郭靂

關(guān)鍵詞：數(shù)據(jù)治理；數(shù)據(jù)要素；精巧規(guī)制；金融科技；“數(shù)據(jù)二十條”

20世紀90年代以來，隨著對放松規(guī)制（Deregulation）和命令一控制型規(guī)制（Command andControl Regulation）等理論的反思，理論界與實務(wù)界開啟了對更優(yōu)規(guī)制（Better Regulation）的探索。精巧規(guī)制（Smart Regulation）建立在回應(yīng)型規(guī)制（Responsive Regulation）理論之上，二十多年間在各國的政府戰(zhàn)略、金融科技監(jiān)管等場景中得到應(yīng)用，已成為規(guī)制理論界的一塊重要里程碑。進人數(shù)字經(jīng)濟時代，數(shù)據(jù)要素是繼土地、勞動、資本后的經(jīng)濟社會又一重要生產(chǎn)要素，成為數(shù)字經(jīng)濟繁榮發(fā)展的核心引擎。2022年12月2日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱《意見》），確立了我國數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的指導(dǎo)思想與頂層設(shè)計，將數(shù)據(jù)要素治理制度作為數(shù)據(jù)領(lǐng)域基礎(chǔ)制度的重要一環(huán)。探索適合數(shù)據(jù)要素的規(guī)制理論，優(yōu)化數(shù)據(jù)要素治理模式并實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素治理的良法善治，已經(jīng)成為我國數(shù)字經(jīng)濟健康發(fā)展的關(guān)鍵。

精巧規(guī)制提出的時代背景與理論基礎(chǔ)是什么，在政府戰(zhàn)略與金融科技創(chuàng)新等領(lǐng)域的域外適用實踐如何？精巧規(guī)制在歐盟數(shù)據(jù)治理中的應(yīng)用進展情況如何，又是否與我國數(shù)據(jù)要素治理相適配？本文試圖回答以上與規(guī)制理論、數(shù)據(jù)要素治理相關(guān)的議題。文章第一部分對精巧規(guī)制理論提出的時代背景、理論基礎(chǔ)與基本內(nèi)容進行梳理；第二部分探究精巧規(guī)制在加拿大、歐盟等地區(qū)的政府戰(zhàn)略、金融科技監(jiān)管領(lǐng)域中的應(yīng)用情況，總結(jié)該理論的實際適用要點與爭議；第三部分考察歐盟數(shù)據(jù)治理中的精巧進路，分析其在我國數(shù)據(jù)要素治理中的應(yīng)用空間；最后一部分通過論證明確規(guī)制目標與底線紅線、重構(gòu)政府功能實現(xiàn)方式、引導(dǎo)多元主體參與治理，嘗試構(gòu)建我國數(shù)據(jù)要素的“精巧之治”。

一、精巧規(guī)制的背景、基礎(chǔ)與涵義

（一）精巧規(guī)制理論的時代背景與理論基礎(chǔ)

回應(yīng)型規(guī)制、精巧規(guī)制和更優(yōu)規(guī)制等一系列規(guī)制理念或理論的產(chǎn)生，源自規(guī)制理論界對命令一控制型規(guī)制與放松規(guī)制的反思。第二次世界大戰(zhàn)后，為應(yīng)對市場失靈，主要資本主義國家對經(jīng)濟實施了強有力的國家干預(yù)政策，并在遵從（Compliance）或威懾（Deterrence）進路之中，將命令一控制型規(guī)制作為主要的規(guī)制形式。隨著壟斷資本主義不斷發(fā)展，西方國家在職業(yè)安全健康、環(huán)境保護、消費者權(quán)益等方面的社會性規(guī)制大幅增加。①這種規(guī)制過度的現(xiàn)象，招致對繁文縟節(jié)（RedTape）、超負荷、經(jīng)濟和社會生活過度官僚化等批評。②命令一控制型規(guī)制逐漸暴露出繁瑣、昂貴、僵化且成效緩慢等特征，③規(guī)制供給過度也成為企業(yè)活動的嚴重障礙，由此造成的生產(chǎn)和配置無效導(dǎo)致大量社會福利損失。20世紀70年代末，在新自由主義思想與私有化浪潮的沖擊下，美國、英國等開始在民航、電信、電力等行業(yè)全面放松規(guī)制。強調(diào)對公用事業(yè)等核心產(chǎn)業(yè)減少干預(yù)的放松規(guī)制，逐漸成為西方各國新的規(guī)制選擇。然而，放松規(guī)制也并非是規(guī)制理論的靈丹妙藥，逐漸暴露出無法應(yīng)對日漸復(fù)雜的環(huán)境規(guī)制問題。

20世紀90年代中期后，規(guī)制理論界開始在命令一控制型規(guī)制與放松規(guī)制之間探索“第三條道路”。Ayres和Braithwaite于1992年提出的回應(yīng)型規(guī)制理論，構(gòu)成了精巧規(guī)制的理論基礎(chǔ)。④回應(yīng)型規(guī)制受Selznick的回應(yīng)型法（Responsive Law）理念影響，意在破除嚴格威懾或是自由放任的單一性規(guī)制，檢視如何將遵從和威懾策略相互結(jié)合?；貞?yīng)型規(guī)制將規(guī)制活動預(yù)設(shè)在互動式的場景中，假定規(guī)制對象具有美德且會采取合作態(tài)度，并向?qū)ο蟀l(fā)出如果干預(yù)性較低的措施失靈，規(guī)制者將逐漸采取更為嚴格執(zhí)法措施的信號。這種“投桃報李／以眼還眼”（Tit-for-tat）式規(guī)制的關(guān)鍵是如何識別被規(guī)制者的守法程度。對此，Ayres和Braithwaite設(shè)計出執(zhí)法金字塔（EnforcementPyramid）模型，依據(jù)被規(guī)制者回應(yīng)的阻力提升程度，從警告、警示等告知性和說服性規(guī)制措施，逐步升級到罰款、剝奪資格等嚴重制裁。⑤

以回應(yīng)型規(guī)制為代表的規(guī)制理論，開啟了西方社會對更優(yōu)規(guī)制理念的追求。更優(yōu)規(guī)制本質(zhì)上是一種“強烈的熱望，而非明澈的概念”⑥。規(guī)制理論的優(yōu)劣取決于與國家制度特點、文化特色和政治結(jié)構(gòu)的匹配，因此并不存在放之四海而皆準的“最優(yōu)”規(guī)制，只存在不斷探索中的“更優(yōu)”，因此更優(yōu)規(guī)制一詞便成為了改善規(guī)制質(zhì)量、探索新規(guī)制理論的理念代名詞?？傮w來看，更優(yōu)規(guī)制的核心思想在于避免陳舊的命令一控制型規(guī)制，通過引入理性的政策制定進路來改進規(guī)制，并趨向適用非正式的、低干預(yù)度的控制方式。更優(yōu)規(guī)制的理念在理論界與各國政府中得到發(fā)展與應(yīng)用，英國政府在1997年以“更優(yōu)規(guī)制工作小組”（Better Regulation Task Force）取代了先前設(shè)置的“放松規(guī)制小組”（Deregulation Unit），向政府規(guī)制提供行動建議。2000年，歐盟制定了“里斯本戰(zhàn)略”（Lisbon Agenda），希望通過更優(yōu)規(guī)制努力推動歐盟經(jīng)濟改革與就業(yè)水平。

