馬金華　畢學(xué)進(jìn)

關(guān)鍵詞：財政分權(quán)；事權(quán)；集權(quán)；縣級財政

摘 要：近代中國財政分權(quán)，經(jīng)歷了從分權(quán)下集權(quán)到集權(quán)下分權(quán)的演進(jìn)。晚清到北洋時期，財權(quán)不斷下移，權(quán)力格局愈發(fā)碎片化。中央欲在分權(quán)狀態(tài)下集中財權(quán)，但地方或不予理會，或群起反對，各項措置之策皆無果而終。地方利用實質(zhì)性掌握的財權(quán)，自征捐稅，自發(fā)公債，自印鈔券，自補(bǔ)軍需，自擴(kuò)疆圉，進(jìn)一步加劇了央地關(guān)系的離散，央地財政關(guān)系愈發(fā)混沌。南京國民政府時期，嘗試打碎過度分權(quán)下的失序狀態(tài)，通過戰(zhàn)爭、金融統(tǒng)制、稅制改革等措施，以期讓權(quán)力從碎片化逐漸走向集中化。在相對集權(quán)的中央政府統(tǒng)一框架下，“實省虛縣”與“實縣虛省”，形成中央、?。ㄊ校⒖h（市）的三級財政體系的框架，部分適配了各級政府事權(quán)的需要。但因中央政府權(quán)力正當(dāng)性的普遍質(zhì)疑和財政的人格化控制，侵蝕了中央的權(quán)威性，使其分權(quán)效果較為有限，但某種程度上改變了北洋時期央地財政關(guān)系邊界不清、權(quán)限不明的含混之局。從分權(quán)下集權(quán)到集權(quán)下分權(quán)，反映了財權(quán)從下移到上移的演化過程，中央政府對全局控制能力的差異，影響了財政分權(quán)的效果。

中圖分類號：F129文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1001-2435（2023）05-0059-19

From Centralization under Decentralization to Decentralization under Centralization—Division of Fiscal Power and Adaptation of Affairs in Modern China

MA Jinhua，BI Xuejin （Central University of Finance and Economics，Institute of Financial History of China，Beijing 100081，China）

Key words：fiscal decentralization；decentralization；centralization；county-level finance

Abstract：The decentralization of finance in modern China has undergone an evolution from centralization under decentralization to decentralization under centralization. From the late Qing dynasty to the Beiyang period，the financial power shifted downward and the power pattern became more and more fragmented. The central government wanted to centralize the financial power under decentralization，but the localities either ignored or opposed it，and all the measures were in vain. Localities used their substantial financial power to levy their own taxes，issue their own bonds，print their own banknotes，replenish their own military supplies，and expand their own borders，which further intensified the dispersion of central-local relations and made central-local financial relations more chaotic. Under the Nanjing Nationalist Government，attempts were made to break the disorder under the excessive decentralization of power through war，financial unification，and tax reform，with a view to gradually moving from fragmentation to centralization. Under the unified framework of the relatively centralized central government，"real provinces and virtual counties" and "real counties and virtual provinces" were decentralized，forming the framework of a three-tier financial system of central government，provinces （municipalities） and counties （cities），which partially accommodated the needs of governmental authority at all levels. However，the effect of decentralization was limited by the formal unification，the general questioning of the legitimacy of the central government's power and the personalized control of finance，which eroded the authority of the central government，but to some extent changed the ambiguous situation of unclear boundaries and unclear authority of the central and local financial relations during the Beiyang period. The transition from centralization under decentralization to decentralization under centralization reflects the evolution of fiscal authority from downward to upward，and the difference in the central government's ability to control the whole situation affected the effect of fiscal decentralization.

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近年來，學(xué)界關(guān)于財政分權(quán)集權(quán)1的爭論頻見。主張分權(quán)的學(xué)人認(rèn)為，因地方的資源異質(zhì)性和需求偏好性，中央政府不能一刀切，2故應(yīng)當(dāng)給予地方更多的財政權(quán)力3（如晚清時期的財權(quán)下移，使地方得以興辦各類實業(yè)）。因而部分學(xué)人對中國歷史上的財政集權(quán)持有批判態(tài)度。4然而，主張集權(quán)的學(xué)人又指出，財政分權(quán)會降低中央對整體資源的宏觀調(diào)控能力（如晚清至北洋政府時期的枝強(qiáng)干弱）5，造成地方無序競爭（如北洋時期地方自行的軍事競爭與擴(kuò)張）6，甚至影響國家穩(wěn)定。7因此，部分學(xué)人對中國歷史上的財政分權(quán)持有批判態(tài)度。8財政應(yīng)當(dāng)是集權(quán)，還是分權(quán)，學(xué)界言人人殊。

此問題之所以莫衷一是，是因為學(xué)界的既往研究多割裂了財政集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系。9單純從集權(quán)與分權(quán)角度，難以辨別財政活動的全相。實際上，集權(quán)或分權(quán)的決策，多是對分權(quán)或集權(quán)的既定事實下潛在風(fēng)險的應(yīng)時糾偏，因此，集權(quán)下也有分權(quán)，分權(quán)下亦有集權(quán)，二者并非簡單對立，而是復(fù)雜系統(tǒng)的交互。應(yīng)在集權(quán)下分權(quán)，還是在分權(quán)下集權(quán)，則應(yīng)結(jié)合財權(quán)1與事權(quán)2適配的情況進(jìn)行討論。

與既往研究“以集論集”與“以分論分”不同的是，本文根據(jù)近代中國財政分權(quán)的基本狀態(tài)，將近代中國財政分權(quán)的歷史劃分為分權(quán)下集權(quán)和集權(quán)下分權(quán)兩個階段。即晚清到北洋時期，是在分權(quán)的既定事實上進(jìn)行的集權(quán)行為。而南京國民政府時期，則是在相對集權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的分權(quán)嘗試。近代財政分權(quán)經(jīng)歷了從分權(quán)下集權(quán)到集權(quán)下分權(quán)的演進(jìn)。本文結(jié)合相關(guān)的理論和史實，分析了兩種模式下財權(quán)與事權(quán)的配適情況，或可覆新境，并從另一新的視角，窺見近代央地財政關(guān)系演化的多維面相。

一、分權(quán)下集權(quán)：晚清到北洋時期的財權(quán)劃分與事權(quán)適配

（一）晚清到北洋時期的財政分權(quán)

清初統(tǒng)治者沿襲明代高度集中的財政管理方式，“一省歲入之款，報明聽候部撥，疆吏亦不得專擅”。3然道咸以降，中央財政“一耗于夷務(wù)，再耗于庫案，三耗于河決”。4加之貪腐成風(fēng)，財政已處割肉補(bǔ)瘡之態(tài)。咸豐年間，太平軍興，清王朝又失江浙富庶諸地，財政愈發(fā)艱窘，軍需難以為繼。咸豐帝令各地督撫自行籌餉。以資軍需，并逐步掌握了所籌款項自主支配之權(quán)，其動用支配，多由地方督撫自行處理，甚至不向中央奏銷，以致“前自軍興以來，各省丁、漕等款紛紛奏留，供本省軍需。于是戶部之權(quán)日輕，疆臣之權(quán)日重”。5如此一來，原來下放給地方的臨時籌款權(quán)，就轉(zhuǎn)化為一種固定的區(qū)域性的財政支配權(quán)。這種實質(zhì)性財政分權(quán)，在同光時期得以固化，奏銷制度漸趨廢弛，解款協(xié)款制度名存實亡。“中國所征一切賦稅，其為地方動用者不知凡幾，然往往混入行政費(fèi)內(nèi)，故無所謂國家與地方之別”。6如何在分權(quán)的既定事實下，恢復(fù)清初“財權(quán)一統(tǒng)”的局面，成為中央政府的重要方策。中央政府在此種情形下，開始在分權(quán)的狀態(tài)下醞釀集權(quán)方案。

集權(quán)的第一項嘗試是財政清理?！柏斦⒙?，非鉤考整齊，恐司計大臣亦難周知其成數(shù)。”7度支部認(rèn)識到，“清理財政要義有二，曰統(tǒng)一，曰分明”。8為準(zhǔn)確把握地方財政收支實數(shù)，度支部選派44名監(jiān)理官赴全國各地開展了財政清理計劃，然而，地方督撫頗為抵觸，甚至與監(jiān)理官大起齟齬。9地方督撫或明或暗，對中央財政清理計劃處處牽制，暗流涌動的中央與地方財權(quán)較量與紛爭，制約了財政清理中央預(yù)算的開展，也阻滯了央地兩稅的劃分。

另一項集權(quán)的嘗試是借央地兩稅的劃分恢復(fù)財權(quán)一統(tǒng)之局。度支部認(rèn)識到，“全國預(yù)算當(dāng)合全國一統(tǒng)，系各國歲出預(yù)算皆以行政各部以事為目。唐宋會計錄，分析軍民用意略同，現(xiàn)擬歲入各類均歸臣部主管，以符統(tǒng)一財權(quán)之義”。10此奏折指明預(yù)算權(quán)集中于度支部，以合財權(quán)統(tǒng)一之義。然而現(xiàn)實問題是，央地兩稅的劃分一無祖制，二無成規(guī)，對中央單方面集中財權(quán)的劃分方案自然引來各方猜疑。大部分地方堅持認(rèn)為，屬于地方一切事項開支，理應(yīng)有相應(yīng)地方稅作保障，地方財政應(yīng)自收自支，而非中央一統(tǒng)。因“稅源各別，學(xué)說互歧，界畫既未易分明，標(biāo)準(zhǔn)亦殊確當(dāng)”1，故各方各執(zhí)一詞。未等計劃籌定，清廷既已覆亡，對西方兩稅理論調(diào)適與嫁接的初次嘗試失敗。

辛亥鼎革雖更國體，但因地方掌控財權(quán)，已歷經(jīng)半個世紀(jì)的路徑依賴成既定事實，地方財政依然各自為謀，財權(quán)的枝強(qiáng)干弱成為這一歷史階段的基本樣態(tài)。鑒于地方財政實質(zhì)性獨立的現(xiàn)實，中央政府于1913年以立法形式正式承認(rèn)了地方財稅，并將田賦、鹽課、關(guān)稅、契稅等大端稅種劃分中央，而地方只有田賦附加稅、商稅、牲畜稅、船捐等繁雜難收的稅捐。2中央此舉意欲把控主要稅源，削弱地方財權(quán)。然而地方借口需款甚緊，或明或暗反對，方案難以施行。1916年袁世凱身亡后，原本羸弱的中央政府更無權(quán)威，地方紛紛截留中央解款?？紤]到地方實力派權(quán)勢漸重的實際，1923年，曹錕政府將田賦下歸地方，中央稅收則保持關(guān)稅、印花稅、各種消費(fèi)稅、鹽稅、煙酒稅等稅，以維一統(tǒng)之局。雖中央已做較大讓步，但是時聯(lián)省自治運(yùn)動已漸蔓延，“湘漢合流形成一派，西南半壁聯(lián)省互助，大勢所趨”。3對中央劃分方案并不理會。時人指出，“民國以來，政治騷動，戰(zhàn)亂不已。形態(tài)上，或可謂為‘中央集權(quán)與‘地方分權(quán)之爭。中央所采之所謂‘集權(quán)為武力統(tǒng)一，獨裁體制。地方所采之所謂‘分權(quán)為群雄割據(jù)，封建地盤。中央以‘統(tǒng)一為名，東討西伐；地方藉‘自治之口，擁兵相抗，合縱連橫，究其實，不過大小軍閥之禍國殃民耳”。4

由此可以得出，晚清到北洋時期，中央政府在財政已經(jīng)分權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行糾偏，希冀在分權(quán)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)集權(quán)，但干弱枝強(qiáng)，中央無法整合各省實力派，最終無果而終。

