方 琳

（作者單位：金華市城市建設(shè)服務(wù)中心）

近年來，我國經(jīng)濟快速發(fā)展，國家大力實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略，政府投資項目不斷增加，投資規(guī)模不斷擴大，對政府投資項目管理提出了更高的要求。作為政府投資項目管理的重要環(huán)節(jié)，竣工財務(wù)決算長期處于被忽視、工作滯后的狀態(tài)。如何進一步加強政府投資項目竣工財務(wù)決算管理，高效發(fā)揮建設(shè)資金的使用效益，提高國有資產(chǎn)管理水平，成為當下急需解決的問題。因此，對政府投資項目竣工財務(wù)決算進行科學(xué)、有效的管理已成為重要的研究課題。

一、政府投資項目竣工財務(wù)決算管理的現(xiàn)狀

竣工財務(wù)決算是準確核算建設(shè)單位新增資產(chǎn)價值，反映已完工項目建設(shè)成果，辦理資產(chǎn)移交和產(chǎn)權(quán)登記的依據(jù)，在整個政府投資項目管理中占有重要地位。但在實際的政府投資項目管理過程中，項目建設(shè)單位、建設(shè)主管部門等各方往往更重視工程建設(shè)的進度、質(zhì)量等建設(shè)期管理，而忽視工程后期的竣工財務(wù)決算管理，認為只要項目如期竣工交付就算完成項目計劃，辦理竣工財務(wù)決算不在項目計劃事項內(nèi)。政府投資項目竣工財務(wù)決算管理存在竣工財務(wù)決算報告編制不及時，竣工財務(wù)決算開展難度大，辦理竣工財務(wù)決算時間周期長等問題，導(dǎo)致相當多的政府投資項目雖已投入運行使用但未辦理竣工財務(wù)決算；如果項目竣工后，不能按時完成竣工財務(wù)決算及批復(fù)工作，就無法規(guī)范地辦理資產(chǎn)交付使用手續(xù)，從而使得政府資產(chǎn)管理部門無法準確掌握國有資產(chǎn)存量情況，難以開展全面資產(chǎn)管理，政府投資效益也無法體現(xiàn)。目前，相當多的未完成竣工財務(wù)決算的項目在財務(wù)賬面上仍反映在“在建工程”科目中，造成會計信息失真，出現(xiàn)繼續(xù)從已完工項目中列支各種費用和項目運行維護費用等不規(guī)范的財務(wù)行為。只有按時保質(zhì)完成竣工財務(wù)決算工作，準確核定資產(chǎn)價值，才能夯實政府財務(wù)報告、部門決算報告和行政事業(yè)性國有資產(chǎn)報告的核算基礎(chǔ)。

二、政府投資項目竣工財務(wù)決算滯后的主要原因

（一）政府有關(guān)職能部門未切實履行好竣工財務(wù)決算監(jiān)管職責(zé)

根據(jù)規(guī)定，竣工價款結(jié)算一般應(yīng)在項目驗收后2 個月內(nèi)完成，大型項目一般不得超過3 個月。政府投資項目完工可投入使用或者試運行合格后，應(yīng)在3 個月內(nèi)編報竣工財務(wù)決算，遇特殊情況需要延長的，中小型項目不得超過2 個月，大型項目不得超過6 個月。然而，在實際工作中，大部分政府投資項目都未能按規(guī)定完成，只有總投資額較小、單一類型的項目能按規(guī)定完成。從巡查審計結(jié)果來看，雖然竣工財務(wù)決算事項被逐步納入項目建設(shè)單位巡查整改問題事項，但并沒有給出進一步的處理意見，政府相關(guān)職能部門對項目建設(shè)單位及時辦理竣工財務(wù)決算的監(jiān)管力度不夠，同時缺乏有效的考核機制及推進措施。以某市某建設(shè)中心為例，2014—2022 年，該建設(shè)中心共負責(zé)建設(shè)政府投資項目46 個，已完工項目46個，總投資約54 億元，截至2023 年6 月，完成竣工財務(wù)決算項目37 個，完工項目財務(wù)決算率為80%，從項目完工至完成竣工財務(wù)決算時長需要2～3 年，大型項目所需時間在3 年以上[1]。

