□ 秦曉蕾 黃 靖 秦修軍

一、問題的提出

多年來,政府績效評估指標作為國家治理目標任務自上而下傳達的重要載體與地方政府官員的政績、晉升緊密相連,(1)周黎安:《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》,《經(jīng)濟研究》,2007年第7期。牽引著地方發(fā)展方向和指揮地方政府管理行為,成為國家治理的重要技術工具。(2)孟慶國、劉翔宇:《地方政府績效管理工具運用機制對政府績效的影響》,《中國行政管理》,2017年第5期。但是,在績效指標議程中多個指標對有限指標容量展開競爭,使得決策者的信息處理和決策行為變得艱難。決策者對信息處理的不成比例使得政府注意力稀缺,決策者需要對多個信息來源進行優(yōu)先性排序,議題優(yōu)先權成為政治利益群體競爭的稀缺資源。(3)Jones B. D., Sulkin T. and Larsen H. A., “Policy Punctuations in American Political Institutions”,American Political Science Review, vol.97, no.1(March 2003), pp.151-169.地方政府績效指標議程則是中國情境下議題優(yōu)先權競爭的動態(tài)過程,因為某項議題事項被納入政府績效考核指標,便意味著該議題已經(jīng)歷復雜的政策議程,成功獲取政府注意力配置,贏得用考核指標強勢推動基層政府執(zhí)行的優(yōu)先發(fā)展權;而中國地方政府考核指標與官員晉升激勵緊密相聯(lián),在晉升激勵下的地方政府高度關注考核指標,而往往忽略考核指標范圍之外的議題事項。由此,政府指標議程實質上是一個政府各方利益群體爭辯、競爭并努力在擁擠的議程中推動某些議題獲得優(yōu)先發(fā)展權的系統(tǒng)過程,而最終確定的指標體系則是指標議程產(chǎn)生的優(yōu)先議題。

然而,在指標議程的指標準入、指標確定和指標退出三個關鍵環(huán)節(jié),各利益群體對議題優(yōu)先權正式或非正式的激烈爭奪,給決策者帶來了指標治理的實踐困境。目前,國內外公共管理學和社會學界關于政府指標治理的研究大多聚焦于指標形成后帶來的指標治理結果,如指標治理失靈、(4)劉帥順、張汝立:《資源壟斷、行動脫耦與治理失靈:政府購買服務績效評估中的指標治理》,《湖北社會科學》,2020年第12期。指標的“防風險”和“促發(fā)展”等,(5)孫德超、高銳:《指標治理視角下“防風險”與“促發(fā)展”協(xié)同推進的路徑探討》,《福建論壇》(人文社會科學版),2020年第12期。卻忽略了指標生產(chǎn)環(huán)節(jié)的利益爭奪、目標指向是影響指標治理結果的重要性因素。當前,學術界缺乏對指標生產(chǎn)過程的動態(tài)化運行機制研究,只有陳那波等(2022)對政府指標的生產(chǎn)過程進行了分析,(6)陳那波、陳嘉麗:《政府指標的生產(chǎn):類型與過程》,《華中師范大學學報》(人文社會科學版),2022年第5期。但只限于指標的編制過程,目前尚沒有研究成果深入政府治理的實際場景來揭示績效指標產(chǎn)生與調整的“暗箱”過程、困境及解決對策,還不能指導地方政府指標議程的現(xiàn)實困境。那么,在政府實際場景下指標議程的動態(tài)化博弈過程中,政府內外力量在爭奪指標事項優(yōu)先發(fā)展權中,給決策層帶來了怎樣的治理困境?又如何解決?這些問題對于揭示政府指標治理的內部邏輯非常有意義。由此,本研究將基于信息理論視角,以A省政府2019-2022年的績效考核指標議程改革為案例,深度解構中國場景下由于議題優(yōu)先權爭奪導致的指標治理困境與制度糾偏過程,呈現(xiàn)不同優(yōu)先級指標在議程中的博弈,并提出解決困境的制度化對策,試圖為這個實踐性較強的議題提供理論和制度建議。

二、理論分析框架

指標議題的優(yōu)先權競爭為指標治理帶來了實踐困境。在既有指標治理的研究中,有關指標的動態(tài)產(chǎn)生過程分析有所欠缺,信息政治學則從有限理性和制度摩擦兩方面對指標議題的優(yōu)先分配進行了解釋。由此,本研究基于信息政治學中“信息處理的不成比例”觀點提出中國語境下政府績效指標議程分析框架,對指標議題優(yōu)先權競爭這一過程的指標治理困境進行深度解構。

