唐紹均

關(guān)鍵詞：環(huán)境行政公益訴訟；確認(rèn)違法；履行職責(zé)；不當(dāng)并用

自2014年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”以來(lái)，盡管環(huán)境行政公益訴訟制度在司法實(shí)踐中得以不斷豐富與發(fā)展，但是有關(guān)環(huán)境行政公益訴訟確認(rèn)違法與履行職責(zé)的法律淵源卻只有《行政訴訟法》、《最高人民法院關(guān)于適用（中華人民共和國(guó)行政訴訟法）的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《（行政訴訟法）解釋》）與《最高人民法院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《檢察公益訴訟解釋》）中的零散條文，僅具備框架性的法律依據(jù)，頗顯原則與粗疏，導(dǎo)致環(huán)境行政公益訴訟的司法裁判呈現(xiàn)“摸著石頭過(guò)河”的探索窘境。在此情勢(shì)下，環(huán)境行政公益訴訟判決中確認(rèn)違法與履行職責(zé)的并用樣態(tài)在各地人民法院的判決書(shū)中被高頻率呈現(xiàn)，不僅與現(xiàn)行法律規(guī)定存在沖突，也與行政訴訟的法理產(chǎn)生抵牾，一定程度上阻滯了我國(guó)檢察行政公益訴訟制度的有序發(fā)展。本文以解讀確認(rèn)違法與履行職責(zé)在環(huán)境行政公益訴訟判決中的適用依據(jù)為基礎(chǔ)，檢視環(huán)境行政公益訴訟判決中確認(rèn)違法與履行職責(zé)“并用樣態(tài)”的實(shí)踐案例，揭示其理論偏誤并提出矯正建議，以期推進(jìn)檢察行政公益訴訟制度在我國(guó)的健康發(fā)展。

一、環(huán)境行政公益訴訟判決中確認(rèn)違法與履行職責(zé)并用的法源缺失

環(huán)境行政公益訴訟是指檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害，經(jīng)檢察建議督促未果而依法向人民法院提起的訴訟。環(huán)境行政公益訴訟中的確認(rèn)違法判決是指人民法院在環(huán)境行政公益訴訟中所作出的確認(rèn)行政主體行政行為違法的判決，環(huán)境行政公益訴訟中的履行職責(zé)①判決是指人民法院在環(huán)境行政公益訴訟中所作出的要求行政主體繼續(xù)履行法定職責(zé)的判決。根據(jù)《行政訴訟法》第76條和第78條以及《檢察公益訴訟解釋》第25條的規(guī)定，環(huán)境行政公益訴訟中的確認(rèn)違法判決既包括僅有“確認(rèn)違法或者履行職責(zé)判項(xiàng)”的判決，也包括“確認(rèn)違法或者履行職責(zé)判項(xiàng)”與采取補(bǔ)救措施并用的判決。

（一）確認(rèn)違法或者履行職責(zé)判決單獨(dú)適用“于法有據(jù)”

首先，確認(rèn)違法判決單獨(dú)適用“于法有據(jù)”。確認(rèn)違法判決單獨(dú)適用是指在環(huán)境行政公益訴訟中人民法院所能作出的僅有“確認(rèn)違法判項(xiàng)”的判決。通過(guò)檢索《行政訴訟法》《（行政訴訟法）解釋》與《檢察公益訴訟解釋》，我們不難發(fā)現(xiàn)《行政訴訟法》第74條規(guī)定了確認(rèn)違法判決單獨(dú)適用的五種情形（參見(jiàn)“表1”），其中“情形四”在《（行政訴訟法）解釋》第81條與《檢察公益訴訟解釋》第24條中還被進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定，由此可見(jiàn)確認(rèn)違法判決單獨(dú)適用“于法有據(jù)”。

歸納而言，根據(jù)確認(rèn)違法判決單獨(dú)適用情形與履行職責(zé)是否相關(guān)，筆者將前述五種情形分為兩大類：“情形一”“情形二”“情形三”屬于與履行職責(zé)無(wú)關(guān)的確認(rèn)違法情形，“情形四”“情形五”屬于與履行職責(zé)有關(guān)的確認(rèn)違法情形。與履行職責(zé)無(wú)關(guān)的三種確認(rèn)違法判決情形中，“情形一”源于被訴行政行為的不可撤銷性，“情形二”源于被訴行政行為的無(wú)實(shí)際侵害性，“情形三”源于被訴行政行為的不具撤銷性，三者均與履行職責(zé)判決無(wú)關(guān)，在環(huán)境行政公益訴訟判決中并無(wú)出現(xiàn)確認(rèn)違法與履行職責(zé)并用的可能性。與履行職責(zé)判決有關(guān)的兩種確認(rèn)違法情形中，“情形四”屬于履行職責(zé)補(bǔ)正型確認(rèn)違法，適用于行政機(jī)關(guān)在行政公益訴訟案件審理過(guò)程中糾正違法行為或者依法履行職責(zé)而使檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)將履行職責(zé)訴訟請(qǐng)求變更為確認(rèn)原行政行為違法的情形；“情形五”屬于履行職責(zé)無(wú)意義型確認(rèn)違法，適用于行政機(jī)關(guān)不履行或拖延履行法定職責(zé)，法院判決行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)已經(jīng)沒(méi)有意義的情形?！扒樾嗡摹薄扒樾挝濉本c履行職責(zé)判決相關(guān)，盡管法律對(duì)兩類情形分別適用的判決類型均有明確規(guī)定，但是由于確認(rèn)違法與履行職責(zé)在環(huán)境行政公益訴訟判決中均有涉及且極易混淆，因此人民法院在適用過(guò)程中往往造成確認(rèn)違法與履行職責(zé)判決被錯(cuò)誤并用。