（二）精巧規(guī)制理論的基本涵義

精巧規(guī)制理論是追求更優(yōu)規(guī)制過程中的重要理論創(chuàng)新，也是對回應(yīng)型規(guī)制這一理論的改良與革新。該理論由Neil Gunningham等在1998年的《精巧規(guī)制：設(shè)計環(huán)境政策》一書中提出，②最初被運用于環(huán)境規(guī)制中，從規(guī)制理念、規(guī)制主體與政策工具三個方面可以提煉出其基本涵義。

首先，在規(guī)制理念方面，精巧規(guī)制追求較少干預(yù)之下的雙贏結(jié)果（Win／Win Outcomes）。高強度干預(yù)的政策工具往往缺乏靈活性、規(guī)制成本較高，還可能導(dǎo)致需要花費額外的規(guī)制資源，調(diào)整原本可能自愿遵守規(guī)則的被規(guī)制者。例如，森林管理委員會（Forest Stewardship Council）所建立的全球環(huán)境標準制定系統(tǒng)，在Gunningham看來是低干預(yù)主義的代表。森林管理委員會建立了認證機構(gòu)（Certify the Certifiers）及林業(yè)產(chǎn)品的標準，形成了獨立于政府規(guī)制之外的全球環(huán)境標準制定新制度體系。③對比之下，這種低干預(yù)主義可以提供更大的回應(yīng)靈活性與速度、更少的規(guī)制阻力、更強的規(guī)制正當性與更低的規(guī)制成本，還能夠集中規(guī)制資源以應(yīng)對不合作的被規(guī)制者。而在這個過程中，由于追求短期利潤與有限理性的存在，市場主體并無主動追求雙贏結(jié)果的可能，這就需要政府在制定干預(yù)工具時秉承低干預(yù)主義的思維，助推（Nudge）和引導(dǎo)市場主體而達成雙贏結(jié)果。

其次，在規(guī)制主體方面，精巧規(guī)制主張授權(quán)多元主體共同參與規(guī)制，這是相對回應(yīng)型規(guī)制理論最重要的革新。精巧規(guī)制理論認可對被規(guī)制者采取回應(yīng)型、互動式和逐步升級的規(guī)制干預(yù)，并對回應(yīng)型規(guī)制的執(zhí)法金字塔進行了重構(gòu)。回應(yīng)型規(guī)制的執(zhí)法金字塔以政府（第一方）規(guī)制為核心，但并未重視規(guī)制者自身（第二方）、以及被規(guī)制者的貿(mào)易伙伴、非商業(yè)機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、公民社會（第三方）的共同參與。對此，精巧規(guī)制將執(zhí)法金字塔拓展至第二、第三方，如圖1所示。授權(quán)最有能力方充當替代規(guī)制者（Surrogate Regulator）．不僅能夠提升規(guī)制整體效率與節(jié)省資源，其天然的正當性與受認可度還更容易使被規(guī)制者接受。在此過程中，政府的規(guī)制功能迎來轉(zhuǎn)型：政府的主要作用應(yīng)當從直接進行規(guī)制干預(yù)轉(zhuǎn)為催化劑或促進者（Catalyst or Facilitator）的角色，為第二方、第三方開展規(guī)制創(chuàng)造條件、提供規(guī)制資源，便于后者在執(zhí)法金字塔體系中拾級而上并替代規(guī)制。

最后，在政策工具（Policy Instruments）方面，精巧規(guī)制主張豐富的政策工具組合。單一政策工具能夠解決特定問題的情況當然存在，如頒布對制造劇毒物質(zhì)的禁令足以最有效地達到禁止效果，但豐富的規(guī)制場景決定了適用單一政策工具的局限性。所有的政策工具都有各自的優(yōu)點和缺點，①精巧規(guī)制主張將命令一控制型規(guī)制、經(jīng)濟工具（Economic Instruments）、自我規(guī)制（Self-regu-lation）、自愿主義（Voluntarism）以及信息戰(zhàn)略（Information Strategies）等一系列不同政策工具的優(yōu)勢互補，以多元化組合的方式達到最佳的規(guī)制效果。正如加拿大精巧規(guī)制外部咨詢委員會（Ex-ternal Advisory Committee on Smart Regulation）的報告所言，精巧規(guī)制兼具保護（Protecting）與賦能（Enabling）效果，②主張發(fā)揮多元規(guī)制主體的功能并使用多重政策工具組合，實現(xiàn)成本更低、效益更高的規(guī)制效果。

二、精巧規(guī)制的域外實踐與理論爭議

（一）政府戰(zhàn)略領(lǐng)域的精巧規(guī)制實踐

精巧規(guī)制理論被認為是探索更優(yōu)規(guī)制理論過程中的一項里程碑，一經(jīng)提出便在理論界與實務(wù)界引起巨大反Ⅱ向?；仡櫱ъ瓿醺鲊非蟾鼉?yōu)規(guī)制措施與政府戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的道路，很多都體現(xiàn)出精巧規(guī)制理論的理念與原則。2002年，加拿大聯(lián)邦政府啟動為期十年的政府改革計劃，并將精巧規(guī)制作為當年施政演說中政府規(guī)制的改革方向，認為需要“以增強投資環(huán)境和市場信任的方式規(guī)制”。在加拿大政府后續(xù)的改革中，先是于2003年5月組建成立了精巧規(guī)制外部咨詢委員會，發(fā)布了一系列有關(guān)政府戰(zhàn)略如何朝精巧規(guī)制轉(zhuǎn)型的研究報告；后于2005年3月發(fā)布《精巧規(guī)制：行動和計劃報告》，在總結(jié)聯(lián)邦政府在衛(wèi)生、社會安全、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展、創(chuàng)新商業(yè)環(huán)境等領(lǐng)域的精巧規(guī)制改革進展基礎(chǔ)之上，系統(tǒng)闡釋了精巧規(guī)制的內(nèi)在含義、實施意義及后續(xù)的推進計劃。④

