吳 權

近年來，“城市更新”是各方面都關注的一個焦點熱點。黨的十九屆五中全會明確提出“十四五”時期要加快“實施城市更新行動”。黨的二十大報告強調(diào)要實施城市更新行動，打造宜居韌性智慧城市。根據(jù)中央部署要求，江蘇結合省情實際積極推進城市更新行動。2020年8月制定出臺《關于推進美麗江蘇建設的意見》，要求推動城市更新，增強城市宜居性。2021年11月召開的江蘇省第十四次黨代會進一步明確，要大力實施城市更新行動，進一步優(yōu)化城鄉(xiāng)人居環(huán)境，打造讓生活更美好的美麗宜居城市。2022年初江蘇出臺《關于實施城市更新行動的指導意見》，提出加快轉變城市開發(fā)建設方式，堅持走內(nèi)涵集約、綠色低碳發(fā)展之路，努力創(chuàng)造更加美好的城市人居環(huán)境。在貫徹落實中央和省委、省政府的部署中，江蘇涌現(xiàn)了不少推動城市更新的成功案例，值得各地借鑒學習，以便更好地互促互進。

形勢和背景

順應社會主要矛盾發(fā)生的新變化。黨的十九大報告作出了我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾這一重要判斷。從江蘇來看，現(xiàn)在全省經(jīng)濟社會發(fā)展正處于加快向城市社會主導演進的歷史進程中，廣大城鄉(xiāng)居民對城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活的需求已從較低層級向中高層級轉變，從“數(shù)量短缺型”向“優(yōu)質不足型”轉變，不同群體對城鎮(zhèn)“見物見人見生活見文化”的心理需求不斷上升，但現(xiàn)實表明供需矛盾仍然十分突出，絕大部分城市的功能還不完備，還有許多缺失，迫切需要通過城市更新行動來完善城市功能，以便從根本上適應這一重要的轉折性變化，滿足城鄉(xiāng)居民日益增長的美好生活需要。

順應供給側結構性改革的新要求。2016年1月18日，習近平總書記在中央黨校省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班開班式上發(fā)表了重要講話，對供給側結構性改革進行專門闡述。供給側結構性改革是貫穿“十三五”以來經(jīng)濟社會發(fā)展的一條主線，城市更新也是推進供給側結構性改革的重要內(nèi)容，它是指基于城市產(chǎn)業(yè)轉型、功能提升、設施優(yōu)化等原因，將“補短板”“強弱項”與“長優(yōu)勢”結合起來，對城市建成區(qū)進行整治、改造與再開發(fā)，促進既有結構與功能進行更新迭代，促進建成區(qū)功能和品質的提升，增強城市發(fā)展活力，在微觀層面進一步鞏固擴大城市繁榮發(fā)展的“底部”基礎，在宏觀層面起到擴大有效供給、拉動投資和消費的作用。

適應城鎮(zhèn)化和城市建設的新階段。城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的必然結果，是現(xiàn)代化的必由之路，也是解決“三農(nóng)”問題的重要途徑。2022年底全國城鎮(zhèn)化率達65.2%，江蘇達74.4%，各地城鎮(zhèn)人口承載力和集聚作用得到進一步提升，大多數(shù)地區(qū)城鎮(zhèn)化由快速增長轉向平穩(wěn)發(fā)展的新階段。與此同時，此前由于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展所引發(fā)的各種“城市病”也開始不斷顯現(xiàn)，不同歷史階段城鎮(zhèn)規(guī)劃建設標準的較大差異也導致老城與新城人居環(huán)境的落差越來越明顯，加上各種資源要素緊約束，城市建設由大規(guī)模增量拓展轉為增量平緩擴張與存量提質改造并存的新階段。對于如何解決城鎮(zhèn)化和城市建設中遇到的新矛盾新問題，吳良鏞院士較早提出了“城市有機更新”的理念，認為城市更新是城市發(fā)展的基本規(guī)律，如同生物體的新陳代謝，是一項伴隨性的活動?，F(xiàn)在來看，城市更新既是為人民群眾創(chuàng)造高品質生活的民生工程，也是穩(wěn)增長促改革調(diào)結構的發(fā)展工程。多重因素使然，“城市更新”成為時代必答之卷。

