吳文敏

福建省地質(zhì)遙感與地理信息服務(wù)中心，福建 福州 350000

0 引言

近年來，我國對高標準農(nóng)田建設(shè)的要求越來越高。《全國高標準農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃（2021—2030 年）》明確提出要全方位推進高標準農(nóng)田建設(shè)，明確了未來農(nóng)田建設(shè)標準、整體要求、建設(shè)任務(wù)與分區(qū)等，要求集中所有力量組織建設(shè)集中連片、旱澇保收、節(jié)水高效、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、生態(tài)友好的高標準農(nóng)田。在這種背景下，福建省大田縣積極響應(yīng)國家號召，組織實施高標準農(nóng)田建設(shè)項目，取得了較為顯著的建設(shè)成果。但整體來看，大田縣實施高標準農(nóng)田建設(shè)項目的時間還短，在項目建設(shè)中還存在一定的不足和缺陷。為保證高標準農(nóng)田建設(shè)效果，筆者分析研究大田縣實施高標準農(nóng)田建設(shè)項目過程中存在的問題，并總結(jié)其為加強高標準農(nóng)田建設(shè)所采取的措施，旨在為其他地區(qū)實施高標準農(nóng)田建設(shè)項目提供參考依據(jù)。

1 高標準農(nóng)田建設(shè)定義

高標準農(nóng)田是指土地集中連片、平整、設(shè)施齊全、生態(tài)條件良好、土壤肥沃、抗災(zāi)能力優(yōu)異，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營與生產(chǎn)模式相適應(yīng)的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、旱澇保收，被正式劃定為永久基本農(nóng)田的耕地。從這一層面分析，高標準農(nóng)田建設(shè)就是通過開展集中連片田塊平整、土壤改良、現(xiàn)代農(nóng)田配套設(shè)施建設(shè)等措施，解決現(xiàn)階段存在的耕地質(zhì)量降低、農(nóng)田碎片化及配套設(shè)施欠缺等問題的工程。加強高標準農(nóng)田建設(shè)可以改善區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，增強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效能，為生態(tài)環(huán)保目標落實提供良好支撐。

2 大田縣概況

大田縣又稱“巖城”，隸屬福建省三明市，東靠“中國瓷都”德化縣，西鄰永安市，南連漳平市、永春縣等地，縣域總面積約2 294 km2，轄12 個鎮(zhèn)、6 個鄉(xiāng)。第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，截至2019 年末，大田縣耕地總面積為16 187.15 hm2。大田縣地形有“九山半水半分田”的特點，屬十分典型的山區(qū)丘陵地帶，山巒密布、溝渠縱橫；屬中亞熱帶季風(fēng)區(qū)，溫度適宜，雨水資源充足，年降水量為1 491.7～1 809.6 mm，年日照時間為1 723.8 h，年無霜期297 d，非常適宜各類農(nóng)作物生長?，F(xiàn)階段，大田縣主要糧食作物為水稻，經(jīng)濟作物為茶葉、大豆、甘蔗、花生，林業(yè)作物為松、杉。

3 大田縣高標準農(nóng)田建設(shè)現(xiàn)狀及存在問題

3.1 建設(shè)現(xiàn)狀

2011—2020 年，大田縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、自然資源局、發(fā)展和改革局、財政局、水利局、煙草專賣局等部門共同落實高標準農(nóng)田建設(shè)任務(wù)，持續(xù)加大農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度；全縣共投資2.22 億元，新建高標準農(nóng)田4 686.67 hm2，覆蓋水稻生產(chǎn)功能區(qū)近80%［1］。大田縣高標準農(nóng)田建設(shè)項目主要分布在太華、桃源、廣平、均溪4 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，截至2019 年末，大田縣耕地總面積16 187.15 hm2，其中坡度在2°以下的耕地面積為1 920.80 hm2（占該縣耕地的11.87%），坡度在2°～25°的坡耕地面積為11 782.22 hm2（占該縣耕地總面積的72.79%），坡度在25°以上的耕地面積為2 484.13 hm2（占該縣耕地總面積的15.34%）。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)分布來看，太華、桃源、廣平、梅山4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地總面積占大田縣耕地總面積的38%，濟陽、前坪2 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地總面積較少，占比不到6%。