加拿大精巧規(guī)制外部咨詢委員會認為，21世紀以來經(jīng)濟和社會發(fā)展存在著三個重大變化：一是現(xiàn)代社會中新興技術(shù)的爆炸式增長、商業(yè)交易及信息獲取的速度提升，二是政策制定問題的復(fù)雜化與國際化，三是社會公眾對加強問責(zé)、決策透明、選擇自由的迫切需求。①傳統(tǒng)政府規(guī)制模式難以回應(yīng)上述變化，促使政府需要向精巧規(guī)制變革。從Gunningham等學(xué)者的理論出發(fā)，加拿大政府提煉出精巧規(guī)制適用的三項基本原則，并在后續(xù)幾任聯(lián)邦政府的改革中以基于績效的規(guī)制（Performance-based Regulation）繼續(xù)沿用。首先，是使用政策工具的有效組合，例如基于績效的規(guī)制。傳統(tǒng)的指令性規(guī)制（Prescriptive Regulation）對行為進行明確規(guī)定，但可能導(dǎo)致被規(guī)制者一旦達到指令即終止合規(guī)行為的后果。而基于績效的規(guī)制則明確了結(jié)果或期待的績效水平，能夠克服指令性規(guī)制的靈活性缺失，避免政府法規(guī)與行業(yè)標準之間的沖突問題，同時根據(jù)技術(shù)和環(huán)境的變化調(diào)整規(guī)制措施。②其次，在政府內(nèi)外部之間推進規(guī)制協(xié)調(diào)與規(guī)制合作。最后，要實現(xiàn)“精巧”，就必須以可信的方法評估規(guī)制效率（Efficiency）和效果（Effectiveness），③規(guī)制措施需要具備及時性且滿足成本收益的考量。

進入21世紀的第二個十年，精巧規(guī)制的理念深刻體現(xiàn)在英國、美國及歐盟等地區(qū)的政府、非政府組織追求更優(yōu)規(guī)制的各項改革之中。英國從成立更優(yōu)規(guī)制工作小組時即融人了精巧規(guī)制的理念，并在2005年發(fā)布題為《規(guī)制：少即是多》的報告，從精巧路徑探尋更優(yōu)的規(guī)制政策制定。④在美國，克林頓政府是制定精巧規(guī)制戰(zhàn)略的初始領(lǐng)導(dǎo)者，雖然這一戰(zhàn)略方向在布什政府中回歸到放松規(guī)制，但在奧巴馬政府改革、以及美國商業(yè)圓桌會議（Business Roundtable）等組織的倡議中得到大力提倡。以商業(yè)圓桌會議為例，該組織成立了精巧規(guī)制委員會，針對美國聯(lián)邦規(guī)制在過度繁文縟節(jié)、低效和復(fù)雜的聯(lián)邦許可程序等方面的問題，⑤主張政府戰(zhàn)略應(yīng)用精巧規(guī)制時使用下列四項策略，即盡早與利益相關(guān)者接觸、擴大使用成本收益分析（Cost-Benefit Analysis）、以基于績效的規(guī)制代替指令性規(guī)制、以及承諾持續(xù)改進政策。⑥在歐盟，自2000年啟動“里斯本戰(zhàn)略”并逐步探索更優(yōu)規(guī)制的改革以來，精巧規(guī)制理論在其中的影響持久且深入，已經(jīng)成為在“歐盟2020戰(zhàn)略”中實現(xiàn)“智能、可持續(xù)和包容性增長”的重要理論基礎(chǔ)。⑦歐盟委員會在2010年發(fā)布的《歐盟的精巧規(guī)制》文件指出，精巧規(guī)制的目的是“設(shè)計和實施符合輔助性（Subsidiarity）和比例性（Proportionality）原則．盡可能高質(zhì)量的規(guī)制”⑧。在精巧規(guī)制的具體適用層面，歐盟委員會認為：首先，精巧規(guī)制理念應(yīng)貫穿從立法到實施、評估、修訂的整個政策和法律制定周期之中；其次，精巧規(guī)制是歐盟機構(gòu)和成員國的共同責(zé)任所在；最后，利益相關(guān)者的意見將會在精巧規(guī)制中發(fā)揮關(guān)鍵作用?；厥讱W盟規(guī)制改革進程，精巧規(guī)制的應(yīng)用體現(xiàn)在規(guī)制適當性和績效計劃（REFIT）、影響評估（Impact Assessments）、質(zhì)量控制等多項創(chuàng)新之中，歐委會認為“更優(yōu)的規(guī)制必須朝向精巧規(guī)制邁進”①。

（二）金融科技創(chuàng)新的精巧規(guī)制實踐

金融科技（ Fintech）監(jiān)管可謂一場創(chuàng)新先行、監(jiān)管緊隨其后的追逐。②在2008年全球金融危機之前，金融科技創(chuàng)新在西方各國政府普遍較為放松的規(guī)制下發(fā)展迅猛，而經(jīng)歷了金融危機的市場崩潰后，對金融科技的監(jiān)管改革由放松規(guī)制轉(zhuǎn)向了另一個極端。③危機后的近十年間，相較于促進金融創(chuàng)新這一監(jiān)管目標，保障金融穩(wěn)定、保護金融消費者、防范發(fā)生新的金融危機這些目標，成為各國確立金融監(jiān)管范式的重點。不過，在尋求金融科技創(chuàng)新監(jiān)管的未來進路時，需要考慮到21世紀新的金融市場趨勢。首先，金融服務(wù)市場的參與者類型更加豐富，金融科技創(chuàng)新更多地發(fā)生在初創(chuàng)企業(yè)之中，遠離硅谷等技術(shù)傳統(tǒng)創(chuàng)新地，而且初創(chuàng)企業(yè)、科技巨頭（Bigtech）、金融科技公司等多類新興市場參與者的商業(yè)模式不盡相同，這意味著發(fā)現(xiàn)和監(jiān)測金融科技風(fēng)險的難度大大提升。④其次，傳統(tǒng)上相互隔離的金融服務(wù)領(lǐng)域正在逐漸融合，金融科技監(jiān)管規(guī)范的制定與執(zhí)行需要更多資源，以及跨領(lǐng)域、跨區(qū)域性的執(zhí)法協(xié)調(diào)。最后，隨著互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施與先進科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，企業(yè)融資、支付、征信、財富管理等金融體系融人了大量以大數(shù)據(jù)、云計算、算法、區(qū)塊鏈為代表的科技元素，數(shù)據(jù)和算法的應(yīng)用正在加快金融創(chuàng)新速度。

