李蕊

關(guān)鍵詞：保護(hù)規(guī)范理論；公法權(quán)利；相關(guān)人原告資格；實質(zhì)解釋

一、問題的提出

現(xiàn)代行政具有規(guī)模化、集約化的特點。行政行為不斷創(chuàng)造著巨量的新型鄰居關(guān)系，涉及巨大的公共、私人利益，裹挾著為數(shù)眾多的相對人以外的“相關(guān)人”。大型工程、環(huán)境問題、災(zāi)害應(yīng)對等重大行政處置使傳統(tǒng)行政訴訟法根據(jù)“相對人理論”確認(rèn)的以個別行政相對人為核心的個案化行政處分捉襟見肘。對于大量涌現(xiàn)的受行政行為“外部性”波及的“相關(guān)人”，這種大范圍、間接化、遠(yuǎn)距離的利害關(guān)系判斷過程是傳統(tǒng)行政訴訟所無法實現(xiàn)的，因為“它不只是行政機(jī)關(guān)與相對人之間的兩造法律關(guān)系，而涉及多元利益關(guān)系的建構(gòu)”①。行政相關(guān)人與行政活動間的深刻關(guān)聯(lián)與巨大影響彰顯一個新的復(fù)雜行政時代已然來臨，現(xiàn)代行政從雙面的“相對人時代”走向多元的“相關(guān)人時代”。②

為了在復(fù)雜的利害關(guān)系中實現(xiàn)對相關(guān)人公權(quán)利的保護(hù)，中國法院嘗試借鑒德國保護(hù)規(guī)范理論判斷行政相關(guān)人的公法權(quán)利，以期實現(xiàn)“原告資格逐漸擴(kuò)大和與時俱進(jìn)的態(tài)勢”，③塑造擴(kuò)張型權(quán)利保障的行政訴訟新秩序。根據(jù)中國司法大數(shù)據(jù)研究院提供的全國法院系統(tǒng)援引保護(hù)規(guī)范理論相關(guān)案件數(shù)據(jù)顯示：中國法院援引該理論裁判的案件在2017年最高法院“劉廣明案”后出現(xiàn)了大幅增長，2016年4起，2017年53起，2018年204起。

目前學(xué)界對保護(hù)規(guī)范理論的討論眾多，既有源自比較法角度系統(tǒng)深入的梳理與介紹，又不乏對其本土化適用的觀察與思考。趙宏教授引介梳理德國公法承轉(zhuǎn)嬗變的學(xué)術(shù)脈絡(luò)，透過該理論的澄清優(yōu)化其本土適用；①王天華教授總結(jié)該理論適用中的學(xué)術(shù)爭議，否認(rèn)其存在本土適用障礙；②而成協(xié)中教授立場鮮明的反對該理論之適用，認(rèn)為該理論的引入存在較大邏輯斷裂和價值張力，可能導(dǎo)致“權(quán)力監(jiān)督和權(quán)利保障雙重功能萎縮”③。與實務(wù)界不同，理論界對保護(hù)規(guī)范理論的態(tài)度游走于接納與排斥兩個極端，但不論學(xué)者們的學(xué)術(shù)交鋒如何激烈，該理論裁判結(jié)果中原告資格縮限這一嚴(yán)峻的現(xiàn)實問題已引發(fā)了大家共同的擔(dān)憂。以2018年一審情況觀察，一審案件94起，一審駁回94起，駁回率為100%。④這一結(jié)果與“逐漸擴(kuò)大原告資格”以及適度拓張權(quán)利保護(hù)范圍的期待南轅北轍，有必要在大范圍、多數(shù)據(jù)的案件分析基礎(chǔ)上，深入辨析保護(hù)規(guī)范理論司法運作中限縮裁判的成因。

