譚波

關(guān)鍵詞：黨和國(guó)家監(jiān)督體系；監(jiān)察法；刑法；行政法

一、問(wèn)題的提出

伴隨著《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）的深入實(shí)施，針對(duì)法定概念的內(nèi)涵界定和外延確認(rèn)變得愈發(fā)必要。這既關(guān)系到《監(jiān)察法》實(shí)施的重心和方向，也影響到未來(lái)黨和國(guó)家監(jiān)督體系的整體發(fā)力效果。2021年《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》）的出臺(tái)并施行，解決了部分法定概念的解釋問(wèn)題。然而，有些法定概念（如《監(jiān)察法》第15條中的“有關(guān)人員”等）仍無(wú)處尋“正解”。監(jiān)察對(duì)象是監(jiān)察監(jiān)督的重要著力點(diǎn)?！侗O(jiān)察法》第15條的“公職人員和有關(guān)人員”，是《監(jiān)察法》第三章“監(jiān)察范圍和監(jiān)察管轄”規(guī)定的內(nèi)容，那么，這二者是否因在第三章被規(guī)定而能被歸屬于監(jiān)察對(duì)象，其與《監(jiān)察法》第一章“總則”和第二章“監(jiān)察機(jī)關(guān)及其職責(zé)”對(duì)“公職人員”作為監(jiān)察對(duì)象的表述是何種關(guān)系，值得考量。另外，“公職人員和有關(guān)人員”是一起映射該條的六項(xiàng)情形，①還是對(duì)各項(xiàng)內(nèi)容分別對(duì)應(yīng)，也無(wú)從而知。2018年《監(jiān)察法》頒布實(shí)施之時(shí)，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委法規(guī)室出版的釋義讀本也并沒(méi)有對(duì)“有關(guān)人員”的概念進(jìn)行解讀。②有些學(xué)者認(rèn)為對(duì)“有關(guān)人員”的界定還應(yīng)聯(lián)系《監(jiān)察法》的其他相關(guān)法條（如第63條中的“有關(guān)人員”和第58條中的“其他有關(guān)人員”），“有關(guān)人員”既應(yīng)包括公職人員，也包括公職人員之外的其他“有關(guān)人員”。①還有學(xué)者更進(jìn)一步認(rèn)為《監(jiān)察法》其他法條中的“有關(guān)單位和個(gè)人”也都是該法主體效力的適用對(duì)象，②并且，不宜對(duì)《監(jiān)察法》第15條“有關(guān)人員”的范圍作出精準(zhǔn)羅列，只能根據(jù)具體問(wèn)題具體分析。

但多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，“有關(guān)人員”不屬于“公職人員”，也不是“涉案人員”。③這其中有人主張“有關(guān)人員”大致應(yīng)包括“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”和“工勤人員”。 2021年《實(shí)施條例》第42條對(duì)“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”做了解讀。但從“解釋”體例和具體表述上來(lái)看，其與《實(shí)施條例》第38條、第39條、第40條和第41條并無(wú)太大區(qū)別，也無(wú)法從中直接得出上述兩類人員不屬于“公職人員”而屬于“有關(guān)人員”的結(jié)論，這些條文間的邏輯關(guān)系和自洽性確實(shí)有待強(qiáng)化。還有學(xué)者對(duì)“有關(guān)人員”給予了明確界定，即“按照國(guó)家法律或國(guó)家機(jī)關(guān)委托在公共組織、集體事務(wù)組織中從事管理公共事務(wù)、集體事務(wù)的人員或具有執(zhí)法權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位聘任從事公務(wù)的人員”⑤，其判斷也是基于“公職”身份并結(jié)合其履職狀況的“半形式化半實(shí)質(zhì)化”標(biāo)準(zhǔn)。

毫無(wú)疑問(wèn)，對(duì)“有關(guān)人員”的準(zhǔn)確界定，對(duì)《監(jiān)察法》下一步的有效實(shí)施有關(guān)鍵的作用，同時(shí)也可能引發(fā)刑法、行政法等其他公（部門）法的聯(lián)動(dòng)效果。一方面，“有關(guān)人員”可能成為區(qū)分公職人員與非公職人員的一項(xiàng)重要抓手，也成為《監(jiān)察法》之通過(guò)“人”視角追責(zé)思路的典型體現(xiàn)，這一點(diǎn)恰好彌補(bǔ)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》和《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的“組織”視角追責(zé)思路單線性之不足。而在《監(jiān)察法》視域中，受委托組織的人員在受監(jiān)督層面與被授權(quán)組織的人員處于同樣的受監(jiān)督地位，其行為產(chǎn)生的后果相當(dāng)。另一方面，《監(jiān)察法》中的對(duì)“人”追責(zé)視角，又和《中華人民共和國(guó)刑法》（以下簡(jiǎn)稱《刑法》）中對(duì)“人”追責(zé)為主的視角形成銜接。“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”，其實(shí)并非最早出現(xiàn)于《監(jiān)察法》中。在全國(guó)人大常委會(huì)2000年對(duì)《刑法》第93條第2款中的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”解釋中，⑥有對(duì)村民委員會(huì)的基層組織人員協(xié)助人民政府從事行政管理工作的情形規(guī)定?！度珖?guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于（中華人民共和國(guó)刑法）第九十三條第二款的解釋》與《實(shí)施條例》第42條相比，恰好是對(duì)該問(wèn)題的類似部門法解讀。但從黨和國(guó)家監(jiān)督體系的角度來(lái)講，使用“公職人員”為主的《監(jiān)察法》與使用“國(guó)家工作人員”為主的《刑法》，在監(jiān)督對(duì)象的認(rèn)定上到底如何銜接，并以此帶動(dòng)部門法追責(zé)重心的整體契合，遂成為問(wèn)題的焦點(diǎn)。在目前“5（種黨內(nèi)監(jiān)督）+9（種其他國(guó)家監(jiān)督）"的組合模式下，①同為公法的監(jiān)察法、刑法、行政法之間需要在監(jiān)督效果上的協(xié)同發(fā)力，這也是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系中的嚴(yán)密法治監(jiān)督體系必須重點(diǎn)考量的問(wèn)題。

二、“關(guān)人員”概念產(chǎn)生的制度空間與作用方向

（一）“有關(guān)人員”概念產(chǎn)生的制度空間

國(guó)家監(jiān)察體制改革的進(jìn)行，帶動(dòng)了一些法律概念的創(chuàng)設(shè)。相比“公職人員”，“有關(guān)人員”這種概念具有不確定性。這種不確定法律概念的使用，可能是“為行政或司法預(yù)留政策空間”②，當(dāng)一國(guó)監(jiān)察法這種反腐敗法的政治需求與規(guī)制范圍尚無(wú)法完全確定時(shí)，通過(guò)個(gè)別關(guān)鍵概念的設(shè)定為監(jiān)察的下階段工作預(yù)留空間，正是“有關(guān)人員”這些概念存在的最佳制度起因。但這種預(yù)留也需要照顧到相應(yīng)部門法間的橫向銜接與概念傳承。監(jiān)察法作為未來(lái)“獨(dú)立性”可期的法律部門，其與刑事法之間的協(xié)調(diào)是必然會(huì)有“交集式”的工作，而這種“交集”首先表現(xiàn)于跟“公職人員／有關(guān)人員”外延相近的刑事部門法概念之中。這其中，“國(guó)家工作人員”概念首當(dāng)其沖。