面對機遇與挑戰(zhàn)并存的金融市場新趨勢，如何在金融科技創(chuàng)新、金融穩(wěn)定及消費者保護等監(jiān)管目標之間取得平衡，成為新時代金融科技的監(jiān)管難題。對此，盧森堡大學(xué)Dirk Zetzsche等學(xué)者將精巧規(guī)制理論與金融科技監(jiān)管相結(jié)合，認為精巧規(guī)制能夠?qū)崿F(xiàn)“金融創(chuàng)新與傳統(tǒng)監(jiān)管目標之間的黃金分割點（Golden Mean）”。⑤在全面檢視并構(gòu)建新的金融科技創(chuàng)新監(jiān)管框架時，Zetzsche將其原則概括為五個要點。⑥第一，注重基于業(yè)務(wù)性質(zhì)的監(jiān)管（Activity-Based Regulation）。金融科技創(chuàng)新的監(jiān)管應(yīng)基于金融業(yè)務(wù)的性質(zhì)展開，具有相同風(fēng)險的相同金融業(yè)務(wù)性質(zhì)應(yīng)受到相同的監(jiān)管對待。第二，根據(jù)比例相應(yīng)調(diào)整監(jiān)管方式（Proportional Regulation），金融監(jiān)管需要在初創(chuàng)型、業(yè)務(wù)規(guī)模較小的公司與主要、重要金融機構(gòu)之間分類施策。第三，遵守全球基本原則（Global Funda-mentals）．面對如反洗錢和資助恐怖主義（AML/CFT）等國際間、全球性的金融監(jiān)管統(tǒng)一標準，各國政府應(yīng)注重對監(jiān)管機構(gòu)廣泛授權(quán)（Mandate），以追求與國際基本規(guī)則在細節(jié)上的一致性。第四，降低市場進入壁壘（Towards Lower Entry Barriers）以促進競爭。競爭與金融科技創(chuàng)新的關(guān)系是一體兩面的，相較市場現(xiàn)有的大型金融科技公司而言，新的市場進入者既會帶來新的金融科技產(chǎn)品與技術(shù)，其議價能力也遠低于金融監(jiān)管機構(gòu)，便于后者從一開始就對新進入者開展監(jiān)管，逐步有序地跟上金融科技創(chuàng)新的進程。第五，堅持技術(shù)中立（Technology-Neutral），金融監(jiān)管機構(gòu)需要了解如區(qū)塊鏈、生物識別等新技術(shù)對金融商業(yè)模式的影響，但不應(yīng)當尋求對特定的科學(xué)技術(shù)進行監(jiān)管，而應(yīng)聚焦技術(shù)背后的金融服務(wù)與活動。

DirkZetzsche等學(xué)者將精巧規(guī)制在金融科技創(chuàng)新領(lǐng)域的應(yīng)用劃分為四個階段，分別是測試和實驗環(huán)境（Testing and Piloting Environment）、監(jiān)管沙盒（Regulatory Sandbox）、限制性牌照或特別許可（Restricted Licensing/Special Charter）計劃、以及完全許可牌照（Full License）階段。①隨著應(yīng)用階段的不斷深入，金融監(jiān)管的難度、金融科技運作空間與創(chuàng)新可能性都會同步提升。②金融科技創(chuàng)新的精巧規(guī)制思路在理論界引發(fā)了很大反響，其突出特點是追求技術(shù)精確性、數(shù)據(jù)驅(qū)動性、市場友好性和務(wù)實性，③要求監(jiān)管規(guī)則達到適應(yīng)特定金融市場發(fā)展的情境化（Contextualizing）和定制化（Customizing）狀態(tài)。走向精巧的金融科技監(jiān)管是在追求多贏：金融從業(yè)者將能夠自由創(chuàng)新，金融消費者將從創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)中受益，監(jiān)管機構(gòu)以監(jiān)管科技一并加入創(chuàng)新者的行列。④與此同時，精巧規(guī)制在金融科技領(lǐng)域的應(yīng)用也不乏爭議。受限于監(jiān)管目標、監(jiān)管資源的權(quán)衡與分配等因素，金融監(jiān)管通常難以達成如此和諧的多贏效果。以監(jiān)管科技的應(yīng)用為例，如果用標準化數(shù)據(jù)、算法匹配取代原有基于法律規(guī)范的、整體性的判斷，將會大大降低金融監(jiān)管的比例性（Proportion-ality）與實際效力，且可能引發(fā)私人市場參與者對技術(shù)和金融的深度控制。⑤

（三）圍繞精巧規(guī)制的理論爭議

沒有哪種規(guī)制理論是完美且適用于所有情形的。盡管精巧規(guī)制已經(jīng)在西方各國政府戰(zhàn)略、組織倡議、金融科技創(chuàng)新等領(lǐng)域得到全面深入的應(yīng)用，其理論構(gòu)建與實際應(yīng)用也存在一定的邊際與爭議。就其理論的適用范圍而言，一方面，精巧規(guī)制的理論建構(gòu)基礎(chǔ)是回應(yīng)型規(guī)制，這決定了該理論必須在規(guī)制主客體各方持續(xù)互動的場景中才有可能有效。只有在持續(xù)互動時，低干預(yù)主義下的規(guī)制回應(yīng)被證明不夠充分，才有空間在執(zhí)法金字塔中升級干預(yù)強度或轉(zhuǎn)換規(guī)制面。相應(yīng)地，這一理論基礎(chǔ)也決定了精巧規(guī)制不適合用于存在不可彌補的損失或災(zāi)難性破壞的嚴重風(fēng)險之中，例如重大金融風(fēng)險、瀕危物種保護、核能管理等情形。在此種情形下，由于規(guī)制者與被規(guī)制者之間可能僅有一次性的互動，互動的負面回應(yīng)可能引發(fā)對經(jīng)濟和社會極大的損害后果。此時，相較于按次序逐一適用政策工具，橫向且同時實施政策工具是更優(yōu)的選擇。⑥另一方面，精巧規(guī)制主張政策工具之間的組合，但并非所有政策工具都是互補性的。Gunningham承認，在特定規(guī)制場景中確定最佳的政策工具組合是很困難的，搭配不當甚至可能產(chǎn)生適得其反的后果。①以命令一控制型規(guī)制與其他政策工具的組合為例，將其與自愿主義（Voluntarism）搭配通常是內(nèi)在互補的。在美國環(huán)境保護署（EPA）的33/50計劃中，通過前者建立剛性的最低績效基準，利用后者鼓勵被規(guī)制者在出于自愿的基礎(chǔ)上降低有毒化學(xué)品的排放水平，取得了很好的規(guī)制效果。②相反，命令一控制型規(guī)制與經(jīng)濟工具的搭配往往是互斥的，前者將會限制后者通過價格信號等方式對企業(yè)決策靈活性的提升。

由此可見，精巧規(guī)制的靈活性和對政策工具適用的想象力，同時也構(gòu)成了該理論適用中的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。一方面，精巧規(guī)制對于政策工具組合、執(zhí)法金字塔的構(gòu)建、以及規(guī)制機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)配合要求較高，由于國家政治風(fēng)格、權(quán)力平衡、規(guī)制機構(gòu)能力與制度框架局限性等原因，可能導(dǎo)致特定國家與精巧規(guī)制理論不相兼容。③實踐中，規(guī)制機構(gòu)會出現(xiàn)因擔(dān)心失去控制而不愿與第三方組織等替代規(guī)制者合作，或是傾向于使用全套政策工具的“規(guī)制燉菜”（Regulatory Stew）而非將其搭配互補組合。④另～方面，執(zhí)法有時表現(xiàn)為資源的對抗，精巧規(guī)制的背后是成本收益的均衡。對于真正有效的規(guī)制改革措施而言，對規(guī)制效率的分析與回顧是先決條件，但也是一項艱巨的任務(wù)。⑤從精巧規(guī)制在加拿大的應(yīng)用來看，該國政府對精巧規(guī)制改革的規(guī)制成本進行了一些研究，但由于規(guī)制組合的復(fù)雜性、政策工具和規(guī)制主體的多元化等因素，難以對政策工具效率及其有效性展開深入的實證分析。⑥規(guī)制措施本身的績效不易被證明，會引發(fā)“規(guī)制機構(gòu)持續(xù)在其‘武器庫中添加新工具，卻不考慮總體的戰(zhàn)略影響”的風(fēng)險。⑦

