丁浩珉 劉玲北

黨的十八大以來，國家全面推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，高校在不斷推動高質(zhì)量內(nèi)涵式發(fā)展，而在高?；ㄐ蘅橆I(lǐng)域，由于高校基礎(chǔ)設(shè)施大規(guī)模建設(shè)已在“十二五”前后基本結(jié)束，為維護(hù)建筑物的使用安全，現(xiàn)階段高校后勤基建逐步轉(zhuǎn)為以修繕工程為主，該類工程的種類和數(shù)量也不斷增多，據(jù)筆者調(diào)研，以南京所在高校為例，高校每年用于修繕的經(jīng)費(fèi)，多的達(dá)數(shù)千萬，少的也有數(shù)百萬。修繕工程與新建項目相比，呈現(xiàn)出小而雜、維修頻率快、工期短、預(yù)算難等特點(diǎn)。此外，承擔(dān)修繕任務(wù)的后勤管理部門由于隊伍人員良莠不齊，內(nèi)控制度缺失等原因，導(dǎo)致工程監(jiān)管不到位，種種原因造成修繕工程的造價管理存在較大風(fēng)險，易滋生腐敗，逐漸成為困擾高?；ê笄诟哔|(zhì)量發(fā)展的難題，也成為近年來高校基建領(lǐng)域研究的熱點(diǎn)問題之一。

在學(xué)界，學(xué)者文中秋[1]對高校修繕工程進(jìn)行了了定義，分析了其在設(shè)計、招投標(biāo)、施工等3 個重要階段的工程造價控制難點(diǎn)，并提出應(yīng)對修繕工程造價控制難點(diǎn)的應(yīng)對措施；學(xué)者周國江[2]分析了高校維修項目呈現(xiàn)新特性以及基本現(xiàn)狀，并提出了維修精細(xì)管理的基本要義和效能、以及實(shí)施維修項目精細(xì)化管理的主要路徑；學(xué)者趙鵬程等[3]認(rèn)為，高校修繕工程存在現(xiàn)場監(jiān)管規(guī)范性差、變更洽商控制不力、項目進(jìn)度管理不夠嚴(yán)謹(jǐn)、審計結(jié)算審減額偏大等問題，還提出相應(yīng)的對策。學(xué)者孫培芹[4]基于內(nèi)控視角提出高校修繕工程存在制度不完善、管理粗放、預(yù)算不準(zhǔn)、招標(biāo)程序不嚴(yán)、工程量確定難度大等問題，并提出需要健全制度、完善修繕工程管理人員結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)資金審核等措施。本文擬在總結(jié)現(xiàn)有學(xué)術(shù)研究成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合從事多年高校多年修繕工程管理的實(shí)踐，從工程造價管理的視角，分析存在的風(fēng)險并提出針對性防范措施，以期為同行提供一定的借鑒。

1 高校修繕工程管理的特點(diǎn)

1.1 小而雜、涉及專業(yè)較多

根據(jù)功能區(qū)劃分，高校校園可分行政區(qū)、教學(xué)區(qū)、實(shí)驗科研區(qū)、圖書館區(qū)、體育運(yùn)動區(qū)和宿舍區(qū)等[5]。從建筑結(jié)構(gòu)和材料來看，可分為鋼結(jié)構(gòu)、框架結(jié)構(gòu)、砌體結(jié)構(gòu)以及木結(jié)構(gòu)等。修繕工程與新建工程相比，工程量大小不一，所需費(fèi)用也極不均衡。小的一次僅需數(shù)百元，大的項目可達(dá)數(shù)百萬元，但總體上以零星維修和局部修繕居多。此外，高校修繕工程的種類繁多，涵蓋裝修與改造、強(qiáng)弱電、道路維修、給排水、屋面及衛(wèi)生間滲漏維修等多個專業(yè)。在同一個修繕項目施工中，內(nèi)容可能涉及拆除、土建、裝修等多專業(yè)交叉施工的情形。

