解志勇 石海波

關(guān)鍵詞：企業(yè)合規(guī)；行政基本法；行政和解；執(zhí)法和解

引言：合規(guī)理念在行政執(zhí)法領(lǐng)域的實(shí)踐和表達(dá)

國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)出臺(tái)的《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》于2022年10月1日施行，地方國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)亦將參照跟進(jìn)，這意味著為推動(dòng)中央和地方國(guó)資企業(yè)加強(qiáng)合規(guī)管理，切實(shí)防控風(fēng)險(xiǎn)，保障高質(zhì)量發(fā)展，在《公司法》《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》等有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的治理圖譜中，企業(yè)合規(guī)理念和制度的地位得到進(jìn)一步加強(qiáng)和提升。事實(shí)上，企業(yè)合規(guī)理念已經(jīng)頻繁出現(xiàn)在行政執(zhí)法實(shí)踐中。如2021年10月，市場(chǎng)監(jiān)管總局依法作出行政處罰決定，責(zé)令美團(tuán)停止違法行為，全額退還“獨(dú)家合作保證金”12.89億元，處以34.42億元罰款。向美團(tuán)發(fā)出《行政指導(dǎo)書(shū)》，要求其圍繞完善平臺(tái)傭金收費(fèi)機(jī)制和算法規(guī)則、維護(hù)平臺(tái)用戶(hù)和外賣(mài)騎手合法利益等進(jìn)行全面整改，連續(xù)三年向市場(chǎng)監(jiān)管總局提交自查合規(guī)報(bào)告，確保整改到位，并向社會(huì)公布。①在2021年4月的阿里處罰案中，市場(chǎng)監(jiān)管總局依法責(zé)令阿里集團(tuán)停止違法行為，處以罰款182. 28億元，發(fā)出《行政指導(dǎo)書(shū)》要求其圍繞嚴(yán)格落實(shí)平臺(tái)企業(yè)主體責(zé)任、加強(qiáng)內(nèi)控合規(guī)管理、維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)、保護(hù)平臺(tái)內(nèi)商家和消費(fèi)者合法權(quán)益等方面進(jìn)行全面整改，并連續(xù)三年向市場(chǎng)監(jiān)管總局提交自查合規(guī)報(bào)告。②

上述兩起案件中的兩家被監(jiān)管者，均表現(xiàn)出服從監(jiān)管、接受?chē)?yán)厲處罰的姿態(tài)，而未尋求行政復(fù)議或訴訟救濟(jì)，表明在處罰執(zhí)法過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人進(jìn)行了充分協(xié)商溝通，并達(dá)成了某種合意，該合意最終影響了處罰決定的具體內(nèi)容，也增強(qiáng)了處罰決定的可接受性。更值得注意的是，行政機(jī)關(guān)在處罰的同時(shí)發(fā)出《行政指導(dǎo)書(shū)》，要求企業(yè)加強(qiáng)內(nèi)控合規(guī)管理、進(jìn)行合規(guī)整改，并在未來(lái)連續(xù)三年內(nèi)向監(jiān)管總局提交自查合規(guī)報(bào)告，彰顯出合規(guī)理念開(kāi)始滲透進(jìn)行政執(zhí)法實(shí)踐。

早在1990年，美歐國(guó)家開(kāi)始將合規(guī)引入刑法和行政法之中，將企業(yè)建立合規(guī)體系作為對(duì)涉嫌違法犯罪的企業(yè)予以寬大處理的依據(jù)，確立了刑法和行政法上的合規(guī)激勵(lì)機(jī)制。①我國(guó)則在2012年之后才開(kāi)始關(guān)注企業(yè)合規(guī)問(wèn)題，直至最近幾年才有了檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)的實(shí)踐。2018年11月2日國(guó)務(wù)院國(guó)資委《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》的發(fā)布，是企業(yè)合規(guī)理念真正導(dǎo)人行政監(jiān)管領(lǐng)域的標(biāo)志，它對(duì)于行政監(jiān)管、行政執(zhí)法、行政和解等制度，開(kāi)始形成深刻影響。

一、行政和解在行政執(zhí)法中的現(xiàn)實(shí)適用

廣義行政和解概念，包括整個(gè)行政過(guò)程和救濟(jì)過(guò)程中的各種和解，但本文僅限于對(duì)行政執(zhí)法和解的討論。行政執(zhí)法和解，是指行政主體與相對(duì)人在自愿合法的基礎(chǔ)上，雙方自行或在第三方調(diào)解下，針對(duì)行政爭(zhēng)議進(jìn)行協(xié)商，達(dá)成合意，從而有效解決爭(zhēng)端的行政模式。②傳統(tǒng)行政法理論上“行政權(quán)不能隨意處分”“公共意志優(yōu)于私人意志”等舊有形式法治觀(guān)念，阻礙行政和解作用的發(fā)揮，但公共行政現(xiàn)代變遷所帶來(lái)的治理需求，引發(fā)了行政裁量權(quán)的急速擴(kuò)張，為行政和解的運(yùn)用又創(chuàng)造了正當(dāng)制度空間。

（一）適用背景與現(xiàn)狀

中國(guó)證監(jiān)會(huì)于2015年2月17日發(fā)布《行政和解試點(diǎn)實(shí)施辦法》，率先開(kāi)啟了行政和解制度的試點(diǎn)改革，并在該辦法里明確了行政和解的適用范圍和條件、適用和解的基本程序、行政和解金等內(nèi)容。但實(shí)際上，2011年出臺(tái)的《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的強(qiáng)制執(zhí)行中的暫緩執(zhí)行制度，已經(jīng)包含了執(zhí)法機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間進(jìn)行和解的要素，可以視為是行政和解引入行政執(zhí)法的一種探索和嘗試。③而證券領(lǐng)域內(nèi)的行政和解制度試點(diǎn)改革則被視為有利于及時(shí)彌補(bǔ)投資者所受經(jīng)濟(jì)損失，穩(wěn)定和明確市場(chǎng)預(yù)期，根本減少和平息行政爭(zhēng)議，破解制度供給不足或缺陷的現(xiàn)實(shí)難題。④2019年《證券法》修訂實(shí)施后，和解制度被正式確立為一項(xiàng)法定監(jiān)管措施。但是，自2015年至今長(zhǎng)達(dá)8年的時(shí)間里，我國(guó)證券監(jiān)管部門(mén)只對(duì)兩起涉及違反證券監(jiān)管法規(guī)的案件適用了行政和解措施。⑤這顯示出和解制度在證券領(lǐng)域內(nèi)適用率偏低的問(wèn)題。也有學(xué)者指出，在反壟斷、反傾銷(xiāo)和海關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)領(lǐng)域確立的行政和解制度，盡管受其他因素限制，但其實(shí)施情況均不令人滿(mǎn)意。⑥