1．“國(guó)家工作人員”的先期定位演變

在“公職人員和有關(guān)人員”之前，基于犯罪認(rèn)定和公法責(zé)任追究的需要，“國(guó)家工作人員”概念出現(xiàn)在刑法之中。當(dāng)然，在刑法之上，《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）中的“國(guó)家工作人員”概念亦絕對(duì)不可忽視。但是，也可能直接認(rèn)為根據(jù)《憲法》制定的《監(jiān)察法》中的“公職人員”與《刑法》中的“國(guó)家工作人員”屬于同一范疇。這種看法斷不可取。1979年《刑法》第93條第1款首先就明確“國(guó)家工作人員”就是“國(guó)家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員”，這一規(guī)定在1997年《刑法》修訂時(shí)并沒(méi)有變化。2003年最高人民法院在《全國(guó)法院審理經(jīng)濟(jì)犯罪案件工作座談會(huì)紀(jì)要》中進(jìn)一步對(duì)“從事公務(wù)”進(jìn)行解釋，即“代表國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司、企業(yè)事業(yè)單位、人民團(tuán)體等履行組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、管理等職責(zé)”。而1979年《刑法》第93條第2款規(guī)定了其他“單位”（國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體等）中人員的“以國(guó)家工作人員論”（含委派而致的“以國(guó)家工作人員論”之情形）。這一規(guī)定也在1997年《刑法》修訂時(shí)得以完整保留。

除全國(guó)人大常委會(huì)2000年針對(duì)《刑法》第93條第2款的法律解釋之外，涉及“國(guó)家工作人員”的規(guī)定還包括最高人民法院和最高人民檢察院所作的司法解釋。2016年“兩高”《關(guān)于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）部分涉及了對(duì)該問(wèn)題的拓展式解讀。比如．《解釋》第1條第2款、第5條和第6條都從情節(jié)設(shè)定上對(duì)相關(guān)主體的行為方式及其量刑“升格”有所涉及，但主要是從“財(cái)物”的視角展開(kāi)。同時(shí)，其針對(duì)貪污和挪用公款所涉的財(cái)物不同類別有不同規(guī)定，貪污罪所涉及的犯罪對(duì)象主要包括“救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)、防疫、社會(huì)捐助等特定款物”，而挪用公款罪的犯罪對(duì)象列示則與全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《刑法》第93條第2款的解釋中所涉及的財(cái)物類別相同，均為“救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)特定款物”。《刑法》及其各類解釋對(duì)“國(guó)家工作人員”這種“人”接觸“財(cái)物”的不同犯罪行為之犯罪對(duì)象種類界定，實(shí)際上是為了更好實(shí)現(xiàn)類型化追責(zé)的需要，同時(shí)從客體和客觀等兩個(gè)要件的層面來(lái)補(bǔ)全主體要件界定上可能存在的漏項(xiàng)。

2．“公職人員”與“有關(guān)人員”的制度續(xù)造

如前文所述，2018年《監(jiān)察法》的出臺(tái)，將相對(duì)統(tǒng)一明確的“公職人員”和“有關(guān)人員”推向前臺(tái)，但其制度空間則更為不確定。2018年4月16日中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委出臺(tái)并施行的《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》），對(duì)政務(wù)處分的依據(jù)，除了談及《監(jiān)察法》和《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》（以下簡(jiǎn)稱《公務(wù)員法》）、《中華人民共和國(guó)法官法》《中華人民共和國(guó)檢察官法》等“人員法”外，還包括了《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》以及《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》《國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》以及《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《若干規(guī)定（試行）》）等具體規(guī)定，這就從制度側(cè)面認(rèn)定了基層群眾自治組織、國(guó)企中從事管理的人員、事業(yè)單位中的人員之“公職人員”屬性。同時(shí)《暫行規(guī)定》第9條中還提及“未列入國(guó)家機(jī)關(guān)人員編制的受國(guó)家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員以及其他依法履行公職的人員”等可以被監(jiān)察機(jī)關(guān)依法采取處理措施的對(duì)象。這實(shí)際上已經(jīng)在“公職人員”的制度認(rèn)定上傾向于將《監(jiān)察法》第15條第1-5項(xiàng)歸為“公職人員”，尤其是2011年中辦和國(guó)辦印發(fā)的《若干規(guī)定（試行）》第26條將“村（居）民委員會(huì)成員”都列入“農(nóng)村基層干部”的范疇，更能說(shuō)明這種特殊人員身份上的“公職人員”屬性。同樣是在2018年4月16日出臺(tái)的《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)管轄規(guī)定（試行）》，對(duì)《監(jiān)察法》第15條第6項(xiàng)的解讀則包括“人大代表、政協(xié)委員、黨代會(huì)代表、人民陪審員、人民監(jiān)督員、仲裁員等；其他在國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、群團(tuán)組織中依法從事領(lǐng)導(dǎo)、組織、管理、監(jiān)督等公務(wù)活動(dòng)的人員”。這一規(guī)定后來(lái)也被2021年《實(shí)施條例》第43條采取逐項(xiàng)細(xì)化的規(guī)定模式，變成了“4（列舉）+1（概括）”的界定方式，主要是對(duì)上述規(guī)定內(nèi)容的進(jìn)一步情形細(xì)化。

3．上述三概念的關(guān)系與認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)厘定

一方面，監(jiān)察監(jiān)督的最終結(jié)果可能是職務(wù)犯罪的移送起訴，這里就出現(xiàn)監(jiān)察對(duì)象向犯罪主體的轉(zhuǎn)化，這種情況下監(jiān)察問(wèn)責(zé)和刑事追責(zé)雙管齊下，此時(shí)的“雙責(zé)”反倒不會(huì)引發(fā)更多的矛盾，案件經(jīng)過(guò)檢察院的起訴而進(jìn)入適用《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》的階段，這就導(dǎo)致了“有關(guān)人員／公職人員”向“刑事責(zé)任承擔(dān)人”身份轉(zhuǎn)化的過(guò)程。另一方面，在“公職人員”群體中，有跟“國(guó)家工作人員”重合交疊的區(qū)域，也有不重合之處。但“公職”的核心要素在于，擔(dān)任國(guó)家的公共職務(wù)或崗位，或行使國(guó)家公權(quán)力或掌握著公共資源，這種“界定”或解釋更集中于文義解釋，但也不乏目的解釋的痕跡。對(duì)這種“公職”的解讀到底是局限于形式上的“公共職務(wù)或崗位”，還是涵蓋實(shí)質(zhì)意義上的“公職”（即行使國(guó)家公權(quán)力的其他情形等），至為關(guān)鍵。而這種制度差異其實(shí)就與行政法中職權(quán)行政主體和授權(quán)行政主體之區(qū)分功能相若。如果對(duì)其在理論基礎(chǔ)上予以類型化，則可能會(huì)得出如下結(jié)論：“規(guī)范主義”不能成為過(guò)分嚴(yán)格“守正”的借口，“功能主義”必須成為拓展規(guī)制范圍的重要渠道。這一點(diǎn)不管是在行政體制改革、司法體制改革還是監(jiān)察體制改革中，概莫能外。其背后的根本用意都是對(duì)制度實(shí)效的追求。①在談到監(jiān)察對(duì)象的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，在“公職”之外還列舉了“公權(quán)”“公務(wù)”“公財(cái)”等標(biāo)準(zhǔn)。如果從這一立場(chǎng)去考慮“公職人員”的確切外延，則答案相對(duì)明確。這些其他帶有“公”因素的判斷要素或維度，其實(shí)正是擔(dān)任“準(zhǔn)公職”的各類人員在被判別是否屬于監(jiān)察對(duì)象時(shí)需要拓寬的視域?！埃?zhǔn)）公職”其實(shí)可以涵蓋“公權(quán)”“公務(wù)”“公財(cái)”等要素，從職守的角度來(lái)看，這些都是履職必不可少的要素，即權(quán)力要素、職能要素與財(cái)力要素。從另一個(gè)角度來(lái)看，這些要素實(shí)際上是“（準(zhǔn)）公職”這一“公共崗位”所必須具備的履職保障。有了“崗位”作為前提，其職權(quán)要素也隨之跟進(jìn)，這也是目前權(quán)力清單、“三定方案”中的“定機(jī)構(gòu)”要表達(dá)的本來(lái)涵義。