其次，履行職責(zé)判決單獨(dú)適用“于法有據(jù)”。履行職責(zé)判決單獨(dú)適用是指在環(huán)境行政公益訴訟中人民法院所作出的僅有“履行職責(zé)判項(xiàng)”的判決。通過(guò)檢索《行政訴訟法》《（行政訴訟法）解釋》與《檢察公益訴訟解釋》，我們不難發(fā)現(xiàn)《行政訴訟法》第72條、《（行政訴訟法）解釋》第91條與《檢察公益訴訟解釋》第25條第3款均規(guī)定了履行職責(zé)判決的單獨(dú)適用情形（參見(jiàn)“表2”），由此可見(jiàn)履行職責(zé)判決單獨(dú)適用“于法有據(jù)”。

結(jié)合“表2”，筆者根據(jù)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)是否“有意義”，將與履行職責(zé)判決相關(guān)的法律適用情形分為兩大類：一類屬于履行職責(zé)有意義的情形，一類屬于履行職責(zé)無(wú)意義的情形。履行職責(zé)有意義的情形，包括行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不履行法定職責(zé)以及無(wú)正當(dāng)理由逾期不答復(fù)檢察建議三種情形，按照法律規(guī)定應(yīng)單獨(dú)適用履行職責(zé)判決；履行職責(zé)無(wú)意義的情形，具體體現(xiàn)為“表1”中的“情形五”，按照法律規(guī)定應(yīng)單獨(dú)作出確認(rèn)違法判決。盡管法律對(duì)履行職責(zé)有意義或者無(wú)意義的情形分別適用的判決類型均有明確規(guī)定，但是由于確認(rèn)違法與履行職責(zé)在環(huán)境行政公益訴訟判決中均有涉及且極易混淆，因此人民法院在適用過(guò)程中往往造成確認(rèn)違法與履行職責(zé)判決被錯(cuò)誤并用。

（二）確認(rèn)違法或履行職責(zé)與采取補(bǔ)救措施并用“于法有據(jù)”

環(huán)境行政公益訴訟判決中的采取補(bǔ)救措施是指人民法院在確認(rèn)被訴行政行為違法或者無(wú)效后，為進(jìn)一步防止公共利益損害的發(fā)生或者擴(kuò)大而同時(shí)判決責(zé)令行政機(jī)關(guān)依法采取的諸如拆除、封閉或恢復(fù)原狀等措施。通過(guò)檢索《行政訴訟法》與《檢察公益訴訟解釋》，我們不難發(fā)現(xiàn)《行政訴訟法》第76條與《檢察公益訴訟解釋》第25條第1款均規(guī)定確認(rèn)違法與采取補(bǔ)救措施“可以”并用；此外，盡管《行政訴訟法》第78條僅對(duì)行政機(jī)關(guān)繼續(xù)履行特定類型行政協(xié)議與采取補(bǔ)救措施并用的情形作出了規(guī)定（參見(jiàn)“表3”），但基于“行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行特定類型行政協(xié)議的案件，其被訴行政行為屬于行政機(jī)關(guān)不履行法定或者約定職責(zé)的行為”①，可推知履行職責(zé)與采取補(bǔ)救措施“可以”并用。綜上所述，確認(rèn)違法或履行職責(zé)與采取補(bǔ)救措施并用均“于法有據(jù)”o

從《行政訴訟法》第76條與《檢察公益訴訟解釋》第25條第1款中的“可以同時(shí)”的表述看，確認(rèn)違法與采取補(bǔ)救措施的并用屬于“可以并用”，并非“應(yīng)當(dāng)并用”，即是否將二者并用屬于人民法院根據(jù)具體情況進(jìn)行自由裁量的范圍。由于此種情形下的“采取補(bǔ)救措施”要么與確認(rèn)違法并用，要么不與確認(rèn)違法并用，僅可作為“從判決”，不能作為一項(xiàng)獨(dú)立的判決，因此不可作為“主判決”。從《行政訴訟法》第78條中“繼續(xù)履行、采取補(bǔ)救措施”的表述以及語(yǔ)境看，履行職責(zé)與采取補(bǔ)救措施的并用理應(yīng)屬于“可以并用”，并非“應(yīng)當(dāng)并用”，即是否將二者并用也應(yīng)屬于人民法院根據(jù)具體情況進(jìn)行自由裁量的范圍。由于此種情形下的“采取補(bǔ)救措施”要么與履行職責(zé)并用，要么作為一項(xiàng)獨(dú)立的判決單獨(dú)適用，因此既可作為“從判決”，也可作為“主判決”。①

（三）確認(rèn)違法與履行職責(zé)并用“于法無(wú)據(jù)”

通過(guò)對(duì)前述法律條文的梳理與解讀，我們不難發(fā)現(xiàn)：環(huán)境行政公益訴訟判決中的確認(rèn)違法或履行職責(zé)單獨(dú)適用、確認(rèn)違法或履行職責(zé)與采取補(bǔ)救措施并用均“于法有據(jù)”，但確認(rèn)違法與履行職責(zé)并用卻¨于法無(wú)據(jù)”。確認(rèn)違法與履行職責(zé)分別作為環(huán)境行政公益訴訟的可能判項(xiàng)，除在《行政訴訟法》《（行政訴訟法）解釋》與《檢察公益訴訟解釋》中均無(wú)兩者可以并用的規(guī)定外，其他法律也并無(wú)相關(guān)規(guī)定。雖然確認(rèn)違法與履行職責(zé)并用在我國(guó)現(xiàn)有的法律體系中均“于法無(wú)據(jù)”，但兩者的并用樣態(tài)卻在環(huán)境行政公益訴訟的判決書(shū)中被高頻率呈現(xiàn)，對(duì)此類“于法無(wú)據(jù)”裁判結(jié)果的成因探究、法理糾偏以及司法矯正勢(shì)必成為立足于前述法律淵源對(duì)其展開(kāi)學(xué)術(shù)研究的旨趣所在。