二、保護(hù)規(guī)范理論形式解釋批判的展開

整個19世紀(jì)的公法理論以擺脫神權(quán)君權(quán)統(tǒng)治為首要目標(biāo)，致力于使行政臣服于法律。奧托·邁耶從具有“良好秩序”的客觀法形式層面理解行政法，⑤行政是否符合正義，只取決于其是否形式合法。⑥在法律形式主義大行其道的時代，保護(hù)規(guī)范理論起初不免深鐫實證主義烙印。布勒在該理論的經(jīng)典定義中就采取了嚴(yán)格的形式化定義與解釋。然而，當(dāng)客觀法文本的形式解讀無法有效對接社會生活之時，就需要在意義的脈絡(luò)而非邏輯的框架中來理解法律。特別是二戰(zhàn)后對納粹恐怖的深刻反省，使得實質(zhì)性思考成為法律解釋主流，發(fā)揮著個人權(quán)利保護(hù)的基石功能。保護(hù)規(guī)范理論的解釋亦通過注入價值判斷等自然法實質(zhì)性內(nèi)容來克服過度關(guān)注形式合法性的不足，突出對個體權(quán)利的保障。⑦然而，我國部分法官對保護(hù)規(guī)范意旨下規(guī)范要素與事實影響的解讀卻依然籠罩在早期法律形式主義的“陰霾”之中，無法妥當(dāng)判斷出隱晦于文義中的公法權(quán)利，致使公法權(quán)利的認(rèn)定和保障喪失了解釋空間。

（一）對客觀法之過分倚重

1．客觀法規(guī)范的消退情勢

保護(hù)規(guī)范理論對公法權(quán)利之證成具有決定性。⑧不同于民法客觀法與主觀法的高度統(tǒng)一，行政法的公益屬性與政治親緣使主、客觀法幾乎完全隔離?？陀^法高度關(guān)注行政職權(quán)的行使，法官幾乎很難從字面中捕捉到主觀法內(nèi)容。因而，保護(hù)規(guī)范理論的解釋需要透過鮮少主觀法文義表示的客觀法覓得不僅保護(hù)公共利益，而且至少也保護(hù)個人利益的法規(guī)范的存在，完成客觀法與主觀權(quán)利的聯(lián)結(jié)。遺憾的是，“公共利益”“私人利益”這組概念“巨大的不確定的空間”使得保護(hù)規(guī)范理論指向的核心問題在“公益”與“私益”兩極間漂移。要在如此模糊、不確定且開放性的公私利益概念中探尋客觀法具有私人目的的利益，①每個人都會按自己的知識結(jié)構(gòu)在不同甚至兩極對立的利益沖突、價值觀沖突和文化沖突中選擇并提出自己的陳述，②法官們也不例外。

這種前后漂移之尺度取決于法官對客觀法的理解。舊保護(hù)規(guī)范理論采取客觀法形式析出主觀法，而新保護(hù)規(guī)范理論則從客觀法實質(zhì)析出主觀法。③舊理論單純倚重客觀法，希望憑借形式解釋實現(xiàn)文義表達(dá)和保護(hù)目的勾連，形式邏輯上的層層演繹使行政法權(quán)利保護(hù)修辭化；新理論實質(zhì)性解析客觀法，法官適度超越文義探尋權(quán)利保護(hù)射程，這是由法秩序整體和其內(nèi)含的意義脈絡(luò)出發(fā)，賡續(xù)發(fā)展，展現(xiàn)出由實質(zhì)脈絡(luò)貫通的主客觀法整體。④近年來，行政法的歐盟化更是消退了客觀法強制性規(guī)范的強調(diào)，德日法中的保護(hù)規(guī)范理論對公法權(quán)利的判斷亦是如此，設(shè)定了更低和更靈活的標(biāo)準(zhǔn)。⑤