對(duì)“國(guó)家工作人員”的解釋，是經(jīng)文義解釋、目的解釋等方法而出現(xiàn)的各種主體在范圍上的綜合。對(duì)“有關(guān)人員”來(lái)說(shuō)，事實(shí)上很難出現(xiàn)文義解釋的可能，“有關(guān)”一詞到底要表達(dá)多廣的程度和范圍，也無(wú)從知曉。如果按照前文有些學(xué)者的觀點(diǎn)，《監(jiān)察法》第15條的第5項(xiàng)（基層群眾性自治組織中從事管理的人員）和第6項(xiàng)（其他依法履行公職的人員）即為“有關(guān)人員”，其認(rèn)為這兩項(xiàng)情形都與“公職”有關(guān)，但又不是形式意義上的“公職”，這種解讀屬于“公職人員”的“大”文義解釋的方法，②“有關(guān)人員”的外延也相應(yīng)此消彼長(zhǎng)?！盎鶎尤罕娦宰灾谓M織”在憲法中本身就屬于一種國(guó)家政權(quán)體制之外的社會(huì)（組織）存在，因此，在這種組織中所任之職不屬于“公職”，是屬于居民自治或村民自治的范疇，而在這種組織中從事管理的人員也不屬于常規(guī)意義上的“國(guó)家工作人員”。《監(jiān)察法》第15條第1項(xiàng)至第4項(xiàng)都有相應(yīng)的體制內(nèi)單位和組織依托，③擔(dān)任公職，從事公務(wù)或管理，這種形式上的判斷能夠讓人對(duì)這些“公職人員”的“國(guó)家工作人員”或“以國(guó)家工作人員論”之屬性一目了然。但是《監(jiān)察法》第15條第5項(xiàng)和第6項(xiàng)及其相應(yīng)的《實(shí)施條例》之規(guī)定，就是從實(shí)質(zhì)角度來(lái)擴(kuò)展監(jiān)察對(duì)象的范圍，實(shí)際上在踐行著目的解釋的方法，從內(nèi)容來(lái)判斷其屬于接觸了公共資源的“非國(guó)家工作人員”情形，但特殊情況下也可類比《刑法》中“以國(guó)家工作人員論”解釋之精神。而如果監(jiān)察監(jiān)督單純停留在監(jiān)察監(jiān)督和調(diào)查階段，這些主體又成為監(jiān)察法意義上的“有關(guān)人員”。這種“破題”方式，實(shí)際上仍然是強(qiáng)調(diào)形式主義標(biāo)準(zhǔn)時(shí)又兼顧實(shí)質(zhì)主義標(biāo)準(zhǔn)的做法。因此，在某種意義上，這種“有關(guān)人員”的表述與《刑法》中的“以國(guó)家工作人員論”有異曲同工之功能，都在追求“功能主義”的實(shí)質(zhì)性制度創(chuàng)設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。其不同之處在于，作為法律語(yǔ)言的“有關(guān)人員”似乎比“以國(guó)家工作人員論”更具開(kāi)放性，《監(jiān)察法》又為監(jiān)察（追責(zé)）對(duì)象的擴(kuò)展留了一個(gè)口子，而《實(shí)施條例》也順理成章地將這一“口子”變成了更具可操作性的監(jiān)規(guī)條文。④

2021年《實(shí)施條例》第42條第3項(xiàng)規(guī)定的“協(xié)助人民政府從事行政管理工作的人員”，作為“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”中之一種，除完全覆蓋了全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《刑法》第93條第2款之解釋中“其他依照法律從事公務(wù)的人員”所列七種情形外，還將2016年“兩高”司法解釋做了部分順序調(diào)整（將“防疫”調(diào)至僅次于“救災(zāi)”之后），而將國(guó)家業(yè)已完成的“扶貧”（任務(wù)）改為“幫扶”。因此，從規(guī)范更新的實(shí)質(zhì)過(guò)程來(lái)看，《監(jiān)察法》在此問(wèn)題上與《刑法》上的解釋態(tài)度正在逐步統(tǒng)一。在對(duì)“人”涉“財(cái)”類行為的公法責(zé)任追究上，這種針對(duì)不同嚴(yán)重程度行為的監(jiān)督，也正在趨近，契合了黨和國(guó)家監(jiān)督體系化的需要，同時(shí)也是刑事政策與國(guó)家監(jiān)察的政治性要求在具體解釋層面上的漸行漸近。在部門（責(zé)任）法規(guī)范無(wú)法完全實(shí)現(xiàn)追責(zé)重心統(tǒng)一的前提下，政策的統(tǒng)一性可能成為部門法之間銜接協(xié)調(diào)的重要驅(qū)動(dòng)。

（二）“有關(guān)人員”概念的作用方向

“有關(guān)人員”配合“公職人員”的使用，但首先需要面對(duì)其憲法依據(jù)的溯源問(wèn)題，同時(shí)還應(yīng)注意“有關(guān)人員”在其他部門法中的精準(zhǔn)對(duì)位問(wèn)題?！稇椃ā分谐擞小皣?guó)家工作人員”的表達(dá)之外，在其第44條和第104條還有“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”的表述?！缎谭ā返?3條第1款的“國(guó)家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員”可以被認(rèn)為是《憲法》“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”在《刑法》中的具體化表現(xiàn)之一?！缎谭ā穼?duì)“以國(guó)家工作人員論”的創(chuàng)設(shè)來(lái)對(duì)應(yīng)“國(guó)家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員”無(wú)法涵蓋之領(lǐng)域。

無(wú)獨(dú)有偶，《監(jiān)察法》中“有關(guān)人員”概念的產(chǎn)生也是為應(yīng)對(duì)“公職人員”之外其他監(jiān)察對(duì)象（責(zé)任）全覆蓋的需要。只不過(guò)《刑法》同時(shí)使用了“非國(guó)家工作人員”，《監(jiān)察法》則未采用“非此即彼”的思維定位，而是采取了“亦此（接觸公共資源）亦彼（非公職人員）”的立法思維。從對(duì)“有關(guān)人員”的實(shí)際監(jiān)察結(jié)果來(lái)看，其既可能出現(xiàn)“有關(guān)人員”僅僅是被監(jiān)督對(duì)象的情形，也有可能出現(xiàn)“有關(guān)人員”成為被調(diào)查對(duì)象甚至被處置對(duì)象的情況，可能覆蓋從“第一種形態(tài)”到“第四種形態(tài)”的各種紀(jì)檢監(jiān)察場(chǎng)合，也可能經(jīng)歷從監(jiān)察法中的“有關(guān)人員”到刑法中基于不同條文適用而產(chǎn)生的“以國(guó)家工作人員論”和“非國(guó)家工作人員”的主體角色轉(zhuǎn)換。