(一)指標治理

指標作為量化的知識形式切合國家治理對清晰性的前提要求,成為解決國家治理中委托-代理問題的主要工具。(7)陳那波、陳嘉麗:《政府指標的生產(chǎn):類型與過程》,《華中師范大學學報》(人文社會科學版),2022年第5期。作為決策工具,決策者通過指標對備選方案進行通約、比較和排序,進而提高決策過程的計算式理性;而一旦指標獲得了權威的承認(如納入到績效考核體系中),指標就從決策工具加持為一種治理技術(8)張乾友:《“被指標治理”模式的生成及其治理邏輯》,《探索與爭鳴》,2021年第4期。。在我國的治理實踐中,以發(fā)包制、項目制、國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃等治理手段為代表,上級政府通過將指標治理與干部選拔任用、問責等制度結合,以數(shù)字指標的確定性應對治理目標的不確定性,從而得以在各個政策領域貫徹自己的意志并推動政策的執(zhí)行。一方面,指標構成了項目制、行政發(fā)包制、運動式治理等各具特色的治理方式的基礎。數(shù)字指標不僅承載和表達了上級意圖、注意力和政治壓力,更是上級進行項目考核、動員的抓手。另一方面,能夠具體反應政績的數(shù)字指標也是政治錦標賽中下級官員行為的主要邏輯錨點。(9)陳那波、陳嘉麗:《政府指標的生產(chǎn):類型與過程》,《華中師范大學學報》(人文社會科學版),2022年第5期?，F(xiàn)有指標治理研究聚焦于指標治理的概念分類、(10)黃晗、燕繼榮:《從政治指標到約束性指標:指標治理的變遷與問題》,《天津行政學院學報》,2018年第11期。運行機制(11)黃章龍:《服務外包中的指標治理悖論—基于支配權視角》,《天府新論》,2022年第1期。和治理邏輯;(12)張乾友:《“被指標治理”模式的生成及其治理邏輯》,《探索與爭鳴》,2021年第4期。剖析指標治理失靈的主要原因,包括指標治理與基層干部之間的張力,(13)彭小兵、羅浩奇:《指標反應:基層干部指標治理的現(xiàn)實偏差與形成機理》,《理論與改革》,2023年第5期。跨域議題的復雜性(14)黃晗:《指標治理及其困境——以京津冀PM2.5空氣污染治理為例》,《哈爾濱工業(yè)大學學報》(社會科學版),2016年第11期。以及行動者之間的自利傾向與行動脫耦;(15)劉帥順、張汝立:《資源壟斷、行動脫耦與治理失靈:政府購買服務績效評估中的指標治理》,《湖北社會科學》,2020年第12期。提出提升指標治理的進路,如推進考核體系的協(xié)調優(yōu)化。(16)孫德超、高銳:《指標治理視角下“防風險”與“促發(fā)展”協(xié)同推進的路徑探討》,《福建論壇》(人文社會科學版),2020年第12期。但現(xiàn)有研究對于將指標本身作為一種生產(chǎn)過程,進而對指標體系的規(guī)劃、產(chǎn)生和更新的過程進行系統(tǒng)分析卻著墨不多。

(二)基于信息政治學的議題優(yōu)先權產(chǎn)生原因

信息政治學的一個基本觀點即信息處理的不成比例為指標議程中議題優(yōu)先權的產(chǎn)生提供了很好的理論解釋。美國公共政策學家瓊斯和鮑姆加特納在西蒙認知行為學的基礎上拓展了政策過程中的間斷均衡理論,并提出了決策者對信息的處理是不成比例的,即因為信息過載和決策者的有限理性(Bounded Rationality),決策者在信息處理過程中產(chǎn)生了偏差,對環(huán)境中的信息問題以一種不成比例的方式予以回應,形成了“不成比例信息處理”(Disproportionate Information-processing)。(17)Jones B. D. and Baumgartner F. R.,The Politics of Attention: How Government Prioritizes Problems, Chicago: University of Chicago Press, 2005, pp.39-42.

不成比例的信息處理過程讓爭奪決策者注意力和議題優(yōu)先權成為政策議程中最重要的活動,其形成原因為:第一是因為有限理性的決策者對議題信息“序列”性的處理。有限理性的個體和組織的決策很大程度上受限于各種認知和情感機制的偏見(Bias),或者是一種啟發(fā)式的決策過程。由此導致,一方面,注意力對于個體決策者和組織而言是稀缺性資源,不同議題登上政策議程之前需要突破“注意力的瓶頸”;另一方面,信息的輸入相對于決策者的信息處理能力而言往往是過量的,個體甚至組織的關鍵決策往往是一種“序列”性的處理流程,議題優(yōu)先權分配則是對議題信息“序列性”處理的結果。(18)Baumgartner F. R. and Jones B. D.,Agendas and Instability in American Politics, Chicago: University of Chicago Press, 2009, p.32.第二是因為制度性摩擦力讓決策者對信息處理的不成比例回應。決策和建立共識等交易成本嵌入在組織決策過程的每個環(huán)節(jié),這種被稱為制度性摩擦力的因素進一步放大了有限理性所帶來的信息處理問題。(19)Baumgartner F. R. and Jones B. D.,The Politics of Information, Chicago: University of Chicago Press, 2015, p.41.在有限理性的微觀機制與制度性摩擦力的宏觀制度因素的共同作用下,組織的決策并不是以一種與環(huán)境信息輸入成比例的方式產(chǎn)出的,而是充斥著回應不足與回應過度。(20)Jones B. D,Politics and the Architecture of Choice, Chicago: University of Chicago Press, 2001, p.65.不成比例信息處理過程意味著決策者需要在有限的注意力空間內,根據(jù)優(yōu)先級別對多個信息來源進行排序,由此產(chǎn)生議題優(yōu)先權。(21)Workman S., Jones B. D. and Jochim A. E., “Information Processing and Policy Dynamics”,Policy Studies Journal, vol.37, no.1(February 2009), pp.75-92.

(三)議題優(yōu)先權競爭中的指標議程分析框架

信息政治學為議題優(yōu)先權競爭中的指標議程分析框架構建提供了理論基礎。由于政府注意力的稀缺性,復雜的指標議題存在優(yōu)先次序競爭,這種激烈競爭在指標議程實踐中不斷異化,從而對指標議程形成掣肘。本研究針對政治類和事務類兩種不同的指標議題,從指標備選議程、指標確定議程和指標調整議程三個階段對其進行準確的劃分和深入剖析,進而形成富有解釋性和策略性的指標議程分析框架。

1.指標備選議程:信息過濾與差序建構

指標備選議程的目的是把政府注意力之外的信息過濾在議程“門檻”之外,形成指標的初步方案。決策者通過注意力篩選和過濾擁擠于議程“門檻”之外的模糊和豐富的信息,并以一種偏誤的方式對信息進行評估檢測。(26)Jones B. D., Theriault S. M. and Whyman M.,The Great Broadening: How the Vast Expansion of the Policymaking Agenda Transformed American Politics, Chicago: University of Chicago Press, 2019, p.80.(27)李文釗:《間斷—均衡理論:探究政策過程中的穩(wěn)定與變遷邏輯》,《上海行政學院學報》,2018年第2期。在績效指標議程中,海量信息擁擠于績效指標“門檻”外,在一片“雜亂的噪音”(Confusing Cacophony)中,決策者的注意力配置決定了信息篩選的“門檻”。(28)Baumgartner F. R., Breunig C., Green-Pedersen C., et al., “Punctuated Equilibrium in Comparative Perspective”,American Journal of Sociology, vol.53, no.3(June 2009), pp.603-620.(29)Granovetter M., “Threshold Models of Collective Behavior”,American Journal of Sociology, vol.83, no.6(May 1978), pp.1420-1443.