2．本土化中對客觀法文義的過度偏好

但在我國司法實踐中，法官們對“公法權(quán)利”的判斷過分倚重客觀法。從“劉廣明案”⑥便可一葉知秋。劉廣明擁有承包經(jīng)營權(quán)的土地位于某項目選址范圍內(nèi)，他認(rèn)為該項目對他作為用地范圍內(nèi)的土地承包經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了影響，故其與該行政行為有利害關(guān)系。最高法院的裁判在考察了一系列法規(guī)范后認(rèn)為“并無任何條文”要求發(fā)展改革部門必須保護(hù)或者考量項目用地范圍內(nèi)土地使用權(quán)人的權(quán)益保障問題，因而免除了行政機(jī)關(guān)在項目審批時對包括土地承包經(jīng)營權(quán)在內(nèi)的各種利益予以均衡考慮的義務(wù)，這樣的裁判“顯然已脫離了常識”⑦。無獨有偶，在2018年援引保護(hù)規(guī)范裁判的70起案件中，⑧被告為棚改項目順利進(jìn)行對原告承包土地上種植的農(nóng)作物進(jìn)行清理，造成了一定程度的經(jīng)濟(jì)損失。而在這70余件裁判中，法院判定原告（上訴人）并非棚改項目所涉土地的業(yè)主，只是承包經(jīng)營權(quán)人，與清理處分不存在利害關(guān)系。⑨

眾多適用保護(hù)規(guī)范理論的案件在裁判書中直接出現(xiàn)“并無任何條文”規(guī)定之表述，⑩法官對客觀法規(guī)范聯(lián)結(jié)點的機(jī)械查找活動，使應(yīng)該被納入訴權(quán)范圍的土地承包權(quán)、相鄰權(quán)等權(quán)利的保護(hù)基礎(chǔ)在適用保護(hù)規(guī)范理論后“坍塌”。盡管“劉廣明案”裁判書宣稱“不宜單純以法條規(guī)定的文意為限”，但實際裁判中法官以絕對的客觀法文字排除、否決了主觀權(quán)利和客觀法之間的有機(jī)聯(lián)系，赦免了公權(quán)力應(yīng)有的注意內(nèi)容。這種對國家與個人的法律關(guān)系居高臨下地表述，本質(zhì)上，想表達(dá)的是私人權(quán)利無論如何都難以甚至不能介入國家意志的形成，最終使個人的具體利益完全吸收消弭于一般公益之中，而不會將其歸屬于公法權(quán)利并予以保護(hù)。①

（二）主客觀解釋的失衡

1．客觀解釋的蓬勃演進(jìn)

保護(hù)規(guī)范理論從主觀解釋到客觀解釋之發(fā)展脈絡(luò)與法解釋學(xué)說的歷史發(fā)展相吻合，展現(xiàn)出保護(hù)規(guī)范解釋對社會現(xiàn)實的深刻反思和積極回應(yīng)。以二戰(zhàn)為分野新舊保護(hù)規(guī)范理論中不同解釋方法所處的位階次序不同。在理性萬能主義的驅(qū)動下舊理論的主觀解釋認(rèn)為判定法規(guī)是否具有保護(hù)個人利益之意旨的首要之務(wù)，在于窮盡立法資料，探求立法文本中所顯示的立法者之主觀意志。

后受利益法學(xué)、自由法學(xué)運動的波及，伴隨理性萬能主義理想的破滅，人們認(rèn)識到法律的解釋應(yīng)該跟隨生活的變化而遞進(jìn)，將法律規(guī)范作出合乎生活現(xiàn)實需要的解釋。相應(yīng)地，此時學(xué)者認(rèn)為保護(hù)規(guī)范理論是否旨在保護(hù)個人利益，是法官結(jié)合個案正義和社會現(xiàn)實情況進(jìn)行的法律客觀解釋，因而立法者的主觀意志并不具有優(yōu)先的地位。特別晚近以來，保護(hù)規(guī)范理論愈加探究“價值秩序的客觀精神”，特別關(guān)注以“社會實際”為導(dǎo)向，考慮現(xiàn)今公法秩序權(quán)利保護(hù)無漏洞的趨勢與由個人生存的社會狀況所決定的、個體的高度的保護(hù)需求以及社會性的權(quán)衡，進(jìn)行貼近生活的客觀解釋。②