二、環(huán)境行政公益訴訟判決中確認(rèn)違法與履行職責(zé)并用的實(shí)踐淆亂

盡管立足于現(xiàn)有法律規(guī)定來(lái)看確認(rèn)違法與履行職責(zé)并用“于法無(wú)據(jù)”，但是筆者通過(guò)大量檢索環(huán)境行政公益訴訟的案件后，發(fā)現(xiàn)司法實(shí)踐中兩者的并用樣態(tài)卻屢見(jiàn)不鮮。通過(guò)分析所能檢索到的生效判決書(shū)，我們進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)確認(rèn)違法與履行職責(zé)在環(huán)境行政公益訴訟判決中的不當(dāng)并用，既是人民法院也是人民檢察院的“常見(jiàn)性”錯(cuò)誤，既是一審法院也是二審法院的“常見(jiàn)性”錯(cuò)誤。

（一）不當(dāng)并用的樣態(tài)梳理

雖然我國(guó)的環(huán)境行政公益訴訟于2015年7月就已經(jīng)開(kāi)始在13個(gè)省、自治區(qū)和直轄市進(jìn)行試點(diǎn)，但是在全國(guó)范圍內(nèi)正式開(kāi)展卻始于《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于修改（行政訴訟法）決定》生效的2017年7月1日，因此本文僅選取該決定生效之后的環(huán)境行政公益訴訟裁判文書(shū)進(jìn)行研究。筆者立足于“中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)”“北大法寶”以及“聚法案例”等數(shù)據(jù)庫(kù)資源，以“行政公益訴訟”“環(huán)境行政公益訴訟”為檢索關(guān)鍵詞，以“2017年7月1日至2022年12月31日”為檢索日期進(jìn)行案件的檢索與收集，在此基礎(chǔ)上再進(jìn)行人工揀選將不屬于環(huán)境行政公益訴訟或者完全重復(fù)的案件予以剔除，共收集到環(huán)境行政公益訴訟案件的生效判決書(shū)627份（參見(jiàn)“表4”）。筆者經(jīng)分析裁判結(jié)果后發(fā)現(xiàn)，確認(rèn)違法與履行職責(zé)在環(huán)境行政公益訴訟中不當(dāng)并用的生效判決書(shū)共有266份，占比42.42%。在266份不當(dāng)并用的生效判決書(shū)中，以“確認(rèn)違法+履行職責(zé)”作為環(huán)境行政公益訴訟判決結(jié)果的生效文書(shū)共242份，占比90.98%;以“確認(rèn)違法+履行職責(zé)+采取補(bǔ)救措施”①作為環(huán)境行政公益訴訟判決結(jié)果的生效文書(shū)共24份，占比9.02%。在前述266份不當(dāng)并用的生效判決書(shū)中，盡管按照現(xiàn)行法律規(guī)定確認(rèn)違法與履行職責(zé)的并用“于法無(wú)據(jù)”，但是人民法院在這些生效判決書(shū)中均列明了所適用的法條依據(jù)，引用的法律條文包括但不限于《行政訴訟法》第72條、第74條以及第76條。從人民法院所援引的法律條文看，這些條文均不能作為確認(rèn)違法與履行職責(zé)并用的法條依據(jù)，僅能證明確認(rèn)違法或履行職責(zé)單獨(dú)適用、確認(rèn)違法或履行職責(zé)與采取補(bǔ)救措施并用“于法有據(jù)”。從生效判決書(shū)的說(shuō)理部分看，人民法院往往側(cè)重于對(duì)“履行職責(zé)”判項(xiàng)以案件事實(shí)為基礎(chǔ)進(jìn)行了相對(duì)充分的法律論證，而對(duì)“確認(rèn)違法”判項(xiàng)卻疏于論證，大多僅援引相關(guān)法律條文便直接得出結(jié)論。

結(jié)合“表4”，筆者還根據(jù)人民法院所作的生效判決與檢察機(jī)關(guān)所提的訴訟請(qǐng)求是否一致，將前述266份不當(dāng)并用的生效判決書(shū)分為“訴判一致”和“訴判不一”兩大類。所謂“訴判一致”判決是指針對(duì)檢察機(jī)關(guān)提出“確認(rèn)違法+履行職責(zé)”的訴訟請(qǐng)求，人民法院作出了“確認(rèn)違法+履行職責(zé)”的訴訟判決，此類生效判決書(shū)共231份，占比86.84%。所謂“訴判不一”判決是指檢察機(jī)關(guān)雖僅單獨(dú)提出“確認(rèn)違法”或者“履行職責(zé)”的訴訟請(qǐng)求，但人民法院仍作出了“確認(rèn)違法+履行職責(zé)”的訴訟判決，此類生效判決書(shū)共35份，占比13.16%。不管是“訴判一致”判決還是“訴判不一”判決，人民法院所作的生效判決均為對(duì)確認(rèn)違法與履行職責(zé)的不當(dāng)并用已無(wú)需贅述。但值得一提的是在231份“訴判一致”生效判決書(shū)中，盡管人民法院是生效文書(shū)的最終裁判者，但對(duì)于在環(huán)境行政公益訴訟中擔(dān)當(dāng)“公益起訴人”與“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”角色的檢察機(jī)關(guān)而言，所提出的訴訟請(qǐng)求并非全部“于法有據(jù)”，尤其是所提出的“于法無(wú)據(jù)”訴訟請(qǐng)求還存在極大的數(shù)量，可以窺見(jiàn)確認(rèn)違法與履行職責(zé)的不當(dāng)并用不僅在人民法院而且在人民檢察院均屬于“常見(jiàn)性”錯(cuò)誤。此外，從生效判決書(shū)一、二審的各自占比看，盡管我國(guó)環(huán)境行政公益訴訟案件的上訴比例并不高，在筆者所收集到的627件環(huán)境行政公益訴訟案例中僅有35件上訴，占比5.58%。但對(duì)于一審法院所作出的“確認(rèn)違法+履行職責(zé)”判決，二審法院對(duì)其中的22份判決予以“維持原判”，維持率為62.86%，僅將其中的13份判決改為“履行職責(zé)”，改判率為37.14%。由此可見(jiàn)，確認(rèn)違法與履行職責(zé)的不當(dāng)并用不僅在一審法院而且在二審法院均屬于“常見(jiàn)性”錯(cuò)誤。