（二）分權(quán)下集權(quán)模式與財權(quán)事權(quán)適配

1.分權(quán)下集權(quán)的優(yōu)點

財政分權(quán)的重要目的之一，是讓財權(quán)與事權(quán)得以匹配。地方掌握分權(quán)的最大優(yōu)勢在于，由于鄰近和信息優(yōu)勢，地方政府能夠更好地響應(yīng)當(dāng)?shù)氐男枨蠛头?wù)。在傳統(tǒng)中央政府調(diào)度一切社會資源的財政運(yùn)轉(zhuǎn)模式下，地方辦理多項實業(yè)均需要仰于中央撥款，而從下到上的信息是不對稱的，信息的傳遞成本又極其高昂，地方各項事業(yè)辦理，或多或少受到款項掣肘。5

而在分權(quán)的既定事實下，地方掌握了實質(zhì)性款項，這保障了地方辦理事業(yè)的經(jīng)費(fèi)需求。晚清時期地方可具備一定財力發(fā)展地方教育、開辦實業(yè)、新建交通。如教育一端，1905年，四川省地方投入經(jīng)費(fèi)有“行政費(fèi)每歲約五十萬兩，軍政費(fèi)每歲約一百五十萬兩，教育費(fèi)每歲約一百萬兩，交通費(fèi)開辦約一百萬兩”。6廣東全省“官立學(xué)堂動撥之款，不遺巨細(xì)”，有“存古、法政、工業(yè)、師范、方言各學(xué)堂”，其經(jīng)費(fèi)支出，有提學(xué)司衙門經(jīng)費(fèi)、學(xué)務(wù)公所經(jīng)費(fèi)、存古學(xué)堂經(jīng)費(fèi)、法政學(xué)堂經(jīng)費(fèi)等二十余項，各類近代化的新式教育學(xué)堂在各省全面鋪開。云南“籌辦滇省學(xué)務(wù)，設(shè)立師范、農(nóng)業(yè)、藝徒、方言各學(xué)堂，參酌地方情形，次第規(guī)定”。7

北洋時期，地方財權(quán)事權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大，尤其是省級政府公共服務(wù)職能進(jìn)一步拓展，事權(quán)不斷下延。以山東省為例，到北洋時期，該省已有警察、教育、實業(yè)發(fā)展等多項固定性事權(quán)。各項經(jīng)費(fèi)具體如表1所示。

表1中所列有失真情形，1但亦可窺見，北洋時期山東省已有警察治安、教育文化、慈善事業(yè)、工程建設(shè)等多項事權(quán)，并細(xì)分多項具體經(jīng)費(fèi)預(yù)算。如教育一項，有四所師范學(xué)校經(jīng)費(fèi)、省立女子師范學(xué)校經(jīng)費(fèi)、法政專門學(xué)校經(jīng)費(fèi)、農(nóng)業(yè)專門學(xué)校經(jīng)費(fèi)、工業(yè)專門學(xué)校經(jīng)費(fèi)、商業(yè)專門學(xué)校經(jīng)費(fèi)、省立女子職業(yè)學(xué)校經(jīng)費(fèi)等14項專門學(xué)校經(jīng)費(fèi)；省立第一到第十一中學(xué)、各類小學(xué)等17項經(jīng)費(fèi)；省立女子職業(yè)講習(xí)所、模范工業(yè)講習(xí)所、模范職業(yè)講習(xí)所、棉業(yè)講習(xí)所、巡回演講所、山東圖書館、山東教育公會等11項經(jīng)費(fèi)。

2.分權(quán)下集權(quán)的缺點

晚清地方事權(quán)下移后，并未呈現(xiàn)出事權(quán)與財權(quán)匹配的局面。如前述山東省教育事項，“各校職員因經(jīng)費(fèi)無著，教育前途已陷悲觀”。1山東省實際支出大項實為軍費(fèi)。1921年山東省議定裁減軍費(fèi)會議上，有代表提出，“應(yīng)照分年遞減辦法，免致激出意外變端，……宜以五年的預(yù)算五百萬為標(biāo)準(zhǔn)”。2財政廳長張子衡提出，“非實行減去二百萬元，不足以救危亡，否則山東財政，難免破產(chǎn)之阨”。3這即表明，山東省年均軍費(fèi)或在100萬元以上，這是造成山東省財政竭蹶無款，以及財權(quán)事權(quán)不匹配的主要原因。

山東并非個案，北洋時期其他省份情形相差無幾。如1922年，四川省軍費(fèi)支出占預(yù)算88%，1923年直隸軍費(fèi)支出占預(yù)算49%，山東占59%，河南占84%，山西占80%，湖北占94%，江蘇占41%，安徽占59%，1924年湖南占50%，1925年江西占78%，各地軍費(fèi)支出獨占鰲頭。4楊蔭溥評價說，“北洋軍閥統(tǒng)治時代的最大特點，就是各軍閥此伏彼起、互相廝殺，造成一個兵連禍結(jié)的局面。……有人統(tǒng)計，1912—1922年這十一年中，共發(fā)生內(nèi)戰(zhàn)一百七十九次。執(zhí)政軍閥在企圖以武力統(tǒng)一全國迷夢的支配下，地方軍閥在企圖憑借武力爭奪地盤野心的推動下，軍事開支成為當(dāng)時財政歲出中最龐大的一個項目”。5

如此情形下，各省歲入多用之軍需，從而擠壓了地方常規(guī)性事權(quán)的投資。晚清時期，各省以至各縣已擁有教育、治安、水利、行政、實業(yè)、警察、自治、司法等多項事權(quán)。然北洋時期浩繁的軍需支出，使其常規(guī)性事權(quán)支出難以為繼。如，湖南省“計軍費(fèi)五百一十六萬三千余元，教育費(fèi)三百一十一萬七千余元，行政費(fèi)三百四十七萬二千余元。推查比例，軍費(fèi)占百分之五十，而教育、行政僅各占百分之二十五”。6湖南情形尚較為可觀。如云南，“本省頻年以來不得已而用兵，致將財政之大部分撥充軍費(fèi)，實業(yè)費(fèi)僅占十分之一，以致百業(yè)凋敝?！?上?！皽赜纸?jīng)戰(zhàn)事……而保衛(wèi)地方，警察尤關(guān)重要?！瓚┵F會（商會）設(shè)法借墊，以濟(jì)要需”8。各地均面臨事權(quán)不匹財權(quán)的困局。

下延到縣級，可進(jìn)一步窺見財權(quán)與事權(quán)的背離。以山西省曲沃縣1924年預(yù)算為例，該縣歲入中，基本來源于捐稅。歲出中，主要是內(nèi)務(wù)費(fèi)、教育費(fèi)和行政預(yù)備金。具體見表2所示。

由表2可見，山西省曲沃縣1924年歲入中，田賦附加與各項雜捐合共占比近60%。雜捐有鋪捐、戲捐、公益捐、包捐等七種。另需指出，雜款收入中，有附加義務(wù)教育費(fèi)、契稅附加義務(wù)教育費(fèi)、雜貨津貼等數(shù)種，有較為明顯的“因事立名”特征。綜而言之，各類捐稅在縣財政收入中占比超95%以上。而就其歲出言之，內(nèi)務(wù)費(fèi)與行政預(yù)備金等行政類經(jīng)費(fèi)占比近65%，另教育類經(jīng)費(fèi)占比29%，實業(yè)費(fèi)占比僅為3.7%。預(yù)算中并未見建設(shè)經(jīng)費(fèi)、衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)等事權(quán)。山西省曲沃縣預(yù)算表明，該縣已有教育、治安等多項事權(quán)，但尚不豐富。財政收入呈典型“因事立名”特征，地方財政多取于稅捐。

縣級財政“因事立名”的主要原因，是省控制了縣級財政，縣級多項制度內(nèi)稅收皆上繳于省，縣存留不多。省級政府又將大部分上繳的稅收用于軍需，縣支持地方事業(yè)發(fā)展的經(jīng)費(fèi)寥寥可數(shù)。隨著地方行政、治安、教育等事權(quán)的拓寬，地方只能“按需設(shè)項”以苛稅補(bǔ)苴彌縫，在可獲取的捐稅范圍內(nèi)優(yōu)先支持警察、行政、教育等事權(quán)。在經(jīng)費(fèi)允許的情況下，再考慮發(fā)展衛(wèi)生、實業(yè)等。這限制了地方事權(quán)的拓展，也加重了民眾負(fù)擔(dān)。

總之，北洋時期各省控制了債權(quán)稅權(quán)等財權(quán)，“截留國稅，擅發(fā)紙幣，無所不為，蓋所謂財政，早已變成大小軍閥窮兵黷武之經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”。1這一方面造成了地方財權(quán)與事權(quán)的錯配，大量的軍需消耗性支出擠壓了教育、實業(yè)、司法等事權(quán)的所需經(jīng)費(fèi)，同時又使地方不得不“因事立名”而藉端增稅。另一方面又進(jìn)一步加劇了央地關(guān)系的離散，“在軍閥統(tǒng)治下的各省，都儼然是獨立王國”。2以至連年征伐，“九年三亂，……自湖南建義破走北軍，光復(fù)舊壤，而四川亦擊走滇黔，自固疆圉”，3地方利用債務(wù)、苛捐、濫發(fā)鈔票等手段擴(kuò)充軍需，擴(kuò)張地盤，進(jìn)一步鞏固了其已實質(zhì)性控制的財權(quán)、軍權(quán)與事權(quán)，這又反過來強(qiáng)化了分權(quán)的事實，進(jìn)一步離散了央地關(guān)系，使中央的財政分權(quán)改革，更難落實。4

二、集權(quán)下分權(quán)：南京國民政府時期的財權(quán)劃分與事權(quán)適配

（一）南京國民政府時期的財政分權(quán)

與北洋政府時期各省自行其是不同，南京國民政府形式上完成了國家的統(tǒng)一，同時南京國民政府還進(jìn)行了一系列集權(quán)變革，如裁厘改統(tǒng)、設(shè)立四行二路庫、發(fā)行法幣等：通過財政報告制度、財政巡查制度和財政監(jiān)督制度等，以期打破中央和地方的信息不對稱。其財政集權(quán)措施已被既往學(xué)界廣泛探討，5本文從財政報告、巡查等制度、稅權(quán)與債權(quán)控制制度和貨幣發(fā)行控制制度等幾個方面做進(jìn)一步補(bǔ)充。

財政報告制度分為季報與年報兩種。就季報而言，“各省政府每季行政計劃，限于每季之前一個月內(nèi)呈報，以便審查”。6如1933年7月，湖北省報告了一九三三年四五六三個月行政計劃，包括營業(yè)稅開征、土地清丈、整理縣地方財政等事宜。7就年報而言，“各省市政府總概算速同全年行政計劃，應(yīng)于二月十五日以前分送”。8如1934年2月，湖北省報告了一九三四年全年施政綱要。91936年2月，又報告了一九三六年全年財政計劃綱要，提出改善田賦征收制度、推行新式戶折以及土地陳報等計劃。10但是，也有部分省份延期報告。1

財政巡查制度亦為兩種。一是固定性巡查，1927年底頒行《財政特派員暫行章程 》，要求在各地設(shè)立公署，稽核及冊報所管區(qū)域內(nèi)一切國稅之賬目及情況，同時兼具緝查職能，如財政部廣東省財政特派員公署瓊岸查緝區(qū)即負(fù)責(zé)緝獲漏稅私貨。2另因地制宜推進(jìn)中央財政政策在地方的落實。二是非固定巡查。財政部派員隨時對地方的財政行政計劃與預(yù)算情況進(jìn)行巡查。如1934年，財政部即派員赴各地考察田賦整理、雜稅廢除等多項事宜。31935年，財政部特派巡查員考察了云南貴州預(yù)算與田賦情況，“前往兩省考察本年度預(yù)算之編制、上年度省縣預(yù)算之經(jīng)過、及年來裁廢苛雜，減輕田賦附加之進(jìn)行程度”4。1937年還考察了四川稅務(wù)工作5、魯豫的土地陳報工作等。6

1928年，中央政府即頒發(fā)《監(jiān)督地方財政條例》十二條，對地方預(yù)算核定、新稅核準(zhǔn)等進(jìn)行了初步規(guī)定。71933年，中央進(jìn)一步修正了該條例，規(guī)定“財政行政監(jiān)督機(jī)關(guān)為財政部”，同時規(guī)定“各省及直隸……變更稅目，增減稅率或募集公債時，應(yīng)依法由省市政府?dāng)M局計劃，咨由財政部審核簽注，呈由行政院核審，立法院議決，呈請國民政府令行”。8

