)治理的經(jīng)驗與啟示

志愿組織參與社區(qū)治理具有多重價值，但在具體實踐中仍舊面臨自身力量碎片化［24］、合法性困境［25］、制度困境［26］以及與基層社區(qū)黏合度不高等問題，具體表現(xiàn)為志愿服務(wù)的社會效益難以凸顯、融入社區(qū)時缺乏認(rèn)同、組織成員流動性高以及社區(qū)治理空間的排擠，等等。衡陽市志愿組織的實踐證明，嵌入式治理是解決志愿組織參與社區(qū)治理困境的有效方法，志愿組織自身的發(fā)展訴求以及對社區(qū)治理需求的回應(yīng)被納入到城市社會治理體系中且得到有序釋放，地方志愿服務(wù)統(tǒng)籌性加強帶來的社會效益逐漸凸顯，給志愿組織參與城市社區(qū)治理提供了可行路徑。

（一）政府嵌入是志愿組織成長為社區(qū)治理主體的關(guān)鍵

政府的“在場”使志愿組織順利“進(jìn)場”。隨著社會組織與國家關(guān)系的不斷建構(gòu)以及民間治理力量的崛起，政府、志愿組織、民眾三者在社會治理轉(zhuǎn)型階段的共生狀態(tài)需要用新的概念予以描述，嵌入式治理為政府通過志愿組織實現(xiàn)對基層社區(qū)的間接治理提供了更為切合的描述。志愿組織進(jìn)入社區(qū)需要政府的平臺支持、統(tǒng)籌引導(dǎo)與制度供給，這是其實現(xiàn)從城市治理次要從屬地位到成為基層社會治理橋梁的重要基礎(chǔ)。政府的嵌入引導(dǎo)給志愿組織參與社區(qū)治理提供了制度化、規(guī)范化、常態(tài)化的發(fā)展軌道，從而使二者的共生協(xié)作關(guān)系得以建構(gòu)、志愿組織良好的制度環(huán)境得以形成，同時在政府政策及行為的影響下，志愿組織在基層社區(qū)的公信力也將有所提升，這有利于減少社區(qū)空間的對外“屏障”，有助于志愿組織下沉到基層社區(qū)。而志愿組織積極“接力”和“借力”政府，接受政府嵌入，也是釋放其發(fā)展訴求、獲得自主性的前提。志愿組織要正視政府對組織的嵌入作用：協(xié)助引導(dǎo)而非削弱控制。志愿組織在其主動或被動接受政府技術(shù)、制度和主體賦權(quán)中與政府形成嵌入關(guān)系，政府實現(xiàn)了對民間治理力量的引導(dǎo)和培育，志愿組織獲得了政府資源及其合法性的支持，使其在城市基層自主性空間的拓展更進(jìn)一步，而政府對志愿組織的資源輸送或其他支持也成為對社區(qū)間接治理的一部分。在嵌入式治理的過程中，治理資源在“政府—志愿組織—社區(qū)”治理鏈的層層嵌入中沉入基層社區(qū)，各主體通過直接或間接的方式實現(xiàn)了自身目標(biāo)。

（二）志愿組織“自主”是提高社區(qū)治理效能的重心

志愿組織參與社區(qū)治理不僅僅局限于向基層社區(qū)進(jìn)行“服務(wù)遞送”，而是社群在基層治理的歸位，是多主體互動聯(lián)結(jié)的過程，這個參與過程絕對不是志愿組織的獨角戲。在社區(qū)管理向社區(qū)治理轉(zhuǎn)變的過程中，志愿組織積極主動融入社區(qū)要實現(xiàn)的目標(biāo)是與社區(qū)利益、關(guān)系、活動的相互嵌套，激發(fā)社區(qū)社會資本的活力，擴展社區(qū)積極分子，增進(jìn)居民參與。

志愿組織參與社區(qū)治理，其參與行為并不是最終目的，而是要在嵌入關(guān)系的形成過程中充分發(fā)揮志愿組織的自主性，推動社區(qū)實現(xiàn)善治。其具體表現(xiàn)是：通過嵌入性的發(fā)揮，將政府治理目標(biāo)內(nèi)化于志愿組織并參與到基層社區(qū)治理的具體實踐，實現(xiàn)“政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”，盤活社區(qū)治理資源，激發(fā)社區(qū)治理內(nèi)生動力；通過志愿組織在基層社區(qū)的自主性活動，將集體主義、合作主義、利他主義、自治精神等價值觀念傳遞到基層社區(qū)，實現(xiàn)精神動員；通過拓展社區(qū)橫縱關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建起以社區(qū)居民為主體的多元、開放、平等合作網(wǎng)絡(luò)；通過發(fā)揮社區(qū)精英的影響力，持續(xù)吸納社區(qū)志愿服務(wù)參與者，培育社區(qū)志愿服務(wù)的主體基礎(chǔ)；通過綜合運用多種方法提高社區(qū)治理的集體行動能力，促進(jìn)社區(qū)互助、信任、共享網(wǎng)絡(luò)的形成。

（三）重視并正視政府與志愿組織的關(guān)系建構(gòu)