（二）不當(dāng)并用的成因解析

確認(rèn)違法與履行職責(zé)在環(huán)境行政公益訴訟判決中的不當(dāng)并用作為司法實(shí)踐中的一類“異化結(jié)果”必然有其成因，因?yàn)椤敖Y(jié)果常常孕育在原因之中，結(jié)果與原因往往無(wú)法割裂”①。通過(guò)調(diào)研訪談與案例比較，筆者發(fā)現(xiàn)確認(rèn)違法與履行職責(zé)在環(huán)境行政公益訴訟判決中的不當(dāng)并用既可能源于“法條的體系解釋方法缺失”，也可能源于“既有生效判決的誤導(dǎo)”，兩者共同導(dǎo)致確認(rèn)違法與履行職責(zé)的不當(dāng)并用成為人民法院乃至人民檢察院在環(huán)境行政公益訴訟實(shí)踐中的“沉疴痼疾”。

第一，法條的體系解釋方法缺失。所謂法條的體系解釋方法是指將個(gè)別的法律規(guī)范放到整個(gè)法律體系中去考察規(guī)范之間內(nèi)在關(guān)聯(lián)的法律適用方法，②在適用時(shí)須滿足“無(wú)矛盾、不贅言、完整性以及體系秩序”③等要求。法條的體系解釋方法缺失則意味著法官在適用法律時(shí)未將個(gè)別的法律規(guī)范放到整個(gè)法律體系中去考察規(guī)范之間內(nèi)在關(guān)聯(lián)，致使法律適用出現(xiàn)矛盾、重復(fù)、疏漏或者片面等問(wèn)題。由于任何法律規(guī)范都非孤立存在，法律體系也并非由如同沙灘上互不連接的散沙一樣的法律規(guī)范所組成，④因此作為法律適用依據(jù)的法律規(guī)范從來(lái)都不是某一特定的孤立法條，而應(yīng)是作為評(píng)價(jià)集合體的法律體系。在行政訴訟中，法條的體系解釋方法當(dāng)然也須得到運(yùn)用，若法官在適用法律時(shí)未將個(gè)別的法律規(guī)范放到整個(gè)法律體系中去考察規(guī)范之間內(nèi)在關(guān)聯(lián)，毋庸諱言這實(shí)乃法條的體系解釋方法缺失，不僅可能導(dǎo)致法律規(guī)范的意向性目標(biāo)落空，而且可能導(dǎo)致法官對(duì)法律的曲解層出不窮。⑤從前述266份不當(dāng)并用的生效判決書(shū)看，法官在適用《行政訴訟法》有關(guān)確認(rèn)違法的第74條或者有關(guān)履行職責(zé)的第72條時(shí)，均未將兩者放到整個(gè)法律體系中去考察規(guī)范之間內(nèi)在關(guān)聯(lián)，不僅孤立適用第74條作出“確認(rèn)違法”判決，與此同時(shí)還孤立適用第72條作出“履行職責(zé)”判決，完全缺失《行政訴訟法》中確認(rèn)違法與履行職責(zé)并用“于法無(wú)據(jù)”的體系性考量，導(dǎo)致確認(rèn)違法與履行職責(zé)在環(huán)境行政公益訴訟判決中不當(dāng)并用的判決大量產(chǎn)生。

第二，既有生效判決的誤導(dǎo)。盡管我國(guó)并未將判例法作為正式的法律淵源，但從當(dāng)前司法實(shí)踐的實(shí)際情況看，既有生效判決對(duì)于法院判案仍有不同程度的參考價(jià)值，尤其是最高人民法院的指導(dǎo)案例對(duì)于保障裁判的統(tǒng)一、規(guī)范法官的自由裁量、保障法律的準(zhǔn)確適用等方面均具有十分重要的意義。在此情勢(shì)下，確認(rèn)違法與履行職責(zé)在環(huán)境行政公益訴訟判決中的不當(dāng)并用便極可能源于既有生效判決的誤導(dǎo)，亦即某一法院在先所作出的不當(dāng)并用生效判決極可能被其他法院在后判案時(shí)用以參考或者模仿，鸚鵡學(xué)舌、以訛傳訛，導(dǎo)致兩者的不當(dāng)并用樣態(tài)層出不窮。在前述266份不當(dāng)并用的生效判決書(shū)中，我們不難發(fā)現(xiàn)可能產(chǎn)生誤導(dǎo)作用的不僅包括最高人民法院或者最高人民檢察院的個(gè)別典型案例，甚至還包括最高人民法院的個(gè)別指導(dǎo)案例（參見(jiàn)“表5”）。誠(chéng)然，最高司法機(jī)關(guān)發(fā)布的典型案例或者指導(dǎo)案例，尤其是最高人民法院發(fā)布的指導(dǎo)案例對(duì)于下級(jí)法院的判案具有一定的指導(dǎo)示范意義，雖不同于法律條文的剛性規(guī)定，但在無(wú)形中營(yíng)造了一種依照先例的氛圍，對(duì)面臨類案的下級(jí)法院參照指導(dǎo)案例作出判決勢(shì)必具有指引作用。此外，同一法院或者同一轄區(qū)的不同法院乃至不同轄區(qū)的不同法院在先所作出的不當(dāng)并用生效判決極可能被其他法院在后判案時(shí)用以參考或者模仿，筆者雖不能直接認(rèn)定前述266份不當(dāng)并用的生效判決書(shū)相互之間必然存在直接關(guān)聯(lián)，但我們不能忽略司法慣性的影響力。