北洋時期，各地加征稅捐，苛稅叢生。為了改變現(xiàn)狀，南京國民政府廢除了地方自行征收的苛捐雜稅，“各省非經(jīng)財政部核定，不得設(shè)置稅款”。9如對湖北省各縣教育雜捐廢除問題，中央專文指出，“嚴(yán)厲查禁各縣未經(jīng)核準(zhǔn)之雜稅附捐。查本部前準(zhǔn)，貴省政府咨送各縣二十四年度預(yù)算案內(nèi)，曾經(jīng)敘明，各縣教育雜捐已于核定二十四年度預(yù)算案加以刪除，并經(jīng)嚴(yán)飭各縣令行停止等語，是所有二十三年度各縣關(guān)于教育部分暫緩?fù)Ｕ髦惥瑁瑧?yīng)于飭廳切實監(jiān)督禁征，以恤民艱”。10即使在中央制度框架內(nèi)的稅收，對其征繳控制也極其嚴(yán)格。如對營業(yè)稅的征收章程、稅率設(shè)定以及組織規(guī)則等，“應(yīng)先經(jīng)中央政治會議決定原則，立法院審議內(nèi)容，始得成立”。111931年3月，湖北省初步擬定營業(yè)稅章程，財政部第一輪審議，即提出多輪修改意見，如將“減征半數(shù)，修為減半征稅”，將“除照額補(bǔ)征外，并處以兩倍至五倍罰金，修為應(yīng)處以每月稅額一倍至三倍之罰金”。12湖北省按中央要求修訂了章程。當(dāng)然，營業(yè)稅只屬一端，尚有田賦及其他多種稅權(quán)的控制，限于篇幅，不一一贅述。13

北洋政府時期各省自行發(fā)行公債，自挹軍需，自擴(kuò)疆圉，“情形頗為紊亂，中央各部會及各省地方均得自由舉借債務(wù)，浸無體制，財權(quán)分散，監(jiān)督為難，基金無著，債信日墮”。14南京國民政府為防此弊，乃嚴(yán)控地方舉借債務(wù)，加強(qiáng)對發(fā)債權(quán)的管控。如《修正監(jiān)督地方財政暫行辦法》第四條規(guī)定，“遇有增減稅率或募集公債，應(yīng)依法由縣市政府?dāng)M具計劃在縣市參議會未成立前，召集地方各法團(tuán)公開討論，呈報財政所審核簽注，呈請省政府議決令行，并咨送財政部備案”。1對于新發(fā)行的債務(wù)，規(guī)定“嗣后不得逕洽外資，舉籌內(nèi)債，為有必要，必先商由本部會同洽辦，呈核施行”。2其核準(zhǔn)程式頗為復(fù)雜，需經(jīng)由財政部審核，立法院審議，國民政府命令公布后方可發(fā)行。3以湖北省1932年擬發(fā)善后公債為例，“議定發(fā)行鄂省善后公債三百萬元，檢同公債條例及付息表等件，咨送財政部審核”。4但立法院財政委員會討論認(rèn)為，“應(yīng)先調(diào)查湖北省發(fā)行公債之用途，省市政府最近財政收支狀況，此次擬發(fā)公債用途應(yīng)先編造預(yù)算，即希按照上列各項分別查明，開列詳單”。5按立法院要求補(bǔ)充后，一年審核未有函復(fù)，湖北省政府先后三次電至財政部，呈請“迅予核定，俾便發(fā)行，而應(yīng)軍需”。6財政部復(fù)電，“三電敬悉。鄂省善后公債條例，業(yè)由部審核，呈請行政院轉(zhuǎn)呈國府提交，立法院審查候議，決即公布”，7半年后，公債條例才經(jīng)中央政府公布。8由此表明公債發(fā)行已非地方各行其是。

1929年，中央政府公布《銀行注冊章程》，對地方銀行注冊的過程、資本金的增減以及人員的任命詳細(xì)規(guī)定，尤其是對于注冊以及增減資本、營業(yè)執(zhí)照頒發(fā)，都需報財政部。91931年，頒布《銀行法》五十一條，其中規(guī)定各地方銀行的名稱、總行所、資本總額、創(chuàng)辦人之姓名住所、成立年限、營業(yè)范圍、組織規(guī)則等，呈請財政部或呈由所在地主管官署轉(zhuǎn)請財政部核準(zhǔn)。10同時，制定《銀行兌換券發(fā)行稅法》，嚴(yán)格控制地方銀行發(fā)行券鈔。111933年，湖北省銀行擬發(fā)行角票，“并未呈經(jīng)本部核準(zhǔn)，所擬推行辦法各節(jié)應(yīng)即刪除”。12

綜上，南京國民政府通過武力征伐、裁厘改統(tǒng)、財政報告、財政巡查、財政監(jiān)督、稅權(quán)控制、債權(quán)控制和地方銀行控制等種種手段，逐步完成了政治上和財政上的集權(quán)。隨后，又在集權(quán)下再實施分權(quán)，主要措施有“實省虛縣”和“實縣虛省”。

第一個分權(quán)措施是“實省虛縣”?！皩嵤√摽h”主要是確立中央和省級兩級財政制度。1927年，古氏劃分案列入國家收入的有鹽務(wù)稅、關(guān)稅、常關(guān)稅、煙酒稅、卷煙稅、煤油稅、厘金及郵包稅、礦稅、印花稅、國有營業(yè)收入及禁煙罰款等；列入地方收入的有田賦、契稅、牙稅、當(dāng)稅、商稅、船捐、房捐、屠宰稅、漁業(yè)稅和其他雜稅雜捐。1928年接任財政部長的宋子文對古氏劃分案進(jìn)行修訂，頒布新的中央和省兩級分稅制方案，規(guī)定屬中央稅目有鹽稅、海關(guān)稅及內(nèi)地稅、常關(guān)稅、煙酒稅等16項，屬地方稅目有田賦、契稅、牙稅、當(dāng)稅、屠宰稅等12項。經(jīng)過此次劃分，中央和省級政府的稅目歸屬逐步明晰，即國家稅收以鹽稅、關(guān)稅、統(tǒng)稅為主體，地方稅收以田賦、契稅和后來的營業(yè)稅為主體。

第二個分權(quán)措施是“實縣虛省”。因“實省虛縣”的改革并沒有明確縣級稅源，使“縣級財政成為省級財政之附庸”。1有鑒于此，南京國民政府?dāng)M“實縣虛省”，即將縣級財政納入財政分權(quán)范圍內(nèi)。1935年，頒行《財政收支系統(tǒng)法》，將中央和地方二級財政體制演變?yōu)橹醒?、?。ㄊ校?、縣（市）三級財政體制，并把土地稅、田賦附加、印花稅的三成、營業(yè)稅的三成全部劃給了縣級財政。在1941年第三次全國財政會議上，議定由中央劃撥縣級財政印花稅的30%，遺產(chǎn)稅的25%，營業(yè)稅由原定20%劃撥改增為30%，以鞏固縣級財政。21946年，進(jìn)一步明確，財政收支系統(tǒng)分為中央、省（或院轄市）、縣（或省轄市）三級3，從而完成了財政分權(quán)的框架制度設(shè)計。

（二）集權(quán)下分權(quán)模式與財權(quán)事權(quán)適配

1.南京國民政府在集權(quán)下分權(quán)的優(yōu)點

因中央與省級財權(quán)與事權(quán)配置已被學(xué)界廣泛探討，4本文重點補(bǔ)充論述被既往學(xué)界長期忽視的縣級財權(quán)與事權(quán)的適配情況。

南京國民政府時期的地方財政支出方向，大概可以分為：（1）黨政費(fèi)（包括黨務(wù)費(fèi)或政權(quán)行使支出，行政支出或隔鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲行政費(fèi)之列稱自治費(fèi)者，財務(wù)費(fèi)，司法費(fèi)等）5；（2）公安保安費(fèi)（包括保安費(fèi)或自衛(wèi)費(fèi)，公安或警察費(fèi)）；（3）教育文化費(fèi)；（4）建設(shè)衛(wèi)生及救恤費(fèi)（包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出或建設(shè)費(fèi)實業(yè)費(fèi)交通費(fèi)、營業(yè)投資及維持支出、衛(wèi)生及治療支出、保育及救濟(jì)支出、公務(wù)人員退休及撫恤支出、社會事業(yè)支出等）；（5）其他（凡不屬于以上四項之支出者，如債務(wù)支出、信托管理支出、損失支出、特殊支出、普通補(bǔ)助及協(xié)助支出、其他支出及預(yù)備費(fèi)等）。6

地方歲出較大項目之一為教育文化支出，如，1936—1942年大約占縣財政支出的三分之一。盡管因抗戰(zhàn)需要導(dǎo)致部分縣教育支出縮減，但整體均數(shù)亦有30%左右。分省而言，抗日戰(zhàn)爭以前以江蘇、四川、山東、河南、廣西、青海、寧夏等為較高，如1937年，青海省縣財政有64%投入到教育文化支出中，寧夏亦投入了53%?？谷諔?zhàn)爭時期，則以四川、西康、河南、廣西、貴州等為較高。具體如表3所示。

縣財政另一大項支出是公安保安費(fèi)?？谷諔?zhàn)爭以前大約占比為五分之一，抗日戰(zhàn)爭后降至六分之一。但是，山西、河南、福建、浙江、陜西等省因是戰(zhàn)區(qū)或鄰近戰(zhàn)區(qū)，保安費(fèi)用有所增加。從各省情況來看，除云南外，以山西、陜西、江西、浙江等省較高，四川、西康、廣西等省較低。具體如表4所示。

除此之外，縣地方建設(shè)衛(wèi)生及救恤費(fèi)亦為縣財政支出主要大項。1936—1942年各省總平均數(shù)在15%以內(nèi)。但因抗戰(zhàn)爆發(fā)，地方事業(yè)多告停滯，建設(shè)及衛(wèi)生支出平均百分?jǐn)?shù)下降（由9.73%降至5.57%）。1930年后，因新縣制實施，經(jīng)濟(jì)建設(shè)、衛(wèi)生治療及保育救濟(jì)等事業(yè)，稍有增進(jìn)，其經(jīng)費(fèi)所占比例由6%增至10%左右。分省言之，江蘇、浙江、廣西等較高，山西、陜西、甘肅、青海、寧夏等較低。如表5所示。

實踐中，中央、省、縣共有行商營業(yè)稅、住商營業(yè)稅、契稅、地價稅及土地增值稅、特別課稅、棉花臨時特捐等?？h級稅源有屠宰稅、房捐、營業(yè)牌照稅、使用牌照稅、筵席及娛樂稅和公產(chǎn)租課等項目。1表6是1946年湖北省各縣稅捐來源。

湖北省各縣主要的稅種是營業(yè)稅、筵席及娛樂稅兩種。從湖北省稅捐稽征處征收的稅額分布來看，縣稅占比較大，一般為70%左右，其次為省稅，占比約為20%左右。當(dāng)然，南京國民政府時期對縣級財政做了多次調(diào)整，且各地情況不一，無法一概而論。

盡管對南京國民政府時期地方財權(quán)與事權(quán)的配置效應(yīng)不應(yīng)高估，2但是相對于晚清與北洋時期而言，其改變了各地財政各自為政的意義也不應(yīng)被忽視。時人評論，在改制以前，“以此財源，而欲以發(fā)展縣地方事業(yè)，固不可能，即以之維持推行政令之必需機(jī)構(gòu)，亦感困難……地方事業(yè)，百廢待舉，不得不加以改革……現(xiàn)行制度下之最大特色，乃在縣（市）財源之較前充裕，使自治事業(yè)，得以充分發(fā)展，以期實行地方自治，奠定實施憲政之基礎(chǔ)，在制度上講，是無可評議”。1官方評價，“（之前）縣地方財政向由地方各自為政，主管官廳亦無詳明之統(tǒng)計，以致附稅雜捐賡續(xù)增設(shè)，人民苦于苛細(xì)，整理倍感困難，迨民國十八年依照中央頒布監(jiān)督地方財政法規(guī)以統(tǒng)一財政，收支厲行預(yù)算制度，實施會計獨立，各原則詳擬施行綱要，早經(jīng)呈核，通行顧雛，形已初具”。2