三、精巧規(guī)制在數(shù)據(jù)要素治理中的應(yīng)用分析

（一）融入精巧規(guī)制的歐盟數(shù)據(jù)治理

歐盟作為我國《個人信息保護法》等相關(guān)立法主要借鑒的法域，其《通用數(shù)據(jù)保護條例》（以下簡稱“GDPR”）等數(shù)據(jù)立法充分結(jié)合了精巧規(guī)制理論，探索出一條明確規(guī)制目標、合理設(shè)計行政機構(gòu)職責(zé)、強化自我規(guī)制與第三方規(guī)制的數(shù)據(jù)治理“精巧”道路。歐盟近年貫徹對精巧規(guī)制等更優(yōu)規(guī)制理念追求的選擇，在以GDPR為代表的數(shù)據(jù)立法中尤為明顯。學(xué)界對于GDPR的草案稿開展過熱烈的討論，認為草案內(nèi)容預(yù)示著歐盟數(shù)據(jù)保護立法向精巧規(guī)制邁進的趨勢。⑧數(shù)據(jù)的精巧規(guī)制是一種靈活的共同規(guī)制（Co-regulatory）．不僅要通過強化問責(zé)制（AccountabilityPrinciple）提高對企業(yè)文化和聲譽的壓力，還需要將法律硬性規(guī)定與“理性的利己主義”（En-lightened Self-interest）相結(jié)合。①對于歐盟而言，更優(yōu)的數(shù)據(jù)保護方法應(yīng)當是一種結(jié)合多元工具的精巧規(guī)制，行政機構(gòu)最大限度地使用強制性和干預(yù)程度較小的方式，盡可能利用以市場為基礎(chǔ)的自我規(guī)制，并保留在必要時實施重大制裁的能力。②對此，如何在歐盟數(shù)據(jù)保護立法中設(shè)計合理的執(zhí)法機制，以保障有效利用執(zhí)法資源、及時發(fā)現(xiàn)違法行為、強化規(guī)制機構(gòu)之間的執(zhí)法協(xié)作，是實現(xiàn)數(shù)據(jù)精巧規(guī)制的重點。

精巧規(guī)制理論在GDPR中的典型應(yīng)用，體現(xiàn)在歐盟對數(shù)據(jù)保護機構(gòu)（Data Protection Authorities）的組織定位與執(zhí)法方式之中。歐洲數(shù)據(jù)保護的顯著特征是依據(jù)歐盟憲法要求，在各成員國建立具有高度獨立性的數(shù)據(jù)保護機構(gòu)，同時監(jiān)管歐盟國家機構(gòu)和私營部門機構(gòu)。數(shù)據(jù)保護機構(gòu)在GDPR中被稱作獨立監(jiān)管機構(gòu)（Independent Supervisory Authorities），GDPR第六章第57條規(guī)定了數(shù)據(jù)保護機構(gòu)包含監(jiān)控和執(zhí)行GDPR、提高公眾對數(shù)據(jù)保護關(guān)鍵事項的理解等22項具體任務(wù)。并且，數(shù)據(jù)保護機構(gòu)在其中具有高度的自由裁量權(quán)，這種行政權(quán)力設(shè)置方式對歐盟數(shù)據(jù)執(zhí)法帶來重大變化。數(shù)據(jù)保護機構(gòu)的組織定位，能夠取代以往從企業(yè)被個人投訴違法處理數(shù)據(jù)所開啟的事后規(guī)制關(guān)系，使其以積極、定期和非正式的方式，提前開啟規(guī)制者與被規(guī)制者之間的溝通對話。③盡早建立這種長期博弈關(guān)系，不僅可以在使數(shù)據(jù)保護機構(gòu)了解轄內(nèi)公司的產(chǎn)品、商業(yè)模式和數(shù)據(jù)處理操作的前提下，能動性地改變執(zhí)法策略，也能夠讓其了解公司的合規(guī)態(tài)度，作為確定執(zhí)法策略和調(diào)整規(guī)制選擇的回應(yīng)基礎(chǔ)。④在這種模式下，數(shù)據(jù)保護機構(gòu)還能夠制定動態(tài)的規(guī)制策略，根據(jù)公司的回應(yīng)態(tài)度，將政策工具從說服、警示等軟性措施向執(zhí)法金字塔的更高層升級。

除了數(shù)據(jù)保護機構(gòu)代表政府進行的第一方規(guī)制之外，精巧規(guī)制理論還體現(xiàn)在GDPR對自我規(guī)制、第三方規(guī)制的規(guī)定中。早在2010年，歐委會就在一份溝通文件中表示，要“探索行為準則等自律舉措”，研究“隱私和數(shù)據(jù)保護領(lǐng)域的歐盟認證計劃”。⑤就助推自我規(guī)制而言，GDPR第40條允許行業(yè)協(xié)會等組織起草行為準則，對GDPR規(guī)則進行細化。就第三方規(guī)制而言，GDPR第25條允許根據(jù)數(shù)據(jù)保護認證來證明企業(yè)符合該條文所施加的合規(guī)要求，第42條明確規(guī)定鼓勵建立證明控制者和處理者的操作符合GDPR要求的保護認證機制。認證能夠激勵被規(guī)制者利用該類認證獲得市場信任，通過認證達成規(guī)制主客體之間的一致性目標。整體而言，在精巧規(guī)制理念的影響下，歐盟數(shù)據(jù)保護立法構(gòu)建了以獨立、動態(tài)的行政規(guī)制為核心，鼓勵自我規(guī)制與第三方規(guī)制共同發(fā)揮作用的數(shù)據(jù)治理體系，推動GDPR成為輸出歐盟數(shù)據(jù)法律標準、實現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟“布魯塞爾效應(yīng)”的新標桿。

（二）精巧規(guī)制在我國數(shù)據(jù)要素治理中的應(yīng)用空間

數(shù)字時代中，國家對公民人格尊嚴、隱私和安寧的保護義務(wù)擴展至信息和數(shù)據(jù)領(lǐng)域，政府通過規(guī)制策略落實積極保護義務(wù)的程度與方式、以及如何在公民與數(shù)據(jù)處理者之間取得良好的制衡關(guān)系，已經(jīng)成為當前數(shù)據(jù)要素治理的突出問題。①對于數(shù)據(jù)領(lǐng)域的規(guī)制策略選擇，目前還未形成扎實的規(guī)制理論與法律制度基礎(chǔ)，有待根據(jù)數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素特征進行針對性、系統(tǒng)性的歸納提煉。