三、環(huán)境行政公益訴訟判決中確認(rèn)違法與履行職責(zé)并用的理論偏誤

盡管按照《行政訴訟法》《（行政訴訟法）解釋》《檢察公益訴訟解釋》的規(guī)定，確認(rèn)違法與履行職責(zé)在環(huán)境行政公益訴訟判決中的并用“于法無(wú)據(jù)”，我們便能夠通過(guò)演繹推理認(rèn)定兩者的并用屬于不當(dāng)并用，但是如此淺層的法律推理尚不足以揭示兩者不當(dāng)并用的深層法理。事實(shí)上，確認(rèn)違法與履行職責(zé)在環(huán)境行政公益訴訟判決中的并用樣態(tài)既與確認(rèn)違法判決的補(bǔ)充性特征相沖突，也與履行職責(zé)判決已隱含否定性評(píng)價(jià)相抵牾，二者的并用在理論層面亦存在偏誤。

（一）并用樣態(tài)與確認(rèn)違法判決的補(bǔ)充性特征相沖突

第一，確認(rèn)違法判決的補(bǔ)充性特征。所謂確認(rèn)違法判決的補(bǔ)充性特征是指根據(jù)行政訴訟中的“形成判決（撤銷判決、變更判決）和給付判決（履行給付義務(wù)判決、履行職責(zé)判決）優(yōu)位”①原則，確認(rèn)違法判決只能作為前述判決的補(bǔ)充，即惟有前述判決不能提供救濟(jì)時(shí)方為必要與適當(dāng)。事實(shí)上，《行政訴訟法》第74條所規(guī)定的確認(rèn)違法判決的法定適用條件，不僅將確認(rèn)違法判決的補(bǔ)充性特征予以充分體現(xiàn)，還表明了惟有嚴(yán)格適用前述法定條件，確認(rèn)違法判決的補(bǔ)充性特征才能得以恪守。

其一，在適用順序上確認(rèn)違法判決相較于履行職責(zé)判決具有“后置性”。在行政訴訟中，由于人民法院作出確認(rèn)違法判決的目的在于對(duì)行政行為的違法性進(jìn)行“宣示”，其本身既無(wú)形成力也無(wú)執(zhí)行力，并不能消除行政行為所造成的損害。而人民法院作出的履行職責(zé)判決往往有助于督促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)以保護(hù)環(huán)境公共利益，較之確認(rèn)違法判決對(duì)于環(huán)境公共利益的維護(hù)無(wú)疑更為全面、徹底和有利，因此在適用順序上履行職責(zé)判決的順位理應(yīng)在前，確認(rèn)違法判決的順位理應(yīng)在后?；跈z察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的目的在于督促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)以保護(hù)環(huán)境公共利益，①?gòu)脑V訟經(jīng)濟(jì)角度考量，人民法院應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用履行職責(zé)判決，只有在要求行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)已無(wú)意義時(shí)方能考慮適用確認(rèn)違法判決。因而，從法條依據(jù)及其邏輯原理來(lái)看，環(huán)境訴訟中籠統(tǒng)表述“確認(rèn)行政機(jī)關(guān)行為違法：要求行政機(jī)關(guān)繼續(xù)依法履行職責(zé)”的復(fù)合式訴訟請(qǐng)求矛盾無(wú)法協(xié)調(diào)。②

其二，在適用條件上確認(rèn)違法判決具有嚴(yán)格法定性。從嚴(yán)格法治角度而言，人民法院在作出確認(rèn)違法判決時(shí)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定的條件予以適用，不得對(duì)法律條文進(jìn)行隨意解釋。③根據(jù)法律規(guī)定，人民法院原則上應(yīng)通過(guò)形成判決或者給付判決使行政機(jī)關(guān)的違法行政行為失去效力，不如此則不能促使行政機(jī)關(guān)無(wú)條件地依法辦事。④但人民法院作出的確認(rèn)違法判決卻在確認(rèn)行政行為違法性的同時(shí)，存續(xù)了該違法行政行為的效力，保留了該違法行政行為的法律效果。在環(huán)境行政公益訴訟中，確認(rèn)違法判決實(shí)質(zhì)上是對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)違法行政行為的寬容與妥協(xié)，人民法院在適用確認(rèn)違法判決時(shí)必須嚴(yán)格審查案件是否符合法定適用條件，且對(duì)所適用的法定條件不能任意予以解釋，⑤對(duì)不符合法定適用條件的案件絕對(duì)不能作出確認(rèn)違法判決。

第二，并用樣態(tài)與確認(rèn)違法判決的補(bǔ)充性特征相沖突。確認(rèn)違法與履行職責(zé)在環(huán)境行政公益訴訟判決中的并用之所以被稱為“不當(dāng)并用”，從法理層面看，這源于兩者的并用樣態(tài)與確認(rèn)違法判決的補(bǔ)充性特征相沖突，人民法院不僅在適用順序上改變了確認(rèn)違法判決相較于履行職責(zé)判決的“后置”順位，而且在適用條件上背離了確認(rèn)違法判決的嚴(yán)格法定性。其一，人民法院在環(huán)境行政公益訴訟中將確認(rèn)違法判決與履行職責(zé)判決予以并用，表明在適用順序上確認(rèn)違法判決相較于履行職責(zé)判決已非“后置”順位而屬“并置”順位，與《行政訴訟法》第74條第2款第3項(xiàng)關(guān)于“在行政機(jī)關(guān)不履行或拖延履行法定職責(zé)，判決履行沒(méi)有意義時(shí)”人民法院方可作出確認(rèn)違法判決的法律規(guī)定不相吻合，忽略了《行政訴訟法》第74條關(guān)于履行職責(zé)判決優(yōu)位于確認(rèn)違法判決的合理設(shè)置，使確認(rèn)違法判決基于補(bǔ)充性特征的“后置”順位制度安排落空。其二，人民法院在環(huán)境行政公益訴訟中將確認(rèn)違法判決與履行職責(zé)判決予以并用，表明在適用條件上確認(rèn)違法判決已非“履行職責(zé)無(wú)意義時(shí)方可適用”而是“履行職責(zé)有、無(wú)意義時(shí)均可適用”，與《行政訴訟法》第74條第2款第3項(xiàng)關(guān)于“在行政機(jī)關(guān)不履行或拖延履行法定職責(zé)，判決履行沒(méi)有意義時(shí)”人民法院方可作出確認(rèn)違法判決的法律規(guī)定不相吻合，擴(kuò)大了《行政訴訟法》第74條關(guān)于確認(rèn)違法判決的法定適用條件，使確認(rèn)違法判決基于補(bǔ)充性特征的法定適用條件未能得以嚴(yán)格遵從。