1.2 作業(yè)時間、空間受限制

修繕工程大多是在已有建筑原有基礎(chǔ)上維修改造，學(xué)生在校期間處于使用狀態(tài)，施工噪音影響，平時無法在上述區(qū)域大面積施工，高校后勤部門只能利用寒暑假及較長節(jié)假日進(jìn)行維修。

此外，修繕工程項目施工受修繕內(nèi)容、建筑物結(jié)構(gòu)形式和內(nèi)部布局等的限制，施工地點(diǎn)較分散，施工連續(xù)作業(yè)性差，不可能以理想的流水步距和流水節(jié)拍進(jìn)行組織施工[6]，施工工效明顯低于新建工程。部分修繕工程只能在室內(nèi)作業(yè)，受門洞高度影響，大型機(jī)械、室內(nèi)高空作業(yè)機(jī)械很難正常進(jìn)出，影響機(jī)械使用。

1.3 不可預(yù)見性強(qiáng)

修繕工程項目在制定維修方案前，往往需查閱待施工區(qū)域已有建筑物的資料臺賬。而實(shí)踐中由于往往由于工程檔案管理不規(guī)范、管理人員更換頻繁等原因，存在施工圖紙不齊全、原有隱蔽工程不清等情況，使得工程不可預(yù)見的風(fēng)險增大，造成在施工過程中需及時對原有施工技術(shù)方案進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，從而對施工工期及造價造成較大的影響。

1.4 管理難度高

高校新建基建工程由于單個項目使用資金量大，高校領(lǐng)導(dǎo)一般較為重視，一般會組建專業(yè)團(tuán)隊進(jìn)行管理。而修繕工程從單個項目來看，很多工程量不大，金額并不高，以致領(lǐng)導(dǎo)重視程度不高，但對于具體管理部門和人員來說，卻需同時具備工程造價、工程材料、施工技術(shù)、法律及施工管理等多專業(yè)的知識技能[7]。當(dāng)前在高校后勤部門中，從事該項工作的人員大多是從其他行政管理崗位或教師崗位轉(zhuǎn)型過來的。而按照國家規(guī)定，使用國有資金的工程應(yīng)當(dāng)采用工程量清單，而該工程量清單須由具備工程造價專業(yè)人員編制，專業(yè)要求較高，非專業(yè)人員很難在短時間內(nèi)勝任。此外，在修繕工程實(shí)施過程中，項目使用部門大多是學(xué)校的其他中層部門或教學(xué)系部，不同部門的需求、不同項目的要求也各不相同，這要求從項目決策論證開始，就要集思廣益、廣開言路。在符合技術(shù)要求的前提下盡量滿足使用部門需求，在此期間需協(xié)調(diào)的關(guān)系較復(fù)雜，溝通難度也較大，需要管理人員具備較強(qiáng)的溝通協(xié)調(diào)能力。

2 修繕工程造價管理風(fēng)險分析

基于修繕工程項目的上述特點(diǎn)，本文按照工程項目管理流程，梳理出其存在的造價管理風(fēng)險如圖1 所示。

圖1 小型修繕工程造價風(fēng)險一覽表（來源：作者自繪）

2.1 施工圖紙與設(shè)計方案風(fēng)險

修繕工程一般以應(yīng)急搶修以及小型裝修改造為主，通常由施工單位現(xiàn)場踏勘后提出維修方案，無需設(shè)計單位專門進(jìn)行設(shè)計。即便一些大一點(diǎn)的項目有設(shè)計圖紙，也無專門的圖審機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核，其設(shè)計質(zhì)量和要求也都不高，導(dǎo)致施工單位的報價隨意性比較大。此外，修繕的目的是為了恢復(fù)、改善建筑物的使用功能，延長其使用年限，前期施工方案的制定很重要，應(yīng)建立在建筑物現(xiàn)有條件及環(huán)境基礎(chǔ)上，充分考慮建筑物的結(jié)構(gòu)、功能、特點(diǎn)及與周邊建筑物的關(guān)系等因素。而實(shí)踐中，受專業(yè)水平、管理經(jīng)驗等因素的影響，管理部門通常未重視修繕方案的優(yōu)化，在施工期間遇到問題時再調(diào)整、修改修繕方案，使得工程造價管理的重點(diǎn)集中到施工和結(jié)算階段，這背離了工程造價管理的規(guī)律。因為作為一個工程項目，造價控制得好不好重點(diǎn)應(yīng)在前期方案和設(shè)計階段，而不是施工和竣工結(jié)算階段。