（二）部分政府投資項目綜合情況較為復(fù)雜

作為政府投資項目的重要組成部分，市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目不僅涉及較多專業(yè)分項工程，而且很多項目包含政策處理工作，綜合情況復(fù)雜。以市政基礎(chǔ)設(shè)施項目為例，市政基礎(chǔ)設(shè)施項目參建單位往往較多，包括給水工程、路燈工程、配套電力工程、弱電綜合管道工程、燃氣管道改造工程、電信線路遷改工程、移動管線遷改工程、聯(lián)通管線遷改工程、鐵通線路遷改工程、數(shù)字電視線路遷改工程、鐵塔遷改工程、治安監(jiān)控移機工程、國防電纜遷移工程和公共自行車站點遷移工程等10 多家權(quán)屬單位及政策處理相關(guān)街道。上述分項工程均在項目立項時一并獲批實施，而大多數(shù)專業(yè)分項工程的最終實施與道路主體完工時間基本同步，存在部分專業(yè)分項工程結(jié)算送審較晚、送審單位較多、遺漏某家單位送審結(jié)算的情況。部分項目涉及政策處理要建設(shè)農(nóng)村安置房，按合同約定需要等農(nóng)村安置房全部交付并支付政策處理尾款后，合同才履行完畢，而農(nóng)村安置房建設(shè)工期較長，由此導(dǎo)致項目長期無法完成竣工財務(wù)決算[2]。

（三）政府投資項目結(jié)算審價受制因素較多

一是受制于參建單位結(jié)算送審情況。由于相關(guān)參建單位特別是一些電力、給水等行業(yè)壟斷單位，受行業(yè)體制影響，工程業(yè)務(wù)能力不強，未能及時履行合同約定，在工程報驗、結(jié)算編制及送審等環(huán)節(jié)動作緩慢。根據(jù)合同相關(guān)條款約定，合同簽訂后支付工程預(yù)付款60%，因預(yù)付款支付比例較高，且缺乏約束機制，導(dǎo)致工程結(jié)算送審困難。同時，部分管線權(quán)屬單位內(nèi)部管理存在不足，如部分管線權(quán)屬單位工程的具體實施均委托第三方，而第三方單位人員更換頻繁，工程結(jié)算編制人員缺乏。二是受制于工程結(jié)算審查過程較長。在部分項目工程結(jié)算審價過程中，審價人員若對送審內(nèi)容存在異議，就需要協(xié)調(diào)各參建單位進行協(xié)商，達成一致意見后方能出具審核報告，而在協(xié)商過程中，各方各執(zhí)一詞，協(xié)調(diào)過程時間較長，導(dǎo)致審價報告一直未能出具，直接影響工程結(jié)算審價工作。三是項目建設(shè)單位對工程簽證及設(shè)計變更管理不規(guī)范，與參建單位未能形成一致意見，從而影響工程結(jié)算送審。四是司法糾紛或施工方破產(chǎn)造成施工方無法及時結(jié)算送審。在實際工作中，存在施工方破產(chǎn)清算和施工方司法糾紛導(dǎo)致銀行賬戶凍結(jié)的情況，由于施工方認為在上述情況下不能拿到工程結(jié)算尾款，所以不編制工程結(jié)算送審資料[3]。

（四）竣工財務(wù)決算編制周期長、難度大

部分政府投資項目在開展竣工財務(wù)決算過程中才發(fā)現(xiàn)某一分項工程未完成結(jié)算審價，單項待攤費用未明確，如治安監(jiān)控移機工程、檔案組卷費、竣工測繪費等款項，待明確以上款項后，才得以繼續(xù)開展竣工財務(wù)決算工作，導(dǎo)致竣工財務(wù)決算編制周期長。

按照規(guī)定，非經(jīng)營性項目為項目配套建設(shè)的專用設(shè)施，產(chǎn)權(quán)歸屬本單位的，計入交付使用資產(chǎn)價值；產(chǎn)權(quán)不歸屬本單位的，作為轉(zhuǎn)出投資處理。這就需要在財務(wù)決算報告中由各產(chǎn)權(quán)歸屬單位對分項工程確認接收投資，由于涉及的分項工程產(chǎn)權(quán)歸屬單位較多，一家一家單位逐一確認接收，時間消耗較長。以市區(qū)某路雨污合流道路改造工程為例，其涉及轉(zhuǎn)出投資的分項工程有12 個，須由12 家資產(chǎn)權(quán)屬單位對接收投資進行用印。同時，部分項目存在工程結(jié)算價小于施工單位已預(yù)收工程款的現(xiàn)象，為加強財政資金管理，在財務(wù)決算報告出具前應(yīng)將工程超付款退回，施工單位超付款退回時間較長。此外，在財務(wù)決算報告中，須重點分析工程投資概算執(zhí)行情況，但由于工程項目管理人員頻繁變動，且工程檔案資料不齊全、不規(guī)范等，很難得出工程概算與實際投資額的執(zhí)行偏離較大的原因。