從《實(shí)施條例》第42條和第43條的規(guī)定來(lái)看，其主要體現(xiàn)幾種監(jiān)察對(duì)象確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)：事務(wù)類標(biāo)準(zhǔn)（事）、資源類標(biāo)準(zhǔn)（物）、身份類標(biāo)準(zhǔn)（人）。相比身份類標(biāo)準(zhǔn)，事務(wù)類標(biāo)準(zhǔn)和資源類標(biāo)準(zhǔn)更具實(shí)質(zhì)性，同時(shí)，這幾類標(biāo)準(zhǔn)之間還可能排列序位問(wèn)題。比如，根據(jù)《實(shí)施條例》第43條第1款第2項(xiàng)，即便不具備“編制”等身份類標(biāo)準(zhǔn)的要素，如果符合“從事公務(wù)”這種“事務(wù)類標(biāo)準(zhǔn)”，也能夠被列為“其他依法履行公職的人員”，或被認(rèn)為屬于“有關(guān)人員”之列。這實(shí)際上容易讓人聯(lián)系到“工勤人員”的認(rèn)定，客觀上也是《監(jiān)察法》在力圖與行政法尤其是《公務(wù)員法》等相關(guān)規(guī)范實(shí)現(xiàn)“概念”或法條適用的互通。這里的“身份類標(biāo)準(zhǔn)”，實(shí)質(zhì)上本身應(yīng)該首先是《公務(wù)員法》或編制法應(yīng)解決的問(wèn)題，契合《憲法》中“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”的身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，屬于組織法范疇的問(wèn)題，而因這種組織法身份又恰好符合《刑法》中典型罪名的主體要件，從而導(dǎo)致犯罪構(gòu)成的要件合成效果。《刑法》中“以國(guó)家工作人員論”之情形，在行政法中對(duì)應(yīng)的是行政組織法之外行政行為法授權(quán)的重點(diǎn)作用領(lǐng)域，在《監(jiān)察法》中則對(duì)應(yīng)“有關(guān)人員”的場(chǎng)域，只不過(guò)在《監(jiān)察法》領(lǐng)域不再區(qū)分被授權(quán)主體與被委托主體的不同公法責(zé)任情形。而對(duì)這些目前不太符合統(tǒng)合標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容，都需要在黨和國(guó)家監(jiān)督體系化過(guò)程中得到新的體現(xiàn)與回應(yīng)。

三、黨和國(guó)家監(jiān)督體系追責(zé)重心統(tǒng)合需求

（一）黨和國(guó)家監(jiān)督體系追責(zé)重心統(tǒng)合的法治需求

不管是“人”視角追責(zé)，還是“組織”視角的追責(zé)，都與國(guó)家監(jiān)督法制及其構(gòu)成的制度體系密不可分。從我國(guó)現(xiàn)有黨和國(guó)家監(jiān)督體系的組成來(lái)看，其大體可以分為幾大類：第一，以人大系統(tǒng)和政協(xié)系統(tǒng)等為代表的人大監(jiān)督和民主監(jiān)督；第二，以行政監(jiān)督為代表的系統(tǒng)內(nèi)同體監(jiān)督；第三，以司法監(jiān)督為代表的系統(tǒng)外異體監(jiān)督；第四，包括審計(jì)監(jiān)督、財(cái)會(huì)監(jiān)督和統(tǒng)計(jì)監(jiān)督在內(nèi)系統(tǒng)內(nèi)外的專門監(jiān)督；第五，以輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督為代表的非官方監(jiān)督。而“監(jiān)察監(jiān)督”可以視為黨內(nèi)監(jiān)督向國(guó)家監(jiān)督的合理延伸，屬于特殊的異體監(jiān)督，應(yīng)予單列分析。黨和國(guó)家監(jiān)督體系追責(zé)重心的統(tǒng)合需求既包括靜態(tài)的國(guó)家監(jiān)督法制本身體系化的調(diào)整需求（即監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督行為種類、責(zé)任形式等），也包括基于中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系中法治監(jiān)督體系完善的動(dòng)態(tài)需求（即監(jiān)督程序的銜接、監(jiān)督責(zé)任的體系化及相互補(bǔ)位等制度化設(shè)置）。黨和國(guó)家監(jiān)督體系首先需要形成以憲法為核心的法律體系，進(jìn)而在法治監(jiān)督層面形成動(dòng)態(tài)的過(guò)程統(tǒng)合。

（二）黨和國(guó)家監(jiān)督體系追責(zé)重心統(tǒng)合的現(xiàn)實(shí)需求

黨和國(guó)家監(jiān)督體系不只需要制度設(shè)計(jì)，還需要實(shí)際上的制度連通，這種連通表現(xiàn)在追責(zé)的重心上就是追責(zé)的實(shí)際對(duì)象的不斷統(tǒng)合，各種追責(zé)制度之間相互銜接，概念使用上相對(duì)一致。從上述各類監(jiān)督所針對(duì)的對(duì)象而言，人大監(jiān)督和民主監(jiān)督主要是針對(duì)機(jī)關(guān)及其行為而言：行政監(jiān)督則主要涉及上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的行為監(jiān)督，但也有可能是根據(jù)《公務(wù)員法》中的懲處規(guī)范進(jìn)行的個(gè)人責(zé)任追究，但這已經(jīng)與監(jiān)察法領(lǐng)域的公職人員政務(wù)處分相契合；司法監(jiān)督中既有可能包括追究個(gè)人責(zé)任的刑事司法，也包括追究單位責(zé)任的刑事司法和行政訴訟；專門監(jiān)督主要側(cè)重對(duì)經(jīng)濟(jì)行為的監(jiān)督，既有可能涉及對(duì)機(jī)關(guān)行為的審計(jì)和統(tǒng)計(jì)，也有可能包括對(duì)作為統(tǒng)計(jì)對(duì)象的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員、統(tǒng)計(jì)工作人員和注冊(cè)會(huì)計(jì)師等特殊主體的監(jiān)督。綜合來(lái)看，在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中也只是刑法、行政法、監(jiān)察法更多涉及對(duì)個(gè)人行為的監(jiān)督，區(qū)別在于根據(jù)其違規(guī)、職務(wù)違法或職務(wù)犯罪嚴(yán)重程度的不同而決定其承擔(dān)的法律責(zé)任。就針對(duì)個(gè)人的監(jiān)督而言，《中華人民共和國(guó)統(tǒng)計(jì)法》（以下簡(jiǎn)稱《統(tǒng)計(jì)法》）的制度設(shè)計(jì)比較特殊，即便其在2009年進(jìn)行的上一次修訂，也同時(shí)在對(duì)“國(guó)家工作人員”的監(jiān)督方面規(guī)定了“任免機(jī)關(guān)”或“監(jiān)察機(jī)關(guān)”給予處分或在接到“處分”建議時(shí)及時(shí)做出決定的職責(zé)。但其實(shí)質(zhì)與現(xiàn)行的黨和國(guó)家監(jiān)督體系的最新要求仍不吻合，這里的“監(jiān)察機(jī)關(guān)”仍為“行政監(jiān)察機(jī)關(guān)”，而“處分”亦非“政務(wù)處分”。2021年修訂的《中華人民共和國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》（以下簡(jiǎn)稱《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》）中沒(méi)有提及“公職人員”的概念，但就注冊(cè)會(huì)計(jì)師個(gè)人出具審計(jì)報(bào)告的行為及其身份而言，其在實(shí)質(zhì)上仍屬于典型的“公職人員”。《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》（以下簡(jiǎn)稱《會(huì)計(jì)法》）使用了“國(guó)家工作人員”的概念，從第42-45條的表述都包含有“行政處分”的概念，其處分的主體是“其所在單位”或“有關(guān)單位”。從其制度用意來(lái)看，這種表述應(yīng)該與《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》（以下簡(jiǎn)稱《政務(wù)處分法》）相契合，只不過(guò)其在2017年11月《會(huì)計(jì)法》進(jìn)行的第二次修正并沒(méi)有趕上2018年《監(jiān)察法》的出臺(tái)，因此，會(huì)計(jì)監(jiān)督未體現(xiàn)最新的立法精神。1982年《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱《地方組織法》）第28條第5項(xiàng)規(guī)定了各級(jí)人大常委會(huì)受理人民群眾對(duì)“一府兩院”及其國(guó)家工作人員的申訴和意見(jiàn)，這是依托1982年《憲法》第27條第2款和第41條第1款對(duì)“國(guó)家工作人員”的相關(guān)要求和公民權(quán)利的相關(guān)規(guī)定。但《地方組織法》在以后的六次修正中沒(méi)有再增加對(duì)“國(guó)家工作人員”的規(guī)定，即便是在2018年《監(jiān)察法》通過(guò)之后，也沒(méi)有對(duì)“國(guó)家工作人員”的概念進(jìn)行修改，或增加其他的相關(guān)規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》