（二）并用樣態(tài)與履行職責(zé)判決已隱含否定性評(píng)價(jià)相抵牾

第一，履行職責(zé)判決已隱含否定性評(píng)價(jià)。所謂履行職責(zé)判決已隱含否定性評(píng)價(jià)是指在行政訴訟中，人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的履行職責(zé)判決實(shí)質(zhì)上已隱含了對(duì)其不履行或拖延履行法定職責(zé)行為的否定性評(píng)價(jià)，①再通過(guò)確認(rèn)違法判決予以顯性評(píng)價(jià)勢(shì)必引發(fā)事實(shí)認(rèn)定沖突。事實(shí)上，《行政訴訟法》第72條所規(guī)定的履行職責(zé)判決的法定適用條件，不僅將履行職責(zé)判決已隱含否定性評(píng)價(jià)予以充分體現(xiàn)，還表明了惟有嚴(yán)格適用前述法定條件，才能避免在司法實(shí)踐中產(chǎn)生事實(shí)認(rèn)定沖突。

首先，履行職責(zé)判決須以評(píng)價(jià)行政機(jī)關(guān)不履行或拖延履行法定職責(zé)的行為違法為前提。在行政訴訟中，人民法院作出的履行職責(zé)判決須同時(shí)滿足兩個(gè)要件：行政機(jī)關(guān)“不履行或拖延履行法定職責(zé)”和要求行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)有意義，兩者缺一不可。倘若人民法院未對(duì)行政機(jī)關(guān)“不履行或拖延履行法定職責(zé)”的原行政行為作出違法評(píng)價(jià)，那么其作出的履行職責(zé)判決便喪失了正當(dāng)性；倘若人民法院認(rèn)為要求“不履行或拖延履行法定職責(zé)”的行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)已無(wú)意義，那么其作出的履行職責(zé)判決便喪失了必要性，僅需作出確認(rèn)違法判決即可。由此可見(jiàn)，對(duì)行政機(jī)關(guān)“不履行或拖延履行法定職責(zé)”的原行政行為作出違法評(píng)價(jià)是人民法院作出履行職責(zé)判決的前提，在履行職責(zé)判決中具有基礎(chǔ)性地位。

其次，履行職責(zé)判決只能對(duì)行政機(jī)關(guān)不履行或拖延履行法定職責(zé)的行為予以隱性評(píng)價(jià)而不能顯性評(píng)價(jià)。在行政訴訟中，由于人民法院所作出的履行職責(zé)判決須以行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)“有意義”為要件，而所作出的確認(rèn)違法判決須以行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)“無(wú)意義”為要件，因此若人民法院在作出履行職責(zé)判決的同時(shí)又作出確認(rèn)違法判決，勢(shì)必引發(fā)要求行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)究竟“有無(wú)意義”的事實(shí)認(rèn)定沖突。由于人民法院在作出履行職責(zé)判決時(shí)須以“對(duì)行政機(jī)關(guān)不履行或拖延履行法定職責(zé)的原行政行為作出違法評(píng)價(jià)”為前提，因此為了避免出現(xiàn)前述事實(shí)認(rèn)定沖突，人民法院在對(duì)行政機(jī)關(guān)不履行或拖延履行法定職責(zé)的行為作出違法評(píng)價(jià)時(shí)不能通過(guò)確認(rèn)違法判決予以顯性評(píng)價(jià)，只能將其隱含于履行職責(zé)判決之中。

第二，并用樣態(tài)與履行職責(zé)判決已隱含否定性評(píng)價(jià)相抵牾。確認(rèn)違法與履行職責(zé)在環(huán)境行政公益訴訟判決中的并用之所以被稱為“不當(dāng)并用”，從法理層面看，這源于兩者的并用樣態(tài)與履行職責(zé)判決已隱含否定性評(píng)價(jià)相抵牾，人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)不履行或拖延履行法定職責(zé)的行為不僅進(jìn)行了顯性評(píng)價(jià)，而且進(jìn)行了重復(fù)評(píng)價(jià)。人民法院在環(huán)境行政公益訴訟中將確認(rèn)違法判決與履行職責(zé)判決予以并用，雖不違背“履行職責(zé)判決須以評(píng)價(jià)行政機(jī)關(guān)不履行或拖延履行法定職責(zé)的行為違法為前提”，但與“履行職責(zé)判決只能對(duì)行政機(jī)關(guān)不履行或拖延履行法定職責(zé)的行為予以隱性評(píng)價(jià)而不能顯性評(píng)價(jià)”相抵牾。首先，人民法院作出確認(rèn)違法判決，表明其對(duì)行政機(jī)關(guān)不履行或拖延履行法定職責(zé)的行為進(jìn)行了顯性評(píng)價(jià)，意味著行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)“無(wú)意義”；與此同時(shí)，人民法院又作出履行職責(zé)判決，則意味著行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)“有意義”，勢(shì)必引發(fā)要求行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)究竟“有無(wú)意義”的事實(shí)認(rèn)定沖突。其次，人民法院作出履行職責(zé)判決，表明其已對(duì)行政機(jī)關(guān)不履行或拖延履行法定職責(zé)的行為進(jìn)行了隱性評(píng)價(jià)；與此同時(shí)，人民法院又作出確認(rèn)違法判決，表明其對(duì)行政機(jī)關(guān)不履行或拖延履行法定職責(zé)的行為又進(jìn)行了顯性評(píng)價(jià)，這意味著人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)不履行或拖延履行法定職責(zé)的同一行為進(jìn)行了重復(fù)評(píng)價(jià)。