主要做法

加強頂層設計指導，有力有序推進城市更新。省級層面出臺指導意見。2022年4月，江蘇省委辦公廳、省政府辦公廳出臺《關于實施城市更新行動的指導意見》，明確了全省城市更新的基本原則、建設目標，并提出實施既有建筑安全隱患消除、市政基礎設施補短板、老舊小區(qū)宜居改善、低效產(chǎn)業(yè)用地活力提升、歷史文化保護傳承、城市生態(tài)空間修復以及城市數(shù)字化智慧化提升等7項工程，后又增加全齡友好城市建設工程，為全省各地如何推進城市更新繪制了藍圖、提供了遵循。市級層面制定實施方案、成立專項組織協(xié)調(diào)機構。各地根據(jù)國家和省里要求，積極編制適合本地實際的城市更新方案、專項規(guī)劃、實施計劃以及技術標準等，如南京、無錫等地還成立由市長任組長、分管副市長任常務副組長的城市更新領導小組，統(tǒng)籌當?shù)爻鞘懈轮卮笳咧贫?、重大問題協(xié)調(diào)、重點實施方案審核等重要事項，在住建部門設領導小組辦公室，負責政策起草、標準制定、服務協(xié)調(diào)、督促考核等事項，從而有力有序地保障此項工作在面上的開展。區(qū)（縣）層面具體負責組織實施。明確區(qū)（縣）政府作為本區(qū)域城市更新的責任主體，開展城市更新試點項目的申報和推進工作，優(yōu)化審批報批流程，優(yōu)先支持問題調(diào)查實、公眾意愿強、對策措施新、資金平衡優(yōu)、政策運用好和社會參與高的項目納入試點。

突出增添城市設施功能，滿足群眾急切期盼。解決城市一些功能的缺少或增添新的功能，把“短板”迅速補上去，是現(xiàn)階段城市更新的重要內(nèi)容。這些功能的缺少包括停車泊位跟不上機動車數(shù)量增長、老舊小區(qū)的電梯增設、兒童安全護學空間、保障行人過街安全的慢行系統(tǒng)缺乏等等，這些也都是人民群眾亟盼解決的焦點難點所在，各地對此都高度重視，想方設法予以解決。以南通解決“停車難”為例：一是市里立法明確停車規(guī)范，制定出臺《南通市機動車停車條例》，對停車治理、停車場規(guī)劃建設、管理責任主體等作出明晰規(guī)定，這在國內(nèi)停車治理立法中屬首創(chuàng)。二是有效增加停車泊位供給，通過彈好“建、改、劃”三部曲，把每年增加2000個以上公共停車泊位列入政府為民辦實事項目。三是建立智慧停車管理系統(tǒng)，打造“市監(jiān)管、區(qū)運營”兩級停車治理平臺，開發(fā)方便市民使用的“智泊南通”程序，實現(xiàn)智慧化、高效化管理。四是建立常態(tài)化保障機制，通過落實統(tǒng)一標準劃泊位、統(tǒng)一規(guī)范停車方向、統(tǒng)一安裝止車器、統(tǒng)一安裝智能道閘等“四統(tǒng)一”標準，管治效果明顯提升，群眾滿意率達94%。