（以下簡(jiǎn)稱《代表法》）中對(duì)“國(guó)家工作人員”的規(guī)定則只有一處，第44條第4款規(guī)定“國(guó)家工作人員進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)構(gòu)成犯罪的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任”。這實(shí)際上是配合刑法的規(guī)定，同時(shí)在該條同款的前半段，還有關(guān)于“行政處分”的規(guī)定，實(shí)際上也說(shuō)明了監(jiān)察政務(wù)處分和刑罰在具體適用上的銜接性，而這種銜接性存在于《監(jiān)察法》產(chǎn)生之前的各類部門法的規(guī)范之中。相比之下《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》2020年的修改相對(duì)及時(shí)，融人了《政務(wù)處分法》的最新精神。概念的不統(tǒng)一甚至混亂使用，不僅僅是源于憲法沒(méi)有及時(shí)實(shí)現(xiàn)法制統(tǒng)合的原因，也有各相關(guān)部門法對(duì)相應(yīng)的憲法政策未及時(shí)契合的問(wèn)題，尤其是從監(jiān)督法制或監(jiān)督法治的視角下更是如此。

（三）黨和國(guó)家監(jiān)督體系追貴重心統(tǒng)合的理論需求

“中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”作為全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)，其需要在理論上持續(xù)跟進(jìn)。2014年黨的十八屆四中全會(huì)首次提出“中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”，嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系是其組成部分。與“中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”不同之處在于，包括法治監(jiān)督體系在內(nèi)的分支造就了中國(guó)特色法治體系的動(dòng)態(tài)性，同時(shí)，嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系的前提仍在于“立法”，即“完備的法律規(guī)范體系”。這也是“科學(xué)立法”和“良法善治”的前端。就“善治”而言，其一定包含“嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系”，而同時(shí)也一定涵蓋在監(jiān)督基礎(chǔ)上的“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”。如果將“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”按照宏觀、中觀和微觀來(lái)劃分，這屬于中觀的權(quán)責(zé)統(tǒng)一，“實(shí)際上是一級(jí)政府或具體職能部門與其公職人員之間的權(quán)責(zé)劃分，這也是劃分集體責(zé)任與個(gè)體責(zé)任、單位法律責(zé)任和個(gè)人法律責(zé)任之間的抓手和渠道”①。與中觀權(quán)責(zé)統(tǒng)一對(duì)應(yīng)的是政府間財(cái)權(quán)、支出責(zé)任的宏觀權(quán)責(zé)統(tǒng)一以及同一政府職能部門內(nèi)部角色分派和責(zé)任承擔(dān)的微觀權(quán)責(zé)統(tǒng)一。從“權(quán)”“責(zé)”的體系化來(lái)講，黨和國(guó)家監(jiān)督體系也需要完整成熟的責(zé)任類型理論。

（四）黨和國(guó)家監(jiān)督體系追責(zé)重心統(tǒng)合的政策需求

黨和國(guó)家監(jiān)督體系本身就具有較強(qiáng)的自足性和閉合性，在這樣一種系統(tǒng)化的體系設(shè)計(jì)中，必然產(chǎn)生對(duì)追責(zé)重心統(tǒng)合的政治要求，這種政治要求往往通過(guò)國(guó)家的政策方針及時(shí)體現(xiàn)出來(lái)。2014年黨的十八屆四中全會(huì)在強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督的問(wèn)題上，也及時(shí)提出“加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)”，目標(biāo)是“努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效”?？梢?jiàn)，在監(jiān)督體系建構(gòu)的過(guò)程中，監(jiān)督合力和實(shí)效一直是黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)層致力于達(dá)到的頂層設(shè)計(jì)高度，在政治上要求強(qiáng)化黨對(duì)法治監(jiān)督工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。②而在操作層面，這些所謂的監(jiān)督合力或?qū)嵭В乔拔奶峒暗墓δ苤髁x的改革需求，實(shí)際上在很大程度上取決于責(zé)任科處上的統(tǒng)合。這也是保證黨在各類監(jiān)督類型中的領(lǐng)導(dǎo)地位以及落實(shí)執(zhí)政意志的重要需求。

四、黨和國(guó)家監(jiān)督體系中部門法追責(zé)重心統(tǒng)合思路

體系化追責(zé)制度設(shè)置中的部門法追責(zé)重心的不斷調(diào)適，首先取決于概念的整合，同時(shí)在概念的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)其內(nèi)涵和外延的互為補(bǔ)強(qiáng)，并最終實(shí)現(xiàn)一體化的功能發(fā)揮。如前所述，在靜態(tài)的追責(zé)體系設(shè)置上，以監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督行為種類和監(jiān)督責(zé)任形式等為代表的基礎(chǔ)概念與制度元素，決定著這種追責(zé)體系重心統(tǒng)合的初步效果，也是追責(zé)重心統(tǒng)合過(guò)程中的首要難題。

（一）憲法精神指導(dǎo)下的概念統(tǒng)合

黨和國(guó)家監(jiān)督體系的體系化，首要問(wèn)題在于其責(zé)任科處意圖的互補(bǔ)。而公部門法之間法律責(zé)任意圖的互補(bǔ)，又首先取決于這些公部門法在憲法指引下的（責(zé)任）法制之統(tǒng)一。因此，監(jiān)察法“有關(guān)人員”之類概念所面臨的監(jiān)察解釋問(wèn)題，其前提問(wèn)題也變成了相應(yīng)概念的憲法解釋問(wèn)題。如前所述，對(duì)憲法層面的“國(guó)家工作人員”“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”的解釋，應(yīng)注意相互間概念的包含與被包含的關(guān)系。憲法意義上的國(guó)家工作人員應(yīng)該對(duì)組織法意義上的國(guó)家工作人員、刑法意義上的國(guó)家工作人員有概念統(tǒng)合功能，而刑法意義上的國(guó)家工作人員也應(yīng)在“以國(guó)家工作人員論”的解讀和使用上與《公務(wù)員法》第112條“法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位中除工勤人員以外的工作人員”這種“參公事業(yè)單位人員”實(shí)現(xiàn)概念表述上的統(tǒng)一。“以國(guó)家工作人員論”這種說(shuō)法實(shí)際上是從法律后果視角的定位，不是對(duì)單位及其人員本身的定性。

從《實(shí)施條例》對(duì)“有關(guān)人員”的列舉來(lái)看，基層群眾性自治組織中參與公事務(wù)管理、掌管公財(cái)產(chǎn)或者協(xié)助政府從事行政管理，這些在國(guó)外也都屬于公務(wù)法人、政府公產(chǎn)或公權(quán)力的受托人等行政法的范疇，與上述要素運(yùn)行相關(guān)的組織及其人員行使的是社會(huì)公權(quán)力，符合一般公職人員的共性特點(diǎn)，雖形式上不具“公職”身份，但實(shí)際上具有“公共權(quán)力行使者”的身份。從基層群眾性自治組織的地位來(lái)看，雖然《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）肯定了其具有特殊法人的民事法律關(guān)系主體身份，但這并不必然否定其社會(huì)公組織地位，在民事法律關(guān)系之外，其仍然能夠成為行政法意義上的授權(quán)行政主體和監(jiān)察法意義上的監(jiān)察對(duì)象。只不過(guò)在委托的情形下，成為行政訴訟被告的是委托主體，而對(duì)于監(jiān)察監(jiān)督法律關(guān)系而言，需承擔(dān)責(zé)任的則是具體的行為人。