實(shí)踐中，部分工程項目的修繕比新建的技術(shù)難度要求更高，以現(xiàn)行的防水維修為例，對屋面局部滲漏維修來說，需要查明滲漏原因并采取針對性措施，這需要豐富的滲漏維修經(jīng)驗和技術(shù)，否則難以達(dá)到理想的效果。以某高校大學(xué)生活動中心屋面局部滲漏維修為例，施工單位采用開槽方法維修，先沿滲漏點(diǎn)周邊對原有結(jié)構(gòu)板上各施工層開挖，在重新做好防水層后，再按照原結(jié)構(gòu)層依次恢復(fù)，從理論上分析該方法可行，該方案得到后勤管理部門的認(rèn)可。隨后，該校根據(jù)校內(nèi)規(guī)章制度，采取直接發(fā)包的方式委托某防水滲漏維修單位施工，開槽并恢復(fù)20 m，總費(fèi)用0.8 萬元，但在竣工結(jié)束一段時間后，原維修點(diǎn)周邊又開始滲漏，并多次返修無效，后經(jīng)調(diào)整方案，采取防排結(jié)合的方式修好，但是造價上與施工單位產(chǎn)生了糾紛。

2.2 工程量清單和預(yù)算風(fēng)險

由于修繕工程具有小而分散、不可預(yù)測的特點(diǎn)，在我國現(xiàn)行的財政預(yù)算編制體制下，高校后勤管理部門迫于按時提交預(yù)算的壓力，很難真正去進(jìn)行全年修繕內(nèi)容統(tǒng)計及詳細(xì)的維修工程量測算，通常根據(jù)歷年實(shí)際使用資金量估算下一年的需求額度，但實(shí)際上，伴隨著建筑物使用年限的增長，需要維修的內(nèi)容呈現(xiàn)逐年增多與變化的趨勢，在財政預(yù)算和資金使用要求越來越高的當(dāng)下，現(xiàn)有的預(yù)算管理模式越來越難以滿足實(shí)際需要，這一定程度上影響后期的工程造價管理。

對于大量的小型修繕工程，因單項總價都不高，而根據(jù)高校內(nèi)部管理規(guī)定，允許其變更的金額很小，以筆者所在的高校為例，結(jié)算不得超過立項時的預(yù)算且不得超過合同金額的10%。一旦前期預(yù)算的工程量與現(xiàn)場不符，就很容易導(dǎo)致工程變更，如很多項目包含的拆除都屬于隱蔽工程，前期很難測算詳細(xì)的工程量，造成后期結(jié)算價款糾紛。此外，在修繕預(yù)算制定過程中，高校后勤管理部門大多選擇采用定額計價的方式編制清單和預(yù)算價。而現(xiàn)實(shí)中小型修繕工程人工費(fèi)、材料費(fèi)、機(jī)械費(fèi)均已超過現(xiàn)有預(yù)算定額的基準(zhǔn)價，采用已有修繕工程定額通常會造成工程造價普遍偏低。

2.3 招標(biāo)采購風(fēng)險

因大量的修繕工程單項金額較小、達(dá)不到公開招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，在施工單位的選擇上，高校內(nèi)部通常采取直接發(fā)包、競爭性談判、競爭性磋商或詢價等方式，因此大多以高校后勤管理部門自行組織采購為主。即便少量項目達(dá)到規(guī)定招標(biāo)額度，因高校內(nèi)部從事政府采購管理的部門缺乏造價技術(shù)人才，對于工程類項目的招投標(biāo)在很大程度上還是依賴后勤管理部門人員，如此階段管控不嚴(yán)，極容易造成不相容崗位未分離，從而滋生腐敗風(fēng)險。此外，因小型修繕項目單項總價低，利潤空間有限，具備一定實(shí)力的大企業(yè)參與意愿不強(qiáng)，加上國家加大保護(hù)中小企業(yè)的發(fā)展，對一定額度以下的項目也鼓勵只面向中小企業(yè)。因此造成不少長期從事高校修繕施工的單位都是一些小企業(yè)，這種狀況會造成該類項目的采購很難像新建的大項目那樣公正公平公開，存在易滋生腐敗的隱憂。