對(duì)于和解制度本身，在學(xué)理上存在兩種認(rèn)識(shí)進(jìn)路。一方面，和解制度被認(rèn)為是傳統(tǒng)執(zhí)法方式的一種替代或妥協(xié)，僅僅在特定的領(lǐng)域和條件下適用，從而達(dá)到節(jié)約執(zhí)法資源、提高執(zhí)法效率的目的。對(duì)于執(zhí)法者而言，在簽訂和解合同時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意維持行政合法性的利益裁量或者合目的性的要件，尤其是根據(jù)調(diào)查原則和證明責(zé)任規(guī)則，不宜草率使用和解合同這種活動(dòng)方式。①另一方面，行政和解則被視為是一種契約式的管制工具，它為當(dāng)事人和執(zhí)法機(jī)關(guān)提供更大的靈活性，并有助于實(shí)現(xiàn)相關(guān)的執(zhí)法目的。對(duì)于執(zhí)法者而言，實(shí)施和解并非是一種“備選”，而是一種可以主動(dòng)選擇和運(yùn)用的執(zhí)法手段，因而被普遍運(yùn)用于各個(gè)領(lǐng)域的執(zhí)法之中。二者最為顯著的區(qū)分則體現(xiàn)于適用條件之上。前者所代表的是一種“限定條件和解”模式，德國(guó)《行政程序法》所規(guī)定的和解條件是：第一，存在著有關(guān)事實(shí)狀況或者法律觀(guān)點(diǎn)的不確定狀態(tài)；第二，這種不確定狀態(tài)不能查明或者非經(jīng)重大支出不能查明；第三，通過(guò)雙方當(dāng)事人的讓步，可以取得一致的認(rèn)識(shí)。②換言之，只有在“事實(shí)觀(guān)點(diǎn)或法律狀態(tài)不確定”且“難以查明”的情況下，才適用和解。而后者則是一種“寬松條件和解”模式，美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第554條規(guī)定，在實(shí)踐、案件性質(zhì)和公共利益容許的情況下，行政機(jī)關(guān)應(yīng)給予所有爭(zhēng)議當(dāng)事人進(jìn)行和解的機(jī)會(huì)，即和解的適用無(wú)需考慮諸多明確條件的限制，主要取決于執(zhí)法機(jī)關(guān)和當(dāng)事人的意志。

當(dāng)前，我國(guó)所采用的是何種和解模式，實(shí)務(wù)界和理論界對(duì)此未取得共識(shí)，相關(guān)立法也無(wú)明確界定。中國(guó)證監(jiān)會(huì)《行政和解試點(diǎn)實(shí)施辦法》規(guī)定的和解適用條件為“情況難查”且“經(jīng)過(guò)必要調(diào)查程序”，這似乎偏向于德國(guó)“限定模式”的路徑；但就立法者的預(yù)期和執(zhí)法者的需要而言，又希望通過(guò)和解達(dá)到“及時(shí)彌補(bǔ)投資者所受經(jīng)濟(jì)損失、穩(wěn)定和明確市場(chǎng)預(yù)期、根本減少和平息行政爭(zhēng)議”等多種目的，而這些目的的實(shí)現(xiàn)，又要求行政和解的適用條件更加地趨于寬松。③這兩種路徑之間的矛盾，給證券執(zhí)法和解的實(shí)施，造成了一定程度的模糊和混亂。

（二）和解制度“遇冷”的成因

行政和解制度在執(zhí)法實(shí)踐中“遇冷”，其根源來(lái)自于執(zhí)法部門(mén)對(duì)于和解制度本身始終抱有矛盾、懷疑和猶豫的心態(tài)。具體而言，有以下幾點(diǎn)原因：第一，傳統(tǒng)公權(quán)力不可自由處分、公共利益優(yōu)于私人利益觀(guān)念的存在，使監(jiān)管者形成路徑依賴(lài)，監(jiān)管部門(mén)因而更愿意遵循原有的以行政處罰為核心的執(zhí)法方式和以制裁為主要方式的監(jiān)管理念；第二，行政和解具有鮮明的契約色彩，行政協(xié)議的達(dá)成充分體現(xiàn)了契約自由的觀(guān)念，而這與傳統(tǒng)依法行政的觀(guān)念是不可調(diào)和的，這背后隱藏著這樣一種考量，即監(jiān)管者與被監(jiān)管者的地位并非平等，二者之間不可輕易協(xié)商契約、達(dá)成和解；④第三，對(duì)于執(zhí)法者而言，運(yùn)用行政和解時(shí)很難尋找到明確的目的考量基準(zhǔn)，和解所達(dá)成的結(jié)果并非明確地指向某種更高層次的目的或價(jià)值，相較于傳統(tǒng)的制裁方式，行政和解的替代性?xún)r(jià)值在個(gè)案中難以判斷，監(jiān)管機(jī)關(guān)因此缺乏充分的選擇運(yùn)用正式的行政和解的理由和“勇氣”。

除此之外，適用條件不清和和解程序不明，同樣是行政和解制度實(shí)施效果不盡如人意的具體原因。證券執(zhí)法領(lǐng)域的《行政和解試點(diǎn)實(shí)施辦法》第6條第1款第1項(xiàng)所規(guī)定的和解適用條件為“情況難查”且“經(jīng)過(guò)必要調(diào)查程序”，這二者本身規(guī)定地較為模糊；尤其在“行政機(jī)關(guān)在裁量過(guò)程中擁有較大的處分權(quán)，是促成和解的基礎(chǔ)”的情況下，特定條件的設(shè)置使得行政和解的適用范圍更加趨于狹窄。而對(duì)于實(shí)施和解的程序，該《辦法》的規(guī)定也較為簡(jiǎn)略。這兩種障礙的存在，使得行政機(jī)關(guān)遵循了以實(shí)施處罰為主的執(zhí)法慣性，更難以?xún)A向于選擇適用和解。

二、企業(yè)合規(guī)在行政和解制度中的導(dǎo)入及其邏輯

行政和解的理念、目的、功能等，本身就與合規(guī)理念具有天然的契合性，這為合規(guī)機(jī)制在行政和解制度中的導(dǎo)人提供了先天性動(dòng)力。將行政和解置于企業(yè)合規(guī)機(jī)制之中，通過(guò)尋找行政和解與合規(guī)的理論基礎(chǔ)和功能定位的契合點(diǎn)，可以為合規(guī)在和解中的導(dǎo)人找到正當(dāng)性空間。

（一）合規(guī)理念與制度的導(dǎo)入

“國(guó)家藉助帶有負(fù)面非難意義的制裁手段促使社會(huì)成員積極實(shí)現(xiàn)國(guó)家所期待的作為或不作為（行為規(guī)范），并且以此成就理性目的下的社會(huì)控制結(jié)果與實(shí)現(xiàn)正義。”①這代表了合規(guī)的核心觀(guān)念。在不斷納入新的政府監(jiān)管內(nèi)容的過(guò)程中，合規(guī)本身的含義正在不斷地演變著。②合規(guī)的理念形成于刑事犯罪領(lǐng)域，通過(guò)以正面意義的制裁手段，取代傳統(tǒng)的以刑罰為核心的“負(fù)面非難意義”的制裁手段，完成從消極的犯罪預(yù)防到積極的犯罪預(yù)防的跨越，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)犯罪的有效治理。而為了實(shí)現(xiàn)這一核心理念，在實(shí)現(xiàn)合規(guī)的過(guò)程中，一方面，需要通過(guò)合作的理念，強(qiáng)調(diào)企業(yè)積極實(shí)施合規(guī)管理、配合執(zhí)法和調(diào)查，共同實(shí)現(xiàn)犯罪治理目標(biāo)；另一方面，則需要通過(guò)“私有化”的理念，使“犯罪預(yù)防在這種合作治理的模式中，由國(guó)家責(zé)任變成了國(guó)家和企業(yè)的共同責(zé)任”③。與此同時(shí)，從司法機(jī)關(guān)的角度出發(fā)，則需要通過(guò)在實(shí)體性的刑罰制裁或是程序性的司法程序上稍加放寬，作為激勵(lì)條件換取企業(yè)主動(dòng)積極進(jìn)行合規(guī)管理。因此，導(dǎo)人行政和解的合規(guī)理念，實(shí)質(zhì)上是一種通過(guò)弱化制裁、強(qiáng)化激勵(lì)的方法，來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)行政違法的預(yù)防和治理的理念：在企業(yè)一端，是強(qiáng)調(diào)企業(yè)在行政執(zhí)法中的主動(dòng)配合和有效參與的理念；在執(zhí)法機(jī)關(guān)一端，則是一種注重雙方合作、有效激勵(lì)、利益共享的理念。