就規(guī)制策略而言，一方面，數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素的定位與特征對規(guī)制策略提出更高的要求。數(shù)據(jù)要素作為數(shù)字經(jīng)濟時代的新型生產(chǎn)要素，對于個人觀念型塑、企業(yè)合規(guī)使用、政府保護方式和國際跨境流通來說都是新生事物，其要素特征與發(fā)展規(guī)律的認知之路道阻且長。傳統(tǒng)規(guī)制策略無法跟上數(shù)字生態(tài)的發(fā)展步調(diào)，亟需側(cè)重回應(yīng)性、動態(tài)性的規(guī)制策略。另一方面，受限于有限的獨立性與規(guī)制資源，我國行政機構(gòu)在事中階段的執(zhí)法與保護仍有較大補進空間?！秱€人信息保護法》第60條規(guī)定網(wǎng)信辦負有個人信息保護工作和相關(guān)監(jiān)督管理工作的“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”職責(zé)，以及工信、市監(jiān)、公安、金融等多個領(lǐng)域的主管部門對數(shù)據(jù)保護負有的監(jiān)管職責(zé)。不過，由于數(shù)據(jù)行政規(guī)制的“九龍治水”問題形成已久，規(guī)制協(xié)調(diào)問題引發(fā)了不同程度的規(guī)制重疊與規(guī)制空白，按條塊分割的行業(yè)分治、屬地治理模式，與數(shù)據(jù)要素跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨層級流通的需求難以匹配。②以金融數(shù)據(jù)治理為例，隨著金融混業(yè)經(jīng)營程度加深，以互聯(lián)網(wǎng)金融和金融科技為代表的新金融業(yè)態(tài)的出現(xiàn)，使得金融數(shù)據(jù)治理工作難度加大，央行也僅僅能在銀行業(yè)、征信業(yè)推進治理，導(dǎo)致現(xiàn)階段在全國層面既缺乏專門的金融監(jiān)管機構(gòu)負責(zé)數(shù)據(jù)治理工作，也缺少金融數(shù)據(jù)治理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門。③

值得注意的是，精巧規(guī)制的內(nèi)在原理逐漸顯現(xiàn)在對數(shù)據(jù)要素更優(yōu)規(guī)制的探索中。2022年12月出臺的《意見》，將創(chuàng)新政府數(shù)據(jù)治理機制、壓實企業(yè)數(shù)據(jù)治理責(zé)任和發(fā)揮社會力量多方協(xié)同治理作為治理制度構(gòu)建方向，為豐富和完善我國數(shù)據(jù)要素治理理論、追求對數(shù)據(jù)要素更優(yōu)的規(guī)制提出了新的思路。對被規(guī)制者商業(yè)模式、市場操作和合規(guī)態(tài)度的了解與尊重，是精巧規(guī)制理論展開的基礎(chǔ)。對此，《意見》將“遵循發(fā)展規(guī)律，創(chuàng)新制度安排”作為首要工作原則，力求貼近市場實踐，追求較少干預(yù)之下的雙贏格局?！兑庖姟分幸还?2次出現(xiàn)“探索”表述，第2條要求“在實踐中完善，在探索中發(fā)展”，為市場創(chuàng)新留出充足的規(guī)制彈性與試錯空間。這種回應(yīng)性、動態(tài)性的規(guī)制策略制定思路，并非是自上而下式的制度空想，而是基于近年來地方實踐的總結(jié)與提煉，與強調(diào)靈活性、想象力的精巧規(guī)制在以下三個方面具備邏輯同構(gòu)性。

首先，是在規(guī)制策略制定層面的利益相關(guān)者參與。除了《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》以及“十四五”規(guī)劃等前期頂層設(shè)計之外，數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)制度經(jīng)歷了推動利益相關(guān)者深度參與、搭建規(guī)制者與被規(guī)制者溝通橋梁的關(guān)鍵節(jié)點。2022年3月，國家發(fā)展改革委門戶網(wǎng)站開設(shè)了“數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度觀點”征集意見活動專欄，公布《數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度若干觀點》，吸收個人、企事業(yè)單位、科研院所、行業(yè)協(xié)會、地方政府部門等利益相關(guān)者的有效意見建議共計621條。①其次，是尊重市場實踐的規(guī)制策略制定方法。例如，在數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)與交易相關(guān)條文中，考慮到在傳統(tǒng)財產(chǎn)權(quán)框架之內(nèi)解釋數(shù)據(jù)要素流通的局限，以及近年來各地數(shù)據(jù)交易所業(yè)務(wù)模式、交易規(guī)模、安全保障等方面的困境，《意見》認可深圳、上海等地“數(shù)據(jù)經(jīng)紀商”的基層探索，在第3條、第9條提出以數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)為組成的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置制度，推進數(shù)據(jù)交易場所和數(shù)據(jù)商功能分離，以頂層設(shè)計尊重和回應(yīng)市場的實際運行情況。最后，在規(guī)制策略后續(xù)的動態(tài)完善層面，《意見》第20條提出，要及時總結(jié)提煉可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗和做法，并由數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展部際聯(lián)席會議適時進行動態(tài)調(diào)整，凸顯總體規(guī)制策略在持續(xù)完善路徑上的動態(tài)性。

四、精巧規(guī)制在我國數(shù)據(jù)要素治理中的應(yīng)用展開

（一）明確數(shù)據(jù)要素治理的規(guī)制目標與底線紅線

精巧規(guī)制理論具備靈活性、多元性與想象力等特征，如何將其融人我國數(shù)據(jù)要素治理，以精巧之治提升國家數(shù)據(jù)要素治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，是實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素良法善治的關(guān)鍵。對此，前提是重塑我國數(shù)據(jù)要素的規(guī)制目標，并確立相關(guān)治理的底線與紅線。一方面是數(shù)據(jù)要素的規(guī)制目標，《意見》中確立了“促進數(shù)據(jù)合規(guī)高效流通使用、賦能實體經(jīng)濟”這條主線，推動形成了數(shù)據(jù)要素規(guī)制的全新目標。總體來看，數(shù)據(jù)要素規(guī)制目標應(yīng)平衡安全與發(fā)展的價值要求，由強調(diào)數(shù)據(jù)控制轉(zhuǎn)向以“流通使用”為核心。將“流通使用”作為規(guī)制目標，有充足的域外適用與理論價值基礎(chǔ)。從其域外適用來看，長久以來，我國圍繞個人信息、數(shù)據(jù)的規(guī)范思路與規(guī)制體系以歐盟GDPR為主要借鑒，以信息與數(shù)據(jù)安全為主要出發(fā)點，強調(diào)個人信息處理行為的規(guī)范性，規(guī)制目標注重個人控制而輕于數(shù)據(jù)流通。然而，規(guī)制的正當性基礎(chǔ)在于發(fā)現(xiàn)市場運作的缺陷并予以糾正，最終實現(xiàn)資源配置效率的最大化。②歐盟立法者已經(jīng)意識到規(guī)制目標偏差引發(fā)的數(shù)字市場活動、數(shù)據(jù)國際競爭等方面問題，近年來在“歐盟數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”的引領(lǐng)下，相繼出臺《數(shù)據(jù)治理法案》《數(shù)據(jù)法》《數(shù)字市場法》等一系列法案，著力改善歐盟內(nèi)外部市場的數(shù)據(jù)共享機制，通過提升數(shù)據(jù)可用性和流動性來釋放歐洲數(shù)字經(jīng)濟潛力。從其理論基礎(chǔ)來看，精巧規(guī)制理論追求較少干預(yù)之下的雙贏結(jié)果，意味著數(shù)據(jù)精巧之治既要保障規(guī)制過程自身效率，也要實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素在經(jīng)濟社會整體層面的價值最大化。數(shù)據(jù)可復(fù)制、非消耗、邊際成本較低等要素特性，打破了資源有限供給在社會生產(chǎn)中的限制。在這個意義上，數(shù)據(jù)要素治理應(yīng)摒棄“以安全換發(fā)展”“安全就會發(fā)展”的保守思想，將“合規(guī)高效”作為流通使用的規(guī)范條件而非目的，更好地實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素的流通利用，促進全體人民共享數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展紅利。