從采購模式上看，高校內(nèi)部后勤部門在自行采購過程中，為避免后期審計部門提出質(zhì)疑，通常采用經(jīng)評審的低價中標(biāo)法，而不愿采用綜合評標(biāo)法[8]。帶來的最大弊端就是部分施工單位為謀求中標(biāo)采用低于成本的報價，在中標(biāo)后再想辦法進(jìn)行變更，或調(diào)換施工材料，給施工管理增加了難度。

2.4 施工管理風(fēng)險

施工環(huán)節(jié)決定工程質(zhì)量的好壞，并最終決定結(jié)算價，而該環(huán)節(jié)的管理存在風(fēng)險較多，主要包括：第1，高校后勤管理部門人員專業(yè)知識不足、責(zé)任心不強(qiáng)，該驗收的材料沒有及時驗收，該檢查的工序沒有檢查，對變更的事項關(guān)注不夠。第2，施工地點(diǎn)分散、施工人員流動性大、施工機(jī)械利用率不平衡，在機(jī)械設(shè)備及人員調(diào)配過程中可能會產(chǎn)生一定的機(jī)械損耗、人員窩工費(fèi)用，管理人員無法及時監(jiān)督并控制相應(yīng)成本；第3，大多數(shù)修繕項目單項價格低，未聘請專業(yè)的監(jiān)理進(jìn)行監(jiān)督，加之部分工程前期準(zhǔn)備工作不足，一邊施工一邊更改修繕方案，工程洽商簽證隨意性太強(qiáng)，缺乏相應(yīng)內(nèi)部約束機(jī)制，先施工、后補(bǔ)手續(xù)的現(xiàn)象較多；第4，部分施工單位為了獲取高額利潤，未按照要求施工，存在偷工減料或以次充好；第5，部分高校內(nèi)部審計部門對修繕工程監(jiān)督不嚴(yán)，未能及時對隱蔽工程或較大變更進(jìn)行及時跟蹤審計，小型修繕工程在施工程中缺乏有力的監(jiān)管。

2.5 竣工結(jié)算風(fēng)險

竣工結(jié)算是修繕工程造價控制的重要一環(huán)，根據(jù)金額的大小一般分為2 種情形：第1，對于單項數(shù)額較小的零星維修，高校一般委托物業(yè)公司或內(nèi)設(shè)的維修中心自行維修，即便部分高校雖然選擇外包，一般也無需簽訂施工合同，在管理人員核定施工單位工程量基礎(chǔ)上，由造價管理員核價后予以結(jié)算，這類小維修由于單項金額小，維修次數(shù)多，對于現(xiàn)場管理人員和造價員的責(zé)任心和廉潔自律要求較高；第2，對于預(yù)算達(dá)到一定金額，因高校施工現(xiàn)場管理人員很多不熟悉工程計價規(guī)則，其在施工過程中簽認(rèn)的變更、洽商等資料存在缺乏合理性和準(zhǔn)確性的情形。此時竣工結(jié)算人員除應(yīng)收集這些過程資料，對有疑問的還需到現(xiàn)場進(jìn)行了解，判斷工程量計算的準(zhǔn)確性、施工單位定額套用的正確性以及各項取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的合規(guī)性，以確?？⒐そY(jié)算的全面、合理和準(zhǔn)確。例如，某高校實(shí)施一人行道面包磚修復(fù)項目，由于基礎(chǔ)較平整密實(shí)，施工只需修復(fù)面包磚面層，無需做路基和基層，但結(jié)算時，施工單位套用定額時增加了10 cm厚混凝土基層的費(fèi)用，現(xiàn)場管理人員簽證時只關(guān)注文字版的清單項目，而不會使用計價軟件查看定額子目，施工單位借現(xiàn)場計量和結(jié)算人員分開的情況而虛報結(jié)算價款。