2.南京國民政府在集權(quán)下分權(quán)的缺點

如前所述，在實際的決策中，地方到中央的信息傳遞面臨時間成本，且在信息失真風(fēng)險下，中央無法全部掌握復(fù)雜的地區(qū)偏好分布，而地方政府則可以就近更好地評估公共服務(wù)需求與偏好，進(jìn)而總體上拓寬事權(quán)，提高公共資源配置的效率，因而相適的財政分權(quán)是必要的。但是，正是由于這種分散化的地緣與區(qū)域結(jié)構(gòu)，中央政府又必須在宏觀上把握地區(qū)行為信息，因為分權(quán)下的信息或非信息問題會導(dǎo)致負(fù)面的外部性風(fēng)險（如不能掌控地方財政收支）。3同時，會引發(fā)地方政府之間的逐底競爭（如北洋時期的軍事競爭），并通過地方財權(quán)腐蝕中央能力（如地方公債、貨幣的隨意發(fā)行和厘金的隨意征收）。4時人認(rèn)識到，“國家之能治與不能治，率視政權(quán)之能一與不能一以為衡”。5因此，地方的財政行為應(yīng)納入到中央的統(tǒng)一框架之下，避免地方各行其是。故財政分權(quán)首在集權(quán)，在集權(quán)的基礎(chǔ)下分權(quán)，更為妥當(dāng)。

然而，南京國民政府并未有效集權(quán)，甚至混淆了中央集權(quán)與個人集權(quán)的邊界。同時，也未能有效分權(quán)，地方苛稅、財權(quán)與事權(quán)不匹等問題依然存在。

其一，并未完成實質(zhì)性的國家統(tǒng)一。盡管較之北洋時期軍閥并立的局面有所改善，但是，蔣介石領(lǐng)導(dǎo)的中央政府，完全控制的地區(qū)僅有安徽、江蘇、浙江、福建、江西五個省份，僅將全國約8%的國土和20%的人口完全納入到了中央的運(yùn)轉(zhuǎn)框架之下。6滇系、桂系、晉系、川系等省級軍事實力派依然長期各行其是。中央部院之間、中央與地方之間、地方與地方之間的派系構(gòu)成極其復(fù)雜，甚至相互傾軋，使中央權(quán)威受損。

其二，并不具備合法性政府的基本特征。馬克斯·韋伯認(rèn)為，合法性政府分為三類，分別是魅力型統(tǒng)治、合法型統(tǒng)治、傳統(tǒng)型統(tǒng)治。魅力型統(tǒng)治要求領(lǐng)導(dǎo)人具備超凡的軍事才能、政治才能、道德水準(zhǔn)和人格魅力，而合法型統(tǒng)治政府具有完善的法治建設(shè)和集體認(rèn)同及最低限度的法律遵從愿望，傳統(tǒng)型統(tǒng)治則要求政府具備集體認(rèn)可的信仰規(guī)則承續(xù)或權(quán)力譜系的正當(dāng)繼承。這三種類型的政府，是權(quán)威產(chǎn)生的前提。7但是南京國民政府并不具備這三種特征，因此其并不具備完全的權(quán)威性。就魅力型統(tǒng)治而言，中央政府的實際控制者蔣介石過分推崇武力，其個人并非具備超凡的軍事指揮才能，8也不具備過人的政治才能，也并非擁有兼濟(jì)天下的情懷，其個人威望僅局限于其嫡系與親信之間，并未得到廣泛性認(rèn)同，甚至從中央到地方多次出現(xiàn)反蔣行動，如胡漢民、閻錫山、楊森、馮玉祥、盧漢、鄧演達(dá)等人先后反蔣。就合法型統(tǒng)治而言，南京國民政府盡管制定了一系列的法律法規(guī)，但集體認(rèn)同性低。在實踐中，“人大于法”，如蔣介石個人經(jīng)常違背預(yù)算法，增加軍事預(yù)算。其法制建設(shè)及實踐，與現(xiàn)代性法理所蘊(yùn)含的公共、理性、平等、公正精神背道而馳。9南京國民政府在形式上繼承了三民主義，具備形式上的傳統(tǒng)型統(tǒng)治正當(dāng)性，但是，可控范圍內(nèi)的獨裁強(qiáng)化、“安內(nèi)”戰(zhàn)略失誤、統(tǒng)治集團(tuán)的官僚資本累積與苛捐雜稅，將“三民主義”的民權(quán)、民族與民生精神內(nèi)核逐漸消解。因此，從理論上而言，南京國民政府并不完全具備合法性政府的基本特征，導(dǎo)致中央的權(quán)威性備受挑戰(zhàn)，加上央地關(guān)系還交織著復(fù)雜的派系斗爭與權(quán)力博弈，侵蝕了中央權(quán)威。

同時，南京國民政府在集權(quán)于中央與集權(quán)于個人之間，存在混淆。在中國傳統(tǒng)社會，財政采取高度集中的財政管理模式，財政決策很大程度上取決于君主偏好，呈現(xiàn)出典型的人格化特征。這也是馬克斯·韋伯所說的，世襲制國家下統(tǒng)治者將國家視為一種私有財產(chǎn)，而非公共財產(chǎn)。1在清代前期，君主權(quán)力登峰造極，以致皇帝只有集權(quán)之舉，而無分權(quán)之行。這嚴(yán)重擠壓了社會的創(chuàng)新空間和分工空間，造成事權(quán)單一，阻礙技術(shù)進(jìn)步，從而制約整體國家能力的提升。南京國民政府時期，蔣介石推崇個人集權(quán)，強(qiáng)行干預(yù)財政運(yùn)行。如蔣介石多次強(qiáng)制要求增加軍費(fèi)預(yù)算，引發(fā)財政部長宋子文不滿，宋氏感嘆“當(dāng)財政部長，跟給蔣介石當(dāng)一條狗，沒什么兩樣”。2預(yù)算的約束性、獨立性受人格化的侵蝕，使預(yù)算偏離了應(yīng)有的事權(quán)，從而制約了南京國民政府時期財權(quán)與事權(quán)的匹配，也制約了國家能力的提升。

因此，中央權(quán)威不足的情形下，南京國民政府的財政分權(quán)行為，弊端頗多。如，中央要求各省取消各類苛捐雜稅，但是在實踐過程中，因軍政費(fèi)缺口頗大，又不得不要求地方提高稅率，甚至開征新稅。如湖北省營業(yè)稅將棉業(yè)稅率定為千分之二點五，但是因“剿匪”需要，飭令湖北省提高稅率，“該省現(xiàn)征棉花營業(yè)稅僅為千分之二五，稅率過輕，應(yīng)改增千分之十，以裕稅收”。3在新稅開征上，以食鹽戰(zhàn)時附加稅、糧食征購和田賦征借等手段開辟財源。各地依然苛稅無窮，如武昌縣“民力凋敝，光復(fù)后因該縣接近省會，供應(yīng)繁多，人民負(fù)擔(dān)亦重，而地方財政又毫無基礎(chǔ)，但財政為庶政之母，凡事非財莫舉，因此攤派興矣。就政府方面言，誠有其苦衷，就人民方面言，則不勝其苛細(xì)”。4義烏縣因教育經(jīng)費(fèi)不足，征收筵席教育捐。5除此之外，還發(fā)行公債、超發(fā)貨幣解決財政困境，民眾仍不堪其累。就其歲出而言，軍費(fèi)依然居高不下。6這擠壓了事業(yè)經(jīng)費(fèi)的投入。隨著縣級治安、教育、建設(shè)、衛(wèi)生等多項事權(quán)的不斷擴(kuò)大，地方需款過殷，而軍費(fèi)依然居高不下，事權(quán)經(jīng)費(fèi)所費(fèi)不貲。7如江蘇省，“教費(fèi)雖增，而困難愈甚，六十一縣之中，每年收支可以相抵而略有剩余者，難得一二，而入不敷出積欠累累者，則比比皆是”。8如湖北省荊門縣，在教育經(jīng)費(fèi)上，“屬困難萬分，即是東挪西移，維持現(xiàn)狀”。在自衛(wèi)隊經(jīng)費(fèi)上，“因現(xiàn)財政困難無法籌措，經(jīng)各機(jī)關(guān)法團(tuán)第5次聯(lián)席會議決定成立本縣自衛(wèi)經(jīng)費(fèi)籌募保管委員會另行籌募”。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)經(jīng)費(fèi)上，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治財產(chǎn)未能建立，多系向民間攤募，人民不堪其累”。9

三、兩種不同模式的比較

（一）財政分權(quán)的相似性與不同性

從晚清到南京國民政府時期，不同政府對財政分權(quán)具有相似性，概而言之，分別是地方財政信息的獲取、財政監(jiān)督制度的設(shè)計、國地兩稅的邊界劃分和稅權(quán)債權(quán)的控制。

從地方財政信息的獲取一端而言，晚清時期的財政清理、北洋政府時期的地方財政監(jiān)督制度、南京國民政府時期的財政報告制度、巡視制度等，皆為獲取地方財政信息。如財政清理，即晚清時期中央獲取地方財政信息的嘗試。中央選派的財政監(jiān)理官，以?！扒謇碡斦瑢Ｖ卣{(diào)查各省財政歷史沿革，每年出入的真實數(shù)目，不論向來已報部或從不報部的出入款項，皆須令各省和盤托出”。1地方設(shè)立的清理財政局職責(zé)是“將該省光緒三十四年各項收支存儲銀糧確數(shù)按款調(diào)查，編造詳細(xì)報告冊并盈虧比較，表送部查覆，前項調(diào)查條款，由度支部開列綱要，其詳細(xì)條目應(yīng)由該局酌量辦理，總以確實詳明為主”2，而北洋政府時期的中央政府仿晚清之制度，地方設(shè)財政與官銀錢行號監(jiān)理官，3并向各省派遣財政視察員，4隨后又在各省設(shè)巡按使公署，詳查地方行政及財政稅收事宜，這些措施皆為獲取地方財政收支的信息。南京國民政府時期，亦設(shè)地方財政的報告制度與財政巡查制度，以周知地方歲入歲出信息，以防信息失真與不對稱。

就財政監(jiān)督制度的設(shè)計一端而言，晚清時期清廷欲將財政監(jiān)督之權(quán)集中于度支部，在清理財政章程六條中，度支部提出：“各地方凡是涉及財政有關(guān)事宜應(yīng)及時咨報度支部；各地方藩司，應(yīng)由度支部直接考核；有關(guān)造報事宜，凡是應(yīng)報而逾期不報度支部者，應(yīng)嚴(yán)厲懲處?！?以期達(dá)到對地方財政的監(jiān)督作用。6北洋政府時期，依據(jù)《監(jiān)督財政長官考成條例》對地方財政行政長官進(jìn)行監(jiān)督，各地設(shè)巡按使公署也可行監(jiān)督職權(quán)。及至南京國民政府時期，除選派財政特派員、巡視員、稅務(wù)督察專員外，還頒行《國民政府監(jiān)督地方財政暫行法》7《財政部自治財政督導(dǎo)人員工作綱要》《財政都督導(dǎo)專員服務(wù)規(guī)則》8等對地方財務(wù)行政進(jìn)行監(jiān)督。

就債權(quán)稅權(quán)的控制而言，晚清、北洋與南京國民政府三屆中央政府均重此端。晚清時期，度支部曾規(guī)定，“中央各部院以及地方各省的外債舉借償還權(quán)限應(yīng)統(tǒng)一歸入中央度支部下”。9北洋政府時期，進(jìn)一步規(guī)定，“各該省無論內(nèi)債外債，均不得自行舉辦，其有特別為難情形，非借債不可者，亦應(yīng)據(jù)實呈報財政部核準(zhǔn)方可訂借”。10要求地方借款必須秉命于中央，以期控制地方債權(quán)。南京國民政府時期，要求“省地方收支及特別市收支，遇有新設(shè)稅目、增加支出，或募集公債時，均應(yīng)由國民政府財政部核準(zhǔn)后施行之”。11北洋時期初步界定央地稅權(quán)邊界后，對于未在界定范圍內(nèi)的稅種，規(guī)定“將來應(yīng)行廢止”。12地方不允許新立稅目。南京國民政府時期亦行此舉，1934年發(fā)布《廢除苛捐雜稅令》，規(guī)定“各省市征收稅捐，或增減稅目，凡與法律或法令之規(guī)定有抵觸時，財政部得隨時制止撤銷之”。13同時嚴(yán)格規(guī)定地方的稅目變更1、稅率變換2等，以控制地方稅權(quán)。