三、加強政府投資項目竣工財務(wù)決算管理的對策

（一）加強指導(dǎo)與監(jiān)督，切實履行好竣工財務(wù)決算監(jiān)管職責(zé)

政府有關(guān)職能部門要切實履行好竣工財務(wù)決算監(jiān)管職責(zé)，強化監(jiān)督，要求項目建設(shè)單位按規(guī)定加快推進項目竣工財務(wù)決算工作。一是項目建設(shè)主管部門要制訂政府投資項目竣工財務(wù)決算工作方案，做好行業(yè)內(nèi)的指導(dǎo)和監(jiān)管工作，把竣工財務(wù)決算工作納入職能部門和基層單位的年度績效考核，以此強化職能部門和基層單位的責(zé)任。二是財政部門要指導(dǎo)行政事業(yè)單位財務(wù)人員做好竣工財務(wù)決算工作，通過組織召開竣工財務(wù)決算專項培訓(xùn)會，重點圍繞“預(yù)算管理、建設(shè)成本管理、竣工財務(wù)決算管理”對行政事業(yè)單位財務(wù)人員進行項目全過程培訓(xùn)，以此提高其辦理竣工財務(wù)決算的效率，提升竣工財務(wù)決算報告水平。同時，財政部門要按職能權(quán)限履行項目竣工財務(wù)決算審核和批復(fù)管理職責(zé)，做到全面覆蓋、不留死角，促進項目竣工財務(wù)決算工作全面規(guī)范開展；要積極推進各行業(yè)主管部門按照財政部印發(fā)的《基本建設(shè)項目竣工財務(wù)決算管理暫行辦法》的有關(guān)精神及時開展已完工項目竣工財務(wù)決算工作，加強對竣工財務(wù)決算工作的指導(dǎo)和規(guī)范。三是審計部門和紀檢部門要建立竣工財務(wù)決算滯后問題的問責(zé)和激勵機制，開展政府投資項目竣工財務(wù)決算專項審計檢查，對尚未開展竣工財務(wù)決算的項目建設(shè)單位責(zé)令限期完成，加大巡查審計整改和回訪力度，以強有力的審計監(jiān)督助推政府投資項目竣工財務(wù)決算工作的開展[4]。

（二）提高結(jié)算審價效率，加快竣工財務(wù)決算工作

一是項目建設(shè)單位要加強與各管線權(quán)屬單位的溝通協(xié)商，把降低預(yù)付款比例、優(yōu)化支付比例作為送審結(jié)算工作的重要抓手，優(yōu)化合同付款條款，增加關(guān)于工程結(jié)算約束性的條款，如降低預(yù)付款比例，項目完工后支付60%，并在規(guī)定時限內(nèi)上報建設(shè)單位結(jié)算送審資料。二是財政審價中心應(yīng)建立健全中介機構(gòu)審價考核辦法，把結(jié)算審價及時完成率作為一項重要的考核指標，在規(guī)定的時間內(nèi)加快推進結(jié)算審價工作。三是項目建設(shè)主管部門、招投標與造價站部門應(yīng)積極創(chuàng)新探索調(diào)解機制，以多種形式開展結(jié)算造價糾紛調(diào)解，有效解決工程結(jié)算中的難點、堵點、痛點問題，破解結(jié)算難這一難題，維護項目建設(shè)中各方的合法權(quán)益。四是項目建設(shè)單位要加強項目實施過程中的工程簽證及工程變更的管理。工程簽證及變更能直接影響到工程造價控制與工程建設(shè)進度，在項目實施過程中，項目建設(shè)單位應(yīng)嚴格控制工程變更，完善單位內(nèi)控制度，建立協(xié)調(diào)、決策機制，做到流程到位，同時做好工程簽證和工程變更的臺賬管理、檔案資料管理，及時確認變更的工程量，打通結(jié)算送審環(huán)節(jié)，減少項目實施過程中的審價糾紛，提高結(jié)算審價效率[5]。

（三）強化項目建設(shè)單位主體責(zé)任，統(tǒng)籌推進竣工財務(wù)決算工作

首先，項目建設(shè)單位作為政府投資項目結(jié)算審價工作的責(zé)任主體，應(yīng)全面履行結(jié)算審價工作職責(zé)，對項目實施過程的真實性和合規(guī)性負責(zé)。項目建設(shè)單位要樹立主體責(zé)任觀念，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌項目前期、中期、后期進度管理，加強項目全過程監(jiān)管，對已完工項目要做好工程資料收集工作，及時送審，督促施工單位配合做好結(jié)算審價工作，爭取按《基本建設(shè)財務(wù)規(guī)則》規(guī)定在2 個月內(nèi)完成結(jié)算，大型項目不超過3 個月，結(jié)算完成后及時組織開展竣工財務(wù)決算工作。