3.2 存在問題

3.2.1 建耕地難度高，立項選址困難大

經(jīng)分析可知，大田縣未實施高標準農(nóng)田建設(shè)項目的耕地面積約9 333.33 hm2。此部分耕地大多立地條件較差，山壟田多，集中連片農(nóng)田較少，導(dǎo)致建設(shè)成本高、建設(shè)難度大。如何從中選擇較優(yōu)的耕地建設(shè)高標準農(nóng)田，是目前大田縣需要解決的首要問題。同時，高標準農(nóng)田立項選址標準之一就是首選永久基本農(nóng)田，需要規(guī)避糧食生產(chǎn)功能區(qū)及生態(tài)紅線、河道紅藍線等。而大田縣耕地有關(guān)數(shù)據(jù)散存于自然資源局、水利局等不同部門，信息資源不足，導(dǎo)致高標準農(nóng)田立項選址難度較高［1］。

3.2.2 現(xiàn)場監(jiān)管不到位，建中管理難度大

在高標準農(nóng)田建設(shè)項目實施過程中，項目監(jiān)理單位需要按規(guī)定開展監(jiān)理，尤其是要加強對施工材料質(zhì)量、隱蔽工程施工、單項工程驗收等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)理，并對施工現(xiàn)場存在的質(zhì)量、進度、安全等問題進行督促整改和復(fù)查，以保證項目建設(shè)如期保質(zhì)保量開展。由于沒有明確的任務(wù)指派及材料歸檔的空間，項目監(jiān)理單位在項目建設(shè)周期中對于監(jiān)理是否到現(xiàn)場、現(xiàn)場采集的照片及監(jiān)理記錄資料是否齊全等問題監(jiān)管不到位，這就容易出現(xiàn)工程質(zhì)量欠佳、工程延期、驗收審計材料缺失等問題［2］。

3.2.3 管護權(quán)責(zé)不明晰，后續(xù)管護壓力大

高標準農(nóng)田“三分建、七分管”，建后的管護是影響高標準農(nóng)田使用壽命、功能發(fā)揮的關(guān)鍵因素。目前，大田縣高標準農(nóng)田建成后，管護不到位現(xiàn)象較為嚴重。由于工程設(shè)施產(chǎn)權(quán)不明、管護權(quán)責(zé)不清、管護資金缺乏、管護責(zé)任難落實等原因，再加上后續(xù)缺少長期監(jiān)測評價和跟蹤督導(dǎo)，因而導(dǎo)致大田縣高標準農(nóng)田日常管護不到位，設(shè)施設(shè)備損毀后得不到及時有效修復(fù)，常年帶病運行，工程使用年限明顯縮短。同時，大田縣時常受到水災(zāi)侵襲，加劇了設(shè)施損壞。現(xiàn)階段，大田縣高標準農(nóng)田建設(shè)管理部門、業(yè)主單位的管護工作較為單一，局限于確保施工單位出具質(zhì)量保修書、擬定管護制度等，無法形成有效的閉環(huán)管護體系。

4 大田縣加強高標準農(nóng)田建設(shè)采取的措施

為解決高標準農(nóng)田建設(shè)過程中存在的優(yōu)質(zhì)耕地資源少、建中管理難度大、建后管護不到位等問題，加強高標準農(nóng)田數(shù)字化建設(shè)管理勢在必行。大田縣建立了高標準農(nóng)田數(shù)字化建設(shè)管理平臺系統(tǒng)，建立了包含現(xiàn)狀耕地、永久基本農(nóng)田、生態(tài)紅線、耕地質(zhì)量等別、河道紅藍線等數(shù)據(jù)的農(nóng)田資源數(shù)據(jù)庫，可全面、快速準確地掌握已建高標準農(nóng)田、可建耕地資源、各類管制紅線的數(shù)量和空間布局，能準確記錄高標準農(nóng)田建設(shè)項目建前、建中、建后各階段信息，做到農(nóng)田建設(shè)狀況“一覽無余”，實現(xiàn)了高標準農(nóng)田建設(shè)數(shù)字化、現(xiàn)代化、全面化管理。筆者對大田縣采取的高標準農(nóng)田建設(shè)管理措施進行總結(jié)。

4.1 建前規(guī)劃選址

4.1.1 借助數(shù)字平臺，輔助建前規(guī)劃

大田縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局以上位規(guī)劃為依據(jù)，借助數(shù)據(jù)庫收集的“十二五”以來縣域高標準農(nóng)田建設(shè)結(jié)果，評估縣域農(nóng)田質(zhì)量等級及耕地質(zhì)量；結(jié)合建設(shè)標準，建立農(nóng)田建設(shè)能力、潛力評價指標體系，確定縣域具備高標準農(nóng)田建設(shè)條件的農(nóng)田面積、區(qū)域；組織編制本級農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃，科學(xué)確定不同建設(shè)方向、建設(shè)時序、建設(shè)布局，按流域或連片區(qū)域規(guī)劃項目；形成規(guī)劃項目布局圖和項目庫，確保建設(shè)任務(wù)深入落實到具體地塊；在項目論證期間，可邀請水利部門、自然資源部門等參與項目建設(shè)論證［3］。