從制度角度來(lái)看，合規(guī)作為一種刑法激勵(lì)機(jī)制被引入企業(yè)治理，其中具有標(biāo)志性意義、影Ⅱ向深遠(yuǎn)的是美國(guó)檢察機(jī)關(guān)所創(chuàng)立的暫緩起訴制度（DPA）和不起訴協(xié)議制度（NPA）。即對(duì)于涉嫌犯罪的企業(yè)，根據(jù)其建立合規(guī)計(jì)劃的情況來(lái)決定是否達(dá)成這些和解協(xié)議，并通過(guò)建立考驗(yàn)期，責(zé)令企業(yè)繳納高額罰款和建立或完善合規(guī)計(jì)劃，以換取考驗(yàn)期結(jié)束后的撤銷(xiāo)起訴。④導(dǎo)人行政和解的合規(guī)制度，以這種刑事訴訟中的合規(guī)激勵(lì)制度為鏡鑒而建立。對(duì)于涉嫌違法的企業(yè)，執(zhí)法機(jī)關(guān)以合規(guī)整改和合規(guī)管理的情況來(lái)決定是否與企業(yè)達(dá)成和解協(xié)議，并且設(shè)置一定的考驗(yàn)期，如果企業(yè)能通過(guò)驗(yàn)收考察，實(shí)現(xiàn)預(yù)設(shè)的合規(guī)目標(biāo)，則停止行政執(zhí)法程序，或是改變?cè)械奶幜P結(jié)果。

（二）合規(guī)導(dǎo)入行政和解的理論前提

企業(yè)合規(guī)與行政和解制度之間有著諸多觀(guān)念上的契合，這是合規(guī)在行政和解制度中導(dǎo)人的一個(gè)重要前提。就實(shí)現(xiàn)形式而言，二者充分體現(xiàn)了公私合作治理的理念，這一理念要求監(jiān)管部門(mén)，除了滿(mǎn)足正當(dāng)性，還需要滿(mǎn)足功效的目標(biāo)，關(guān)注具有適應(yīng)性的問(wèn)題解決辦法。⑤就預(yù)期目標(biāo)而言，二者都是現(xiàn)代國(guó)家中治理觀(guān)念和方式轉(zhuǎn)型的結(jié)果，二者充分體現(xiàn)了對(duì)風(fēng)險(xiǎn)治理的關(guān)注?！安贿m當(dāng)?shù)慕M織構(gòu)造可能成倍地加大損害，組織化的安全管理已成為風(fēng)險(xiǎn)治理領(lǐng)域的重要經(jīng)驗(yàn)之一?！雹傩姓徒獾膬r(jià)值則在于，既系統(tǒng)性消除確定風(fēng)險(xiǎn)造成的危害結(jié)果，同時(shí)通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)制造者的參與，也將消除效果延伸至不確定的風(fēng)險(xiǎn)中。就運(yùn)行邏輯而言，恢復(fù)性正義，是貫穿于二者的一種正義理論。報(bào)應(yīng)性正義強(qiáng)調(diào)對(duì)罪犯的報(bào)應(yīng)性懲罰，而恢復(fù)性正義則關(guān)注社會(huì)關(guān)系的修復(fù)和對(duì)潛在違法的預(yù)防，同時(shí)認(rèn)為“為了讓被破壞的社會(huì)關(guān)系盡快恢復(fù)到良好狀態(tài)，懲罰就應(yīng)該在一個(gè)協(xié)調(diào)的環(huán)境中進(jìn)行”②。刑法學(xué)者認(rèn)為，“報(bào)應(yīng)既未改變犯罪人也未阻止犯罪人或其他任何人將來(lái)可能進(jìn)行的傷害，沒(méi)有什么社會(huì)效益可言”③。二者均強(qiáng)調(diào)超越單純的報(bào)應(yīng)性正義，而追求在對(duì)損害結(jié)果的恢復(fù)過(guò)程中創(chuàng)造更大的社會(huì)效益。而就制度設(shè)計(jì)而言，行政和解和企業(yè)合規(guī)二者也在行政效能的價(jià)值上形成了高度的契合，強(qiáng)調(diào)“既有對(duì)效率的要求，關(guān)切投入與產(chǎn)出的比率，更有超出效率的要求，關(guān)切產(chǎn)出的價(jià)值可欲性、價(jià)值權(quán)衡與協(xié)調(diào)”④。

同時(shí)，在企業(yè)違法犯罪的實(shí)踐與觀(guān)念中，違法與犯罪二者在一定程度上的混同，也構(gòu)成了企業(yè)合規(guī)在行政和解中導(dǎo)人的基礎(chǔ)。刑法只能規(guī)制犯罪，但犯罪卻并非由刑法單獨(dú)規(guī)制，而是由刑法及其保障的第一保護(hù)性規(guī)則與調(diào)整性規(guī)則即前置法共同規(guī)制；⑤而企業(yè)犯罪性質(zhì)特殊，在刑法之外，往往也受到作為前置法的行政法規(guī)范的調(diào)整和約束，因此企業(yè)犯罪的發(fā)生，同時(shí)也必然意味著企業(yè)行政違法的發(fā)生。另外，在美國(guó)企業(yè)治理的實(shí)踐中，輕罪制度被廣泛適用，而這被認(rèn)為是刑法參與社會(huì)治理的工具，是刑法向“嚴(yán)而不厲”結(jié)構(gòu)化調(diào)整的標(biāo)志，是行政處罰權(quán)司法化改造的方法；相當(dāng)一部分企業(yè)的行政違法行為被納入輕罪的范疇之中，取代了原有的行政處罰的功能。因此，就企業(yè)合規(guī)理念和制度發(fā)源的美國(guó)而言，企業(yè)違法與犯罪二者在實(shí)體或程序上一定程度的混同，使得行政執(zhí)法與刑事司法二者并非涇渭分明，發(fā)源于刑事領(lǐng)域的企業(yè)合規(guī)導(dǎo)人行政執(zhí)法和監(jiān)管之中，從實(shí)用主義的角度而言，也順理成章。

不可否認(rèn)的是，合規(guī)與行政和解制度之間在功能或目的上存在差異。表面來(lái)看，行政和解的初衷是提升執(zhí)法效能，其主要功能是在案件爭(zhēng)議較大、事實(shí)復(fù)雜的情況下，通過(guò)執(zhí)法機(jī)關(guān)與相對(duì)人達(dá)成和解協(xié)議，快速了結(jié)案件、節(jié)約執(zhí)法資源；而合規(guī)最初是為了區(qū)分企業(yè)責(zé)任與個(gè)人責(zé)任，通過(guò)合規(guī)整改和合規(guī)有效性評(píng)估來(lái)減緩相關(guān)法律責(zé)任，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)犯罪的有效處理。但二者之間的差異并非完全無(wú)法彌合，在行政和解制度的運(yùn)行過(guò)程之中，也可以尋找到承載合規(guī)理念導(dǎo)人的空間。有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，行政合規(guī)與執(zhí)法和解在目的和功能上殊途同歸，二者皆旨在改變和創(chuàng)新執(zhí)法方式。⑥應(yīng)當(dāng)注意到，無(wú)論是行政和解制度還是合規(guī)，其所承載的制度目的都正朝向多元化演進(jìn)，而非僅僅局限于上述的單一功能。一方面，通過(guò)實(shí)施和解，除了實(shí)現(xiàn)節(jié)約執(zhí)法資源的目的之外，同樣可以達(dá)成快速解決爭(zhēng)議、消除違法行為造成的損害、換取企業(yè)的配合與合作等多種目的。其中，企業(yè)的配合與合作是至關(guān)重要的，如果無(wú)法實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，那么和解的達(dá)成將十分困難。另一方面，合規(guī)已經(jīng)演變成一種具有普遍性的企業(yè)治理方式，除了在單一案件中區(qū)分責(zé)任、處理企業(yè)違法犯罪外，它已成為包括整改、驗(yàn)收、激勵(lì)、日常監(jiān)管等要素在內(nèi)的一整套制度體系。通過(guò)激勵(lì)企業(yè)實(shí)現(xiàn)自我監(jiān)管、最終實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)違法風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防，是合規(guī)治理的最終目的。而對(duì)企業(yè)形成有效激勵(lì)，是合規(guī)導(dǎo)人行政和解制度的落腳點(diǎn)。合規(guī)對(duì)企業(yè)提供了以消除內(nèi)部法律漏洞、建立合規(guī)體系換取寬大處理的激勵(lì)手段，為企業(yè)主動(dòng)配合執(zhí)法提供了動(dòng)力，也為企業(yè)與執(zhí)法機(jī)關(guān)的合作明確了方向，最終使達(dá)成和解、并且在和解過(guò)程中實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目標(biāo)成為可能。這是合規(guī)與行政和解之間在制度功能上的聯(lián)結(jié)點(diǎn)。