其次，項目建設(shè)單位應(yīng)建立內(nèi)部管理考核機制，對結(jié)算審價及竣工財務(wù)決算工作的相關(guān)科室、人員予以考核，并把考核結(jié)果作為評優(yōu)評先的重要依據(jù)，進一步調(diào)動相關(guān)科室、人員及時辦理竣工財務(wù)決算的積極性。

最后，項目建設(shè)單位作為辦理竣工財務(wù)決算工作的責(zé)任主體，應(yīng)加強組織領(lǐng)導(dǎo)，提高對竣工財務(wù)決算工作的重視度，成立工作小組，梳理待辦理項目，分解工作任務(wù)并落實人員分工，定期召開協(xié)調(diào)會，及時溝通和處理存在的問題，逐步統(tǒng)籌推進竣工財務(wù)決算工作。

（四）加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)和項目管理宣貫，為竣工財務(wù)決算打下堅實基礎(chǔ)

項目建設(shè)單位應(yīng)加強對單位相關(guān)項目管理人員的培訓(xùn)，組織其學(xué)習(xí)關(guān)于基本建設(shè)項目成本管理等的規(guī)定，提高項目管理人員對竣工財務(wù)決算工作重要性的思想認識，增強其按時結(jié)算送審的工作意識；加強項目前期謀劃，深化前期研究，扎實做好項目前期工作，為項目建設(shè)奠定堅實的基礎(chǔ)；加強對工程變更的管理和培訓(xùn)，按有關(guān)規(guī)定實行變更決策機制；加強合同管理，精細化做好合同執(zhí)行，及時梳理和跟進未結(jié)清的合同；加強檔案管理，建立工程檔案移交程序，指定專人作為檔案管理人負責(zé)項目檔案的收集和歸檔，檔案資料要涵蓋從項目立項到完工的各個階段，特別是對于涉及重大事項的項目，項目管理人員應(yīng)提供齊全、規(guī)范、完整的檔案資料。

（五）改變方式，善于總結(jié)，提高竣工財務(wù)決算管理水平

項目建設(shè)單位應(yīng)改變以往項目全部結(jié)算完成后再委托會計師事務(wù)所開展財務(wù)決算工作的模式，在工程項目完工后，即開展竣工財務(wù)決算服務(wù)的采購委托工作，提前開展基礎(chǔ)的財務(wù)決算編制工作。會計師事務(wù)所提前開展竣工財務(wù)決算相關(guān)數(shù)據(jù)及檔案資料的收集、整理工作，有利于提早發(fā)現(xiàn)遺留的或尚未解決、尚未發(fā)現(xiàn)的問題，如檔案組卷費未結(jié)算、竣工測繪費未結(jié)算、工程量較小的分項工程未結(jié)算審價、小范圍的政策處理費尾款未清算等問題。在相關(guān)問題或事項發(fā)現(xiàn)后，項目建設(shè)單位應(yīng)盡早開展相關(guān)問題或事項的解決和辦理，為后期工程項目全面完工竣工財務(wù)決算提供數(shù)據(jù)和資料支持，提高竣工財務(wù)決算工作的效率和質(zhì)量。對于涉及分項工程較多的政府投資項目，項目建設(shè)單位提早開展竣工財務(wù)決算可以了解到分項工程是否均已完成工程結(jié)算審價，如存在仍有分項工程未完成工程結(jié)算審價的情況，項目建設(shè)單位應(yīng)第一時間通知項目負責(zé)人，及時開展該項工程的結(jié)算送審工作，待分項工程全部完成結(jié)算審價后，即可快速、高效地完成整個項目的財務(wù)決算工作。

項目建設(shè)單位應(yīng)從竣工財務(wù)決算工作中總結(jié)工程管理相關(guān)經(jīng)驗，對于工程概算與實際投資額的執(zhí)行偏離較大的情況，應(yīng)據(jù)實分析項目概算、決算執(zhí)行情況差異及原因；對于項目超合同工期、專業(yè)管線單位預(yù)付款超過分項工程的結(jié)算審定價、未按程序執(zhí)行相關(guān)招投標規(guī)定、項目超概算及先建后批等問題，應(yīng)總結(jié)建設(shè)經(jīng)驗，舉一反三，建立切實可行的規(guī)章制度，為后續(xù)項目管理提供寶貴的經(jīng)驗，提高項目精細化建設(shè)管理水平。