2．主觀解釋在我國的盛行

在保護(hù)規(guī)范理論中國化中，主觀解釋依然是部分法官進(jìn)行公法權(quán)利判斷的唯一尺度，立法原旨被奉為圭臬。“劉發(fā)展等人訴石家莊市自然資源和規(guī)劃局案”中，③被告辦理的《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》將原告擁有的用于耕種玉米小麥等農(nóng)作物的合法承包土地分割成兩部分，致使水、電、道路中斷，土地?zé)o法正常耕種。在原告利益嚴(yán)重受損的情況下，法院認(rèn)為原告不是規(guī)劃許可的直接相對人，原因是立法者沒有明文要求行政機(jī)關(guān)在規(guī)劃許可中保護(hù)劉某等人的集體土地承包經(jīng)營權(quán)利的主觀意旨，建設(shè)工程規(guī)劃許可范圍內(nèi)的原告與建設(shè)工程規(guī)劃許可部門的規(guī)劃許可行為就不具有利害關(guān)系，當(dāng)然不享有公法權(quán)利。類似裁判將案件事實與立法意旨進(jìn)行簡單的“可視化”對接，沉迷于解讀立法者所確立的人民與國家間的高權(quán)權(quán)力關(guān)系，忽視了時代變遷下人民對行政關(guān)系中蘊涵的法治品質(zhì)的訴愿與要求，無法賦予法律文本以時代的生命力。與此相對，我國臺灣地區(qū)相關(guān)裁判強調(diào)就法律之規(guī)范效果和社會發(fā)展因素等進(jìn)行綜合判斷來查明公法權(quán)利。法院在解釋法律時，不應(yīng)受立法者原意之嚴(yán)格拘束，而應(yīng)客觀、全盤的檢視，慎重考慮人民權(quán)利保護(hù)之需要，不得作過于狹隘之解釋，以免不當(dāng)減損人民獲得救濟(jì)之機(jī)會。④這種解釋避免因過分追求立法意旨而疏離社會生活，擴(kuò)大了相關(guān)人公法權(quán)利的范圍，推動了我國臺灣地區(qū)第三人訴訟的發(fā)展。

我們當(dāng)然不能拋棄主觀解釋，因為純粹的客觀解釋會導(dǎo)致“法官對制定法目的或各種實體價值采取任意的態(tài)度，無限制地依靠司法直覺和司法能動主義”⑤?！爸饔^解釋與客觀解釋是‘我注六經(jīng)與‘六經(jīng)注我的關(guān)系。前者得之原則性失之僵化性，后者得之現(xiàn)實性失之原則性。”⑥面對行政法規(guī)范濃厚的高權(quán)色彩，解釋者處在比歷史上的立法者自己所作的理解“更好地去理解”制定法的境地之中時，①解釋者應(yīng)當(dāng)擺脫立法傳聲筒的角色，作為獨立的主體參與到解釋之中。目前過度的主觀解釋使司法喪失對公法規(guī)范應(yīng)變性的維護(hù)與應(yīng)有的擔(dān)當(dāng)，難以完成妥當(dāng)?shù)墓?quán)利識別并回應(yīng)社會的真實需要。②

（三）基本權(quán)利讀取的斷裂

1．基本權(quán)利的支撐

保護(hù)規(guī)范理論的背后是憲法文本的支撐，其與基本權(quán)利有千絲萬縷的聯(lián)系。③在保護(hù)規(guī)范理論提出前，基本權(quán)利理論深受彼時主流學(xué)者卡爾·戈博的影響，他認(rèn)為那是一個政治的時代，而非法律的時代，基本權(quán)利沒有任何的主觀性格。隨后耶利內(nèi)克嘗試透過“地位理論”對卡爾的觀點進(jìn)行修正，賦予基本權(quán)利主觀且個人化的法律上請求權(quán)。隨后布勒在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)了公法權(quán)利的實證化，建構(gòu)出“保護(hù)規(guī)范理論”④。但威瑪憲法價值中立，納粹時代更妄談基本權(quán)利。直到二戰(zhàn)后，汲取巨大教訓(xùn)的德國基本法，賦予了基本權(quán)利直接的規(guī)范效力，使之具有拘束所有國家權(quán)力的效力（基本法第1條第3款），同時通過建立“無漏洞權(quán)利救濟(jì)體系”（基本法第19條第4款）最大限度的保障人的權(quán)利。保護(hù)規(guī)范理論才真正由此獲得了基本權(quán)利的有效支撐，取得了長足發(fā)展。