4.1.2 建設(shè)數(shù)字化平臺，輔助項目選址

項目選定的建設(shè)范圍是高標準農(nóng)田建設(shè)項目立項、實施與竣工驗收的主要依據(jù)；項目選址是否規(guī)范合理，直接決定著項目建設(shè)質(zhì)量。大田縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局基于農(nóng)田資源空間數(shù)據(jù)（包括城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護區(qū)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)），建設(shè)數(shù)字化平臺，細化、量化、規(guī)則化高標準農(nóng)田立項審查的要點，并定制一鍵式分析功能（對比分析高標準農(nóng)田建設(shè)數(shù)據(jù)，核查地塊數(shù)據(jù)等），支撐高標準農(nóng)田建設(shè)項目選址、勘察設(shè)計、申報評審等多項工作開展。大田縣建立的該數(shù)字化平臺具備建前規(guī)劃模塊，可實現(xiàn)一鍵式空間智能分析。該平臺支持手動繪制項目選址范圍或?qū)腠椖繑M建區(qū)域，并可進行立項分析，從重復(fù)建設(shè)、非耕地建設(shè)、占用生態(tài)紅線、識別耕地質(zhì)量等多個方面提供默認分析方案，確保優(yōu)先安排“兩區(qū)”“永久”等優(yōu)質(zhì)耕地實施高標準農(nóng)田建設(shè)項目。該平臺可輔助項目規(guī)劃選址、上圖入庫［4］。

4.2 加強建中管理

縣級主管部門根據(jù)項目前期規(guī)劃，不僅加大對高標準農(nóng)田建設(shè)進度、資金使用情況和單項工程建設(shè)的監(jiān)管力度，而且將項目信息、相關(guān)指標數(shù)據(jù)信息、建設(shè)資源相互關(guān)聯(lián)，全方位、多角度組織開展高標準農(nóng)田建設(shè)項目監(jiān)管。

4.2.1 利用數(shù)字平臺，輔助項目建設(shè)實現(xiàn)閉環(huán)管理

大田縣將高標準農(nóng)田建設(shè)項目的建設(shè)任務(wù)及內(nèi)容下達、建設(shè)批復(fù)、驗收等拆分為多個不同環(huán)節(jié)，并納入項目管理系統(tǒng)，實施全流程、全過程線上處理，可實現(xiàn)查詢追蹤。在每一個環(huán)節(jié)中，上級管理部門借助項目臺賬與監(jiān)管任務(wù)臺賬下發(fā)監(jiān)督進度、上報任務(wù)，通過限定高標準農(nóng)田建設(shè)完成時間和接收監(jiān)理人員上報的當(dāng)前施工進度與經(jīng)費投入情況等報告，自動展開監(jiān)督管理及建設(shè)施工期資料整合搜集。采用這一措施極大降低了對工作人員的要求，使其按照步驟即可規(guī)范合理完成項目建設(shè)時期手續(xù)辦理及工作處理，有效解決了高標準農(nóng)田建設(shè)中專業(yè)人員較少、專業(yè)能力欠缺等問題。

4.2.2 借助數(shù)字技術(shù)，輔助項目建設(shè)實現(xiàn)遠程監(jiān)督

高標準農(nóng)田建設(shè)項目施工方、監(jiān)理方可借助數(shù)字技術(shù)，在線填寫報送農(nóng)田施工日志、周報、月報等。高標準農(nóng)田建設(shè)項目監(jiān)理部門可通過在規(guī)定時間、區(qū)域內(nèi)對項目實際建設(shè)進度、施工場地、農(nóng)田建設(shè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行攝像、拍照，記錄項目建設(shè)路線及工作時間等各類信息，幫助主管部門遠程動態(tài)監(jiān)管各項目的實施，對高標準農(nóng)田建設(shè)項目質(zhì)量進行監(jiān)督管理。此外，施工人員應(yīng)根據(jù)監(jiān)督管理反饋要求，制訂整改方案與計劃［5］。