另一方面，需要明確我國數(shù)據(jù)要素治理的底線紅線。數(shù)據(jù)在跨境電商、跨境支付、供應(yīng)鏈管理、服務(wù)外包等典型應(yīng)用場景中，成為世界主要國家戰(zhàn)略布局重點，數(shù)據(jù)安全也已經(jīng)成為國家安全的重要組成部分。精巧規(guī)制理論的回應(yīng)性與靈活性，只有在避免出現(xiàn)不可彌補的損失或災(zāi)難性破壞的嚴重風(fēng)險前提下才能實現(xiàn)。因此，應(yīng)圍繞數(shù)據(jù)要素可能引發(fā)的國家總體安全風(fēng)險來劃定規(guī)制底線紅線。近年來，數(shù)據(jù)要素與國家安全產(chǎn)生的深度交互，已經(jīng)在中美審計監(jiān)管、“滴滴出行”網(wǎng)絡(luò)安全審查案等諸多案例中有所體現(xiàn)。以中美審計監(jiān)管為例，根據(jù)美國《外國公司問責(zé)法案》（Holding Foreign Companies Accountable Act）及中美審計監(jiān)管合作協(xié)議，外國公司會計事務(wù)所需要向美國公眾公司會計監(jiān)督委員會（PCAOB）提交審計底稿。審計底稿中可能包含我國企業(yè)敏感度較高的數(shù)據(jù)，甚至可能包含國民交通出行、戰(zhàn)略能源儲備等關(guān)鍵數(shù)據(jù)，可能被境外勢力分析利用從而實施危害國家經(jīng)濟體系與整體安全的行為。對于此類數(shù)據(jù)，政府需要劃定底線和確立標準，并施以事前審查、事中監(jiān)管與事后追責(zé)措施。在中概股退市摘牌風(fēng)波期間，國務(wù)院、證監(jiān)會先后發(fā)布了對境內(nèi)企業(yè)境外發(fā)行上市中保密與檔案管理工作的征求意見稿，于2022年8月與美方簽署了審計監(jiān)管合作協(xié)議，并在此期間持續(xù)強化網(wǎng)絡(luò)安全審查、數(shù)據(jù)出境審查執(zhí)法工作，注重對“滴滴出行”等公司的事后追責(zé)工作。在審視國家總體安全風(fēng)險來劃定規(guī)制底線紅線的思路下，中美雙方最終達成一種可行的合作路徑，由我國對審計底稿中特定數(shù)據(jù)進行專門處理，保障了境外發(fā)行上市過程中數(shù)據(jù)要素的良法善治。

（二）重構(gòu)數(shù)據(jù)要素治理中政府的功能實現(xiàn)方式

從精巧規(guī)制理論內(nèi)容及其發(fā)展脈絡(luò)來看，政府是多元治理主體中起到最關(guān)鍵作用的一環(huán)。政府法令仍應(yīng)處于相對優(yōu)越的地位，并不意味著政府繼續(xù)扮演命令一控制型規(guī)制中強干預(yù)性、直接作用的角色，有必要重構(gòu)數(shù)據(jù)要素治理中政府的功能實現(xiàn)方式。具體而言，政府規(guī)制角色的首要轉(zhuǎn)變，應(yīng)由直接規(guī)制變?yōu)榈拙€、規(guī)則和標準的制定與統(tǒng)一者，以完善整體規(guī)制體系。以金融數(shù)據(jù)的規(guī)范體系為例，近年來出臺的《民法典》《個人信息保護法》等法律明晰了金融機構(gòu)處理個人數(shù)據(jù)的邏輯起點與一般法依據(jù)。不過，金融機構(gòu)負有保護客戶隱私及相關(guān)信息的義務(wù)由來已久，數(shù)據(jù)在金融領(lǐng)域的保護路徑遠不止一條。在個人作為數(shù)據(jù)主體身份之外，還存在個人作為消費者、作為投資者的保護路徑，如《金融消費者權(quán)益保護實施辦法》《證券期貨投資者適當性管理辦法》等。目前過于分散的規(guī)范文件難以形成較為完整的規(guī)制依據(jù)，很難包容個體在金融服務(wù)活動中的多重身份，不僅無法實現(xiàn)全面治理和協(xié)同治理，甚至導(dǎo)致了不同規(guī)范之間的規(guī)則沖突。例如，就金融機構(gòu)處理數(shù)據(jù)所應(yīng)當明示的內(nèi)容而言，《民法典》第1035條的披露規(guī)定是“目的、方式和范圍”，而《金融消費者權(quán)益保護實施辦法》第31條中的格式條款披露要求中，額外增加了“內(nèi)容”和“可能后果”，容易造成實踐中金融機構(gòu)適用規(guī)則的混亂。①因此，除前述劃定規(guī)制底線紅線的任務(wù)之外，政府應(yīng)整合位階較低、存在沖突的現(xiàn)有規(guī)范體系，形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素治理規(guī)范體系。例如，盡快推動制定《個人金融信息（數(shù)據(jù)）保護試行辦法》，彌合金融數(shù)據(jù)專門性規(guī)范在部門規(guī)章位階之上的缺失，整合、吸收和引領(lǐng)現(xiàn)有的各項金融行業(yè)標準，消除不同金融業(yè)務(wù)之間的規(guī)則割裂。