（三）合規(guī)導(dǎo)入行政和解的功能指向

第一，合規(guī)作為行政和解的適用條件，為其賦予了目的上的正當(dāng)性。執(zhí)法機(jī)構(gòu)無(wú)法判斷達(dá)成和解對(duì)于實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目的、維護(hù)公共利益是否有所增益，合規(guī)為執(zhí)法機(jī)關(guān)的判斷邏輯增加了具體的、個(gè)案中的價(jià)值坐標(biāo)。如果在個(gè)案中，企業(yè)能夠在實(shí)施和解的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)有效合規(guī)，消除企業(yè)內(nèi)部的管理漏洞，建立起合規(guī)體系，那么對(duì)于公共利益顯然有所增益，此時(shí)適用和解具有充分的正當(dāng)性支撐。因此，合規(guī)可以作為公共利益實(shí)現(xiàn)的注腳，并作為判斷實(shí)施和解是否能夠?qū)崿F(xiàn)執(zhí)法目的的一種具體、明確的適用條件。

第二，合規(guī)使行政和解的激勵(lì)功能能夠“有的放矢”。通過(guò)行政和解，可以在國(guó)家執(zhí)法的過(guò)程中融人合作和協(xié)商的理念，激勵(lì)企業(yè)主動(dòng)配合執(zhí)法、積極彌補(bǔ)內(nèi)部制度漏洞，以緩和的民事手段恢復(fù)違法造成的社會(huì)損害，這就是行政和解所蘊(yùn)含的激勵(lì)功能。①而合規(guī)則為這種激勵(lì)功能的實(shí)現(xiàn)提供了具體導(dǎo)向。首先，行政和解的溝通協(xié)商功能強(qiáng)調(diào)企業(yè)的角色，只有在企業(yè)自愿參與、有效合作的情況下，激勵(lì)機(jī)制才能發(fā)揮作用，這形成了雙方共同參與的角色導(dǎo)向；其次，行政和解所達(dá)成的結(jié)果為企業(yè)基于其利益考量作出，這為企業(yè)積極主動(dòng)地彌補(bǔ)內(nèi)部制度漏洞提供了立場(chǎng)導(dǎo)向；再次，執(zhí)法機(jī)關(guān)將合規(guī)目的融人執(zhí)法目的之中，合規(guī)為適用和解提供了明確的目的導(dǎo)向，即實(shí)施和解必須對(duì)企業(yè)的有效合規(guī)形成激勵(lì)。在角色、立場(chǎng)和目的三重維度上，合規(guī)能夠使和解的激勵(lì)功能更加精確和具體。

第三，合規(guī)為和解制度的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型提供動(dòng)力。基于規(guī)模越來(lái)越大、治理結(jié)構(gòu)越來(lái)越復(fù)雜的大型企業(yè)，以及企業(yè)內(nèi)部越來(lái)越隱蔽、專(zhuān)業(yè)以及發(fā)生頻率越來(lái)越高的違法犯罪現(xiàn)象，行政機(jī)關(guān)正面臨著“外部監(jiān)管失靈”的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。②在當(dāng)前，這種外部監(jiān)管失靈，實(shí)際上代表著行政監(jiān)管的制約機(jī)制的失靈，以“命令一控制”為主要模式的制約機(jī)制無(wú)法滿(mǎn)足企業(yè)治理的現(xiàn)代性需求，也無(wú)法防范企業(yè)活動(dòng)中產(chǎn)生的錯(cuò)綜復(fù)雜的多元風(fēng)險(xiǎn)；而要在這一機(jī)制之外，實(shí)現(xiàn)行政法治、市場(chǎng)自主、社會(huì)自治三者之間的良性互動(dòng)，則必須通過(guò)現(xiàn)代行政法制約機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制的協(xié)調(diào)運(yùn)作。③導(dǎo)人合規(guī)理念的和解制度建立在執(zhí)法者與被執(zhí)法者之間的良性互動(dòng)的基礎(chǔ)之上，通過(guò)有效的協(xié)商、讓步和合作，以更柔性的方式跨越高權(quán)式執(zhí)法和達(dá)成執(zhí)法目的之間的障礙，而合規(guī)在這一過(guò)程中作為一種目的和方式上的解釋而存在。合規(guī)豐富了執(zhí)法目的的內(nèi)涵，擴(kuò)充了執(zhí)法機(jī)關(guān)所應(yīng)用的執(zhí)法方式的多樣性，賦予了執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)一步運(yùn)用和解的正當(dāng)性，而這也推動(dòng)著和解制度本身朝向靈活性、實(shí)用性的方向轉(zhuǎn)變。

三、行政和解理念、目的和功能的升華

企業(yè)合規(guī)在行政和解中的導(dǎo)人，是一種技術(shù)性裝置的導(dǎo)人，但首先是一種觀(guān)念的轉(zhuǎn)變和改造。這種導(dǎo)人，既改變了行政和解本身的運(yùn)行邏輯，也改造著行政執(zhí)法的整體觀(guān)念。在企業(yè)監(jiān)管的語(yǔ)境之下，基于監(jiān)管目標(biāo)的改變、監(jiān)管能力的限制和監(jiān)管手段的多元化，合規(guī)本身所包含的合作、協(xié)商、溝通、激勵(lì)等元素，正融人以制裁和威懾為主的傳統(tǒng)行政執(zhí)法方式之中，從而又促成了行政和解制度本身理念、目的和功能的升華。

（一）行政和解的理念更新

第一，合規(guī)在行政和解中的導(dǎo)人，改變了行政和解在行政執(zhí)法中的地位，這主要體現(xiàn)在執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法時(shí)如何在眾多執(zhí)法手段或方式中選擇適用和解，以及選擇適用和解的策略和態(tài)度。合規(guī)作為實(shí)現(xiàn)企業(yè)有效治理的方式，為執(zhí)法者的裁量和判斷提供了基準(zhǔn)或參照物，使得和解成為一種主動(dòng)性的選擇。一份清晰的合規(guī)計(jì)劃書(shū)、一個(gè)可視的合規(guī)整改承諾、一次有效的合規(guī)整改的作用和價(jià)值，對(duì)于執(zhí)法者本身、對(duì)于企業(yè)、對(duì)于公共利益和社會(huì)利益而言，都是一種不言而喻的增量。另外，主動(dòng)適用和解這并不意味著以和解來(lái)替代處罰，只是相較于單刀而人、直截了當(dāng)?shù)貙?duì)企業(yè)進(jìn)行處罰的執(zhí)法方式而言，執(zhí)法機(jī)關(guān)有更為豐富的選擇，在作出執(zhí)法決定的過(guò)程中，至少可以考慮和解的可能性、進(jìn)行達(dá)成和解的嘗試，從而使得選擇和解成為一種主動(dòng)策略。