“有關(guān)人員”中的另一種群體是“工勤人員”，但在我國(guó)實(shí)際的法治實(shí)施過(guò)程中，這種現(xiàn)象實(shí)際屬于一種不規(guī)范的制度存在，只不過(guò)因其數(shù)量龐大而導(dǎo)致其在實(shí)際公務(wù)執(zhí)行中占據(jù)一席之地。我國(guó)目前公務(wù)員系統(tǒng)大概為700萬(wàn)人，事業(yè)單位大概有3000萬(wàn)人，而如果將受委托和被授權(quán)的組織、國(guó)企、基層群眾性自治組織的監(jiān)察對(duì)象統(tǒng)一加起來(lái)，總數(shù)可能超過(guò)6000萬(wàn)人。①以上所說(shuō)的“有關(guān)人員”中的“工勤人員”，應(yīng)是具有相對(duì)正式身份（甚至含編制）和正式待遇的工作人員，可能參與公務(wù)的管理。②其不僅存在于行政機(jī)關(guān)，還存在于事業(yè)單位，其中后一種出現(xiàn)于《公務(wù)員法》第112條，與參公管理人員（法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位中除工勤人員以外的工作人員）相對(duì)應(yīng)。從目前《公務(wù)員法》對(duì)公務(wù)員類別的綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類“三分法”規(guī)定來(lái)看，如果想要實(shí)現(xiàn)對(duì)“工勤人員”的統(tǒng)合，在實(shí)踐中不應(yīng)再有其他的類別，而對(duì)事業(yè)單位工作人員也應(yīng)在事務(wù)操作中減少特殊種類的設(shè)定，使其盡可能統(tǒng)一于“參公事業(yè)單位人員”和“普通事業(yè)單位人員”，必要時(shí)可以結(jié)合事業(yè)單位改革對(duì)普通事業(yè)單位人員進(jìn)行次一級(jí)劃分。總之，要盡可能結(jié)合現(xiàn)有法定概念來(lái)框定現(xiàn)有的“有關(guān)人員”，在現(xiàn)有法定概念能夠表達(dá)清楚相應(yīng)的監(jiān)察法制內(nèi)容時(shí)，不進(jìn)行新的法律概念創(chuàng)設(shè)。從實(shí)質(zhì)而言，這屬于紀(jì)檢監(jiān)察范疇體系中的主體論范疇的界定問(wèn)題。①同時(shí)，在監(jiān)察監(jiān)督領(lǐng)域，不應(yīng)像行政法領(lǐng)域過(guò)分強(qiáng)調(diào)行政主體資格那樣，過(guò)于嚴(yán)格要求主體的身份特征，而應(yīng)像前文述及的那樣，強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)認(rèn)定“公職人員”，對(duì)非具有行政主體資格組織的工作人員，將其單列為“有關(guān)人員”也大可不必。因此，從前述幾類所謂“有關(guān)人員”的分析來(lái)看，將其歸為廣義的“公職人員”并非不可，從完全實(shí)質(zhì)化的“公職”解釋標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，“公職”與“身份”“編制”的關(guān)系正在隨著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深入而式微，《實(shí)施條例》第43條第2項(xiàng)對(duì)黨政機(jī)關(guān)中不具有編制但從事公務(wù)的人員（如實(shí)習(xí)人員、借調(diào)人員、輔警）等的“公職人員”身份確認(rèn)是其適例。這種趨勢(shì)同樣表現(xiàn)于公私法的融合之中。一些原本形式意義上的制度界限正在被打破，正如《民法典》等私法之于社會(huì)治理和各類社會(huì)組織參與社會(huì)共治的道理相若，顯然，更實(shí)質(zhì)意義上的法律解釋或政策解讀，才更有利于將權(quán)力完全裝進(jìn)制度的籠子。

但所有這些問(wèn)題的根本在于，《監(jiān)察法》或整個(gè)黨和國(guó)家監(jiān)督體系應(yīng)盡快確定相對(duì)統(tǒng)一的監(jiān)察客體或監(jiān)督客體理論，而監(jiān)察客體或監(jiān)督客體的確定，主要還是在于公權(quán)力的廉潔性。②這一過(guò)程要以憲法精神作為統(tǒng)合標(biāo)準(zhǔn)，其本質(zhì)是已經(jīng)人憲的社會(huì)主義核心價(jià)值觀，包括國(guó)家層面的“民主”、社會(huì)層面的“平等”“公正”“法治”等價(jià)值的具體化及融貫協(xié)調(diào)。就具體的價(jià)值表征而言，“民主”一方面要求盡可能實(shí)現(xiàn)全體公民的群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督，另一方面也要求在監(jiān)督過(guò)程中盡可能對(duì)屬于基層群眾自治范疇的事務(wù)及相應(yīng)的責(zé)任人（行為）優(yōu)先開(kāi)展非處置式行為的監(jiān)督，不應(yīng)過(guò)分強(qiáng)調(diào)監(jiān)察處置權(quán)的介入，體現(xiàn)監(jiān)察法的謙抑，這也符合《實(shí)施條例》第42條在三種具體情形設(shè)定時(shí)所表達(dá)的意圖。但另一方面，就“平等”的表現(xiàn)而言，則涵蓋了監(jiān)察法實(shí)施過(guò)程中的一律平等，自然也包括各類監(jiān)察對(duì)象之間的平等以及每類監(jiān)察對(duì)象內(nèi)適用監(jiān)察法的一律平等?！肮币蟊O(jiān)察監(jiān)督所導(dǎo)致的責(zé)任與其他監(jiān)督方式所導(dǎo)致的責(zé)任在嚴(yán)重程度上合乎比例，形成良好的銜接。而“法治”則要求監(jiān)察法治體系的動(dòng)態(tài)構(gòu)成，從次級(jí)價(jià)值表征上則主要體現(xiàn)為道德價(jià)值（中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的匯集與弘揚(yáng)）、實(shí)踐價(jià)值（國(guó)家治理體系與治理能力的監(jiān)督升級(jí)）和法治統(tǒng)一價(jià)值（監(jiān)察法體系化的逐漸成形）。③

在憲法的統(tǒng)合之下，上述價(jià)值在不同監(jiān)督法領(lǐng)域也發(fā)揮著各自的功能，“民主”關(guān)注監(jiān)督的介入方式與程度，而“平等”則是對(duì)法治適用對(duì)象和范圍上的同比性，“公正”關(guān)注的是監(jiān)督結(jié)果的合法性與合理性，“法治”則是關(guān)注監(jiān)察依據(jù)的體系化、道德性、動(dòng)態(tài)性。這些要素都是影響監(jiān)督實(shí)效甚至整個(gè)監(jiān)督體系實(shí)效的重要因素。從功能主義的角度來(lái)看，這正是把相應(yīng)的監(jiān)督法律規(guī)范當(dāng)成了一種與政治相契合的東西，甚至是將其視為“一種作為政治機(jī)器的一部分的工具”，“公法中的功能主義認(rèn)為這部政治機(jī)器乃是用來(lái)實(shí)現(xiàn)一套特定目的”，“旨在發(fā)展出一種與當(dāng)時(shí)正在興起的技術(shù)導(dǎo)向、相互依存和功能有序的社會(huì)相兼容的法律風(fēng)格”①。對(duì)具體的法律修改而言，《地方組織法》應(yīng)該緊跟《憲法》的相關(guān)規(guī)定，對(duì)“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”予以明確規(guī)定，同時(shí)充分契合《刑法》的相關(guān)規(guī)定，在組織法層面直接或側(cè)面體現(xiàn)“國(guó)家工作人員”作為“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”上位概念的精神。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，“國(guó)家工作人員”應(yīng)該逐漸向“公職人員”的內(nèi)涵和外延靠攏，這一點(diǎn)，不管是《憲法》還是《刑法》，均是如此。但基于合憲性的要求，可以采取憲法解釋的方法對(duì)“國(guó)家工作人員”和“公職人員”的差異予以彌合。畢竟，有關(guān)“國(guó)家工作人員”的刑法領(lǐng)域解釋已經(jīng)逐漸完成其歷史使命，基于反腐敗統(tǒng)一化的需要（如“行賄受賄一起查”等“客觀統(tǒng)一”的做法），對(duì)于“國(guó)家工作人員”和“非國(guó)家工作人員”中的一些特殊主體也應(yīng)同等關(guān)注，實(shí)現(xiàn)“主體統(tǒng)一”。尤其是基于罪名不同而產(chǎn)生量刑區(qū)別的場(chǎng)合，應(yīng)在《憲法》“平等”的價(jià)值下盡量統(tǒng)合，從“公正”角度來(lái)講盡可能實(shí)現(xiàn)監(jiān)督結(jié)果和各種效果的雙統(tǒng)一。對(duì)于“國(guó)家工作人員”和“以國(guó)家工作人員論”這種時(shí)代化表述也隨之改變，盡可能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。