一般情況下,指標信息按照國家權力統(tǒng)一性、信息處理成本和制度摩擦力,在獲取政府注意力中形成兩個優(yōu)先級:第一個優(yōu)先級是政治型議題指標,是中央政府保證國家政治價值體系、國家戰(zhàn)略發(fā)展方向統(tǒng)一性的議題,是具有政治屬性的指標,通常呈現(xiàn)為黨建類指標、國家戰(zhàn)略類指標、民眾滿意度指標。政治型議題因其承接中央部署政治任務特征,具有剛性承接要求,使得政治型議題優(yōu)先獲得政府決策者注意力。第二個優(yōu)先級是事務型議題指標,是中央在把握宏觀目標設置權的基礎上,允許地方根據(jù)地區(qū)發(fā)展特色和資源稟賦進行靈活設計的議題,是具有任務屬性的指標,通常呈現(xiàn)為發(fā)展類指標、保障類指標和減分類指標。事務型指標的信息高度分散于地方政府的治理場景中,(30)周雪光:《權威體制與有效治理:當代中國國家治理的制度邏輯》,《開放時代》,2011年第10期。具有柔性承接和自設要求,使得事務型議題成為各政治群體爭奪決策層注意力的主戰(zhàn)場。

指標備選議程中對于指標初選方案“入場券”的爭奪只限于政府內角色,即決策層、指標牽頭組織單位、指標負責單位。這些政府內角色根據(jù)信息流理解所面臨的局勢,對信息進行篩選和過濾,根據(jù)議題優(yōu)先級別差序建構指標初步方案。優(yōu)先級別高的政治型議題的參與主體只有決策層和指標負責層,指標備選空間小,決策噪音低。指標準入門檻高,可議價空間小,直接進入指標備選方案。第二個優(yōu)先級別事務類議題,影響主體有決策層、指標牽頭組織層、指標負責層三方政府內角色。事務類議題涉及地區(qū)經(jīng)濟、生態(tài)、民生等各領域發(fā)展事務,指標信息噪音多,博弈空間大。指標負責層希望影響決策層和指標牽頭組織層,突破政府信息門檻,通過外部輿論、內部人際等正式或非正式途徑把本部門的議題事項推入指標備選方案中,希望在寶貴的指標初步方案中占有一席之地。這時,指標準入門檻外擁擠的議題信息和有限的指標備選容量帶來的張力,導致指標入口成為指標優(yōu)先權競爭的第一個“焦點”。

2.指標確定議程:議題權衡與指標決策

正如瓊斯所言,“‘門檻’不是故事的全部”。(31)Jones B. D., “A General Empirical Law of Public Budgets: A Comparative Analysis”,American Journal of Political Science, vol.53, no.4(September 2009), pp.855-873.指標確定議程的目的是對備選方案進行遴選,最終確定當年度政府績效考核指標體系,并頒布實施。當某些備選指標最終確定為本年度考核指標即獲得優(yōu)先發(fā)展權,就意味著其他備選指標跌出了優(yōu)先事項。(32)Kingdon J. W.,Agendas, Alternatives and Public Policies, New York: Harper Collins College, 1995, p.12.指標備選方案在政府內部及政府外利益群體產(chǎn)生激烈的爭論,各方政治力量包括利益方、官僚機構、智庫等研究機構進行爭論,指標備選方案在激烈的競爭中被政府認知,抑或顛覆認知。這個復雜過程的決定因素是決策層注意力,只有最終獲得決策層注意力的議題才能獲得議題優(yōu)先發(fā)展權。(33)Mortensen P. B. and Green-Pederson C., “Institutional Effects of Changes in Political Attention”,Journal of Public Administration Research and Theory, vol.25, no.1(July 2014), pp.165-189.

政治型議題和事務型議題因議題優(yōu)先級的差異性在指標確定議程呈現(xiàn)不一樣的態(tài)勢:優(yōu)先級高的政治型議題(如國家戰(zhàn)略類指標)由最高決策層直接決策,議題權衡只限于小范圍的最高決策層之間的博弈,其他政府內外角色無權參與。政治類議題優(yōu)先確定為指標體系。然而第二個優(yōu)先級的事務型議題呈現(xiàn)一個艱難而復雜的利益較量的政治圖景?；又黧w包括決策層、指標組織牽頭單位、指標負責層、基層政府四個政府內角色,以及專家智庫、民眾兩個政府外角色,組成多元博弈群體對議題優(yōu)先權展開爭辯、權衡。為了推進某個指標優(yōu)先納入指標體系,政府內多方利益群體通過會議審核等正式渠道和打招呼等非正式渠道想方設法說服決策層,讓某項指標擠進優(yōu)先處理事項的行列。政府外角色則極力把專家觀點、民眾意愿推入指標決策信息議程,通過決策咨詢等渠道影響最后決策。最高決策層對政府內外部利益進行權衡并最終確定指標的壓力較大,由此導致指標確定成為指標優(yōu)先權競爭的第二個“焦點”。

3.指標調整議程:議題優(yōu)化和退出管理

指標調整議程的目的是根據(jù)指標實施效果確定下一年度優(yōu)化保留或直接退出的指標。指標作為優(yōu)先議題在基層強勢推動后產(chǎn)生多重效果,有些指標牽引性強、顯著提升基層高質量發(fā)展,而有些指標因實施成本高、形式主義嚴重等產(chǎn)生意料之外的負面后果,并引發(fā)新的爭論。抑或,因為決策者有意識或無意識的偏見,某些議題信息被忽略,這些議題事項沒有納入最終的考核指標,而這些議題事項卻是基層和民眾強烈呼吁的訴求,最終導致了政策回應的誤差累積。