4.2.3 借助數(shù)字技術(shù)，輔助監(jiān)測項目建設(shè)進度

大田縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局與高標準農(nóng)田建設(shè)企業(yè)大力合作，引入遙感技術(shù)及無人機技術(shù)，借助計算機智能算法，針對高標準農(nóng)田建設(shè)中的田間道路、灌排溝渠、泵站等核心項目內(nèi)容展開智能化識別，構(gòu)建可視化模型。大田縣通過實時更新工程可視化模型，并與高標準農(nóng)田建設(shè)前期、建設(shè)中期及建設(shè)后期等多時間段高清影像資料對比，來分析預(yù)測田間工程進度、工程變化、工程效率，從而系統(tǒng)化評估與掌握高標準農(nóng)田建設(shè)進展及建設(shè)實際情況。同時，該模型可針對高標準農(nóng)田建設(shè)工程量完成情況進行評估，能為后續(xù)精細化、系統(tǒng)化組織開展農(nóng)田項目建設(shè)進程評價提供數(shù)據(jù)支撐。

高標準農(nóng)田建設(shè)涉及的數(shù)據(jù)信息較為敏感，對數(shù)據(jù)安全性有著較高要求。因此，大田縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局與相關(guān)建設(shè)企業(yè)應(yīng)將核心、重點數(shù)據(jù)進行加密處理，做好數(shù)據(jù)登記、存儲，避免出現(xiàn)數(shù)據(jù)丟失或者被竊取問題。

4.3 落實建后管護責(zé)任

大田縣在高標準農(nóng)田建設(shè)中，遵循“誰受益、誰管護，誰使用、誰管護”的原則，制定工程管護標準及制度，明確管護主體職責(zé)，形成了“縣級主管、鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管、村級配合、社會參與”的建后管護格局和體系［6］。

為保證高標準農(nóng)田建后管護效果，大田縣構(gòu)建數(shù)字化管護平臺，縣級主管部門利用平臺發(fā)布任務(wù)，各級責(zé)任主體落實自身管護職責(zé)，對田間灌溉渠道、田間道路、攔水壩等進行全面、實時的管理與維護。一是縣級主管部門在高標準農(nóng)田建設(shè)結(jié)束后，重新制訂了溝渠、道路、農(nóng)田等基礎(chǔ)設(shè)施維護流程，精準劃分管護任務(wù)，并及時收錄整合高標準農(nóng)田建設(shè)信息，根據(jù)信息進行及時更新與優(yōu)化，明確高標準農(nóng)田管護要求及方向，下發(fā)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管部門，確保其能高質(zhì)量落實；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管部門人員可通過平臺建后管護模塊，明確企業(yè)及鄉(xiāng)村責(zé)任人高標準農(nóng)田建后管護責(zé)任，并定時對農(nóng)田工程設(shè)施管護情況進行巡查，促使管護人員落實農(nóng)田管護工作；三是管護人員（即村級負責(zé)人）通過平臺建后管護模塊了解自身職責(zé)，定期或者不定期對高標準農(nóng)田進行巡查，借助數(shù)字化管護平臺記錄巡查工作軌跡、現(xiàn)場照片和相關(guān)說明等，及時上報農(nóng)田巡查信息。例如，管護人員對出現(xiàn)損壞的溝渠、泵站或者道路等借助數(shù)字平臺上報保修，與相應(yīng)負責(zé)人配合展開處理，將處理后的圖片與視頻上傳至數(shù)字平臺，再由縣級主管部門共同監(jiān)督，以此來完成閉環(huán)管理，提高高標準農(nóng)田建后管護水平，保證農(nóng)田管護的及時性、有效性［7］。

為保證管護效率與質(zhì)量，有關(guān)部門還可組織引領(lǐng)社會公眾廣泛參與監(jiān)督管理?？h級主管部門積極主動創(chuàng)設(shè)高標準農(nóng)田隨手拍“微信小程序”，將小程序二維碼張貼于泵房、墑情監(jiān)測站、高標準農(nóng)田公示牌等個比較顯眼區(qū)域，一旦出現(xiàn)破壞與威脅農(nóng)田設(shè)施的情況，群眾可以通過掃碼拍照的方式上傳信息，并自動整理隨手拍資料形成群眾監(jiān)督臺賬，以便后期督辦。農(nóng)田隨手拍系統(tǒng)的應(yīng)用，可以讓群眾監(jiān)督管理高標準農(nóng)田建設(shè)項目，便于相關(guān)部門及時發(fā)現(xiàn)高標準農(nóng)田建設(shè)問題，并及時整改與處理相關(guān)隱患，避免相關(guān)設(shè)備設(shè)施帶病運行，真正實現(xiàn)高標準農(nóng)田建設(shè)全程智能化、數(shù)字化、科學(xué)化［8］。