由是之故，晚清、北洋與南京國民政府時期，其財政改革措施的內(nèi)容與方式頗為相似。其不同之處在于，晚清到北洋時期是財權(quán)不斷下移的過程，而南京國民政府是財權(quán)不斷上移的過程。在清末北洋時期分權(quán)的既定事實下，中央的種種集權(quán)措施，地方多置若罔聞。報界評論，“中央極希望整理財政……近來督軍跋扈……財廳種種紊亂，地方財政余亦痛恨，但現(xiàn)中央能力薄弱，無可諱言”。3不少地方“只管名義上受北京的任命，而實際上卻是一毫不睬的”。4“近幾年來各省釀成混戰(zhàn)的局面，因此軍費(fèi)大為膨脹……于是向地方上或是向外借款，預(yù)征田賦，濫發(fā)鈔票，債券，無所不有的稅捐也都增加了……這些借款、預(yù)征、增稅、加捐、鈔票、債券等，除了債券一項就在報端所見，略略可以計算外，其余的就沒有方法可以計數(shù)?！?地方財政完全脫離中央管控。而南京國民政府在形式上完成國家統(tǒng)一后，又通過金融統(tǒng)制等措施完成財經(jīng)集權(quán)，隨后通過對稅權(quán)、債權(quán)、貨幣發(fā)行權(quán)的統(tǒng)一控制，進(jìn)一步完成財政集權(quán)，使財權(quán)下移的趨勢不斷上移。

（二）差異的關(guān)鍵：中央對全局的控制能力

中央政府類型有“強(qiáng)政府”與“弱政府”之分。維斯和霍布森認(rèn)為，“中央政府之強(qiáng)弱應(yīng)以其能力之大小來衡量，能力大的國家謂之曰‘強(qiáng)政府，能力小的國家謂之曰‘弱政府。最強(qiáng)的政府能夠改變各社會集團(tuán)的行為，甚至整個經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)；弱政府雖能抵御各社會集團(tuán)的行為，卻無力改變他們的行為；最弱的政府則往往成了特殊利益的俘虜”。6在資源調(diào)控中，弱政府往往調(diào)度失靈，不能協(xié)調(diào)各方利益團(tuán)體的一致行動，而強(qiáng)政府則能夠?qū)⒏骼嫦嚓P(guān)者的行為納入統(tǒng)一框架范圍之內(nèi)，因此阿爾蒙德指出，“為了進(jìn)行有效的治理，所建立的政府必須足夠強(qiáng)大”。7

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的制度變遷理論提出，制度的變遷驅(qū)動力是多元的，然而質(zhì)變力則取決于強(qiáng)勢力一方。8晚清時期，中央政府已失去對地方財政的控制，在信息獲取、資源調(diào)度中，皆處弱勢。羅茲曼針對晚清政局指出，“一個省在最自行其是的時候，甚至可以完全破壞中央和縣級各部門之間的聯(lián)系，可以和中央的部署背道而馳”。9是時報界評論，各省稅收“自征之、自管之、自用之、自察之，長吏一無所過問”，10這洵非虛語。除各地可征厘金外，還征收多種雜稅，不僅項類龐雜，且數(shù)目巨大，朝廷亦難稽考。11地方漸成藩、運(yùn)、糧、關(guān)等機(jī)構(gòu)以及其他分塊的地方財政管理體系，獨立于中央之外。多項稅收為地方自給，且各省欠解中央之款逐成燎原之勢。12各地財政管理機(jī)構(gòu)直屬督撫，由地方自行考成。13因此晚清時期，奏銷制度已名存實亡，內(nèi)銷盡為空文，外銷龐大而中央無法掌控，奏銷制度弊端頻現(xiàn)，中央權(quán)威瀕臨可危。盡管晚清政府還存在名義上的君臣關(guān)系，但實際上，清廷已失去對地方財政資源的調(diào)度能力和控制能力，資源也由中央統(tǒng)籌控制轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤脚c中央共同控制，軍隊也由“國有”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩⒂小保醒霗?quán)威已被實質(zhì)性侵蝕，這是在“自弱”的基礎(chǔ)上展開變革，1因此其財政分權(quán)措施難有實效。

辛亥鼎革雖改變了國家政體，但央地關(guān)系并未得以糾偏，反而沿著原有的變遷路徑，更趨枝強(qiáng)干弱。時人評價，“民國以后，中央與地方的關(guān)系，并未改觀。根本問題絲毫沒有解決?！兿嗟亩綋帷魇《级?，竟成了操縱時局的人物。中央之對地方，鞭長莫及；地方之對中央，擁兵抗命”。2在財政上，各省截留京餉已成為常態(tài)，中央“通電各省要求接濟(jì)……各省多無覆電”。3向各省索款，“各省復(fù)稱，目下無款可以協(xié)濟(jì)中央政府”，4中央政令已難通行。北洋政府中后期，中央政府被各路軍閥輪番坐莊，更無權(quán)威。盡管中央政府嚴(yán)禁地方舉債、征稅，但皆成一紙空文。5北洋后期各省之間合縱連橫，中華民國第五任大總統(tǒng)竟遭囚禁，各省之間相互吞并已成常態(tài)，央地關(guān)系已經(jīng)演變成為地方實力派之間、黨派之間以及軍閥內(nèi)部復(fù)雜關(guān)系的聚合。各省軍事實力派之間長年征伐，中央自顧不暇，甚至成為他省討伐的對象，中央權(quán)威更為羸弱，6其財政分權(quán)措施，自然付諸東流。

制度一旦形成依賴，只有依靠外生力量糾偏。諾斯認(rèn)為，戰(zhàn)爭、革命、武力征服是非連續(xù)性制度變遷的源泉，既定的制度依賴通過戰(zhàn)爭和武力的非連續(xù)性方式是一種根本變遷。7正是通過國共合作北伐，南京國民政府才得以“建立一個至少能維持形式上統(tǒng)一的中央力量”。8又通過設(shè)立中央銀行、廢兩改元、推行法幣，逐步完成對財經(jīng)資源的統(tǒng)制，以致國外評價，“我要提請注意另一個需要深思的事實。中國經(jīng)濟(jì)地位相對于世界其他地區(qū)的這種非常顯著的變化……顯然，如果中國知道政治和平與秩序，它們無疑會更大”。9然而遺憾的是，南京國民政府從始至終都未能完全消除地方實力派，加上其并不具備合法型政府的基本特征，國家權(quán)力的正當(dāng)性一直飽受各方質(zhì)疑，中央權(quán)威依然羸弱。國民黨內(nèi)部派系構(gòu)成極其復(fù)雜，內(nèi)部甚至相互傾軋，又進(jìn)一步侵蝕了中央權(quán)威。異化的集權(quán)思維，使財政的人格化控制現(xiàn)象依然存在，個人在更改預(yù)算，加征新稅，發(fā)行券鈔等話語權(quán)之大，可左右國家財政決策。因此，南京國民政府陷于權(quán)力正當(dāng)性的質(zhì)疑、復(fù)雜的派系傾軋、人格化的統(tǒng)治強(qiáng)化與糾葛的央地糾紛，并未完成財權(quán)的真正統(tǒng)一，也不能真正完成財政分權(quán)的現(xiàn)代化改革。

但不可否認(rèn)的是，“強(qiáng)大的政權(quán)，俾能統(tǒng)治全國的土地和人民，那就在于把已有的中央政權(quán)強(qiáng)固起來。中央政權(quán)一強(qiáng)固，便可指揮地方。從而我們就有一個政治組織”。10強(qiáng)有力中央政府，是財政分權(quán)的基本前提。如無中央統(tǒng)一權(quán)力作為保障，地方各行其是，則中央政令難行。北洋時期地方自謀其財，以苛稅加征、公債發(fā)借等挹注軍需，地方隨意擴(kuò)充軍備，擴(kuò)大隊伍，擴(kuò)張地盤。面對地方日益壯大的軍事力量，中央政府更難管控，甚至成為地方征討的對象，中央權(quán)威更趨下滑。中央越孱弱，控制地方各自為是的財政便有心無力，這反過來又導(dǎo)致地方財政進(jìn)一步各謀其是，中央權(quán)威愈發(fā)下降，如此循環(huán)往復(fù)下，央地政局愈發(fā)離散，財政分權(quán)更成一紙空文。而在中央統(tǒng)一的框架運(yùn)轉(zhuǎn)下，則能實現(xiàn)權(quán)力的聚合，從而消解地方與中央對抗的張力，在政治穩(wěn)定的基本前提下，央地兩稅劃分的阻力便會相應(yīng)變小，從而便于財政分權(quán)變革。遺憾的是，南京國民政府只有在可控范圍內(nèi)隨意加征苛捐雜稅，侵蝕了中央政府權(quán)力的正當(dāng)性和權(quán)威性，影響了財政分權(quán)的效果。

四、結(jié) 論

由于存在信息傳遞的扭曲和成本，中央無法掌握全國不同地區(qū)的民眾偏好與公共產(chǎn)品復(fù)雜性，而地方政府由于“近水樓臺先得月”的優(yōu)勢，更能匹配地方的偏好需求。因此，中央不能只集權(quán)而不分權(quán)，否則會導(dǎo)致地方無法擁有足夠的財力提供公共產(chǎn)品。1晚清時期的財權(quán)下移，打破了前清時期財權(quán)只集不分的局面，讓地方有了一定財力，以興辦實業(yè)、發(fā)展教育、構(gòu)筑司法。然而，過度財權(quán)下移亦有弊端。西方財政分權(quán)理論認(rèn)為，權(quán)力下放伴有外部性風(fēng)險，特別是過度財權(quán)的下移，會加劇區(qū)域不平等，造成地方無序競爭，進(jìn)而影響公共服務(wù)提供的質(zhì)量。2北洋時期，財權(quán)過度下移，中央欲在分權(quán)下集權(quán)，擬通過債權(quán)、稅權(quán)控制等措施控制地方財政，然而多省置之不理，中央逐漸失去了統(tǒng)一駕馭能力，以致地方紛爭四起，軍事倥傯，所費(fèi)不貲，使原本已下移的多項事權(quán)面臨財力不足，地方只能“因事立名”，以稅捐等方式彌補(bǔ)財力。南京國民政府嘗試打破枝強(qiáng)干弱的路徑依賴，以期讓權(quán)力從碎片化走向集中化。通過法幣、廢厘、四行兩局一庫等措置之策，希冀實現(xiàn)對財經(jīng)資源的統(tǒng)制管理，以便在相對集權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行財政分權(quán)。不可否認(rèn)的是，南京國民政府通過從實省虛縣到實縣虛省，形成了三級財政體系的制度框架。然而，南京國民政府只是形式上的統(tǒng)一，政府權(quán)力的正當(dāng)性受到質(zhì)疑，其中央權(quán)威僅局限于長江流域的少數(shù)省份。同時，財政的法治化時常讓渡于人格化控制，財政決策的隨意性較大，軍需支出依然居高不下，其稅捐之類、公債之?dāng)?shù)、發(fā)鈔之額甚至較前有過之而無不及，影響了財政分權(quán)的效果。