第一優(yōu)先級政治類議題保留或退出彈性小。黨建指標根據(jù)黨的最新精神做些微調,一般不列入指標退出范圍;國家戰(zhàn)略類指標則根據(jù)國家戰(zhàn)略而調整,比如中央層面宣布某項戰(zhàn)略目標已達成,這項指標則退出。國家戰(zhàn)略指標退出由最高決策層決定,雖然調整頻繁,但爭論和博弈空間較小。第二優(yōu)先級事務型議題中的發(fā)展類指標、保障類指標和減分類指標在實際推進時效果各異。有些基層政府反映強烈、實施效果差的事務型議題卻很難退出,因為指標退出意味著某政府機關負責的工作將跌出下一年度優(yōu)先發(fā)展事項,指標負責層將通過各種權變方式給決策層施加壓力,阻止指標退出。而基層政府、專家智庫、民眾則通過指標滿意度評估、專家建言等渠道積極推動某項指標退出。(34)朱旭峰:《中國社會政策變遷中的專家參與模式研究》,《社會學研究》,2011年第2期。兩方利益主體的較量給決策層和指標組織牽頭單位帶來巨大的壓力。當決策層重新調整利益分配格局、對指標進行調適時,指標退出成為指標優(yōu)先權競爭的第三個“焦點”。

綜上,基于指標議程的三重困境,本研究認為在越來越專業(yè)化規(guī)制的科層制組織中,當指標議程中各方利益群體在為議題優(yōu)先權爭論不休、出現(xiàn)管理困境時,對結構、行為、角色等制度元素授予合法性,以制度解決形式嵌入科層組織是相對較好的解決路徑。(35)Zucker L. G., “Institutional Theories of Organization”,Annual Review of Sociology, vol.13, no.1(August 1987), pp.443-464.因為從信息處理來看,制度化代表著程序、規(guī)范,或者說一種清晰性,進而為信息處理和決策過程的“流線化”提供了保證。制度化的議題管理機制規(guī)范了指標議程中各主體的行為,明確了議程的流程和條件,通過制度供給的方式提高了決策效率。本研究對應于三個階段指標議程中議題優(yōu)先權爭奪的“焦點”,提出了指標申報制度化、指標評審制度化和指標效果評估制度化三個制度解決路徑(見下圖)。

議題優(yōu)先權爭奪中的指標議程分析框架圖

三、研究設計

基于上述分析框架,本研究采取單案例研究方法,通過分析A省政府2019-2022年績效指標議程的改革實踐,探討指標議程中議題優(yōu)先權競爭的內在機理、實踐困境與制度解決路徑。

(一)數(shù)據(jù)來源與收集方法

作為A省政府績效考核的核心專家團隊,筆者從2019年起連續(xù)4年深度參與了A省政府的年度績效評估指標議程的評估論證和制度創(chuàng)新。本研究通過三個渠道廣泛收集案例的材料數(shù)據(jù):第一是實地調研,研究團隊調研了4個地級市和13家省級機關,開了21場座談會,對全省13個地級市政府進行了多次書面調研。第二是考核數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析,研究團隊通過省考核信息系統(tǒng)收集了A省部分年份13個設區(qū)市和94家省級機關單位的指標考核數(shù)據(jù),并進行了統(tǒng)計分析,通過數(shù)據(jù)尋找歷年指標議程中存在的問題。第三是調查問卷,研究團隊連續(xù)3年(2020-2022年)在全省94個省級機關單位、13個設區(qū)市發(fā)放了涵蓋綜合考核4個模塊的問卷,共計2439個有效樣本量,在面上把握A省政府績效考核指標的基層滿意度。扎實的調研材料為深入探討指標議程困境與制度變革提供了實證基礎。

(二)獲得A省政府年度優(yōu)先發(fā)展權的指標體系描述

2018年,A省建立了覆蓋全省13家地級市政府、99家省級機關的高質量發(fā)展考核、黨建考核、群眾滿意度評價等“三張考卷”考核指標體系,實現(xiàn)了政府組織、領導班子和領導干部“三定等、三掛鉤”的閉環(huán)式考核。A省政府考核開展幾年來成效顯著:指標體系推動了A省在高質量發(fā)展、黨建、群眾滿意度等領域取得較好的績效成績,并成為全國首個覆蓋全省市區(qū)和省級機關的指標體系,先進經(jīng)驗在全國推廣。

A省作為華東地區(qū)政治、經(jīng)濟和文化大省,每年需要通過考核指標牽引的發(fā)展議題事項“千頭萬緒”,但是每年政府考核指標空間容量非常稀缺。2021年,A省政府考核指標體系中第一優(yōu)先級的政治型議題只有35個指標,包括加強黨集中統(tǒng)一領導工作機制等黨建類指標、碳達峰水平等國家戰(zhàn)略類指標、民生改善滿意度等群眾滿意度類指標;第二優(yōu)先級的事務型議題只有43個指標,包括高新技術企業(yè)增速等發(fā)展類指標、困難群眾服務保障水平等保障類指標、重大生產(chǎn)安全事故等減分類指標(見下表)。雖然A省在2019-2022年間各領域發(fā)展迅速,但是為了聚焦戰(zhàn)略重點、為基層減負,A省政府4年來產(chǎn)生的指標體系總量卻在逐年減少,議題優(yōu)先權的競爭越來越激烈。從指標總量來看,4年來,A省13個地級市考核指標總量從2019年的95個指標減少到2022年的74個指標,減少了21個。再從指標結構比重看,指標體系中的事務型議題一直占據(jù)較大比例,但是事務型議題的指標數(shù)量逐年減少顯著,從2019年的67個指標精簡到2022年的40個指標;而政治型議題的指標數(shù)量卻略有增加,從2019年的28個指標增加到2022年的34個指標。由此可見,在A省政府指標議程中,和國家剛性要求考核的政治型議題指標不同,A省政府決策層對事務型議題指標的裁量權較大。為了聚焦每年A省發(fā)展核心戰(zhàn)略,并回應基層政府普遍反映的“考核任務太繁重”問題、滿足基層減負的訴求,A省政府每年通過正式或非正式途徑壓縮事務型議題指標的空間,這使得事務型議題指標的優(yōu)先權競爭激烈程度遠遠高于政治型議題指標的優(yōu)先權競爭激烈程度。