2．基本權(quán)利解釋的本土斷裂

“行政法在價值理念、調(diào)整領(lǐng)域和調(diào)整方法方面同憲法高度接近，可以說是憲法在行政權(quán)領(lǐng)域的具體化?！雹菪姓V訟由此成為實現(xiàn)憲法基本權(quán)利價值功能的核心活動。保護(hù)規(guī)范理論的解釋需要在行政法規(guī)范與憲法基本權(quán)利間往返流轉(zhuǎn)，使憲法基本權(quán)利規(guī)范從紙面走向生活。但是，觀察中國司法大數(shù)據(jù)研究院提供的324件保護(hù)規(guī)范理論的相關(guān)案件，遺憾地發(fā)現(xiàn)沒有任何法院援引“基本權(quán)利”所體現(xiàn)的精神和原則對保護(hù)規(guī)范理論相關(guān)案件的公法權(quán)利進(jìn)行說理。而與之形成鮮明對比的是，“高寶坤訴中國證券監(jiān)督管理委員會”⑥“呂人余訴泰州市國土資源局、泰興市國土資源局”⑦等94起案件的原告或上訴人直接援引憲法第41條所規(guī)定的舉報權(quán)或憲法沒有直接規(guī)定的環(huán)境權(quán)、居住權(quán)等內(nèi)容作為訴訟理由。無論原告或上訴人的憲法權(quán)利援引是否合理，令人驚詫的是沒有法院對這種援引進(jìn)行基本權(quán)利面向的回應(yīng)，憲法基本權(quán)利與行政法規(guī)范的交互影響在保護(hù)規(guī)范理論的司法解釋中斷裂。適用保護(hù)規(guī)范理論，意味著法官必須從客觀法的行政法規(guī)范中讀取個人的個別利益，這一過程需要仰仗憲法基本權(quán)利作為從高權(quán)行政規(guī)范中查探公法權(quán)利的媒介。但是我國的司法解釋在憲法與行政法等動態(tài)體系遭遇了“對話的中止”，使個人權(quán)利的讀取失去了憲法與基本權(quán)利的牽引。

總之，通過對相關(guān)裁判案件的大范圍檢視可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段法院援引保護(hù)規(guī)范理論時演繹性、文字性、封閉性的形式解釋顯示出濃郁的“司法沉寂”色彩，蓋偏倚于客觀法、立法原旨和形式邏輯而阻卻了價值分析等實質(zhì)性因素的合理介入，是導(dǎo)致“原告資格限縮現(xiàn)實效果”的主要原因，亟需引起實務(wù)界的高度關(guān)切與警惕，防止因不加節(jié)制地適用形式解釋而導(dǎo)致保護(hù)規(guī)范理論在我國司法適用中的“修辭化”與“形骸化”。

三、保護(hù)規(guī)范理論實質(zhì)化解釋的構(gòu)建

保護(hù)規(guī)范理論裁判實質(zhì)化解釋不足并非一個單純的法律問題?，F(xiàn)代社會復(fù)雜交錯的私益糾葛中，行政訴訟是否要顧及特定私益，以及何種私益更值得保護(hù)，這“是社會文化條件的、日常政治目的的、最終是‘世界觀的問題”①，已溢出法律解釋本身而必然受到國家治理現(xiàn)實的約束；另一方面，旨在打破法律邏輯、形式統(tǒng)治的一系列實質(zhì)性范式變遷使現(xiàn)代法學(xué)大體籠罩在評價法學(xué)的絢爛光影之中，②而我們的法官卻還踟躕在形式解釋的陰影中，機(jī)械重復(fù)著“通過邏輯演繹推導(dǎo)出結(jié)論的過程”③o為突破客觀法文義約束下的司法退讓，擺脫形式解釋的過度束縛，需要將相關(guān)人行政訴訟啟動裝置置于國家治理現(xiàn)實的外部約束和法教義學(xué)的內(nèi)部約束之下，通過實質(zhì)的解釋闡述法條背后蘊含的正義理念，重新框定相關(guān)人公法權(quán)利與原告資格判斷的基本立場，闡明符合中國實踐的保護(hù)規(guī)范理論實質(zhì)解釋，查明客觀法規(guī)范中“層層加密”的公法權(quán)利。