著力修補城市“疤痕”，營造良好生產(chǎn)生活環(huán)境。城市繁華地帶的一些破舊“城中村”、老工業(yè)區(qū)塊的廢舊廠地、城區(qū)周邊廢棄的礦山宕口以及傳統(tǒng)重化工業(yè)的廠區(qū)等等，修復這些昔日的城市“生態(tài)傷疤”，努力減少視覺污染，合理利用、變廢為寶，重現(xiàn)良好生產(chǎn)生活風貌，都是此輪城市更新的重中之重。一些地方經(jīng)過治理，曾經(jīng)的“禿頭山”重披一身青翠，往昔的棚戶區(qū)改造成“城市亮點”，“工業(yè)銹帶”轉型為“生態(tài)繡帶”，推窗見綠、出門有景不再是奢望。例如，“鋼鐵城”曾是梅山鋼鐵帶給南京的城市印記，近幾年經(jīng)過治理，這里已成為集鋼鐵觀光、科普研學及文化體驗等為一體的工業(yè)文化旅游“繡帶”。一方面打造生態(tài)化濱江廠區(qū)，公司把修復廠區(qū)內(nèi)的長江段生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，通過對設備進行大幅度更新改造，實現(xiàn)各類廢棄物的超低排放，通過對廠區(qū)“潔化、綠化、美化和文化”，打造“濱江工業(yè)生態(tài)走廊”；另一方面打造工業(yè)文旅景觀，針對工業(yè)遺產(chǎn)價值特點，以傳播鋼鐵工業(yè)文化為主線，采取景觀塑造、遺址展示、傳統(tǒng)工藝演繹以及旅游休閑等，經(jīng)歷一次次鳳凰涅槃式的華麗蝶變，使公司成為全省首家廠區(qū)變景區(qū)的鋼鐵企業(yè)。

活化歷史文化街區(qū)，彰顯城市發(fā)展根脈。城市更新是為了保持城市的活力、延續(xù)城市的生命力，而活力和生命力的延續(xù)恰恰體現(xiàn)在歷史文化的傳承中。每個城市的歷史文化街區(qū)都是獨一無二的，它牽系城市根脈、反映城市記憶、觸動市民心靈。在快速現(xiàn)代化進程中，始終把保護放在第一位，加強保護利用傳承，活化一度被冷落的歷史文化街區(qū)，對于修復城市文脈、應對城市建設“特色危機”和強化市民的家園歸屬感都有著非比尋常的意義。江蘇有較多的歷史文化名城，近年來，歷史文化街區(qū)保護更新的類型也較多，如南京頤和路、揚州東關街、徐州戶部山、無錫清名橋以及鎮(zhèn)江西津渡等等，都是業(yè)內(nèi)公認成功的典型案例。就我國歷史悠久、規(guī)模最大、保存最好的長江下游古渡歷史街區(qū)——鎮(zhèn)江西津渡的活化來看，其主要做法是：“點”上修繕保護，延續(xù)古街文脈。對制定歷史建筑保護規(guī)劃方案，既“塑形”又“鑄魂”，激發(fā)歷史建筑新的生命力?！熬€”上精準改造，展顯古街新韻。注重對街巷肌理和原貌特征的保護，實施小尺度、漸進式“微更新”，精準提升基礎設施水平。“面”上活化利用，集聚古街新動能?？茖W確定街區(qū)產(chǎn)業(yè)定位和發(fā)展方向，將歷史和現(xiàn)代融合，推進設施嵌入、功能融入、產(chǎn)業(yè)導入、資本引入、文化代入，實現(xiàn)“人、城、境、業(yè)”的有機統(tǒng)一、深度融合，驅動新經(jīng)濟，集聚新動能。

統(tǒng)籌環(huán)境建設與功能疊加，全方位提升城市品質。提升城市品質、建設品質城市，是當前城市發(fā)展的大勢所趨，也是不斷塑造城市特色、提升城市軟實力的有效途徑，更是推進城市更新的題中之義。全方位提升城市品質，需要跳出常規(guī)目標和路徑，從更高層面、更深層次及更遠布局來謀劃推進城市更新，要在更大范圍內(nèi)統(tǒng)籌環(huán)境建設等進行功能疊加，使城市特有的地域環(huán)境、人文風格等進一步放大，從而釋放出城市強大的凝聚力和吸引力。例如，揚州把公園建設作為重要功能性設施納入城市更新的重要內(nèi)容，全力做好“+公園”和“公園+”的文章，積極構建“園在城中、城在園中、城園一體”的融合發(fā)展形態(tài)，揚州由此越發(fā)蘊含古典與現(xiàn)代、秀美與曠達交融的氣韻。又如，淮安將大運河國家文化公園建設與城市有機更新結合，正在按照“淮上四卷—運河八園”的空間布局，通過實施運河沿線生態(tài)治理、景觀改造等清綠工程，著力恢復城市自然生態(tài)，未來一幅水清岸綠精美的“百里畫廊”將徐徐展現(xiàn)在世人面前。再如，南通以沿江“五山”地區(qū)綜合治理為抓手，系統(tǒng)推進生態(tài)保護修復和沿江產(chǎn)業(yè)轉型升級，將沿江生態(tài)岸線提高到60%以上，重塑了南通“山城相望、江城相擁”的優(yōu)美山水格局，展現(xiàn)出一幅青山相依、江海連天的壯美畫卷，成為展示南通獨有情懷、獨有品質的城市大客廳。2020年11月，習近平總書記親臨五山地區(qū)考察，感慨“確實是滄桑巨變??！”