對(duì)《統(tǒng)計(jì)法》《會(huì)計(jì)法》這種在“法治”價(jià)值實(shí)踐上仍有缺失的單行法，應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)“國(guó)家工作人員”的“人法”甚至法律清理，對(duì)不符合《監(jiān)察法》立法精神的表述及時(shí)修改。對(duì)于《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》這種體現(xiàn)社會(huì)治理或社會(huì)主體參與行業(yè)治理的立法，應(yīng)通過(guò)“公職人員”的概念使用，強(qiáng)化其責(zé)任意識(shí)，契合未來(lái)“公職人員”意識(shí)逐漸形成的過(guò)程。而《代表法》中更應(yīng)有“公職人員”的相關(guān)表述，以契合《實(shí)施條例》的規(guī)定，將其坐實(shí)。

從其他部門法（除《憲法》《刑法》《中華人民共和國(guó)反有組織犯罪法》）的規(guī)定來(lái)看，涉及“國(guó)家工作人員”的其他51處中有35處立法規(guī)定主要集中在基于“國(guó)家工作人員”特殊身份而追責(zé)的場(chǎng)合，比如《中華人民共和國(guó)教師法》《中華人民共和國(guó)兵役法》《代表法》等法律的規(guī)定，都屬于配合刑法中的國(guó)家工作人員打擊報(bào)復(fù)類犯罪所設(shè)。從遠(yuǎn)期目標(biāo)來(lái)看，“國(guó)家工作人員”的概念應(yīng)向“公職人員”靠攏甚至“并線”，這種概念統(tǒng)一不無(wú)可能，②以實(shí)現(xiàn)從“公職人員”視角來(lái)統(tǒng)合各監(jiān)督法領(lǐng)域“人”視角監(jiān)督的規(guī)范適用，進(jìn)而為最終“公職人員”人憲做好時(shí)代準(zhǔn)備。而對(duì)“有關(guān)人員”應(yīng)通過(guò)立法解釋進(jìn)一步明確，同時(shí)進(jìn)行合理的外延拆分，實(shí)現(xiàn)立法（解釋）對(duì)修憲的倒逼過(guò)程，在這之前實(shí)際只是憲法變遷的潛移默化。

（二）推進(jìn)涉外法治中的概念接軌

上述概念轉(zhuǎn)化，其實(shí)也是為統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)內(nèi)法治和涉外法治的需要。對(duì)監(jiān)察監(jiān)督這種中國(guó)特色的反腐形式而言，還需要盡可能顧及國(guó)際反腐合作的需求，力求在具體概念和監(jiān)督范圍上與其他國(guó)家保持接軌。比如，英國(guó)2010年修訂的《反賄賂法》第6條有關(guān)于“外國(guó)公職人員”的提法，其所列舉的三種情形，其第一種情形相當(dāng)于我國(guó)的“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”，而第二種情形就強(qiáng)調(diào)代表某國(guó)行使公共職責(zé)，第三種情形則是為該國(guó)的任何公共代理機(jī)構(gòu)或公共企業(yè)行使公共職責(zé)。①這后兩種情況實(shí)際上恰好分別對(duì)應(yīng)《實(shí)施條例》的第42條的第3項(xiàng)和第43條的第3-4項(xiàng)，屬于廣義上的“公職人員”?！吨腥A人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》和《中華人民共和國(guó)澳門特別行政區(qū)基本法》也都使用了“公職人員”的概念。在《實(shí)施條例》第26條監(jiān)察機(jī)關(guān)依法調(diào)查的貪賄犯罪中，“對(duì)外國(guó)公職人員、國(guó)際公共組織官員行賄罪”的具體罪名赫然在列。這些都說(shuō)明“公職人員”已經(jīng)足以作為國(guó)際反腐通用的概念?！坝嘘P(guān)人員”中的人大代表、人民陪審員等，覆蓋了大量不具有公職人員身份的人員，契合了我國(guó)的制度特色與監(jiān)督追責(zé)需求，但卻在無(wú)形中增大了國(guó)內(nèi)外對(duì)接的制度成本。而從《代表法》的第2條第3款“依照憲法和法律賦予本級(jí)人民代表大會(huì)的各項(xiàng)職權(quán)”“參加行使國(guó)家權(quán)力”和《中華人民共和國(guó)人民陪審員法》第3條第2款“應(yīng)當(dāng)忠實(shí)履行審判職責(zé)”的規(guī)定來(lái)看，這些所謂的“有關(guān)人員”其實(shí)已經(jīng)在實(shí)質(zhì)上行使了公權(quán)力，只不過(guò)缺少所謂的“公職”身份。如果我們從憲法解釋的角度來(lái)對(duì)“公職人員”進(jìn)行擴(kuò)張解釋，“有關(guān)人員”應(yīng)該不再是必須單獨(dú)存在的概念。從體系化的解釋來(lái)看，《監(jiān)察法》第1條已經(jīng)明確其目的就在于對(duì)“所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督”，而在總則“立法目的”中出現(xiàn)的“行使公權(quán)力”無(wú)疑應(yīng)是判斷是否“公職人員”的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。同樣《監(jiān)察法》第3條正是基于此，將所有行使公權(quán)力的公職人員簡(jiǎn)稱為“公職人員”。而《實(shí)施條例》第43條第1項(xiàng)也已經(jīng)轉(zhuǎn)向了實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)的使用，在人大代表、人民陪審員等特殊主體之前都加了“履行人民代表大會(huì)職責(zé)的”“履行公職的”，很明顯這里的定語(yǔ)既是“限定”，②也是一種“定性”，強(qiáng)調(diào)具體的履職場(chǎng)合，看的是其是否行使了公權(quán)力，而非形式意義上的身份特征。但在行使公權(quán)力的標(biāo)準(zhǔn)之前，必然有長(zhǎng)期或短期的“崗位”設(shè)置，否則這些公權(quán)力就可能成為“無(wú)本之木”。