實(shí)踐中，有一些施工單位還存在在結(jié)算中對定額中已包含的工序，再另行增列子目，重復(fù)套用定額的情形，還有一些施工單位對屬于其自身負(fù)責(zé)的返工等工程量，采取變更的方式增加不合理利潤。因此竣工結(jié)算人員需在此過程中，對工程量清單及簽證等結(jié)算資料進(jìn)行認(rèn)真核對，對缺審批手續(xù)的及時要求補(bǔ)齊，對不屬于高校自身承擔(dān)的工程量及費(fèi)用及時甄別出來。

3 修繕工程造價風(fēng)險的應(yīng)對

3.1 加強(qiáng)高校后勤基建管理隊伍建設(shè)

習(xí)近平總書記曾指出：“人才是事業(yè)發(fā)展最寶貴的財富，人才資源是黨執(zhí)政興國的根本性資源”。面對當(dāng)前高校后勤管理人員工程造價專業(yè)能力不足等現(xiàn)狀。一方面，高校應(yīng)改變觀念，充分認(rèn)識到基建業(yè)務(wù)已經(jīng)隨著社會分工的發(fā)展，專業(yè)性越來越強(qiáng)的實(shí)際，在引進(jìn)教學(xué)科研等高層次人才的同時，應(yīng)適量引進(jìn)建筑施工技術(shù)及工程造價等專業(yè)人員，改善現(xiàn)有基建管理隊伍的年齡結(jié)構(gòu)和知識結(jié)構(gòu)；另一方面，應(yīng)注重內(nèi)部挖潛，對現(xiàn)有工程管理人員，加強(qiáng)工程造價管理相關(guān)專業(yè)知識的培訓(xùn)，提高其業(yè)務(wù)能力和水平，培訓(xùn)應(yīng)立足工程建設(shè)的實(shí)際，學(xué)習(xí)內(nèi)容應(yīng)涵蓋財務(wù)管理、工程管理、施工技術(shù)、計量、計價、審計等專業(yè)課程。

3.2 強(qiáng)化校內(nèi)規(guī)章制度以及內(nèi)控機(jī)制建設(shè)

隨著修繕工程的發(fā)展，高校使用的資金量大、實(shí)施的項目多、建設(shè)周期長，風(fēng)險點(diǎn)也較多。為此，一是高校應(yīng)根據(jù)國家法律法規(guī)和地方行政規(guī)章，結(jié)合所在高校實(shí)際，建立健全工程建設(shè)領(lǐng)域校內(nèi)規(guī)章，使得修繕工程無論大小，流程周期長短，都做到有制度制約，真正把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。二是應(yīng)按照教育系統(tǒng)部署要求，完善高校工程項目的內(nèi)控制度建設(shè)，在逐一排查風(fēng)險點(diǎn)基礎(chǔ)上，制定相應(yīng)管控措施，繪制流程圖，便于相關(guān)部門操作；三是利用智慧校園建設(shè)契機(jī)，結(jié)合本校修繕工程實(shí)際，加強(qiáng)工程項目管理的信息化、智能化建設(shè)，既便于報修和及時反饋，不斷提升師生的滿意度，也有利于工程電子檔案的建立，做好施工資料的存檔備查。

3.3 建立高校內(nèi)部工程管理造價體系

針對當(dāng)前修繕定額不符合高校修繕實(shí)際的狀況，高校應(yīng)盡快構(gòu)建內(nèi)部造價體系：

1）依據(jù)當(dāng)?shù)氐摹敖ㄖ袌鲂畔⒅笇?dǎo)價”及時做好常用維修材料價格數(shù)據(jù)庫的更新，盡量做到對主要建筑材料的規(guī)格型號、價格等了如指掌[9]。