幾點啟示

堅持問題導向。問題是時代的聲音。推進城市更新，要有強烈的問題意識，只有敢于、善于正視和解決快速城鎮(zhèn)化進程中遇到的各種矛盾問題，才能掌握解決問題的主動。首先要傾聽收集群眾的呼聲，分清問題主次，制定可行有效的方案舉措，盡力解決不同群體在城市生產(chǎn)生活中遇到的各種“急難愁盼”問題，這樣城市更新工作就會得到廣泛擁護而順利推進。其次要組織發(fā)動專業(yè)人士分析研究問題，像道路交通、環(huán)境整治等問題是相互交織的，應以城市整體為對象，開展城市更新體檢評估發(fā)現(xiàn)問題，對問題分析研究得越透徹、越專業(yè)，解決起來就越有針對性、越有效果。

堅持守正創(chuàng)新。城市更新是在存量基礎上對既有業(yè)態(tài)、功能進行優(yōu)化提升的行為，若要取得有效成果，必須做到守正創(chuàng)新。關鍵要敬畏歷史，心存敬畏、行有所止，充分尊重城市基本格局和肌理，結合城市發(fā)展定位、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向以及歷史文化傳統(tǒng)，進一步夯實城市的基底。此外，要推陳出新，對政策機制、方式方法要大膽探索，對新路徑、新技術以及新材料等要大膽應用，對國內(nèi)外相關的更新案例要大膽借鑒吸收，既不因循守舊也不嘩眾取寵，努力取得實實在在又讓人眼前一亮的成果。

堅持系統(tǒng)集成。從各地情況看，凡是城市更新做得好的地方，大多破除了碎片化思維慣性，以及就事論事孤立解決問題的簡單做法，做到既著眼盡快解決當下群眾急難愁盼的問題，又能為未來的城市發(fā)展謀篇布局；既著力“補短板”，又注重“鍛長板”；既加大政府投入，又注意引入社會資本參與；既注重居民和產(chǎn)權主體的權利保護，又強調(diào)相應義務責任；既努力打理好“面子”，又注重做好“里子”。通過項目生成、系統(tǒng)集成、綜合治理，明確目標愿景、實施路徑，關注產(chǎn)權重置、征收搬遷、土地出讓、規(guī)劃設計、施工建造、資金籌措和后期管理等關鍵性難點堵點，提出切實可行解決方案，促進要素協(xié)同、空間復合、功能疊加，才有更大的可能使“城市讓生活更美好”的愿景化為現(xiàn)實圖景。

堅持人民立場。人民城市人民建，人民城市為人民。人民立場既是前提，也是必須堅守的底線。城市更新涉及許多事項，事關群眾切身利益，這是不可回避的大事難事。對此，要堅持問需于民、問計于民、問效于民，充分調(diào)動社區(qū)及居民群眾的積極性，努力摸清民情民意；堅持公開公平公正，及時全面向居民群眾宣傳政策方案，引導居民依法理性表達訴求。只有從居民群眾中找辦法、求優(yōu)化、獲支持，讓更新項目真正成為暖心工程、民心工程，才能實現(xiàn)公共利益、綜合效益和社會價值的有機統(tǒng)一。