（三）對(duì)“公職人員”外延的實(shí)質(zhì)擴(kuò)容

想要實(shí)現(xiàn)真正意義上的監(jiān)察全覆蓋，對(duì)“公職人員”擴(kuò)容的外延表現(xiàn)應(yīng)該是“退休的公職人員”與“公職人員的配偶、子女及其配偶”。這是基于憲法“平等”價(jià)值與原則的體現(xiàn)，也是對(duì)憲法“民主”反腐機(jī)制的一種體現(xiàn)。不管是“退休的公職人員”還是“公職人員”的特定關(guān)系人，他們都在國(guó)家監(jiān)督權(quán)運(yùn)行過(guò)程中可能遠(yuǎn)離有權(quán)監(jiān)督機(jī)關(guān)的視線，這里對(duì)他們的監(jiān)督線索的提供，其實(shí)更多依托一些非正式、非官方渠道，甚至是在對(duì)其他事件的曝光、關(guān)注中發(fā)現(xiàn)的。這實(shí)際上也是回歸《憲法》第27條第2款的立法精神，“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持”，“接受人民的監(jiān)督”。這種“人民監(jiān)督”才是憲法監(jiān)督“民主”價(jià)值的最集中體現(xiàn)和最有效釋放。從功能主義的角度來(lái)看，這也是將“公職人員”受監(jiān)督的時(shí)段拉長(zhǎng)，將其受監(jiān)督的空間拓寬，從而在目前的制度框架內(nèi)為延展“有關(guān)人員”的范圍做好制度鋪墊。

對(duì)“退休的公職人員”來(lái)說(shuō)，因其在擔(dān)任公職人員期間，已經(jīng)充分接觸各類潛在的腐敗誘因。對(duì)這類主體應(yīng)該嚴(yán)格限定、管控，從現(xiàn)有的《政務(wù)處分法》第27條的規(guī)定來(lái)看，退休的公職人員退休前或者退休后有違法行為的不再給予政務(wù)處分。也就是說(shuō)，監(jiān)察處置權(quán)在此時(shí)出現(xiàn)了“斷檔”，只是“對(duì)其立案調(diào)查”，完整的監(jiān)察權(quán)在這里只剩下監(jiān)察監(jiān)督權(quán)和監(jiān)察調(diào)查權(quán)，如果對(duì)其“應(yīng)當(dāng)予以降級(jí)、撤職、開(kāi)除的”，只是“按照規(guī)定相應(yīng)調(diào)整其享受的待遇”。這種監(jiān)察權(quán)行使上的“不均衡”實(shí)際上很容易形成一種錯(cuò)誤的暗示。在《德國(guó)聯(lián)邦公務(wù)員懲戒法》中，其第2條“業(yè)務(wù)上的適用范圍”明確了“退休公務(wù)員”在其公務(wù)員關(guān)系期間實(shí)施的瀆職行為和退休后實(shí)施的視為瀆職的行為都必須接受懲戒，①實(shí)現(xiàn)了不同時(shí)段下對(duì)公務(wù)員懲戒權(quán)的統(tǒng)一，使“終身問(wèn)責(zé)”成為一種可能。而對(duì)于具有黨員身份的“公職人員”來(lái)說(shuō)，相應(yīng)的黨紀(jì)處分問(wèn)責(zé)更不存在任何障礙，契合我國(guó)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（以下簡(jiǎn)稱《黨內(nèi)監(jiān)督條例》）等黨規(guī)中規(guī)定的“終身問(wèn)責(zé)”原則。這也有利于保證腐敗治理的實(shí)際效果，而不為公職人員設(shè)定任何心理上的時(shí)間界限。另外，《刑法》第388條之一和第390條之一分別規(guī)定了“利用影響力受賄罪”和“對(duì)有影響力的人行賄罪”，其中都規(guī)定了“離職的國(guó)家工作人員”，但這種“離職”的規(guī)定，與《政務(wù)處分法》第27條規(guī)定的“退休的公職人員”應(yīng)有聯(lián)系?？煽紤]將《刑法》中的“離職”按照《政務(wù)處分法》第27條兩款分別規(guī)定“退休公職人員”和“離職公職人員”的模式予以調(diào)整，注重“離職”一詞使用的統(tǒng)一性，同時(shí)強(qiáng)調(diào)對(duì)“退休公職人員”的重點(diǎn)追懲。

對(duì)公職人員的配偶、子女及其配偶來(lái)說(shuō)，2016年的《黨內(nèi)監(jiān)督條例》第14條和2018年修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》

（以下簡(jiǎn)稱《紀(jì)律處分條例》）第97條早有類似的制度約束，《監(jiān)察法》第六章“反腐敗國(guó)際合作”中的第52條第3項(xiàng)規(guī)定有“公職人員及其相關(guān)人員”的表述，《政務(wù)處分法》第33條第2款也有明確規(guī)定，公職人員“拒不按照規(guī)定糾正特定關(guān)系人違規(guī)任職、兼職或者從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，且不服從職務(wù)調(diào)整的，予以撤職”。2022年6月，中辦印發(fā)了《領(lǐng)導(dǎo)干部配偶、子女及其配偶經(jīng)商辦企業(yè)管理規(guī)定》，從領(lǐng)導(dǎo)干部良好家風(fēng)的角度扎緊了對(duì)“特定關(guān)系人”腐敗治理的“制度籠子”。對(duì)發(fā)現(xiàn)上述主體有經(jīng)商辦企業(yè)違反禁業(yè)規(guī)定的，責(zé)令領(lǐng)導(dǎo)干部作出說(shuō)明，由其配偶、子女及其配偶退出經(jīng)商辦企業(yè)，或由領(lǐng)導(dǎo)干部本人退出現(xiàn)職、接受職務(wù)調(diào)整，并視情況給予領(lǐng)導(dǎo)干部相應(yīng)處理處分。可以說(shuō)，是通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)的形式進(jìn)一步強(qiáng)化了《政務(wù)處分法》第33條第2款的可操作性?！芭渑肌⒆优捌渑渑嫉扔H屬、身邊工作人員和其他特定關(guān)系人”等類似表述在《紀(jì)律處分條例》的第85、86、87、89．95、99條中先后出現(xiàn)八次。這正是習(xí)近平總書記經(jīng)常提及的需要管好的“身邊人”。而要想真正將權(quán)力裝進(jìn)制度的籠子，對(duì)作為權(quán)力行使主體的“公職人員”的“身邊特定關(guān)系人”必須列入硬約束。在“兩高”的司法解釋《關(guān)于辦理受賄刑事案件適用法律若干問(wèn)題的意見(jiàn)》中，“特定關(guān)系人”被界定為“與國(guó)家工作人員有近親屬、情婦（夫）以及其他共同利益關(guān)系的人”。這足以說(shuō)明“特定關(guān)系人”在刑法反腐與監(jiān)察法反腐中是具有共性的制度存在。而這在古巴等其他社會(huì)主義國(guó)家的反腐中也屬重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象。

結(jié)語(yǔ)

“有關(guān)人員”這種具有較強(qiáng)政策性和國(guó)情性的法律概念，在《監(jiān)察法》中的獨(dú)立出現(xiàn)，有其合理性，跟我國(guó)司法實(shí)務(wù)中“重人（職務(wù)違法犯罪行為人）不重物（違法所得）”的既有觀念相關(guān)，②但是否符合憲法及整體法治的精神，則值得考量。在法教義學(xué)和法律解釋可及的范圍之內(nèi)，有些法律概念是有時(shí)代局限和歷史使命的，伴隨著時(shí)代的進(jìn)步和政治的需要，一些概念被取代也意味著新時(shí)代新形勢(shì)應(yīng)對(duì)的特別需求已經(jīng)彰顯。而真正的破舊立新，則需要在以憲法精神為核心的法律價(jià)值體系的指導(dǎo)下，對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系予以整體塑造。在監(jiān)督法制領(lǐng)域，這種塑造關(guān)乎“概念一價(jià)值一主義”之爭(zhēng)，需要在各類具體監(jiān)督法律規(guī)范之中統(tǒng)一體現(xiàn)，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)督合力和實(shí)效的強(qiáng)化。