第二，行政和解的實(shí)現(xiàn)依賴(lài)于雙方合意的達(dá)成，而合規(guī)在行政和解中的導(dǎo)人，使得企業(yè)與執(zhí)法機(jī)關(guān)從形式上的達(dá)成合意，進(jìn)階為更高層次的實(shí)質(zhì)上的有效合作?！芭c追求行政合法性控制和權(quán)利保障為目標(biāo)的傳統(tǒng)行政法不同，合作行政法的使命在于促進(jìn)行政任務(wù)的有效履行和公共福祉的增進(jìn)。”①合規(guī)模式之下的行政和解，其目的就在于促進(jìn)企業(yè)監(jiān)管任務(wù)的有效履行和實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)違法風(fēng)險(xiǎn)的防范。行政和解雙方并不僅僅是為了快速化解爭(zhēng)議、完成個(gè)案執(zhí)法，而是為了通過(guò)和解，促成企業(yè)建立成熟的合規(guī)內(nèi)控體系，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效、持續(xù)和穩(wěn)定的監(jiān)管?！氨O(jiān)管機(jī)構(gòu)與被監(jiān)管者之間，以及公司合規(guī)官和公司員工之間的持續(xù)互動(dòng)，為企業(yè)組織的發(fā)展提供了更好的機(jī)會(huì)?！雹谠诤弦?guī)模式之下，行政和解能夠促進(jìn)企業(yè)自身的發(fā)展，同時(shí)為執(zhí)法機(jī)關(guān)和企業(yè)雙方進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的公私合作創(chuàng)造了契機(jī)和人口，使雙方能夠通過(guò)和解這一過(guò)程，為實(shí)現(xiàn)有效的企業(yè)治理提供平臺(tái)、資源和智識(shí)。

第三，相較于對(duì)抗式的行政處罰而言，行政和解本身就是一種更為溫和的行政執(zhí)法手段，而合規(guī)在行政和解中的導(dǎo)人，使這種溫和化在目的、形式和內(nèi)容上更具有正當(dāng)性。首先，行政和解的實(shí)施意味著在執(zhí)法過(guò)程中以合作取代對(duì)抗，通過(guò)合作實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目標(biāo)是執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)違法企業(yè)進(jìn)行寬松處理的目的指向，而和解是促成執(zhí)法機(jī)關(guān)與企業(yè)進(jìn)行有效合作的制度載體。其次，執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)的溫和執(zhí)法并不僅僅表現(xiàn)為不予處罰或從輕減輕處罰，而是以此作為激勵(lì)手段，激勵(lì)企業(yè)建立起合規(guī)計(jì)劃、實(shí)施合規(guī)整改，此時(shí)和解的溫和色彩不僅表現(xiàn)為寬松的執(zhí)法結(jié)果，也表現(xiàn)為強(qiáng)調(diào)激勵(lì)與威懾并存的執(zhí)法方式。最后，合規(guī)機(jī)制在行政和解的導(dǎo)人，使得和解從一個(gè)瞬時(shí)的行政決定，與后續(xù)的監(jiān)管相結(jié)合，演變成線(xiàn)性的、過(guò)程性的、多階段的監(jiān)管工具；執(zhí)法機(jī)關(guān)必須對(duì)企業(yè)合規(guī)整改和合規(guī)體系建設(shè)的情況進(jìn)行后續(xù)的監(jiān)督，或是在考驗(yàn)期結(jié)束后，對(duì)企業(yè)進(jìn)行考察、評(píng)估和驗(yàn)收。這也表現(xiàn)為執(zhí)法構(gòu)造和流程上的寬松化；既給予企業(yè)一定時(shí)限內(nèi)進(jìn)行糾錯(cuò)、補(bǔ)救、整改的機(jī)會(huì)，同時(shí)保留了后續(xù)執(zhí)法程序重新啟動(dòng)的可能性，使得和解的實(shí)施也能以處罰的威懾效果作為后備和保障。

（二）行政和解的目的轉(zhuǎn)變

美國(guó)著名行政法學(xué)者斯蒂芬·布雷耶教授為任何一項(xiàng)監(jiān)管改革所設(shè)定的一條簡(jiǎn)明的路徑是：確定監(jiān)管目標(biāo)?？疾鞂?shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)的代替性工具→選擇實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)的最佳工具。①其中，監(jiān)管目標(biāo)在這條路徑中是居于首位的，如何設(shè)定企業(yè)治理語(yǔ)境中的監(jiān)管目標(biāo)，以及依據(jù)于此尋求達(dá)到其的路徑，直接影響著行政執(zhí)法各項(xiàng)制度的具體設(shè)計(jì)和運(yùn)行邏輯。傳統(tǒng)的行政監(jiān)管采取高權(quán)式的“命令一控制”模式，通過(guò)對(duì)企業(yè)的違法行為施加以行政處罰為代表的制裁和威懾手段，來(lái)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的有序運(yùn)行，同時(shí)也維持基本的法律秩序。在這種執(zhí)法模式之下，行政和解的意義主要在于通過(guò)和解，更為快速和有效地達(dá)成執(zhí)法目的，更為順利地跨越執(zhí)法過(guò)程中的事實(shí)和證據(jù)的障礙。因此，在原有的執(zhí)法方式中，行政和解制度的目的是基于執(zhí)法效率而展開(kāi)的，即通過(guò)提升執(zhí)法效率，節(jié)省行政資源、減少時(shí)間及人力成本，確保制裁和威懾手段在整體層面上的有效性。

但在企業(yè)治理的語(yǔ)境之下，這種以高權(quán)式的“命令一控制”模式為中心、強(qiáng)調(diào)制裁與威懾的行政監(jiān)管模式，正面臨著失靈的風(fēng)險(xiǎn)。“規(guī)制失敗可以歸因于規(guī)制者缺乏對(duì)被規(guī)制者系統(tǒng)自主性和內(nèi)在邏輯的尊重。”②在當(dāng)前錯(cuò)綜復(fù)雜、變化多端的企業(yè)治理環(huán)境中，各種大型企業(yè)以其雄厚的資金、龐大的體量、豐富的資源等，在相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)占據(jù)了近乎壓倒性的優(yōu)勢(shì)地位，這改變了監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的高權(quán)式的、單向的監(jiān)管關(guān)系，也使得以威懾和制裁為主要方式達(dá)到監(jiān)管目標(biāo)的路徑不再是一條順暢的通路。行政法理論和監(jiān)管者越來(lái)越意識(shí)到，監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，依賴(lài)于被監(jiān)管者的共同參與和有效合作，監(jiān)管者需要通過(guò)對(duì)話(huà)、激勵(lì)、引導(dǎo)、制裁、威懾等多種方式，吸收被監(jiān)管者的能力和資源，將被監(jiān)管者作為實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)過(guò)程中的重要主體。在這樣的前提下，如果僅僅將行政和解定位于提高執(zhí)法效率的替代性工具，顯然無(wú)法使其承載豐富的執(zhí)法目標(biāo)，也無(wú)法通過(guò)和解實(shí)現(xiàn)更為多元的制度功能。

企業(yè)合規(guī)在行政監(jiān)管中的導(dǎo)人，正是源自監(jiān)管環(huán)境和執(zhí)法目的的變化。在這一背景下，行政和解制度的目的也產(chǎn)生轉(zhuǎn)變。合規(guī)機(jī)制中包含著的溝通、協(xié)商、合作、激勵(lì)等要素，強(qiáng)調(diào)企業(yè)在實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)中的作用，賦予了合規(guī)兩方面的功能和意義。對(duì)于監(jiān)管機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，合規(guī)有助于實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管，在呼應(yīng)著風(fēng)險(xiǎn)控制的現(xiàn)實(shí)訴求的同時(shí)，也可滿(mǎn)足行政效能的需要；③對(duì)于企業(yè)而言，合規(guī)致力于企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。可以認(rèn)為，合規(guī)與企業(yè)治理的目標(biāo)具有高度的契合性。因此，在合規(guī)和解模式之下，相較于提高執(zhí)法效率、節(jié)約執(zhí)法資源、填補(bǔ)違法行為所造成之損害等一般性功能，實(shí)現(xiàn)有效合規(guī)逐漸成為行政和解的重要功能，并成為行政和解的核心目標(biāo)。換言之，和解本身只是應(yīng)對(duì)企業(yè)違法的一種執(zhí)法方式，而在和解過(guò)程中進(jìn)行有效的合規(guī)整改，則是更高層級(jí)和更為核心的目的。通過(guò)將有效合規(guī)設(shè)定為核心目的，有助于將合規(guī)理念和制度中的多元價(jià)值和豐富要素引入行政和解之中。