政府規(guī)制角色的另一種轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在由直接規(guī)制轉(zhuǎn)為規(guī)制協(xié)調(diào)，為第二方、第三方替代規(guī)制者合理分配權(quán)力。推動形成數(shù)據(jù)要素的多元主體協(xié)同共治，既是精巧規(guī)制的理論內(nèi)涵，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平提升的必然要求。對此，政府規(guī)制角色應(yīng)由侵人性、強制性的直接規(guī)制，轉(zhuǎn)化為在政府內(nèi)外部進行規(guī)制協(xié)調(diào)的角色。在政府內(nèi)部，應(yīng)重點聚焦前述“九龍治水”問題，在不同行業(yè)之間、同一行業(yè)內(nèi)部完善規(guī)制協(xié)調(diào)機制與聯(lián)合執(zhí)法機制。如在金融領(lǐng)域，應(yīng)進一步強化網(wǎng)信部門、數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展部際聯(lián)席會議等組織的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能。建議將央行作為全國層面統(tǒng)一負責(zé)金融數(shù)據(jù)治理的專門機構(gòu)，進一步明確承擔(dān)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)的網(wǎng)信部門與行業(yè)主管部門之間的規(guī)制責(zé)任劃分與合作形式。在政府與被規(guī)制者之間，政府應(yīng)減少直接干預(yù)強度與范圍，堅持《意見》確立的積極鼓勵試驗探索模式，支持發(fā)達地區(qū)和有條件的行業(yè)企業(yè)先行先試，充分運用監(jiān)管沙盒等創(chuàng)新容錯機制。此外，優(yōu)先選擇信息策略、自愿主義等低干預(yù)度、與替代規(guī)制者能夠巧妙結(jié)合的規(guī)制措施，激勵并保障多重數(shù)據(jù)規(guī)制主體功能的實現(xiàn)。

（三）引導(dǎo)被規(guī)制者和第三方參與數(shù)據(jù)要素治理

黨的二十大報告指出，要“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”?！兑庖姟返?6條明確，要“充分發(fā)揮社會力量多方參與的協(xié)同治理作用”。國家的行政執(zhí)法資源及其對數(shù)據(jù)違法行為的有效捕獲存在上限，自我規(guī)制因為在專業(yè)性、成本、效率等方面具有優(yōu)勢，被視為放松規(guī)制或現(xiàn)代治理的一個重要內(nèi)容。①精巧規(guī)制理論對執(zhí)法金字塔的探索與重構(gòu)，體現(xiàn)出自我規(guī)制與第三方規(guī)制在數(shù)據(jù)治理中的重要作用，兩者共同構(gòu)成政府規(guī)制權(quán)力轉(zhuǎn)型與下放的實現(xiàn)路徑。

有鑒于歐盟數(shù)據(jù)保護機構(gòu)運用精巧規(guī)制的經(jīng)驗，行政部門應(yīng)以政府規(guī)制引導(dǎo)企業(yè)內(nèi)部自我規(guī)制準則體系的建立完善，與被規(guī)制者盡早開啟積極、定期的互動關(guān)系，將企業(yè)業(yè)務(wù)創(chuàng)新與合規(guī)態(tài)度的反饋，作為能動性調(diào)整規(guī)制策略的事實基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，一方面注重團體的自我規(guī)制，繼續(xù)激活互聯(lián)網(wǎng)公司、科技公司、大型平臺企業(yè)深度參與數(shù)據(jù)要素治理過程中。引導(dǎo)廣泛的規(guī)制對象參與個人金融數(shù)據(jù)治理法規(guī)與行業(yè)標準制定，能夠推動其自下而上完善和維護數(shù)據(jù)治理秩序，提升治理規(guī)則在行業(yè)內(nèi)部的普遍認同性。另一方面是注重從科技倫理角度強化個體的自我規(guī)制。對于處理個人信息達到國家網(wǎng)信部門規(guī)定數(shù)量的個人信息處理者，《個人信息保護法》第52條要求其指定個人信息保護負責(zé)人，由負責(zé)人對信息處理活動及保護措施進行監(jiān)督。對于處理大量個人信息的處理者、大型互聯(lián)網(wǎng)平臺，不僅應(yīng)落實個人信息保護負責(zé)人制度，還應(yīng)當倡導(dǎo)企業(yè)內(nèi)設(shè)科技倫理部門，或由某位高管分管科技倫理工作，激勵被規(guī)制者主動審查其圍繞數(shù)據(jù)的科技創(chuàng)新倫理性。通過規(guī)范算法、區(qū)塊鏈、人工智能等新興技術(shù)，落實《意見》“壓實企業(yè)的數(shù)據(jù)治理責(zé)任”的要求，最終形成倫理與法律之間規(guī)則并行、包容促進與交融互通的復(fù)合進路。

自我規(guī)制作為更優(yōu)規(guī)制探索中的代表，有其在專業(yè)性、規(guī)制成本與效率等方面的優(yōu)點，但也存在需要長期培育、依賴共同體理念、規(guī)制俘獲和集體行動等問題。良好的自我規(guī)制既需要服從政府規(guī)制的監(jiān)督（Surveillance），在政府規(guī)制和自我規(guī)制間取得平衡，②還需要從數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)流通兩個層面，推動第三方規(guī)制體系的完善。在數(shù)據(jù)安全層面，第三方認證制度是以信息戰(zhàn)略為代表的低干預(yù)規(guī)制措施，成為歐盟踐行精巧規(guī)制理論的重要方式。相較于政府規(guī)制與自我規(guī)制，第三方認證制度能夠引導(dǎo)和激勵數(shù)據(jù)處理者提升數(shù)據(jù)安全保障水平，增強用戶對數(shù)字產(chǎn)業(yè)的信任度，緩解政府規(guī)制“一刀切”式的檢查，以聲譽評價滿足多元主體的數(shù)據(jù)安全需求。③《網(wǎng)絡(luò)安全法》第17條、《數(shù)據(jù)安全法》第18條第1款、《個人信息保護法》第38條等條款分別規(guī)定了網(wǎng)絡(luò)安全認證、數(shù)據(jù)安全認證、個人信息保護認證制度，新近出臺的《個人信息保護認證實施規(guī)則》等規(guī)范文件也在持續(xù)完善第三方認證制度體系。下一步，應(yīng)當繼續(xù)優(yōu)化第三方認證制度體系，推動實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素領(lǐng)域第三方認證的認證職權(quán)法治化與成本收益均衡性。而從數(shù)據(jù)流通層面來看，第三方專業(yè)服務(wù)機構(gòu)成為激發(fā)數(shù)據(jù)要素流通的未來方向。以數(shù)據(jù)交易為例，相較于以數(shù)據(jù)交易所為中心的一元式交易模式，深圳、上海等地對“數(shù)據(jù)經(jīng)紀商”從業(yè)模式與功能定位的基層探索，成為變革交易服務(wù)生態(tài)的關(guān)鍵。對此，應(yīng)當鼓勵多種所有制數(shù)據(jù)商建立起平等競爭的市場化交易體系，培育從事數(shù)據(jù)集成、審計、公證、托管、評估、培訓(xùn)等職能的第三方專業(yè)服務(wù)機構(gòu)，推動數(shù)據(jù)要素的合規(guī)高效流通使用。