4.4 探索災(zāi)損保險

受洪澇、山體滑坡、塌方等破壞性災(zāi)害影響，大田縣高標準農(nóng)田和基礎(chǔ)設(shè)施在建設(shè)結(jié)束后會出現(xiàn)不同程度損毀，單純依靠政府部門難以滿足管護需求。為解決這一問題，大田縣根據(jù)其建后管護需求，在現(xiàn)有建后管護機制基礎(chǔ)上，積極探索委托第三方代管的管護新模式，引入保險機制參與農(nóng)田管護修復(fù)，提升管護的全面性、合理性。

大田縣借助數(shù)字化平臺建立災(zāi)損保險模塊，構(gòu)建災(zāi)損保險臺賬，利用移動端App 接收管護人員上報的災(zāi)損照片、受災(zāi)面積和相關(guān)說明信息；通過數(shù)字平臺中預(yù)留的對接保險公司的接口推送報損信息、接收定損和理賠信息等。災(zāi)損理賠、修復(fù)后，有關(guān)部門通過該平臺再次接收管護人員上報的現(xiàn)場驗收結(jié)果，確認管護人員處理核實巡查結(jié)果，實現(xiàn)在線監(jiān)管災(zāi)損定損、理賠和維修［9］。

5 大田縣高標準農(nóng)田建設(shè)效果分析

在高標準農(nóng)田建設(shè)中，大田縣全面拋棄過往常規(guī)的建設(shè)管理方法，積極主動探索高標準農(nóng)田建設(shè)新模式，并大力推進高標準農(nóng)田建設(shè)數(shù)字化管理，引入新型智能設(shè)備、現(xiàn)代技術(shù)，打造數(shù)字平臺，極大地提升了高標準農(nóng)田建設(shè)質(zhì)量，取得了十分顯著的成果。

一方面，高標準農(nóng)田建設(shè)管理智能化、可視化水平得到極大提升，主管部門可對農(nóng)田建設(shè)進程等進行實時監(jiān)管，避免出現(xiàn)農(nóng)田建設(shè)不合理或者與規(guī)定要求不相符的情況，為后續(xù)高標準農(nóng)田投入應(yīng)用提供極大的支撐。另一方面，在現(xiàn)代科技支持下，高標準農(nóng)田建設(shè)管護不到位問題得到有效解決。高標準農(nóng)田建設(shè)結(jié)束后，各方主體職責(zé)任務(wù)更加明確，可以相互配合落實職責(zé)與任務(wù)，極大地改變了過往出現(xiàn)問題互相推諉的情況。

6 結(jié)束語

大田縣在高標準農(nóng)田建設(shè)中，積極參考國內(nèi)外高標準農(nóng)田建設(shè)經(jīng)驗，探索構(gòu)建全新的高標準農(nóng)田建設(shè)管理模式。一方面基于對數(shù)據(jù)的深度挖掘，統(tǒng)籌高標準農(nóng)田項目規(guī)劃布局，強化耕地種植用途管控，實現(xiàn)上圖入庫預(yù)審等專項業(yè)務(wù)的精細化管理，極大地提升了高標準農(nóng)田規(guī)劃的合理性；并且在后續(xù)可對接相關(guān)農(nóng)田智聯(lián)設(shè)備，收集土壤墑情、病蟲害監(jiān)測數(shù)據(jù)，可輔助開展農(nóng)田節(jié)水灌溉和病蟲害防治等操作，從而提升農(nóng)作物產(chǎn)量。另一方面根據(jù)建中管理要求，建立高標準農(nóng)田建設(shè)數(shù)字化臺賬，可在線監(jiān)管項目進展，動態(tài)監(jiān)測關(guān)鍵指標和變化趨勢，有助于監(jiān)督評價高標準農(nóng)田建設(shè)情況，全面提高工作效率，促進高標準農(nóng)田建設(shè)管理從粗放式向精細化、科學(xué)化轉(zhuǎn)變。未來，大田縣還可繼續(xù)對其進行完善，接入衛(wèi)星遙感監(jiān)測、高低位視頻監(jiān)控等多源數(shù)據(jù)，構(gòu)建“天空地”立體監(jiān)測系統(tǒng)，實現(xiàn)高標準農(nóng)田建設(shè)項目建前、建中、建后全過程的在線管理，為項目的高效實施提供保障。