在基層政府與志愿組織等社會組織合作的具體實踐中，地位不對等造成的互動關(guān)系不均衡有時會使得雙方合作呈現(xiàn)出二者權(quán)力的此消彼長，且往往以志愿組織的行政化，成為附庸為結(jié)局，即我們所說的“行政吸納社會”。因此，關(guān)于政府“在場”和政府“退出”［27］的爭論也一直是學(xué)界針對第三部門發(fā)展?fàn)幷摰慕裹c。但在衡陽市志愿組織的實踐中，我們捕捉到了政府與志愿組織共生合作的良性互構(gòu)關(guān)系，“政府—志愿組織—社區(qū)”治理鏈的層層嵌套并沒有削弱政府公共行政力，相反，通過志愿組織在城市社區(qū)的活躍增強了社會公共性的培育，促進(jìn)了基層社會治理目標(biāo)的達(dá)成，這是社會治理轉(zhuǎn)型中國家與社會關(guān)系調(diào)適的體現(xiàn)，折射出我國治理理念的深刻變化。在國家占據(jù)主導(dǎo)地位的社會治理中，志愿組織作為社會力量參與城市社區(qū)治理繞不開“國家與社會關(guān)系”的基本問題，必須重視自身與政府的關(guān)系建構(gòu)，在嵌入關(guān)系中實現(xiàn)雙方的相互增能。在倡導(dǎo)“人人參與，人人盡責(zé)”的新型社會治理格局中，需要正視政府對志愿組織等社會組織的嵌入、引導(dǎo)或滲透，肯定政府與志愿組織的良性互動可以為彼此帶來更多的權(quán)力［28］，而最終的互動成果也將惠及社區(qū)及社區(qū)居民。

（四）基層社區(qū)要建構(gòu)可吸納社會力量的合作治理體系

習(xí)近平強調(diào)：“基層是一切工作的落腳點，社會治理的重心必須落實到城鄉(xiāng)、社區(qū)?！保?9］143雖然衡陽市通過嵌入式治理促成了城市志愿組織有效、有序參與社區(qū)治理，但可以看到社區(qū)與志愿組織的合作更具政府引導(dǎo)、志愿組織順勢下沉的特點，社區(qū)與志愿組織協(xié)同關(guān)系的構(gòu)建偏向被動，同時由于利益、文化、權(quán)力、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等原因，社區(qū)甚至有意“脫嵌”。雖然案例體現(xiàn)的整體實踐態(tài)勢向好，但在“政府-志愿組織-社區(qū)”的治理鏈中，社區(qū)的自主性和積極性并不明顯。隨著社會治理重心不斷下移，多元治理要求基層社區(qū)要適應(yīng)更具流動性、開放性與復(fù)雜性的社會治理情狀，積極主動吸納社區(qū)內(nèi)外有利于共建共治的因素，構(gòu)筑更具開放、包容的社區(qū)合作治理體系，為社會力量進(jìn)入社區(qū)提供暢通的渠道，使行政權(quán)力、市場要素、社會力量以及居民參與形成有機互構(gòu)格局，使由外部力量推動形成轉(zhuǎn)化為社區(qū)及居民基于公共精神自覺自發(fā)地與社會力量廣泛鏈接而構(gòu)建社區(qū)多元合作網(wǎng)絡(luò)。

“新時代基層治理重點在社區(qū)，難點也在社區(qū)。”［30］如何實現(xiàn)志愿組織與城市社區(qū)治理的有機結(jié)合，是日趨多元化的基層社區(qū)治理體系面臨的重要議題，城市志愿力量在基層社區(qū)的價值凸顯用事實強調(diào)了社群力量在社區(qū)治理中的重要地位。從志愿組織參與社區(qū)治理面臨的普遍性困境出發(fā)，以嵌入式治理視角分析衡陽市志愿組織參與社區(qū)治理的行為建構(gòu)，衡陽案例中政府、志愿組織與社區(qū)三者的共生關(guān)系以及協(xié)作成效表明，嵌入式治理給志愿組織參與城市社區(qū)治理提供了更為進(jìn)取的協(xié)作路徑。伴隨著我國政府職能轉(zhuǎn)變以及第三部門發(fā)展空間的擴大，地方志愿服務(wù)與基層社會治理共生互構(gòu)、交融交織的趨勢明顯，衡陽實踐是我國地方志愿服務(wù)沉入基層治理網(wǎng)絡(luò)、尋求創(chuàng)新發(fā)展的縮影，展現(xiàn)了志愿組織如何發(fā)揮自身作為政府和市場之外解決基層治理問題緩沖地帶的作用。推進(jìn)志愿組織賦能城市社區(qū)治理，有助于為我國城市社區(qū)治理創(chuàng)新提供經(jīng)驗，為志愿組織參與城市社區(qū)治理提供新路徑，啟發(fā)地方特色志愿服務(wù)發(fā)展道路。

［責(zé)任編輯：張思軍］

注釋：

① 根據(jù)學(xué)術(shù)規(guī)范，案例編碼為“被訪者+訪談日期+上午（AM）/下午（PM）/晚上（NT）”，如“XLY20210325”表示2021年3月25日上午訪談XLY。本文其余案例編碼同理。

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Embedded Governance：Path Analysis of Voluntary Organizations Participating in Urban Community Governance

——A Case Study of Hengyang

ZHENG Wen-jia1，LI Yi-hua2

（1.School of Politics and Public Administration，Zhengzhou University，Zhengzhou 450000，China；2.School of Marxism，University of South China，Hengyang 421000，China）

Abstract：Voluntary organizations are an important part of promoting the pluralistic governance of urban communities.In the social governance system under the leadership of the party and government，as the representative of the civil society，it is an important prerequisite for the voluntary organizations to effectively and orderly participate in the urban community governance to build a balanced interactive relationship with the government and the grass-roots community.In the process of participating in urban community governance，Hengyang volunteer organizations make full use of their “autonomy” and “embeddedness” to work by relays for the government upward and go deep into the community downward，which realizes the community governance energized by volunteer organizations and form a more progressive and diversified community governance network.

Key words：community governance；voluntary organizations；embedded governance