四、環(huán)境行政公益訴訟判決中確認(rèn)違法與履行職責(zé)并用的矯正建議

環(huán)境行政公益訴訟判決中確認(rèn)違法與履行職責(zé)的并用不僅違反現(xiàn)行法律規(guī)定，而且不符行政訴訟法理，亟需借助司法裁判的類案預(yù)防機(jī)制與個(gè)案匡正機(jī)制予以矯正。立足于確認(rèn)違法與履行職責(zé)不當(dāng)并用的成因，建議通過(guò)體系化思維的秉持、指導(dǎo)案例的指引實(shí)現(xiàn)司法裁判的類案預(yù)防，運(yùn)用釋明、判決駁回部分訴訟請(qǐng)求、改判實(shí)現(xiàn)司法裁判的個(gè)案匡正，對(duì)“法條的體系解釋方法缺失”與“既有生效判決的誤導(dǎo)”予以針對(duì)性回應(yīng)。

（一）司法裁判的類案預(yù)防

第一，體系化思維的秉持。環(huán)境行政公益訴訟判決中確認(rèn)違法與履行職責(zé)的不當(dāng)并用盡管從方法論角度看是辦案法官未能運(yùn)用法條的體系解釋方法，但從法律思維角度看卻是辦案法官未能秉持體系化思維。體系化思維作為法官獲得正當(dāng)性裁判結(jié)果的思維方法，既有助于實(shí)現(xiàn)法律、習(xí)慣、法理學(xué)說(shuō)、公共秩序、事物的本質(zhì)等諸因素之間的一致性與融貫性，①也有助于在制定法體系內(nèi)部進(jìn)行無(wú)矛盾性的邏輯探尋，克服法律規(guī)范體系之內(nèi)的邏輯矛盾。從司法實(shí)踐中暴露出來(lái)的266份不當(dāng)并用生效判決書(shū)的數(shù)量看，這些辦案法官并未秉持體系化思維，而是對(duì)《行政訴訟法》第72、74條予以孤立、機(jī)械適用。為避免法律被斷章取義地理解或解釋，辦案法官秉持體系化思維就亟需在上下文、法律部門(mén)或整個(gè)法律規(guī)范體系中探尋法律的意義并尋求法律意義的邏輯一致性。由于思維理性是法官職業(yè)化的核心內(nèi)容，也是法官培訓(xùn)最重要的任務(wù)，因此人民法院亟需借助案例教學(xué)、庭審觀摩、內(nèi)部交流、模擬庭審指導(dǎo)等方式對(duì)辦案法官的體系化思維能力進(jìn)行培訓(xùn)提升；與此同時(shí)，作為一種內(nèi)在的自主性品質(zhì)，思維方式的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變還需辦案法官有意識(shí)地開(kāi)展思維方式的自我訓(xùn)練，②培訓(xùn)提升與自我訓(xùn)練的”雙管齊下”，有助于辦案法官通過(guò)體系化思維的秉持實(shí)現(xiàn)司法裁判的類案預(yù)防。

第二，指導(dǎo)案例的指引。由于環(huán)境行政公益訴訟判決中確認(rèn)違法與履行職責(zé)的不當(dāng)并用往往源于“既有生效判決的誤導(dǎo)”甚至包括個(gè)別指導(dǎo)案例的誤導(dǎo)，③因此通過(guò)指導(dǎo)案例的指引實(shí)現(xiàn)司法裁判的類案預(yù)防須首先保證擬列入或者已列入指導(dǎo)案例的判決本身的正確性。從司法實(shí)踐中暴露出來(lái)的266份不當(dāng)并用生效判決書(shū)的數(shù)量看，最高司法機(jī)關(guān)有關(guān)指導(dǎo)案例的報(bào)送、篩選、發(fā)布、評(píng)估和應(yīng)用機(jī)制均尚需健全，應(yīng)當(dāng)避免將確認(rèn)違法與履行職責(zé)并用的錯(cuò)判案例通過(guò)報(bào)送、篩選程序得以發(fā)布，對(duì)于已經(jīng)發(fā)布的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)啟動(dòng)評(píng)估程序予以廢止。①與此同時(shí)，最高司法機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)通過(guò)報(bào)送、篩選程序?qū)ⅰ耙粚彿ㄔ鹤鞒龅拇_認(rèn)違法與履行職責(zé)并用的判決被二審法院依法改判”的高質(zhì)量案件發(fā)布為指導(dǎo)案例，并在裁判要旨中列明確認(rèn)違法與履行職責(zé)并用不當(dāng)?shù)睦碛桑ㄟ^(guò)糾錯(cuò)案例的指引實(shí)現(xiàn)司法裁判的類案預(yù)防。

（二）司法裁判的個(gè)案匡正

首先，對(duì)檢察機(jī)關(guān)的并用訴訟請(qǐng)求予以司法矯正。從司法裁判的個(gè)案看，環(huán)境行政公益訴訟判決中確認(rèn)違法與履行職責(zé)的不當(dāng)并用往往屬于人民法院對(duì)檢察機(jī)關(guān)“判如所請(qǐng)”的必然結(jié)果，在檢察機(jī)關(guān)提起訴訟且將確認(rèn)違法與履行職責(zé)一并列為訴訟請(qǐng)求時(shí)便埋下了“隱患”。針對(duì)檢察機(jī)關(guān)將確認(rèn)違法與履行職責(zé)一并列為訴訟請(qǐng)求的起訴書(shū)，人民法院宜區(qū)分階段分別采用釋明、判決駁回部分訴訟請(qǐng)求等方式予以司法矯正。