（一）國家治理現(xiàn)實的外部約束

我國改革開放的巨大成就固然與政府的強勢主導(dǎo)密不可分，但與此同時，行政權(quán)力急劇膨脹、擴(kuò)張，成為最活躍、最強勢的國家權(quán)力。一是行政立法在實用主義指引下獲得了應(yīng)有的正當(dāng)性，是傳統(tǒng)立法的有力補充，政府部門擁有廣泛的法規(guī)范制定權(quán)：二是行政處分以追求效率為名服從于政府和官僚們的政策偏好，“獨白式對話”中形成的行政話語霸權(quán)體系試圖以政治理性替代經(jīng)濟(jì)理性、法律理性、科學(xué)理性；④三是此間裹挾著有數(shù)千年傳統(tǒng)的“親緣政治”，使行政權(quán)在很大程度上依然是逐利的手段。

面對行政權(quán)力的“一枝獨秀”，馬克思說：“獨立的法官既不屬于我，也不屬于政府。”⑤“劉廣明案”表面上是形式解釋下的便宜裁判，但實質(zhì)上是“以吏為師”，過分倚重客觀法主觀敘述國家與個人的法律關(guān)系。與劉案相似的眾多適用保護(hù)規(guī)范理論的裁判無疑構(gòu)成了國家治理中強勢行政權(quán)力影響力的典型司法“腳注”。今天，社會越來越多地以行政權(quán)力來解決其面臨的問題并達(dá)成目標(biāo)，相應(yīng)地相關(guān)人行政訴訟必然貫穿著國家、社會、公民之間無比復(fù)雜與抽象的利益分配與平衡，滲透在社會的每個角落。強調(diào)概念文義、形式邏輯的司法適用必然因為不能有效觀照復(fù)雜行政時代下相關(guān)人的公法權(quán)利保護(hù)而遭到否棄，更會加劇立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)的失衡，乃至動搖了行政訴訟作為法治社會基石的司法擔(dān)當(dāng)。

在國家治理圖景的現(xiàn)實約束下，保護(hù)規(guī)范理論的中國化適用應(yīng)強化司法審查功能防止公權(quán)力的光環(huán)扭曲社會秩序，以習(xí)近平法治思想“人民性”為最核心的價值基準(zhǔn)展開實質(zhì)化解釋，妥當(dāng)判歸、支持、援助人民權(quán)利性訴求，與時俱進(jìn)擴(kuò)大“訴訟可能”的空間。特別是要藉由訴權(quán)內(nèi)容的明晰來維護(hù)主觀公權(quán)利的可能邊界，在控制形式解釋的同時防止實質(zhì)解釋泛化。

第一，框定訴權(quán)的核心內(nèi)容就是在最接近行政權(quán)的邊緣，劃出允許相關(guān)人救濟(jì)的區(qū)域。法院允許公民提起訴訟，就是同意為相關(guān)人開啟法律救濟(jì)之門。這是對公民身份和公法權(quán)利進(jìn)行確認(rèn)與保障，確保國家對其成員主體性的尊重，避免相關(guān)人公法權(quán)利成為行政機(jī)關(guān)在便宜主義下進(jìn)行自由裁量的對象。法官們只有跳出法條主義的邏輯框架才能追尋隱藏在規(guī)范表達(dá)之下的私人保護(hù)目的，實現(xiàn)保護(hù)規(guī)范理論最寶貴的權(quán)利保護(hù)品質(zhì)。第二，訴權(quán)在于明晰相關(guān)人主觀公權(quán)利的范圍，而非無限放大權(quán)利概念。訴權(quán)只是肯認(rèn)相關(guān)人擁有公法權(quán)利，但不保證該公法權(quán)利能被滿足。因為行政行為產(chǎn)生的巨大影響中，涵蓋了各種個人負(fù)擔(dān)，也囊括了那些抽象的在現(xiàn)代工業(yè)國家里人們必須忍受的干擾和無法容忍的糾纏。將可能的權(quán)益侵害與可以容忍的干擾區(qū)別開來，在權(quán)益受影響者和被干擾者之間劃清界限，不宜過分放大訴權(quán)范圍導(dǎo)致實質(zhì)解釋的濫用。