（三）行政和解的功能拓展

第一，相較于直接實(shí)施處罰，通過(guò)和解給予企業(yè)及時(shí)止損、自我糾錯(cuò)的機(jī)會(huì)，更能夠?qū)ζ髽I(yè)形成有效保護(hù)，具有更為重要的社會(huì)意義。企業(yè)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要單元，其生存和發(fā)展承載著巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值；2018年以來(lái)，根據(jù)黨中央和國(guó)務(wù)院改革部署，打造“一流營(yíng)商環(huán)境”，即鮮明地帶有以企業(yè)需求為中心、以企業(yè)所處的微觀(guān)法治環(huán)境為載體、以企業(yè)獲得感為檢驗(yàn)的價(jià)值導(dǎo)向，成為當(dāng)前政府監(jiān)管的顯著背景。①而合規(guī)在行政和解的導(dǎo)人，促使執(zhí)法機(jī)關(guān)能夠更加主動(dòng)地運(yùn)用和解手段，給予企業(yè)更多法律范圍內(nèi)的保護(hù)和支持，從而更好地滿(mǎn)足企業(yè)的獲得感，推動(dòng)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法更為多元的價(jià)值和功能。

第二，企業(yè)內(nèi)部的合規(guī)體系，主要包括行為準(zhǔn)則、內(nèi)部監(jiān)督與審計(jì)機(jī)制、舉報(bào)或“吹哨人”機(jī)制、應(yīng)急和懲戒機(jī)制等，在企業(yè)內(nèi)部進(jìn)行自警自監(jiān)與違法預(yù)防。②除了要求企業(yè)主動(dòng)糾正其違法行為，執(zhí)法機(jī)關(guān)可以推動(dòng)企業(yè)形成有效的合規(guī)計(jì)劃，或要求已有合規(guī)體系的企業(yè)進(jìn)行查漏補(bǔ)缺，從而使得企業(yè)普遍地建立起包含受案企業(yè)內(nèi)部適用的行為準(zhǔn)則、旨在實(shí)現(xiàn)遵守法律法規(guī)的程序、內(nèi)部的道德倫理標(biāo)準(zhǔn)等元素在內(nèi)的自警自勵(lì)體系。

第三，我國(guó)行政合規(guī)體系的建設(shè)還處在初見(jiàn)端倪的階段，目前僅有金融、證券等領(lǐng)域的監(jiān)管部門(mén)正在進(jìn)行運(yùn)用合規(guī)手段的嘗試。行政和解作為合規(guī)工具箱中的一種具有典型意義的行政執(zhí)法制度，通過(guò)導(dǎo)人合規(guī)理念和制度對(duì)其進(jìn)行改造，破解其適用的現(xiàn)實(shí)難題，實(shí)現(xiàn)和解制度的轉(zhuǎn)型升級(jí)，有助于豐富合規(guī)制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并在此基礎(chǔ)上形成符合我國(guó)行政執(zhí)法和政府監(jiān)管需要的行政合規(guī)體系。

四、企業(yè)合規(guī)對(duì)行政和解機(jī)制的塑造

企業(yè)合規(guī)的理念與機(jī)制在行政和解中的導(dǎo)人，首要地表現(xiàn)為和解制度本身構(gòu)造的變化。要在行政和解制度中實(shí)現(xiàn)有效合規(guī)這一規(guī)制目標(biāo)，就必須對(duì)其內(nèi)部構(gòu)造和組成元素進(jìn)行合目的性的適當(dāng)改造，使其能夠承載合規(guī)的目標(biāo)和理念。企業(yè)合規(guī)對(duì)行政和解機(jī)制的塑造，主要體現(xiàn)在以下幾方面。

（一）和解條件：有效合規(guī)計(jì)劃及其實(shí)施

“對(duì)于控制公司犯罪而言，在一個(gè)自制框架內(nèi)，效率的額外提高是可能發(fā)生的。”③首先，為了達(dá)成構(gòu)建企業(yè)內(nèi)部的自制框架的目的，一份行之有效的合規(guī)計(jì)劃書(shū)是關(guān)鍵且必要的。合規(guī)計(jì)劃，是指企業(yè)或者其他組織體在法定框架內(nèi)，結(jié)合組織體自身的組織文化、組織性質(zhì)以及組織規(guī)模等特殊因素，設(shè)立一套違法及犯罪行為的預(yù)防、發(fā)現(xiàn)及報(bào)告機(jī)制，從而達(dá)到減輕、免除責(zé)任甚至正當(dāng)化的目的的機(jī)制。④在企業(yè)與執(zhí)法機(jī)關(guān)達(dá)成和解之后，為了實(shí)現(xiàn)合規(guī)目標(biāo)，執(zhí)法機(jī)關(guān)有必要督促企業(yè)盡快建立落實(shí)一份有效的合規(guī)計(jì)劃，并以此為目標(biāo)和指引完成后續(xù)的合規(guī)整改。

為確保和解的目的實(shí)現(xiàn)，合規(guī)計(jì)劃的制定應(yīng)當(dāng)以“有效性”為核心要素展開(kāi)，同時(shí)也應(yīng)建立起囊括風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、監(jiān)督制衡、應(yīng)急保障在內(nèi)的效果保障機(jī)制。⑤同時(shí)，合規(guī)計(jì)劃應(yīng)當(dāng)由專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)合規(guī)的企業(yè)負(fù)責(zé)人和合規(guī)部門(mén)作出，必須影響和改變企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與內(nèi)控機(jī)制，從根源上約束和改變企業(yè)及員工行為。①?gòu)暮弦?guī)計(jì)劃的組成要素來(lái)看，合規(guī)計(jì)劃則應(yīng)同時(shí)包含著基礎(chǔ)性合規(guī)管理要素和專(zhuān)門(mén)性合規(guī)管理要素兩個(gè)部分。②如此，才能使合規(guī)計(jì)劃切實(shí)達(dá)到“有效”的標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)在整改過(guò)程中才能通過(guò)對(duì)癥下藥地自我約束，避免合規(guī)整改流于形式。

企業(yè)在達(dá)成和解之后，根據(jù)與執(zhí)法機(jī)關(guān)達(dá)成的合意內(nèi)容形成長(zhǎng)期有效的合規(guī)計(jì)劃，進(jìn)行相應(yīng)的合規(guī)整改，是實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目的和有效合規(guī)的關(guān)鍵步驟。而要促成企業(yè)實(shí)現(xiàn)有效的合規(guī)整改，則需要內(nèi)外兩方面的合力：通過(guò)獨(dú)立的內(nèi)部監(jiān)督體系聚焦企業(yè)內(nèi)部具體需要合規(guī)整改的各項(xiàng)事宜，再結(jié)合外部專(zhuān)業(yè)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)運(yùn)用專(zhuān)業(yè)技能對(duì)合規(guī)整改的工作內(nèi)容和操作方法進(jìn)行評(píng)估，最終形成完備的內(nèi)外兼修的合規(guī)整改監(jiān)督機(jī)制。③一方面，對(duì)企業(yè)而言，需要結(jié)合違法情況，從組織架構(gòu)、流程設(shè)計(jì)、資源分配等方面人手，尋找內(nèi)部漏洞，準(zhǔn)確地進(jìn)行填補(bǔ)和修復(fù)，同時(shí)要形成整體性的內(nèi)部控制體系，防范潛在的法律風(fēng)險(xiǎn)，在企業(yè)內(nèi)部建立起監(jiān)督和反饋機(jī)制；另一方面，對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)而言，則需要根據(jù)企業(yè)自身的經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)、規(guī)模體量、發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合企業(yè)違法的具體情況，對(duì)企業(yè)的合規(guī)整改進(jìn)行對(duì)癥下藥式的指導(dǎo)和安排，確保企業(yè)合規(guī)整改落實(shí)到位。