一是釋明。所謂釋明是指法官為明確訴訟關(guān)系，就案件事實(shí)和法律上的有關(guān)事項(xiàng)向當(dāng)事人發(fā)問(wèn)或者催促其立證的一項(xiàng)司法行為。②根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在起訴書(shū)中提出確認(rèn)違法與履行職責(zé)并用的訴訟請(qǐng)求，與《行政訴訟法》的規(guī)定并不一致，此時(shí)人民法院應(yīng)當(dāng)予以釋明，以曉諭、發(fā)問(wèn)的方式提醒、啟發(fā)檢察機(jī)關(guān)將不當(dāng)?shù)脑V訟請(qǐng)求予以排除。從釋明的范圍看，此類釋明屬于當(dāng)事人的“訴訟請(qǐng)求不正確”，法官可告知不正確的原因以及可能產(chǎn)生的后果。從釋明的限度看，此類釋明應(yīng)以了解檢察機(jī)關(guān)的真實(shí)意思為限，不能影響檢察機(jī)關(guān)對(duì)自己實(shí)體權(quán)利的處理。從釋明的時(shí)間看，法官可以在立案、證據(jù)交換、開(kāi)庭、庭后、判決后等階段行使。

二是判決駁回部分訴訟請(qǐng)求。判決駁回部分訴訟請(qǐng)求是指針對(duì)檢察機(jī)關(guān)提出的確認(rèn)違法與履行職責(zé)并用訴訟請(qǐng)求，人民法院經(jīng)立案審理后將未予支持的部分訴訟請(qǐng)求依法判決駁回的裁判方式。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提出的確認(rèn)違法與履行職責(zé)并用訴訟請(qǐng)求“于法無(wú)據(jù)”，即便經(jīng)由法官釋明，不當(dāng)?shù)脑V訟請(qǐng)求仍然未予排除，人民法院應(yīng)當(dāng)依法駁回檢察機(jī)關(guān)的部分訴訟請(qǐng)求。在判決書(shū)中，人民法院既需闡明駁回檢察機(jī)關(guān)部分訴訟請(qǐng)求的法律依據(jù)及法理依據(jù)，也可對(duì)檢察機(jī)關(guān)提出的確認(rèn)違法與履行職責(zé)并用訴訟請(qǐng)求予以指正。所謂指正是指人民法院指出檢察機(jī)關(guān)的錯(cuò)誤、以便其改正的告誡性方法，其目的在于要求受指正的檢察機(jī)關(guān)在下一次提起同類訴訟時(shí)避免類似不當(dāng)情形的發(fā)生。③

其次，對(duì)人民法院的并用判決予以司法矯正。從司法裁判的個(gè)案看，環(huán)境行政公益訴訟判決中確認(rèn)違法與履行職責(zé)的不當(dāng)并用往往源于一審法院作出的并用判決既未被啟動(dòng)上訴程序得以二審糾錯(cuò)，也未被啟動(dòng)審監(jiān)程序得以再審糾錯(cuò)。當(dāng)法官的裁判出現(xiàn)錯(cuò)誤時(shí)，理應(yīng)通過(guò)新的訴訟程序予以糾錯(cuò)，通過(guò)程序?qū)崿F(xiàn)正義。盡管針對(duì)一審法院作出的確認(rèn)違法與履行職責(zé)并用判決，不服判決的檢察機(jī)關(guān)與被訴行政機(jī)關(guān)均有權(quán)向上一級(jí)人民法院提起上訴進(jìn)而啟動(dòng)行政訴訟的二審程序予以糾錯(cuò)，但鑒于是否上訴屬于檢察機(jī)關(guān)與被訴行政機(jī)關(guān)的處分權(quán)，若一方或雙方上訴，人民法院的并用判決尚有通過(guò)二審程序予以糾錯(cuò)的可能；若雙方均不上訴，人民法院的并用判決惟有通過(guò)審監(jiān)程序的啟動(dòng)方能得以再審糾錯(cuò)。誠(chéng)然，不管是啟動(dòng)上訴程序予以二審糾錯(cuò)，還是啟動(dòng)審監(jiān)程序予以再審糾錯(cuò)，二審法院或者再審法院均可基于《行政訴訟法》第89條以適用法律錯(cuò)誤為由，對(duì)原審法院的并用判決予以依法改判。值得一提的是，二審法院和再審法院還可通過(guò)對(duì)原審法院裁判結(jié)果進(jìn)行指正，即對(duì)二審法院和再審法院對(duì)原審法院所作出的確認(rèn)違法與履行職責(zé)并用的判決文書(shū)進(jìn)行指正，指出文書(shū)中存在的錯(cuò)誤并予以改正，從而以指正方式達(dá)到二審糾錯(cuò)、再審糾錯(cuò)的目的。

結(jié)語(yǔ)

我國(guó)環(huán)境行政公益訴訟的司法實(shí)踐中高頻出現(xiàn)的確認(rèn)違法與履行職責(zé)并用判決，不僅“于法無(wú)據(jù)”，而且有違行政訴訟法理。究其根源，環(huán)境行政公益訴訟判決中確認(rèn)違法與履行職責(zé)的不當(dāng)并用不僅源于法官缺失法條的體系解釋方法，也源于法官受到既有生效判決的誤導(dǎo)，亟需通過(guò)司法裁判的類案預(yù)防機(jī)制與個(gè)案匡正機(jī)制予以矯正。本文從依據(jù)梳理、實(shí)踐檢視、理論偏誤、矯正建議四個(gè)維度對(duì)“確認(rèn)違法與履行職責(zé)在環(huán)境行政公益訴訟判決中的不當(dāng)并用”展開(kāi)研究，不僅充分揭示不當(dāng)并用的實(shí)踐樣態(tài)，而且針對(duì)性提出矯正方案，期冀能夠推動(dòng)生態(tài)文明法治建設(shè)邁上新臺(tái)階，助力檢察行政公益訴訟制度得以大發(fā)展！