2021年A省政府考核指標示例表

四、案例分析

指標議題優(yōu)先權競爭的優(yōu)勝劣汰對于指標質量的提升具有重要意義,而由此產(chǎn)生的各政治利益主體競爭異化行為給指標議程帶來了實踐困境?；贏省的案例描述,本研究發(fā)現(xiàn)指標議程存在三重實踐困境,A省政府正努力通過規(guī)制指標議程的信息處理過程,形成制度解決對策。

(一)A省政府在指標優(yōu)先權爭奪中的指標議程實踐困境

A省政府指標議程分為三個子議程:一是每年1-3月啟動當年度的指標備選議程,形成A省年度指標初步方案;二是每年3-5月份的指標確定議程,形成A省年度考核指標體系,并在全省頒布實施;三是每年6-12月份的指標調整議程,形成年度指標調整優(yōu)化的決策報告,作為下一年度指標調整的重要參考依據(jù)。4年來,A省政府一直在努力探索提升指標議程規(guī)范化科學化水平的有效舉措,卻發(fā)現(xiàn)存在著如上述分析框架提出的指標議程三重困境。

1.A省政府指標備選議程的入口“把關難”困境

每年1月份A省各領域指標的考核牽頭組織單位,即牽頭地級市政府考核的省統(tǒng)計局、牽頭省級機關考核的省委編辦、牽頭黨建考核的省委組織部和牽頭群眾滿意度考核的省機關工委開始啟動編制新一年度的考核指標初步方案。牽頭組織單位優(yōu)先研究國家層面下達的黨建類、國家戰(zhàn)略類目標任務和常規(guī)的A省群眾滿意度評價指標,形成優(yōu)先進入指標初步方案的政治型議題指標。這段議程是“閉門會議”,A省政府決策層決策,指標牽頭組織單位執(zhí)行,議程中的利益博弈與爭論只限于決策層內部,政治型議題指標進入的“門檻高”,信息篩選過濾迅速,快速形成初步方案。

最高決策層通常不參與第二個優(yōu)先級事務型議題指標初步方案的形成,而考核牽頭組織單位和指標申報(負責)單位之間在事務類指標初步方案的“入口”邊界進行激烈博弈較量。2020年,A省的地級市高質量發(fā)展考核,僅部門新申報指標就達30多項,每個部門在指標申報理由中都強調該議題是當年度全省的緊迫發(fā)展戰(zhàn)略。比如,農(nóng)林系統(tǒng)申報了“生豬出欄率”作為調控豬肉價格的指標,衛(wèi)健系統(tǒng)申報了“疾控人員占比”作為增加疫情防控人員配比的指標,等等。如果把這些指標都放入指標體系初稿里,指標數(shù)量將非常龐大。這時,出現(xiàn)“入口”把關難度大困境:各利益群體在指標“入口”的競爭和妥協(xié)導致指標數(shù)量越來越多,使得壓縮指標數(shù)量變得艱難。一些科學性不夠指標“彎道超車式”進入指標體系初稿后,給第二階段的指標確定議程大幅壓縮指標帶來巨大的壓力。

“各部門申報指標都是推動地區(qū)發(fā)展或民生保障的好指標,但是每年只有那么幾席重要的指標,大家都想進入指標初步方案,拿到‘初選入門劵’,我們需要做的就是在指標初稿形成的源頭上嚴格把關,扛住來自各個方向的壓力!”(訪談編號20200714Q-5)

2.A省政府指標確定議程的“平衡難”困境

這個議程階段是最核心的指標議程。第一優(yōu)先級別的政治型議題依然是“閉門會議”,指標負責單位對指標的計分規(guī)則進行規(guī)范后,由決策層直接拍板優(yōu)先確定為當年度指標體系,指標平衡難度低。因第一個優(yōu)先級的政治型議題剛性占用了指標空間,所以政府內外角色對稀缺的事務類議題指標容量的爭奪和較量越來越激烈。4年來,A省政府最高決策層每年都要求大幅壓縮指標數(shù)量,指標初步方案的淘汰率從2019年的10%上升到2022年的35%。然而,因為缺乏規(guī)范的制度化支持,指標確定議程依然是模糊的“暗箱”過程,這給一些部門本位主義指標通過“找人打招呼”等途徑“彎道超車”進入指標體系提供了議價空間。決策層在稀缺的指標額度里如何既擋住“彎道超車”指標,又能平衡好各方利益,讓最后確定的指標體系科學精簡,成為這一階段議程的“平衡難”困境。

“每年進入指標初稿方案的指標負責部門,為了能最后確定為當年度指標,各部門‘八仙過海、各顯神通’,跟最高決策層打招呼,最后誰進誰不進的壓力都在決策層那里?！?訪談編號(20210805-1)

3.A省政府指標調整議程的“退出難”困境

每年5月份A省政府績效考核指標體系實施后,A省政府對指標的實施效果進行監(jiān)測評估。第一優(yōu)先級的政治類議題中的黨建類指標基本不退出,根據(jù)實施效果,對計分規(guī)則進行微調。國家戰(zhàn)略類指標則根據(jù)國家戰(zhàn)略調整退出頻繁,依然是閉門會議,由決策層直接決定是否退出。第二個優(yōu)先級的事務型議題的一些指標在基層考核實施中發(fā)現(xiàn)偏離基層戰(zhàn)略發(fā)展方向,執(zhí)行落地困難。比如“農(nóng)村禮堂覆蓋率”指標,這個指標設置的初衷是為了提升農(nóng)村的文化生活質量,但是指標實施時有些基層政府會為了排名靠前盲目建農(nóng)村禮堂,導致形式主義的“為了考核而考核”,浪費行政成本。然而,指標退出則意味著該項工作失去了在全省的優(yōu)先發(fā)展權,負責該項指標的政府部門的實際重要性下降,因而部門利益成為指標退出的阻礙因素。又由于A省缺乏規(guī)范的退出機制,更使得指標“退出難”。