在刑事合規(guī)領(lǐng)域，美國(guó)司法部多年來(lái)采取的是一種“能起訴自然人，就不起訴公司”的理念?！胺胚^(guò)企業(yè)、處理責(zé)任人”，是企業(yè)合規(guī)機(jī)制的一種“精髓”，其背后的考量是，要將企業(yè)責(zé)任與員工責(zé)任加以徹底分離，避免企業(yè)因?yàn)閭€(gè)別員工或高管的不當(dāng)行為，而不合理地承擔(dān)刑事責(zé)任。④同樣，在行政違法之中，也存在著相同的考量，即要區(qū)分企業(yè)員工和企業(yè)自身的違法行為，明確違法責(zé)任的分配，確保企業(yè)承擔(dān)與之違法行為相匹配的違法責(zé)任。與企業(yè)實(shí)施和解，并非意味著執(zhí)法機(jī)關(guān)完全放棄制裁手段，對(duì)于因故意或過(guò)失造成違法行為的企業(yè)責(zé)任人而言，應(yīng)對(duì)其進(jìn)行處罰。在基于合規(guī)理念分層確定違法責(zé)任的基礎(chǔ)上，保留對(duì)企業(yè)責(zé)任人的威懾和激勵(lì)、強(qiáng)化企業(yè)責(zé)任人的合規(guī)責(zé)任，有助于進(jìn)一步自上而下促進(jìn)企業(yè)合規(guī)機(jī)制的發(fā)展。

另外，根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，相對(duì)人對(duì)違法行為的及時(shí)糾正，是適用免予處罰的構(gòu)成要件。⑤因此企業(yè)積極、主動(dòng)地對(duì)違法行為進(jìn)行補(bǔ)救，也是達(dá)成行政和解的一個(gè)必要條件。這種補(bǔ)救一方面是對(duì)企業(yè)內(nèi)部合規(guī)體系的缺失和漏洞進(jìn)行補(bǔ)救，另一方面也是對(duì)違法行為對(duì)公共利益、社會(huì)利益以及私人利益所造成的損害結(jié)果的補(bǔ)救：企業(yè)應(yīng)當(dāng)盡快消除違法行為所造成的不良影響，并對(duì)違法行為所直接影響的相對(duì)人進(jìn)行賠償或補(bǔ)償。

（二）和解標(biāo)志：合規(guī)和解協(xié)議達(dá)成

一般而言，行政和解結(jié)果的形式表現(xiàn)為單方的行政決定或是雙方的行政契約。⑥在合規(guī)模式之下，行政和解的達(dá)成以形成和解協(xié)議為表現(xiàn)形式，和解雙方所形成的合意則以和解協(xié)議作為標(biāo)志性的載體。合規(guī)和解協(xié)議，則是企業(yè)與執(zhí)法機(jī)關(guān)在和解過(guò)程中簽訂的，以達(dá)成和解為目的，并以建立企業(yè)內(nèi)部合規(guī)管理機(jī)制、實(shí)現(xiàn)合規(guī)整改為和解條件的協(xié)議。合規(guī)和解協(xié)議經(jīng)由企業(yè)與執(zhí)法機(jī)關(guān)溝通、協(xié)商、達(dá)成合意后作出，充分體現(xiàn)了行政和解契約性和雙方性的特點(diǎn)。相較于一般的和解協(xié)議，合規(guī)和解協(xié)議則是明確將進(jìn)行合規(guī)整改作為企業(yè)應(yīng)當(dāng)付出的“對(duì)價(jià)”，并以此作為實(shí)現(xiàn)和解的必要條件。合規(guī)和解協(xié)議的達(dá)成，其前提一方面是企業(yè)能夠表現(xiàn)出配合執(zhí)法、接受合規(guī)監(jiān)管的意愿，而執(zhí)法機(jī)關(guān)則就執(zhí)法事項(xiàng)具有法律規(guī)定范圍內(nèi)的執(zhí)法權(quán)限，并且具有采取合規(guī)式監(jiān)管方式的意愿與能力。在均滿(mǎn)足上述前提條件的情況下，雙方才能就通過(guò)合規(guī)來(lái)實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目標(biāo)展開(kāi)合作，并且以合規(guī)和解協(xié)議的形式表現(xiàn)出來(lái)。

合規(guī)和解協(xié)議是對(duì)和解雙方權(quán)利與義務(wù)的具有法律效力的規(guī)定，也是雙方所達(dá)成的合意的書(shū)面化表達(dá)。一般而言，合規(guī)和解協(xié)議主要包括以下幾方面內(nèi)容：第一，企業(yè)承認(rèn)自身的違法行為，并承諾在一定的時(shí)限內(nèi)建立起有合規(guī)計(jì)劃，進(jìn)行合規(guī)整改，規(guī)范內(nèi)部合規(guī)管理體系，同時(shí)積極補(bǔ)救違法行為造成的危害后果，這是和解協(xié)議的核心內(nèi)容；第二，執(zhí)法機(jī)關(guān)設(shè)置一定的考察期，在考察期結(jié)束后對(duì)企業(yè)進(jìn)行合規(guī)驗(yàn)收，并根據(jù)驗(yàn)收的結(jié)果作出相應(yīng)的處理決定：第三，合規(guī)和解協(xié)議還包括了承諾金的收取、各項(xiàng)程序的具體期限以及企業(yè)如何進(jìn)行救濟(jì)等其他事項(xiàng)。

就屬性上而言，合規(guī)和解協(xié)議是一種行政協(xié)議，即指企業(yè)和執(zhí)法機(jī)關(guān)之間簽訂的，通過(guò)建立企業(yè)內(nèi)部合規(guī)管理機(jī)制實(shí)現(xiàn)行政管理目的的協(xié)議。①?gòu)男问缴隙?，在和解過(guò)程中，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與企業(yè)簽訂書(shū)面性的和解協(xié)議，原因在于：一方面，涉及企業(yè)的行政執(zhí)法往往事關(guān)利益重大，同時(shí)專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，各種事項(xiàng)錯(cuò)綜復(fù)雜，執(zhí)法機(jī)關(guān)非經(jīng)與企業(yè)有效溝通、協(xié)商，很難取得企業(yè)的配合和支持，因此合規(guī)和解協(xié)議是必然的；另一方面，合規(guī)和解協(xié)議將進(jìn)行合規(guī)整改、實(shí)現(xiàn)有效合規(guī)作為其主要內(nèi)容，而合規(guī)整改的具體效果則需要執(zhí)法機(jī)關(guān)后期的評(píng)估驗(yàn)收和持續(xù)不斷的監(jiān)管予以確認(rèn)，通過(guò)合規(guī)和解協(xié)議將執(zhí)法機(jī)關(guān)后續(xù)的監(jiān)管納入其中，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，也是必要的。