2）以近年來本地的高校修繕工程招標(biāo)項目的中標(biāo)價為參考，例如地板更換、墻紙墻布修復(fù)、乳膠漆粉刷、地磚修復(fù)等常規(guī)維修項目，應(yīng)該制定內(nèi)部的參考價格，并隨著市場波動及時調(diào)整。

3）結(jié)合裝飾裝修、改造越來越多的實(shí)際情況，制定出臺高校內(nèi)部建筑裝修改造標(biāo)準(zhǔn)參考指南，避免臨時拍腦袋工程、面子工程或搞豪華裝修，盡量提高高校修繕資金使用效益。

3.4 加強(qiáng)高校工程項目政府采購管理

近年來，伴隨著國家“放改服”改革力度的不斷增大，招投標(biāo)及政府采購領(lǐng)域的改革也在不斷深入推進(jìn)。以江蘇為例，對單項金額在50 萬元以下的工程項目由各高校自行組織采購，雖然采購權(quán)力下放了，但與此同時，很多高校卻還未真正構(gòu)建起符合自身需要的工程項目采購管理制度，如有的高校未建立起自己的評委庫，更談不上建立自己的評標(biāo)制度。為此，部分高校選擇委托招標(biāo)代理公司進(jìn)行工程項目招投標(biāo)，這在一定程度上彌補(bǔ)了高校專業(yè)力量的不足，但招標(biāo)代理公司畢竟屬于民營企業(yè)，以追求利潤為首要目標(biāo)，對單項采購總金額較小的項目，因代理費(fèi)較低，其參與的積極性很低，而在高校修繕項目中，恰恰這部分占大多數(shù)。此外，預(yù)防和監(jiān)督招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)串通招投標(biāo)也是高校面臨的一大難題。因此各高校應(yīng)盡快建立內(nèi)部工程項目采購管理制度，形成公開招標(biāo)、委托代理招標(biāo)、內(nèi)部采購3 種類型有效銜接的采購體系，同時組建專家評委庫，并制定高校內(nèi)部評標(biāo)制度，以解決當(dāng)前高校修繕工程招投標(biāo)過程中存在的困難。

3.5 嚴(yán)格施工過程管理

增強(qiáng)高校管理人員風(fēng)險意識。由于高校修繕項目的總金額較小，預(yù)算文件和合同中一般都未列暫列金。但其小而雜的特點(diǎn)決定了在工程量清單中不可避免存在缺漏項，為避免此類糾紛，項目管理人員應(yīng)有風(fēng)險意識。例如在邀標(biāo)文件中，必須明確要求施工單位在投標(biāo)報價前踏勘現(xiàn)場，對不參加現(xiàn)場踏勘的視為其已經(jīng)了解現(xiàn)場狀況。此外，對無法預(yù)估的工程量或措施項目，特征描述應(yīng)按照高校的需求表述清楚，并以獨(dú)立項包干的方式由施工單位報價。

規(guī)范簽證管理。修繕項目施工地點(diǎn)分散、不可預(yù)測性強(qiáng)，且集中在假期，管理力量相對薄弱。而簽證是施工過程中常用的方式，對清單的漏項、工程變更等都需通過簽證來結(jié)算。為此，現(xiàn)場管理人員一定要重視簽證的運(yùn)用，加強(qiáng)工程計量規(guī)則和施工技術(shù)的學(xué)習(xí)，分清哪些該簽證哪些不該簽證。對不該簽的不簽，對該簽的其內(nèi)容一定要詳細(xì)具體，以方便后期結(jié)算。

加強(qiáng)對隱蔽工程和關(guān)鍵工序的管理，對需要通知審計部門一同進(jìn)行計量的，應(yīng)在規(guī)定時限內(nèi)通知，防止后期結(jié)算缺乏相關(guān)資料而造成核減而引發(fā)的不必要糾紛。

4 結(jié)語

高校高質(zhì)量發(fā)展離不開高質(zhì)量的后勤管理保障，修繕工程管理是高校后勤管理的重要組成部分，高校應(yīng)對修繕工程造價進(jìn)行有效管控，不斷提高財政資金使用效益，不斷提升內(nèi)部治理能力和水平。