（二）法教義學(xué)的內(nèi)部約束

保護(hù)規(guī)范理論從形式解釋到實質(zhì)解釋的歷史轉(zhuǎn)向，更迭幾與法教義學(xué)的演進(jìn)同步，展現(xiàn)出對社會現(xiàn)實的認(rèn)真檢討和對主體意識積極回應(yīng)。面對我國保護(hù)規(guī)范理論實質(zhì)化解釋不足，需要法教義學(xué)提供必要的理論支撐，使個案的實質(zhì)化權(quán)衡合乎法治要求。一方面聯(lián)動立法與司法，協(xié)調(diào)立法論與解釋論的互動補充：另一方面開展憲法與行政法間的跨法域釋義活動，著力詮釋并高效釋放基本權(quán)利在行政訴訟中的人權(quán)保障價值。

1．立法表達(dá)的不確信與解釋論補進(jìn)

在立法層面，多極法律關(guān)系架構(gòu)中自由領(lǐng)域重迭交錯，相對人理論下負(fù)擔(dān)處分的相對人擁有訴訟權(quán)能可以從防御面向?qū)箛疫^度的干預(yù)；在保護(hù)面向，立法者有義務(wù)將法規(guī)范塑造成保護(hù)相關(guān)人正當(dāng)利益的規(guī)范。然而現(xiàn)階段的我國行政立法與此尚有一定的距離，幾乎無法通過形式解釋直接查明有私益保護(hù)目的的立法條款。

一是公法模式慣有的公益表述。公法的性格表達(dá)了統(tǒng)治任務(wù)的法律需要，幾乎為公共利益而生。公益是公法的同義詞，如同私益是個人的同義詞。如此建構(gòu)的客觀法最普遍的整體樣態(tài)就是單一的行政權(quán)力向度，較少私人實體與程序權(quán)利的表述。二是公益、私益本身的表達(dá)困境。涵蓋著的各種利益是“公法權(quán)利”抑或是“必要負(fù)擔(dān)”的判斷亦隨著時代變遷而流動與改變，“始終缺乏一種一以貫之的實體教義為其提供穩(wěn)定的論證和說明”①。立法者的表述具有相當(dāng)?shù)呐既恍耘c任意性，越來越難以抽象而一般的確定公益抑或是私益，②更遑論在客觀法中明示出主觀公權(quán)利的內(nèi)容。

立法所呈現(xiàn)的多元性、復(fù)雜性、糾纏性恰恰說明其背后所暗含的理論沖突和理論含混，單純依賴立法進(jìn)行明確提示是非常有限的，用制定法表述出來的利益本身就是妥協(xié)和交易的結(jié)果，特別是當(dāng)社會環(huán)境變化時，制定法的規(guī)范目的判斷就變得難以確信了。③因而，保護(hù)規(guī)范理論的形式解釋無力化解上述立法的模糊，無法修正客觀法內(nèi)容。法官對規(guī)范聯(lián)結(jié)點的查找應(yīng)該適用實質(zhì)解釋，不再是對立法文本或立法者意旨的簡單復(fù)制，“不單單立基于形式邏輯，而是應(yīng)盡可能將特定的實質(zhì)性價值判斷和規(guī)制目標(biāo)確定下來”①。唯有如此才能查明隱藏在公法規(guī)范文義表達(dá)中的權(quán)利保護(hù)目的，進(jìn)而確保權(quán)利確認(rèn)的妥當(dāng)性。