因此，揆諸近代財政分權(quán)的演化進(jìn)程，發(fā)現(xiàn)分權(quán)下的集權(quán)難以實現(xiàn)財權(quán)事權(quán)配置，而集權(quán)下的分權(quán)則能實現(xiàn)財權(quán)事權(quán)的合理分配。分權(quán)下的集權(quán)，會使事權(quán)脫節(jié)財權(quán)，導(dǎo)致地方通過苛捐濫征、公債濫發(fā)解決財政困境。同時，會使財權(quán)錯配事權(quán)，地方將本已實質(zhì)性獨立的財政用于軍需擴(kuò)張，致使央地進(jìn)一步離散。集權(quán)下的分權(quán)，則是在“強(qiáng)中央”統(tǒng)一框架下配置財權(quán)事權(quán)，使財權(quán)事權(quán)更易配適。從晚清到北洋時期，是在分權(quán)下集權(quán)推進(jìn)財權(quán)分權(quán)改革，故都無果而終。到南京國民政府時期，在相對集權(quán)下分權(quán)，才初具財權(quán)分權(quán)制度。當(dāng)然，這種制度僅是框架性的。

吉爾伯特·羅茲曼對近代中國的制度變遷研究提出了三點啟示，分別是：（1）一個國家行政管理的高度集權(quán)，有助于協(xié)調(diào)和動員資源以支持現(xiàn)代化趨勢；（2）集權(quán)后分權(quán)，促進(jìn)高度分工和專門化的機(jī)構(gòu)的發(fā)展；（3）自上而下與自下而上的治理，使中央、省與地方各級行政管理能實現(xiàn)無縫對接。3集權(quán)是國家實現(xiàn)整體宏觀調(diào)控能力的重要前提，而分權(quán)則是實現(xiàn)地方履行事權(quán)的基本手段。集權(quán)會抑制地方的積極性，而分權(quán)則又會導(dǎo)致地方無序發(fā)展。本文的結(jié)論是，任何分權(quán)的行為，必須在強(qiáng)中央政府的統(tǒng)一框架下施行。弱中央政府（存在嚴(yán)重分權(quán)的既定事實）往往不能調(diào)節(jié)各方利益主體的關(guān)系，也不能全面地調(diào)控資源，而強(qiáng)中央政府（存在中央已集權(quán)的既定事實）則能實現(xiàn)對全局關(guān)系的協(xié)調(diào)與資源的配置。4因此在中央集權(quán)的基本前提下，依據(jù)地方事權(quán)的需要，適當(dāng)分權(quán)，以適配其公共職能的履行。

責(zé)任編輯：馬陵合

*收稿日期：2023-05-07；修回日期：2023-07-03

基金項目：國家社會科學(xué)基金重點項目“近代中國政府間事權(quán)與財權(quán)劃分研究”（20AJY018）；中央財經(jīng)大學(xué)雙一流學(xué)科建設(shè)“中外財經(jīng)史”項目

作者簡介：馬金華（1976－），女，山東萊蕪人，教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向為財稅史；畢學(xué)進(jìn)（1989-），男，安徽安慶人，博士研究生，主要研究方向為財稅史。

1 分權(quán)，即權(quán)力從中央政府轉(zhuǎn)移到地方實體的過程。分權(quán)在財政領(lǐng)域為財權(quán)劃分，即為多級政府結(jié)構(gòu)中從上而下的財政權(quán)力配置。（參見：Cheema G S，Rondinelli D A，Decentralizing Governance：Emerging Concepts and Practices，Washington D.C.：Brooking Institution Press，2007，p.67）。因財政資源是有限的，隨著政府職能的擴(kuò)大，政府往往面臨事權(quán)經(jīng)費(fèi)不足的局面。如何將有限的財政資源，分配到各級政府的事權(quán)中，成為財政分權(quán)的關(guān)鍵。

2 Oates，Wallace E. ，Toward A second-generation theory of fiscal federalism，International Tax and Public Finance，vol.12，2015，pp.349–373.

3 Oates W. E.，F(xiàn)iscal federalism. New York：Harcourt Brace Jovanovich，1972;Tanzi V.，F(xiàn)iscal federalism and decentralisation：a review of some efficiency and macroeconomic aspects. Washington D.C.：Annual World Bank Conference on Development Economics，1996，pp. 295-315.

4 Pomeranz K.，The Great Divergence：Europe，China，and the Making of the Modern World，Princeton，NJ：Princeton University Press，2021，pp .69-111.畢學(xué)進(jìn)、馬金華：《清末西式財稅理論中土融適、移植及其價值再審視》，《中國經(jīng)濟(jì)史評論》2022年第2期。

5 Barter S J，The Dangers of Decentralization：Clientelism，the State，& Nature in a Democratic Indonesia. Federal Governance，vol.1，2008，pp.1-15；施戍杰：《斯密動力、國家能力與晚清近代化受挫》，《中國制度經(jīng)濟(jì)學(xué)年會論文集》，2010年，等。

6 參見Arends，Helge，The"Dangers of Decentralization"and Their Relevance to Local Public Services. Diss. Universit?t Bremen，2018；劉巍：《北洋政府時期的財政分權(quán)與集權(quán)》，《求索》2017年第6期，等。

7 參見Prud'homme R，The dangers of decentralization. The World Bank Research Observer，vol.2，1995，pp.201–220；Sewell，David O，"The Dangers of Decentralization"according to Prud'homme：some further aspects.The World Bank Research Observer，vol.1，1996，pp. 143-150；楊蔭溥：《民國財政史》，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社1985年版，第1-37頁。

8 參見管漢暉：《秦漢以來我國中央與地方的財政關(guān)系——財政分權(quán)的歷史淵源回溯》，《經(jīng)濟(jì)科學(xué)》2017年第4期；張敏：《民國前期中央和地方權(quán)力聚散研究1912-192》，河南大學(xué)出版社2017年版，第101頁；

9 財政分權(quán)是一個復(fù)雜動態(tài)過程。任何政府不可能采取簡單的集權(quán)或者分權(quán)策略，而是應(yīng)該建立在復(fù)雜環(huán)境下做出的因應(yīng)選擇。任何一個行政主體，其做出的分權(quán)或者集權(quán)決策，一般是建立在分權(quán)或者集權(quán)既定事實的潛在危害性基礎(chǔ)上進(jìn)行的糾偏行為（Musgrave，R. ，Theory of Public Finance，New York：McGraw-Hill，1959）。如果過度分權(quán)，將會導(dǎo)致中央宏觀調(diào)控能力下降，為規(guī)避風(fēng)險，中央政府將會想方設(shè)法集權(quán)，此種決策稱為“分權(quán)下集權(quán)”。但是，如果中央政府過度集權(quán)，導(dǎo)致地方積極性難以提升，引起資源配置效應(yīng)弱化，為規(guī)避其潛在風(fēng)險，中央會適當(dāng)下放財權(quán)，此種決策稱為“集權(quán)下分權(quán)”。

1 財權(quán)，即各級政府負(fù)責(zé)籌集和支配收入的權(quán)力（參見Oates W. E.，F(xiàn)iscal Federalism，New York：Harcourt Brace Jovanovich，1972，pp.349-373）。一般而言，財權(quán)包含稅權(quán)、債權(quán)和費(fèi)權(quán)，即各級政府的稅種歸屬權(quán)、債務(wù)發(fā)行權(quán)和各類罰款等的收費(fèi)權(quán)。同時，考慮到中國近代金融機(jī)構(gòu)對地方財政的補(bǔ)苴作用（參見杜恂誠：《近代中國貨幣市場的整合與分割》，《中國社會經(jīng)濟(jì)史研究》2018年第3期），因此將貨幣發(fā)行權(quán)也歸入到財權(quán)范疇內(nèi)。

2 事權(quán)，即各級政府承擔(dān)相應(yīng)的管理公共事務(wù)和提供公眾服務(wù)的職責(zé)權(quán)力，包括行政、司法、教育、實業(yè)、建設(shè)、治安等財政分配活動的事務(wù)與權(quán)力。參見馬海濤：《政府間事權(quán)與財力、財權(quán)劃分的研究》，《理論視野》2009年第10期。

3 《曾文正公奏稿》卷20，第24頁。參見朱東安：《曾國藩集團(tuán)與晚清政局》，華文出版社2003年版，第48頁。

4 《議汰兵疏》，咸豐元年三月初九日，《曾文正公文集》奏稿 卷1，第25頁。

5 《曾文正公奏稿》第20卷，第24頁。參見朱東安：《曾國藩集團(tuán)與晚清政局》，第48頁。

6 《王履康奏請變通擬定國家及地方稅年限并懇將國稅提前規(guī)定以促自治而立主商事》，宣統(tǒng)二年七月七日，“國立”故宮博物院館藏檔案，檔案號：故機(jī)190158 號。

7 《為福建道監(jiān)察御史趙炳麟奏制定預(yù)算決算表整理財政而端治本一折遵旨議奏各緣由恭折仰祈圣鑒事》，光緒三十三年，中國第一歷史檔案館館藏檔案，檔號：40-00-000-000003-0003。

8 《度支部奏為清理財政宜先明定辦法并瀝陳現(xiàn)在為難情形》，光緒三十四年十一月二十八日，“國立”故宮博物院館藏檔案，檔案號：故機(jī)168637。

9 如，甘肅財政監(jiān)理官劉次源與地方藩司毛慶蕃即起爭端。毛慶蕃“平日宗旨不以清理財政為然，訾謷部章，詆為多事。”《清廷革甘肅布政使毛慶蕃職》，宣統(tǒng)元年十二月十八日，《中華民國史事紀(jì)要》，第643-644頁。

10 《為試辦全國預(yù)算擬定暫行章程事奏稿》，宣統(tǒng)三年五月，中國第一歷史檔案館館藏檔案，檔案號：41-0025-0001。

1 《為試辦全國預(yù)算擬定暫行章程事奏稿》，宣統(tǒng)三年三月，中國第一歷史檔案館館藏檔案，檔案號：41-0025-0001。

2 《財政部咨各省檢送劃分國家稅地方稅法草案請飭屬一體遵照文（附草案）》，《政府公報分類匯編》，1915年第23期 ，第106-108頁。

3 《為主張援助鄂民自決共建聯(lián)省自治事致天津市總商會的函》，1921年8月4日，天津市檔案館館藏檔案，檔案號：J0128-3-008741-026

4 朱斯煌主編：《民國經(jīng)濟(jì)史》，銀行學(xué)會編印，1948年版，第175頁。

5 畢學(xué)進(jìn)、馬金華、許暉：《近代中國財政分權(quán)的歷史框架和當(dāng)代啟示》，《學(xué)術(shù)研究》2022年第12期。

6 《內(nèi)閣中書尹克昌奏請?zhí)碓O(shè)建昌行省折》，《東方雜志》第2卷第8期，1905年8月25日，第58-60頁。

7 《德宗實錄》，光緒三十三年十二月辛酉。

1 該預(yù)算數(shù)據(jù)失真的原因有三。其一，時間段內(nèi)該省財政頗有盈余。即使考慮臨時歲出數(shù)據(jù)，該省財政亦能平衡，而報界于1916年即已探知，“山東財政之窮迫，已達(dá)其極”（《山東財政之窮迫已達(dá)其極》，《時報》1916年6月4日，第2版），他省財政亦窮窘異常，各省庫空如洗為常態(tài)。其二，從歲出而言，僅有內(nèi)務(wù)經(jīng)費(fèi)、財政經(jīng)費(fèi)、教育經(jīng)費(fèi)、實業(yè)經(jīng)費(fèi)四項，而是時山東軍事倥傯，“軍用浩繁，原有款項，不敷開支”（《山東財政與匪患》，《時報》1918年6月11日，第6版）。而歲出中并無軍事支出。其三，歲入來源頗為單一，而是時山東省有戲捐、河工附捐、戶工捐等多項稅捐并未統(tǒng)計在內(nèi)。同時歲入中多項數(shù)據(jù)連年不變。因此上述數(shù)據(jù)或為省報中央的紙面文章。

1 《山東教育經(jīng)費(fèi)之維持辦法》，《新聞報》1921年4月19日，第9版。

2 《山東實行裁減軍費(fèi)》，《新聞報》1921年1月20日，第6版。

3 《山東實行裁減軍費(fèi)》，《新聞報》1921年1月20日，第6版。

4 同時，北洋時期各省軍費(fèi)占預(yù)算支出比重呈上升趨勢。1916年以前各省軍費(fèi)支出控制40%以內(nèi)，1919年擴(kuò)張至41.68%，1923年擴(kuò)張至64%，年有增遞。參見張敏：《民國前期中央和地方權(quán)力聚散研究（1912-1928）》，河南大學(xué)出版社2017年版，第101頁。