“個別指標在實施中找不到工作推進抓手,考核起來難度大,但是目前省里考核缺乏退出機制,又涉及各部門利益,所以指標進來了,想讓這個指標退出就難咯!”(訪談編號20200716N-8)

(二)A省政府指標議程實踐困境的制度化對策

為了突破A省指標議程中的入口“把關難”“平衡難”和“退出難”的現(xiàn)實困境,A省政府通過制度化規(guī)制了信息處理過程中的決策偏誤,有序推進指標議程的規(guī)范化、民主化和科學化。筆者全程參與了A省政府的指標管理辦法修訂、指標專家論證會、指標實效評估等指標議程制度制定與實施過程。本文認為,A省指標議程的制度化實質上是通過規(guī)制指標議程的信息進入門檻、信息決策民主化和信息動態(tài)糾偏,讓生產(chǎn)出的年度指標體系成為一個決策層、指標組織層、指標負責層、基層政府、專家智庫和民眾偏好相互妥協(xié)后達成一致的優(yōu)先議題結果。

1.指標備選階段:指標申報制度化解決入口“把關難”

為了從源頭上對指標信息準入進行嚴格把關,2020年和2022年A省政府兩次修訂《A省年度績效考核指標管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》),并在全省頒布實施?！豆芾磙k法》嚴格規(guī)范了事務型議題的指標申報依據(jù),明確規(guī)定黨中央、國務院文件及省委、省政府重大決策部署應優(yōu)先列入考核事項,部門申報指標時須明確闡釋指標申報依據(jù)的文件名稱、發(fā)文單位、文件號、目標任務內容、頁碼等詳細信息?！豆芾磙k法》還規(guī)定了“指標要求清單”和“指標負面清單”。制度實施成效顯著,2021年和2022年A省指標牽頭單位對指標申報嚴格把關,對沒有按照《管理辦法》規(guī)定申報的指標一律淘汰,申報事務型議題指標淘汰率達30%以上。

從不成比例信息處理過程看,指標申報制度化雖然主要是對事務型議題進行規(guī)制,但是實際上規(guī)制了議題信息進入指標議程的“門檻”,以篩選過濾由利益群體競爭性行為引入的過量指標信息,縮小議題范圍,解決超載的指標信息和有限的指標議程容量的沖突,為擋住過量的指標設置了第一道關卡。指標申報制度化的目標是對獲得政府注意力議題范圍的信息進行過濾、篩選和檢測,提高能觸發(fā)政府行為的議程進入“門檻”。(36)Robinson S. E., Flink C. M. and King C. M., “Organizational History and Budgetary Punctuation”,Journal of Public Administration Research and Theory, vol.24, no.2(April 2014), pp.459-471.《管理辦法》對指標申報的嚴格規(guī)定能一定程度上遏制有些議題信息越過“門檻”進入指標備選議程的現(xiàn)象,制度化解決入口“把關難”困境。

2.指標確定階段:指標評審制度化解決“平衡難”

指標確定制度化是指標優(yōu)先議程變革中最艱難的階段。A省政府通過四輪指標論證流程的制度化實現(xiàn)了指標議程對基層政府、專家智庫的有序開放,優(yōu)先議題博弈在擴大專家和基層干部的民主參與中達成新的妥協(xié),解決“平衡難”困境。具體而言,2021年A省政府創(chuàng)新性規(guī)范了年度考核指標體系的最終確定必須經(jīng)過四輪論證,分別為由指標牽頭組織單位的可行性論證、由指標專家評估委員會組織的規(guī)范性論證、由A省分管省領導組織的指標方向性論證、由A省省委考核委員會即A省最高決策層組織的指標平衡性論證。

2021年A省政府開展了四輪緊張又激烈的指標論證,其中第二輪的指標專家論證會爭辯最為激烈,采用全程直播的開放式論證會形式。其程序類似于高校學生的“畢業(yè)論文答辯會”,主要包括了四個程序:(1)陳述。指標負責政府部門陳述申報指標及申報依據(jù)和理由;(2)質詢。高校、智庫的專家在會議現(xiàn)場對指標的科學性進行質詢,同時13個地級市核心領導班子和基層干部通過線上視頻同步對指標的實效性進行質詢;(3)答辯。指標負責部門針對質詢公開辯論;(4)表決。最后參加論證的專家和線上的干部對論證指標進行背靠背匿名表決。

發(fā)展類和保障類指標成為論證會上質詢的焦點。比如,衛(wèi)健系統(tǒng)在指標論證會上申報了“全科醫(yī)生在整個醫(yī)療隊伍中配比率”指標,這個指標是提升全省醫(yī)療人才配置的好指標,但是專家們質詢這個指標帶來的負面影響:經(jīng)過指標的強勢拉動,各地基層政府注重全科醫(yī)生配比率排名會帶來基層當年度突擊進人,短期內帶來全科醫(yī)生人員爆發(fā)式增長,對醫(yī)療系統(tǒng)的編制審核、評職稱、職務晉升等都帶來較大壓力,目前中央層面尚沒有重大戰(zhàn)略對全科發(fā)展作為戰(zhàn)略支撐,所以這項指標在論證會上沒有評審通過。權威、有公信力的專家評審意見作為分管省領導組織的第三輪論證的重要依據(jù),對指標評審制度化的效果立竿見影:2021年的四輪指標論證后30%的備選指標被淘汰,事務型議題指標從2020年的64個指標壓縮到2021年的43個指標。2021年全省考核干部的指標滿意度為91.02%,比2020年的指標滿意度提升了近10%。