2．憲法與行政法間的跨法域釋義

現(xiàn)代行政處于一個大型的復(fù)雜的風(fēng)險社會中，日益膨脹的行政權(quán)很可能通過“利維坦式”的行政國家，將政治權(quán)力的觸角延伸到各個領(lǐng)域并失去約束。面對權(quán)力的貪婪本性，單個人是如此的柔弱不堪。②僅僅依靠行政法體系的內(nèi)部力量，社會很容易淪為法西斯式的專制統(tǒng)治?，F(xiàn)代憲法為權(quán)力運行劃定邊界，將政治權(quán)力的規(guī)訓(xùn)作為首要誡命，其根本功能在于限制權(quán)力和保障權(quán)利。行政法作為憲法的直接實施者，必須遵循憲法對相關(guān)領(lǐng)域的價值性指引，將憲法的價值理念滲透于政府權(quán)力授予與公民權(quán)利保障的各個領(lǐng)域。③因而，保護(hù)規(guī)范理論實質(zhì)解釋意味著建立起跨行政法與憲法法域的教義學(xué)分析框架，高效釋放基本權(quán)利在行政訴訟中的人權(quán)保障價值，為相關(guān)人公法權(quán)利的認(rèn)定提供法學(xué)方法上穩(wěn)定的評價系統(tǒng)。司法實踐中，大量適用保護(hù)規(guī)范理論案件中憲法基本權(quán)利“放射效果”的闕如，使法規(guī)范“私益保護(hù)性”的判定標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)苛，無法為擴(kuò)張的權(quán)利保護(hù)需求提供法教義空間。

2016年的《人民法院民事裁判文書制作規(guī)范》中規(guī)定：“裁判文書不得引用憲法……作為裁判依據(jù)，但其體現(xiàn)的原則和精神可以在說理部分予以闡述?！睂緳?quán)利價值進(jìn)行說理，在跨憲法與行政法法域的教義學(xué)約束下，不僅可以“建立起對真實憲法世界進(jìn)行科學(xué)解釋的理論范式”④，也有助于行政實體法和訴訟法體系實現(xiàn)自我反思、自我調(diào)整與自我校正?；緳?quán)利的說理并非違反“一般法優(yōu)先”原則，直接訴諸基本權(quán)利條款，而是通過人權(quán)保護(hù)的價值認(rèn)知幫助保護(hù)規(guī)范理論協(xié)調(diào)客觀法與主觀權(quán)利的矛盾，破解權(quán)利認(rèn)定過于嚴(yán)苛的司法現(xiàn)狀。

總之，保護(hù)規(guī)范理論中國化中的實質(zhì)解釋不足與政治傳統(tǒng)、民主習(xí)慣、歷史進(jìn)程和社會利益的角逐密切相關(guān)，并非孤立的法律現(xiàn)象，而是國家治理現(xiàn)實境遇的派生物。作為一個繼受法國家，許多平移的法理論的司法解釋必然受到本國治理現(xiàn)實的制約，需要克服社會圖景中強勢的行政話語對保護(hù)規(guī)范理論法解釋的影響?？陀^法規(guī)范是兼顧保護(hù)私人利益還是單純保護(hù)公共利益的解讀游弋于不同的判斷之間，不同人裹挾著不同的價值立場會有不同的看法。在復(fù)雜的利益對峙狀態(tài)中，法官需要基于法教義學(xué)框架內(nèi)文義的盡可能性判斷、體系思考、考慮要求等實質(zhì)化內(nèi)容，跨法域高效解讀基本權(quán)利的人權(quán)保障價值，透過實質(zhì)解釋合理判斷行政行為是否對相關(guān)人構(gòu)成合法權(quán)益之侵害或有無侵害之虞，抑或僅僅只是相關(guān)人必須忍受的合理負(fù)擔(dān)。

結(jié)語

面對強大、可怕的“利維坦”，民眾只是“一株會思考的蘆葦”。法院作為政府權(quán)力與個人權(quán)利間的校準(zhǔn)器，是正義形成和維持的樞紐，其中最以行政訴訟案件可以折射出一個國家法治水平的真實面貌。在從形式法治國遞演為講求法治“品質(zhì)”的實質(zhì)意義法治國進(jìn)程中，①種種片面否定公法權(quán)利的形式主義法解釋應(yīng)該被反思與修正。保護(hù)規(guī)范理論中國化的實質(zhì)解釋思考，立足國家社會治理現(xiàn)實，在法教義學(xué)空間內(nèi)釋放行政訴訟制度紅利，符合現(xiàn)代國家法保護(hù)個人權(quán)利的本源性價值，也符合習(xí)近平法治思想“人民性”這一根本內(nèi)核的判斷，②確保人民群眾得到應(yīng)有的司法救濟(jì)。