5 楊蔭溥：《民國財政史》，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社1985年版，第12頁。

6 《國內(nèi)財政經(jīng)濟(jì)：湘省預(yù)算審查完竣》，《銀行月刊》1923年第3卷第4期 ，第182-183頁。

7 龍云：《籌增巨款收毀紙幣為金融之根本救濟(jì)案》，《金融研究號》1926年，第5頁。

8 《上海市木材商業(yè)同業(yè)公會認(rèn)捐的軍警鉑捐款，地方保安捐及認(rèn)購二五庫券公債等有關(guān)文書》，1925年1月，上海市檔案館館藏檔案，檔案號：S145-1-78。

1 張一凡：《民元以來之地方財政》，銀行周報社1948年版，第171頁。

2 楊蔭溥：《民國財政史》，第37頁。

3 《章炳麟之離奇建議》，《大公報（天津版）》1920年11月12日，第6版。

4 劉?。骸侗毖笳畷r期的財政分權(quán)與集權(quán)》，《求索》2017年第6期。

5 焦建華：《現(xiàn)代化進(jìn)程中的集權(quán)與分權(quán)：南京國民政府分稅制改革再探討（1927-1936》，《中國經(jīng)濟(jì)史研究》2015年第2期；柯偉明：《戰(zhàn)時中央財政集權(quán)與營業(yè)稅征收制度改革》，《第八屆北京大學(xué)史學(xué)論壇論文集》，2012年；馬金華、畢學(xué)進(jìn)、劉銳：《從“家國財政”到“國家財政”：近代中國預(yù)算制度演進(jìn)路向（1911-1949）》，《公共財政研究》2021年第3期，等。

6 《每季行政計劃須依限造送》，《江西省政府公報》1931年第4期，第58頁。

7 《湖北省財政廳關(guān)于一九三三年四五六三個月行政計劃書的呈文附湖北省政府指令公字市2812號》，1933年7月，湖北省檔案館館藏檔案，檔案號：LS001-001-0066-0002。

8 《為本年度歲入歲出概算書及行政計劃存轉(zhuǎn)事致天津市社會局指令》，1936年5月21日，天津市檔案館館藏檔案，檔案號：J0025-3-002927-007。

9 《財政部對湖北省政府一九三四年全年施政綱要實施情形報告的回復(fù)》，1935年10月29日，湖北省檔案館館藏檔案，檔案號：LS001-001-0111-0007。

10 《湖北省財政廳關(guān)于1936年度行政計劃呈簽及計劃書》，1936年2月11日，湖北省檔案館館藏檔案，檔案號：LS001-001-0142-0006。

1 1930年行政院通令指出，“現(xiàn)查依限造送者固屬不少，延未遵辦者仍間有之”。參見《院令先期一月送每季行政計劃》，《江蘇省政府公報》1930年第625期，第11-12頁。

2 《財政部廣東省財政特派員公署關(guān)于瓊岸查緝區(qū)緝獲漏稅私貨的事案卷》，日期不詳，廣東省檔案館館藏檔案，檔案號：004-002-0118-001～002。

3 《內(nèi)政部財政部關(guān)于中央隨時派員赴各地考察督促呈報事宜》，1934年2月，湖北省檔案館館藏檔案，檔案號：LS001-005-0125-0014。

4 《財部派員考察滇黔財政》，《新聞報》1936年10月10日，第13版。

5 《三機(jī)關(guān)派員考察全川稅務(wù)》，《四川經(jīng)濟(jì)月刊》1937年第7卷第3期，第19頁。

6 《派員赴魯豫考察土地陳報》，《財政研究》1937年第12期，第14頁。

7 《國民政府財政部監(jiān)督地方財政條例》，《山西財政月刊》1928年第1卷第3期，第39-41頁。

8 《財政部關(guān)于函送修正監(jiān)督地方財政暫行辦法的咨文》，1933年1月，湖北省檔案館館藏檔案，檔案號：LS001-005-0002-0003。

9 《財政部關(guān)于整理地方財政案及全國財政會議提案》，1934年，湖北省檔案館館藏檔案，檔案號：LS001-005-0003-0006。

10 《財政部對湖北省政府一九三四年全年施政綱要實施情形報告的回復(fù)》，1935年10月29日，湖北省檔案館館藏檔案，檔案號：LS001-001-0111-0007。

11 《湖北省政府關(guān)于依法核定湖北省征收營業(yè)稅條例及施行細(xì)則等后再送行政院的咨、訓(xùn)令以及財政部相關(guān)咨文》，1931年3月31日，湖北省檔案館館藏檔案，檔案號：LS001-005-0167-0003。

12 《湖北省政府關(guān)于依法核定湖北省征收營業(yè)稅條例及施行細(xì)則等后再送行政院的咨、訓(xùn)令以及財政部相關(guān)咨文》，1931年3月31日，湖北省檔案館館藏檔案，檔案號：LS001-005-0167-0003。

13 如，就田賦的控制上，南京國民政府時期頒行《修正整理田賦先行舉辦土地陳報辦法大綱草案說明書》，在各省開展土地陳報，獲取土地信息，并將其作為征稅的依據(jù)；而且也可借此裁汰各類柜書糧差，將盤踞在地方的田賦征收勢力從稅收征納體系中排除出去，從而直接加強(qiáng)對縣鄉(xiāng)的控制。參見劉?。骸赌暇﹪裾捌诘耐恋卣{(diào)查——基于鄉(xiāng)村治理的視角》，《學(xué)習(xí)與實踐》2017年第7期。

14 《關(guān)于各機(jī)關(guān)不得逕洽外資舉等內(nèi)債有必要應(yīng)先由財政部會同洽辦的代電》，1945年12月，湖南省檔案館館藏檔案，檔案號：M0000-019-00585-118。

1 《財政部關(guān)于函送修正監(jiān)督地方財政暫行辦法的咨文》，1933年1月，湖北省檔案館館藏檔案，檔案號：LS001-005-0002-0003。

2 《關(guān)于各機(jī)關(guān)不得逕洽外資舉等內(nèi)債有必要應(yīng)先由財政部會同洽辦的代電》，1945年12月，湖南省檔案館館藏檔案，檔案號：M0000-019-00585-118。

3 《準(zhǔn)財政部函知南京市公債條例已呈轉(zhuǎn)交立法院核議仰知照》，1929年9月28日，南京市檔案館館藏檔案，檔案號：10010020250（00）0027。

4 《湖北省政府關(guān)于鄂省善后公債條例業(yè)由部核呈院，請迅予提交的電文及財政部的蒸電》，1931年10月，湖北省檔案館館藏檔案，檔案號：LS001-005-0249-0013。

5 《湖北省政府關(guān)于調(diào)查辦理湖北善后短期公債的訓(xùn)令和電文及財政部的電文》，1932年6月28日，湖北省檔案館館藏檔案，檔案號：LS001-005-0252-0001。

6 《湖北省政府關(guān)于鄂省善后公債條例業(yè)由部核呈院，請迅予提交的電文及財政部的蒸電》，1931年10月，湖北省檔案館館藏檔案，檔案號：LS001-005-0249-0013。

7 《湖北省政府關(guān)于鄂省善后公債條例業(yè)由部核呈院，請迅予提交的電文及財政部的蒸電》，1931年10月，湖北省檔案館館藏檔案，檔案號：LS001-005-0249-0013。

8 《湖北省財政廳關(guān)于報送湖北省財政廳一九三四年四五六三個月行政計劃的呈文》，1934年4月5日，湖北省檔案館館藏檔案，檔案號：LS001-001-0110-0002? 。

9 《財政部關(guān)于抄送銀行注冊章程的咨文、公函及湖北省政府的訓(xùn)令》，1929年4月30日，湖北省檔案館館藏檔案，檔案號：LS001-005-0201-0002。

10 《財政部關(guān)于抄送銀行注的咨文》，1931年4月27日，湖北省檔案館館藏檔案，檔案號：LS001-005-0196-0004。

11 《財政部關(guān)于制定銀行兌換券發(fā)行稅法明令公布并實行的咨文》，1931年8月25日，湖北省檔案館館藏檔案，檔案號：LS001-005-0196-0008。

12 《行政院財政部關(guān)于財政廳一九三三年一二三三個月行政計劃書審查意見的咨文》，1933年4月1日，湖北省檔案館館藏檔案，檔案號：LS001-001-0065-0011。

1 葉廣麟：《財政收支系統(tǒng)恢復(fù)三級制應(yīng)有的準(zhǔn)備》，《福建省銀行季刊》1946年第2卷，第80-84頁。

2 參見潘國旗：《第三次全國財政會議與抗戰(zhàn)后期國民政府財政經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)整》，《抗日戰(zhàn)爭研究》2004年第4期。

3 《財政收支改為三級制》，《立報》1946年5月31日，第2版。

4 既往研究多從中國層面考察南京國民政府時期的集權(quán)效果，本文再補(bǔ)充幾條外文資料。英國皇家國際事務(wù)研究所（Royal Institute of International Affairs）對中國集權(quán)進(jìn)行財政分權(quán)與事權(quán)配置的評價說，“中國統(tǒng)一后有了形式上的和平，政府和民眾的現(xiàn)代化努力都可以取得成果。我相信，一旦中國騎上馬，她將學(xué)會騎馬，甚至參加國際杯比賽?！粋€統(tǒng)一的中國保持傳統(tǒng)的方式將無法忍受各地自行其是……在努力創(chuàng)造團(tuán)結(jié)的同時，也試圖為國家提供所需的現(xiàn)代材料設(shè)備，如工業(yè)、鐵路、航空線路、現(xiàn)代軍隊等，以及一個現(xiàn)代的社會和政治組織”（Tsiang T F.，The Present Situation in China：A Critical Analysis，International Affairs Royal Institute of International Affairs，vol.14，1935，pp. 496-513）。對中央集權(quán)后的各項事業(yè)發(fā)展前景看好。《美國政治和社會科學(xué)院年鑒》（The ANNALS of the American Academy of Political and Social Science）也持同樣觀點，“北洋時期中國的鐵路多數(shù)依靠外國資金，但南京國民政府時期中國的交通多用自己資金，1930 年，全中國的里程從 22.7% 增加到34.0%。同時，自 1930 年以來，除日本控制中國滿洲里鐵路外，中國對鐵路的控制權(quán)明顯加強(qiáng)。另外，在這十年中中國建成 35 000 英里左右的高速公路，雖然公共汽車和卡車數(shù)量的精確統(tǒng)計數(shù)據(jù)無法獲得，但這個數(shù)字很大并且正在穩(wěn)步增加?！保–lark，Grover，China's Economic Emergence. The ANNALS of the American Academy of Political and Social Science，vol. 168，1933，pp. 84-94）?！短窖笫聞?wù)雜志》（Pacific Affairs）亦持同樣觀點（Fong，H. D.，The prospect for China's industrialization.Pacific Affairs，vol.15.1，1942，pp.44-60）。當(dāng)然，將這一時期納入現(xiàn)代化的尺度，南京國民政府的成就是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，但是與晚清和北洋時期的對比尺度下，仍不可忽略這一時期的發(fā)展?！睹绹魏蜕鐣茖W(xué)院年鑒》有一客觀評價，“并不是說中國已經(jīng)成為一個主要的工業(yè)國家。她遠(yuǎn)非如此。也許她會在一段時間內(nèi)主要從事農(nóng)業(yè)工作。但是似乎也相當(dāng)清楚，中國工業(yè)的發(fā)展已經(jīng)沿著良好的路線前進(jìn)，中國人已經(jīng)展示了他們使用現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)生活技術(shù)的能力?，F(xiàn)在和以后，中國人不應(yīng)被視為在構(gòu)成現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)生活的所有方面都落后的民族，而應(yīng)被視為在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)活動的那些領(lǐng)域中已經(jīng)有進(jìn)步的國家（Clark，Grover，China's Economic Emergence，The Annals of the American Academy of Political and Social Science，vol.168，1933，pp. 84-94）。