在優(yōu)先議題的最終決策階段,為了避免決策者偏好與信息處理偏差導致指標議題的優(yōu)先排序與國家戰(zhàn)略、民眾期望出現(xiàn)較大偏差,(37)Oppenheimer D. M. and Kelso E., “Information Processing as a Paradigm for Decision Making”,The Annual Review of Psychology, vol.66, no.1(January 2015), pp.277-294.決策者將專家智庫、基層干部納入指標設置議程中。專家智庫是知識精英組織的代表,既為決策提供科學服務和備選方案,也追求公共價值,監(jiān)督政府行為。另一方面,相對于納入專家學者評審以打破內部決策的路徑依賴,有序擴大民主參與范圍,(38)姜爾林:《中國特色新型智庫到底“特”在何處?——比較知識體制的視角》,《中國行政管理》,2022年第5期。納入13個地級市的市委書記、市長等各級政府領導班子的指標評審意見,則是為了在決策中充分考慮地方政府、尤其是基層政府的指標優(yōu)先權偏好。兩者共同形成了指標設置的決策依據(jù)。總而言之,指標評審制度化通過擴大民主開放范圍實現(xiàn)了利益各方訴求的均衡。(39)Epp D. A., “Punctuated Equilibria in the Private Sector and the Stability of Market Systems”,Policy Studies Journal, vol.43, no.4 (April 2015), pp.417-436.

3.指標調整議程:指標實施效果評價制度化解決“退出難”

指標在基層實施后,有時偏離了A省設置指標的初衷,執(zhí)行“走樣”,或有些指標缺乏抓手,讓基層找不著方向,執(zhí)行困難。政治型議題的調整主要基于中央層面的戰(zhàn)略調整,其中戰(zhàn)略指標退出頻繁;事務型議題的調整則需要依據(jù)基層指標實施的信息。A省政府為了及時糾偏,對指標體系實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰,通過指標實施效果評價制度化解決指標“退出難”問題。A省政府在頒布的《管理辦法》中明確規(guī)定了指標實施效果評價制度。由A省指標牽頭組織單位每年面向全省基層干部、專家、民眾,發(fā)放覆蓋全省13個地級市、94個省級機關的考核指標實施效果評價調查問卷,面上調查指標實效性。組織考核巡視組抽樣調研基層政府指標實施情況,與基層政府干部和普通民眾進行深度訪談,最終形成當年度指標實施效果評價調查報告,提交A省決策層,作為下一年度指標調整優(yōu)化的重要參考依據(jù)。指標實施效果評價制度影響力顯著:2021年A省指標實施效果評價中實效性排名倒數(shù)10位的事務型議題指標全部退出了A省政府2022年的指標體系,部分解決了指標“退出難”困境。

指標調整議程通過對指標實施效果評價制度化,提供了一種對既有指標體系的調適機制,(40)Simon H. A., “Human Nature in Politics: The Dialogue of Psychology with Political Science”,American Political Science Review, vol.79, no.2(June 1985), pp.293-304.以最大限度降低決策的誤差累積,在不斷調適中維持制度穩(wěn)定性。(41)True J. L., Jones B. D. and Baumgartner F. R.,Punctuated-Equilibrium Theory: Explaining Stability and Change in Public Policymaking, New York: Routledge, p.293.一方面,運用實效評估基礎上的指標退出機制讓實施效果差的指標被淘汰,這是對優(yōu)先發(fā)展議題決策的動態(tài)化糾偏過程。另一方面,指標實施效果評價制度化是調適議程中優(yōu)先發(fā)展議題和民眾偏好相匹配的過程。通過實施效果評價,指標退出流程篩選出最能代表地方發(fā)展戰(zhàn)略和民眾訴求的優(yōu)先發(fā)展議題指標,淘汰非正式途徑進入的不科學指標,讓上級政府偏好、基層政府偏好和民眾意愿更加匹配,提高績效指標決策的政策代表性,維護績效指標制度的動態(tài)穩(wěn)定,剛性制度為指標決策層擋住了部分“彎道超車”指標,壓縮了利益群體的博弈空間,減輕了決策層的平衡壓力。

綜上,A省政府績效指標議程改革實踐生動鮮活地驗證了本研究的理論分析框架。A省政府2019-2022年的指標議程改革歷程呈現(xiàn)了指標決策層、指標牽頭組織層、指標負責層、基層政府、專家、民眾等多元利益主體競爭議題優(yōu)先權,決策者在有限注意力空間內確定少量議題獲得優(yōu)先發(fā)展權的權衡過程。決策層運用剛性的指標議程信息處理制度化解決了議程困境,并對不同優(yōu)先級議題指標采取差異化對策。

五、結論與啟示

信息政治學關于“不成比例信息處理”的觀點為解釋議題優(yōu)先權競爭中的指標治理邏輯提供了全新的視角?！安怀杀壤畔⑻幚怼钡挠^點強調指標產(chǎn)生與調整并不能簡單歸結為靜態(tài)的決策者偏好和議題分配結果,其內在邏輯是有限理性的決策者在對指標信息處理過程中,對過載的信息環(huán)境不成比例的回應,由此導致各利益主體爭奪議題優(yōu)先權帶來的指標治理困境。本研究通過A省政府2019-2022年考核指標議程案例,生動呈現(xiàn)了政治屬性和任務屬性的二元指標優(yōu)先級在議題優(yōu)先權競爭中的不同態(tài)勢,揭示出地方政府如何在現(xiàn)有的制度框架內應對信息過載帶來的三重指標管理困境,并提出通過指標申報制度化、指標評審制度化、指標實施效果制度化來矯正不成比例信息處理導致的政策過程和決策結果的誤差。本研究創(chuàng)新性地把西方信息政治學理論應用于中國場景下的政府績效考核領域,研究結論驗證了瓊斯和鮑姆加特納等人提出的不成比例信息處理帶來議題優(yōu)先權分配的爭奪、信息處理偏誤以及周期性調整糾偏的觀點。研究結論不僅彌補了國內目前信息理論還處于綜述階段、尚未深入解釋具體政策領域發(fā)展規(guī)律的缺陷,也彌補了目前學術界過于關注靜態(tài)的政府績效考核指標結果、忽略指標動態(tài)產(chǎn)生過程的不足。本文主要帶來了以下幾點管理啟示:

首先,指標議程走向開放在增加制度摩擦的同時提升了指標決策穩(wěn)定性。西蒙的理性決策假定決策者為完成組織目標評估所有的決策備選方案,并追求效果(效用和滿意度)最大化,(42)羅伯特·B·登哈特:《公共組織理論》,扶松茂等譯,中國人民大學出版社2011年版,第64頁。而行政決策者是有限理性的,不可能知道所有的決策結果,由此引入專家智庫、基層政府、民眾等政治角色進入議程,推動議程從封閉系統(tǒng)走向開放系統(tǒng)。雖然優(yōu)先議題即指標的生產(chǎn)與調整變得更為復雜、緩慢,爭論更為激烈,制度摩擦加大,決策效率下降,但是通過對指標議程的制度規(guī)制,讓政府內外多元角色在有序開放的議程軌道中爭辯、博弈,完成公共議題輸入到優(yōu)先議題輸出的過程,減少諸如指標“彎道超車”現(xiàn)象對指標體系公信力和科學性帶來的負面影響。在規(guī)范開放的指標議程中,產(chǎn)生的優(yōu)先議題增加了與信息環(huán)境的匹配度,維持了比封閉系統(tǒng)更好的指標體系穩(wěn)定性與制度認同度。

其次,指標議題優(yōu)先權的差序格局體現(xiàn)了指標治理中的央地權力控制與授權平衡。究其本質,指標治理首先是中央對地方通過績效指標將各類目標任務“發(fā)包”給地方政府的“行政發(fā)包制”,是激勵與控制地方政府領導班子政績的重要治理手段。(43)周黎安:《行政發(fā)包的組織邊界:兼論“官吏分途”與“層級分流”現(xiàn)象》,《社會》,2016年第1期。第一優(yōu)先級的政治型指標議題是維護中央對地方的權威性控制,通過政治型議題傳達其在指標治理中的控制權,即中央層通過黨建指標確保黨中央對地方政府的政治價值引領、對地方治理的領導核心作用;(44)唐皇鳳:《政黨主導型現(xiàn)代國家建設:基于中國式現(xiàn)代化理論和歷史邏輯的闡釋》,《四川大學學報》(哲學社會科學版),2022年第6期。通過國家戰(zhàn)略確保地方發(fā)展大方向與國家戰(zhàn)略目標一致;民眾滿意度指標的邏輯是,中央層不僅可以通過公眾的外部監(jiān)督來降低中央層控制地方治理所需的信息成本,而且可以提升公眾的制度認同。第二優(yōu)先級的事務型議題指標則為中央對地方因地制宜進行指標治理提供了靈活空間。指標負責部門在中央的授權空間內行動,預期到本部門指標納入指標系統(tǒng)產(chǎn)生的巨大收益,都努力將本部門指標推入指標議程軌道,爭奪各自議題的優(yōu)先性和注意力資源。指標議程則是決策者在優(yōu)先議題的差序格局中平衡中央、地方等各方利益的動態(tài)過程。

再次,指標調整議程是指標實施后及時糾偏以維護議程動態(tài)穩(wěn)定的過程。決策者不成比例的注意力分配帶來了議題優(yōu)先權決策的誤差累積,這讓指標決策處于不確定的決策風險之中。為了維持指標體系的穩(wěn)定性,決策者需要構建一種實時的誤差矯正機制,周期性對指標體系進行調整,在指標實施過程中最小化誤差的累積,剔除一些低質量信息,吸納高質量指標信息。(45)Maor M., “Policy Over and Underdesign: An Information Quality Perspective”,Policy Sciences, vol.53, no.3(May 2020), pp.395-411.指標調整與退出議程就是這樣一種糾偏機制,矯正信息處理中的誤差,提升績效指標在基層政府實施的實效性,動態(tài)化確保指標體系一直朝著中央、地方政府和公眾相對滿意的方向,監(jiān)測和控制國家治理體系的發(fā)展方向。

當然,制度化也可能改變指標管理過程中的利益格局和互動方式。政府部門出于部門利益的動機會演化出新的應對策略以最大化收益。和所有制度設計一樣,更為合理的指標管理模式不僅需要正式的制度設計支撐,也需要非正式機制作為補充,如內化的合作精神、部門間共同的目標認同和信任。對于標準化以后各部門應對策略的演化和新的博弈局面,需要更長時間的追蹤觀察,為后續(xù)研究提供了一個可求的方向。

指標議程的動態(tài)化結果即指標體系決定了我國政治、經(jīng)濟、民生等政策系統(tǒng)的階段性目標任務和行動指引,是政府治理的“風向標”“指揮棒”和“推進器”。建構科學規(guī)范的指標議程制度則是把制度優(yōu)勢轉化為治理效能、深入推進我國治理體系現(xiàn)代化的制度保障。由此,本研究對地方政府構建指標議程制度提出三點建議:一是需要決策層的高位強勢推動;二是需要建立一支精通績效考核專業(yè)的專家隊伍;三是指標議程制度要根據(jù)新形勢新戰(zhàn)略變化不斷修訂調整。

本研究從信息政治學的信息處理過程視角來解構中國情境下指標議程中指標優(yōu)先權爭奪圖景,研究還處于探索階段。未來研究將深入挖掘信息理論對中國情境下政府指標治理問題的理論指導價值,并希翼通過多省份的指標議程與議題優(yōu)先權競爭的案例比較,探索指標議程在全國多個地方政府的信息處理困境及制度解決對策。