（三）后續(xù)程序

在達(dá)成和解后以不處罰方式結(jié)案的案件中，達(dá)成和解所導(dǎo)向的后果是執(zhí)法程序的中止，中止并不代表執(zhí)法程序的“終止”。執(zhí)法程序中止后，仍然有重新啟動(dòng)的可能，是否啟動(dòng)的判斷條件則是企業(yè)后續(xù)合規(guī)整改的情況和效果：如果企業(yè)完成了合規(guī)整改，并使企業(yè)內(nèi)部合規(guī)體系的建設(shè)能夠達(dá)到法律法規(guī)和監(jiān)管部門(mén)所設(shè)定的要求，則維持和解的狀態(tài)；如果企業(yè)雖然進(jìn)行了合規(guī)整改，但效果不盡如人意，無(wú)法完成有效的合規(guī)體系建設(shè)，或是在合規(guī)體系的組織、程序和人員等環(huán)節(jié)的安排上存有漏洞，則根據(jù)情況考慮是否解除和解狀態(tài)、恢復(fù)執(zhí)法程序。一般而言，傳統(tǒng)的行政和解更偏向于是一種瞬時(shí)的行政決定，在達(dá)成和解后，執(zhí)法機(jī)關(guān)結(jié)束執(zhí)法程序，也未根據(jù)和解協(xié)議的內(nèi)容來(lái)對(duì)相對(duì)人進(jìn)行后續(xù)的監(jiān)管，即使在達(dá)成和解時(shí)考慮了合規(guī)的要求，也未對(duì)企業(yè)設(shè)置考驗(yàn)期、建立起后續(xù)的監(jiān)督機(jī)制，更多采取一種放任的態(tài)度。而在合規(guī)機(jī)制之下，中止執(zhí)法程序意味著執(zhí)法機(jī)關(guān)必須對(duì)企業(yè)建立起持續(xù)的后續(xù)的監(jiān)管機(jī)制，包括建立派駐合規(guī)監(jiān)督官、要求企業(yè)定期提交合規(guī)報(bào)告等；②如果設(shè)置了考驗(yàn)期，則應(yīng)當(dāng)在考驗(yàn)期結(jié)束后進(jìn)行評(píng)估、考察和驗(yàn)收。

在刑事訴訟之中，合規(guī)考察是指，檢察機(jī)關(guān)為那些被納入合規(guī)考察的涉罪企業(yè)、相關(guān)責(zé)任人等設(shè)立一定的考察期，涉罪企業(yè)出具合規(guī)建設(shè)與接受考察承諾書(shū)，并在考察期內(nèi)根據(jù)合規(guī)計(jì)劃，完善企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，健全管理規(guī)章制度，規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式，進(jìn)而在考察期結(jié)束后綜合其合規(guī)建設(shè)情況、犯罪情節(jié)等決定是否給予起訴。①這一制度同樣適用于行政和解之中，即執(zhí)法機(jī)關(guān)設(shè)置一定的考察期限，在考察期結(jié)束后對(duì)企業(yè)合規(guī)建設(shè)的情況進(jìn)行考察。合規(guī)考察這一過(guò)程本身，有時(shí)候就是一種懲罰；②通過(guò)合規(guī)考察，執(zhí)法機(jī)關(guān)能夠?qū)ζ髽I(yè)的合規(guī)整改過(guò)程形成持續(xù)的監(jiān)督和有效的威懾。而考察期限如何設(shè)置，則是合規(guī)考察制度中的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。如果期限設(shè)置過(guò)長(zhǎng)，則會(huì)導(dǎo)致合規(guī)考察喪失威懾力和約束力，使和解決定喪失效力；如果設(shè)置過(guò)短，則使得企業(yè)難以完成合規(guī)整改任務(wù)，合規(guī)考察本身就失去其意義。因此，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)綜合企業(yè)違法行為情節(jié)、違法行為的危害后果、企業(yè)本身建設(shè)發(fā)展的實(shí)際情況等多種因素，科學(xué)合理地設(shè)置一定的考察期限，并在這一期限內(nèi)對(duì)企業(yè)合規(guī)整改的情況進(jìn)行持續(xù)不斷地追蹤和監(jiān)督。

在合規(guī)考察期之后，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)企業(yè)進(jìn)行合規(guī)整改、建立合規(guī)體系的相關(guān)情況進(jìn)行驗(yàn)收，并根據(jù)驗(yàn)收的結(jié)果作出最終的執(zhí)法決定。執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)合規(guī)建設(shè)的驗(yàn)收，應(yīng)當(dāng)著重關(guān)注以下方面：企業(yè)是否已根據(jù)和解協(xié)議的內(nèi)容，遵循合規(guī)計(jì)劃，建設(shè)完成成熟、有效、可控的內(nèi)部合規(guī)管理體系；已有合規(guī)體系的企業(yè)，是否已排除原有的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)、填補(bǔ)原有的體系漏洞；企業(yè)是否對(duì)違法行為所造成的危害后果進(jìn)行切實(shí)的補(bǔ)救。在這一過(guò)程中，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分調(diào)動(dòng)執(zhí)法資源，運(yùn)用監(jiān)管知識(shí)，必要時(shí)也可以由公正、獨(dú)立、專(zhuān)業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)參與。

在企業(yè)順利通過(guò)執(zhí)法機(jī)關(guān)的合規(guī)驗(yàn)收之后，執(zhí)法機(jī)關(guān)作出終止調(diào)查的決定，使得案件在實(shí)體和程序上終結(jié)。在作出終止案件調(diào)查決定后，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向企業(yè)出具相關(guān)的決定書(shū)，同時(shí)作出相應(yīng)的免予處罰或是從輕、減輕處罰決定，并及時(shí)向社會(huì)公眾公開(kāi)案件相關(guān)的情況。如果企業(yè)未能通過(guò)執(zhí)法機(jī)關(guān)的合規(guī)驗(yàn)收，此時(shí)執(zhí)法機(jī)關(guān)則應(yīng)恢復(fù)案件調(diào)查程序，繼續(xù)對(duì)企業(yè)的原有和新產(chǎn)生的違法行為進(jìn)行調(diào)查。

結(jié)語(yǔ)：塑造更符合實(shí)踐理性的行政和解制度

國(guó)務(wù)院于2021年10月26日公布了《證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》），“當(dāng)事人承諾”取代了原有的“和解”，成為該領(lǐng)域內(nèi)行政和解制度的規(guī)范表達(dá)。以當(dāng)事人承諾為名，突出了作為當(dāng)事人的企業(yè)在實(shí)施和解過(guò)程中的地位，為行政和解制度的轉(zhuǎn)變提供了契機(jī)。盡管該《辦法》也還未有對(duì)合規(guī)機(jī)制進(jìn)行明確規(guī)定的內(nèi)容，但在當(dāng)事人承諾制度之下，對(duì)于合規(guī)的觀(guān)念、機(jī)制和價(jià)值在其中的導(dǎo)人，依然存有可以期待的空間。未來(lái)，在行政法逐步走向法典化、形成“行政基本法”的過(guò)程中，行政和解制度應(yīng)當(dāng)作為一種普遍的行政手段而存在，并進(jìn)一步朝向合理性、實(shí)用性和適應(yīng)性轉(zhuǎn)變。

應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，法律的實(shí)施始終是一個(gè)需要付出極高成本的機(jī)制：對(duì)于執(zhí)法者而言，法律實(shí)施的成本往往表現(xiàn)為其所承擔(dān)執(zhí)法的工作量，還包括實(shí)施法律時(shí)面臨的風(fēng)險(xiǎn)；③對(duì)被執(zhí)法的對(duì)象而言，守法者要達(dá)到合乎法律的行為標(biāo)準(zhǔn)往往也要承擔(dān)一定的成本。④一項(xiàng)符合實(shí)踐理性的法律制度，必須確保其運(yùn)行能夠有效地并且是有效率地達(dá)到法律所設(shè)定的目標(biāo)。作為一種理念和制度的合規(guī)在行政和解中的導(dǎo)人，能夠增強(qiáng)行政和解制度的適應(yīng)性和合目的性，確保其在企業(yè)監(jiān)管的語(yǔ)境中，始終能有效地并且是有效率地實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法的目標(biāo)。而在合規(guī)機(jī)制導(dǎo)人行政和解制度的背后，是對(duì)政府和執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法方式和監(jiān)管觀(guān)念的一種有機(jī)改造：如何使行政活動(dòng)更加直觀(guān)地面向真實(shí)世界，如何使政府的監(jiān)管活動(dòng)和執(zhí)法行為具有更大程度的開(kāi)放性和正當(dāng)性，是有待于行政法學(xué)觀(guān)察和研究的一個(gè)更為重大的課題。