5 就黨務(wù)行政費(fèi)而言，在1930年以前，其所估歲出百分?jǐn)?shù)多呈遞增趨勢，1935年平均數(shù)為27%，1926年為32%，1927年為38%，1929年為43%，1930年為48%。之所以如此，一為黨政費(fèi)款額之實際增加，二為行政費(fèi)內(nèi)容漸趨于完備（如縣政府經(jīng)費(fèi)初末列入，預(yù)算后已列入）?？h黨政費(fèi)平均百分?jǐn)?shù)以寧夏、貴州、甘肅、安徽、廣西、山東、廣東等省較高，江蘇、江西、湖北、四川、西康、山西、青海等省較低。參見彭雨新：《縣地方財政》，商務(wù)印書館1948 年版，第21頁。

6 彭雨新：《縣地方財政》，商務(wù)印書館1948年版，第21頁。

1 《湖北省財政廳關(guān)于松滋、枝江、荊門、襄陽、自忠等縣財政報告的代電及余正東的函》，1949年2月15日，湖北省檔案館館藏檔案，檔案號：LS019-002-1483（1）-0013

2 民國時期，一些地方實力派通過掌握的財權(quán)驅(qū)動了地方近代化發(fā)展，但這并沒有脫離“匪幫”的角色，地方實力派與民眾并不存在較高的共容利益，因而其地方建設(shè)就不應(yīng)當(dāng)被高估。參見劉巍：《以“匪幫理論”解讀劉文彩現(xiàn)象》，《經(jīng)濟(jì)社會史評論》2019年第3期。

1 胡志康：《改制后之浙江縣級財政》，《浙江經(jīng)濟(jì)月刊》1948年第4卷第1期，第6-11頁。

2 《湖北省財政廳關(guān)于一九三三年四五六三個月行政計劃書的呈文附湖北省政府指令公字市2812號》，1933年7月，湖北省檔案館館藏檔案，檔案號：LS001-001-0066-0002

3 Besley，T. ，Coate S.，Centralized versus Decentralized Provision of Local Public Goods：A Aolitical Economy Approach，Public Economics，vol.12，2003，pp.2611-2637.

4 Cai H. ，Treisman D. ，State Corroding Federalism.Public Economics，vol.3，2004，pp.819-843.

5 王贛愚：《中國的政治改進(jìn)》，商務(wù)印書館，年份不詳，第122頁。

6 翁有為、王力：《近代中國權(quán)力更替與國家中心力量重塑》，《濟(jì)南大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2022年第3期。

7 ［德］馬克斯·韋伯著，閻克文譯：《經(jīng)濟(jì)與社會》第1卷，上海出版社2010年版，第322、333、351頁。

8 陳默：《國民政府對1941年蘇德戰(zhàn)局的研判——兼論蔣介石的戰(zhàn)略眼光》，《抗日戰(zhàn)爭研究》2021年第2期。

9 劉云虹：《差序格局社會中的法治困境——以國民政府監(jiān)察院“打虎”為例》，《江蘇社會科學(xué)》2014年第1期。

1 Weber M，Politik als Beruf，Gesammelte Politische Schriften，1919，pp.505-560.

2 陳延一：《民國財長：宋子文》，東方出版社2008年版，第144頁。

3 《武昌縣商會關(guān)于請免予推行新營業(yè)稅甲乙兩項辦法以恤商艱的呈文》，1932年10月9日，湖北省檔案館館藏檔案，檔案號：LS001-005-0177-0011。

4 曾繁柏：《視察武昌縣財政報告》，1947年2月，湖北省檔案館館藏檔案，檔案號：LS019-001-1393（1）—0003。

5 《奉省府指令核準(zhǔn)該縣征收筵席教育捐仰遵照》，《浙江教育行政周刊》，1932年第3卷第24期，第10頁。

6 如1937年預(yù)算案中，軍務(wù)費(fèi)經(jīng)常、臨時二項合為392499952元，占全部預(yù)算39.22%。以較二十五年的326727655元增加了65772297元。時人評論，“軍務(wù)費(fèi)中有各省軍費(fèi)七千余萬元，或由補(bǔ)助費(fèi)移列，或?qū)傩略稣?，于軍政軍令的統(tǒng)一關(guān)系甚大。軍政部管理經(jīng)常軍費(fèi)歷有短缺，此次編造軍務(wù)費(fèi)預(yù)算，事前由軍政財政當(dāng)局協(xié)商妥定，并相互聲明，此后依照預(yù)算執(zhí)行，不再如以前年度之請款追加預(yù)算?！敝袊诙v史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第五輯第二編，江蘇古籍出版社2000年版，第163頁。

7 李國忠：《民國時期中央與地方關(guān)系》，天津人民出版社2004年版，第166-225頁。

8 薛鐘泰：《江蘇教育經(jīng)費(fèi)概況及其整理途徑》，《江蘇教育》1933年第2卷第3期。

9 《荊門縣財政報告》，日期不詳，湖北省檔案館館藏檔案，檔案號：LS067-001-0732-0012。

1 張運(yùn)譜：《清末清理財政的回憶》，全國政協(xié)文史資料委員會編：《文史資料存稿選編》晚清北洋 （上冊），中國文史出版社2002年版，第43頁。

2 《為具奏酌擬清理參政處各省清理財政局辦事章程一折奉旨事》，宣統(tǒng)元年，中國第一歷史檔案館館藏檔案，檔案號：09-01-02-0015-011。

3 《財政部部令第三百零一號：各省官銀錢行號監(jiān)理官章程》，《政府公報》1913年第591期，第12-13頁。

4 《財政部呈大總統(tǒng)謹(jǐn)將擬派各省財政視察員開單請批準(zhǔn)施行文》，《政府公報》1912年第195期，第7-8頁。

5 《為妥酌清理財政章程折奉旨事致宗人府》，光緒三十四年十二月，中國第一歷史檔案館館藏檔案，檔案號：06-01-001-000711-0161。

6 需要補(bǔ)充說明的是，有學(xué)者指出清末的財政監(jiān)理官的職責(zé)是監(jiān)督地方財政，此言并不準(zhǔn)確（如肖高華：《“以內(nèi)治外”——央地博弈下的近代地方財政監(jiān)督制度設(shè)計》，《史學(xué)月刊》2022年第1期）。按照財政監(jiān)理官權(quán)限，主要是了解地方財政收支實數(shù)，具體包括稽查司道庫儲之盈虧，稽査各屬征收地丁漕糧及折銀辦法，稽査新政用款以及稽査關(guān)于地方自治各項之籌集及支出等（《監(jiān)理財政官會議詳情》，《申報》1909年5月19日，第5版），并強(qiáng)調(diào)不得干涉省財務(wù)行政，因此財政監(jiān)理官并不具備具備監(jiān)督地方財政的職能。

7 《國民政府財政部監(jiān)督地方財政條例》，《山西財政月刊》1928年第1卷第3期，第39-41頁。

8 《“財政部自治財政督導(dǎo)人員工作綱要”及“財政都督導(dǎo)專員服務(wù)規(guī)則”由 》，《財政部公報》1942年第3卷第23-24期，第75-78頁。

9 《為妥酌清理財政章程折奉旨事致宗人府》，光緒三十四年十二月，中國第一歷史檔案館館藏檔案，檔案號：06-01-001-000711-0161

10 《整理各省債款之實行》，《申報》1917年4月4日，第6版。

11 《國民政府財政部監(jiān)督地方財政條例》（1928年7月），全國財政會議秘書處：《全國財政會議匯編》，1928年版，第43頁。

12 《財政部劃分稅目之內(nèi)容》，《時報》1912年10月29日，第5版。

13 《國民政府令：廢除苛捐雜稅令》，《國民政府公報》1934年第1472期，第1頁。

1 《財政部關(guān)于函送修正監(jiān)督地方財政暫行辦法的咨文》，1933年1月，湖北省檔案館館藏檔案，檔案號：LS001-005-0002-0003。

2 《湖北省政府關(guān)于補(bǔ)訂營業(yè)稅物品販賣業(yè)中遺漏各業(yè)稅率表的指令、咨以及湖北省財政廳呈文》，1931年4月30日，湖北省檔案館館藏檔案，檔案號：LS001-005-0168-0006。

3 《閩代表與周自齊談話》，《申報》1920年12月18日，第6版。

4 《中央財政的困難程度：現(xiàn)代評論》，1925年1月24日，上海市檔案館館藏檔案，檔案號：D2-0-1780-102。

5 《各省財政的窮狀》，《現(xiàn)代評論》第4卷第85期，1926年7月24日，上海市檔案館館藏檔案，檔案號：D2-0-1783-127。

6 ［澳］琳達(dá)·維斯、［澳］約翰·M.霍布森著，黃兆輝、廖志強(qiáng)譯：《國家與經(jīng)濟(jì)發(fā)展——一個比較及歷史性的分析》，吉林出版集團(tuán)有限責(zé)任公司2009年版，第6頁。

7 ［美］加布里埃爾·A.阿爾蒙德等著，楊紅偉等譯：《當(dāng)代比較政治學(xué)：世界視野》（第8版），上海人民出版社2010年版，第11頁。

8 施戍杰：《斯密動力、國家能力與晚清近代化受挫》，《中國制度經(jīng)濟(jì)學(xué)年會論文集》，2010年。

9 ［美］吉爾伯特·羅茲曼著，陶驊等譯：《中國的現(xiàn)代化》，江蘇人民出版社1995年版，第102頁。

10 《學(xué)校經(jīng)費(fèi)議第二》，《新民叢報》1902年4月15日。

11 《奏報遵旨查明江西厘稅積弊事》，光緒二十二年十一月初五日，中國第一歷史檔案館館藏檔案，檔案號：04-01-35-0574-001。

12 《呈直屬光緒七年奏銷征收節(jié)年錢糧完欠數(shù)目等清單》，光緒十年，中國第一歷史檔案館館藏檔案，檔案號：03-6212-059。

13 《奏請劃分中央與地方行政權(quán)限并議各省分設(shè)六司留府裁縣折》，宣統(tǒng)二年十一月十七日，故宮博物院編：《清末籌備立憲檔案史料》，中華書局1979年版，第546頁。

1 施戍杰：《斯密動力、國家能力與晚清近代化受挫》，《中國制度經(jīng)濟(jì)學(xué)年會論文集》，2010年。

2 王贛愚：《中國的政治改進(jìn)》，第121頁。

3 《財政紀(jì)：整理財政計劃》，《華僑雜志》1913年第2期，第124-125頁。

4 《財政部近向各省索款各省復(fù)稱目下無款可以協(xié)濟(jì)中央政府》，《時報》1914年3月22日，第3版。

5 張一凡：《民元以來之地方財政》，銀行周報社1948年版，第171頁。

6 畢學(xué)進(jìn)：《北洋政府與云南地方內(nèi)債的發(fā)借》，《經(jīng)濟(jì)社會史評論》2022年第4期。

7 ［美］道格拉斯·C·諾思著，杭行譯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》，格致出版社2014年版，第119-120、136頁。

8 Tsiang T F，The Present Situation in China：A Critical Analysis，International Affairs Royal Institute of International Affairs，vol.14，1935，pp. 496-513.

9 Clark，Grover，China's Economic Emergence，The Annals of the American Academy of Political and Social Science，vol.168，1933，pp.84-94.

10 葉青：《中國政治問題》，青年出版社1949年版，第124頁。

1 Oates W. E. ，An essay on fiscal federalism. Journal of Economic Literature，vol.37，1999，pp.1120–1149.

2 Tanzi V. ，F(xiàn)iscal federalism and decentralisation：a review of some efficiency and macroeconomic aspects. Washington D.C.：Annual World Bank Conference on Development Economics，1996，pp.295-315;Prudhomme R. ，The dangers of decentralization. The World Bank Research Observer，vol.2，1995，pp.201–220.

3 ［美］吉爾伯特·羅茲曼編，陶驊等譯：《中國的現(xiàn)代化》，上海人民出版社1989年版，第69-77頁。

4 ［美］弗朗西斯·福山著，黃勝強(qiáng)等譯：《國家構(gòu)建21世紀(jì)的國家治理與世界秩序》，中國社會科學(xué)出版社2007年版，第6-19頁。