賈 莉

(1.華南農(nóng)業(yè)大學(xué),廣東 廣州 510642;2. 廣東省減貧治理與鄉(xiāng)村振興研究院,廣東 廣州 510642)

一、引言

2019年《土地管理法》(修正案)出臺(tái)后,集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市由33個(gè)試點(diǎn)向全國(guó)鋪開(kāi)。這一舉措有助于緩解城市建設(shè)用地緊張,推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)用地市場(chǎng)的建設(shè),促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的相關(guān)問(wèn)題已進(jìn)行多方位的研究,從早期對(duì)入市利弊的爭(zhēng)議,到試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié),再到入市收益分配、入市范圍、入市用途、土地權(quán)能的完善等。學(xué)術(shù)界對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市過(guò)程給予高度重視,而對(duì)入市后的監(jiān)管問(wèn)題關(guān)注較少。截止到2023年5月,在知網(wǎng)以“建設(shè)用地批后監(jiān)管”主題為關(guān)鍵詞搜索到的相關(guān)論文176篇,而集體建設(shè)用地批后監(jiān)管的相關(guān)論文只有2篇。2008年原國(guó)土資源部首次提出“建設(shè)用地批后監(jiān)管”的概念,之后明確了土地利用動(dòng)態(tài)巡查制度的基本內(nèi)容。各地按照要求相繼開(kāi)展建設(shè)用地批后監(jiān)管工作,但在基層執(zhí)行中困難重重。[1]整體而言,建設(shè)用地批后監(jiān)管尚處于起步階段。大多數(shù)地區(qū)目前尚在推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市,更遑論對(duì)其入市后的監(jiān)管工作。

然而,試點(diǎn)地區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的事后監(jiān)管,已成為各地政府部門(mén)逐漸重視的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。作為33個(gè)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)之一的廣東省佛山市南海區(qū),入市成效斐然。截止到2019年6月,南海區(qū)入市地塊121宗,面積達(dá)3080畝,成交總金額達(dá)到96億元。[2]在入市監(jiān)管方面銳意進(jìn)取,走在全國(guó)前列,早在2005年已經(jīng)制定了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的監(jiān)管文件,并在實(shí)踐中不斷完善。然而,該地區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市事后監(jiān)管也曾出現(xiàn) “失控”現(xiàn)象,引起社會(huì)普遍關(guān)注 。隨著集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市進(jìn)程的推進(jìn),其他地區(qū)也將可能出現(xiàn)入市事后監(jiān)管的種種問(wèn)題。

《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》強(qiáng)調(diào):“強(qiáng)化事中事后監(jiān)管,改變重審批輕監(jiān)管的行政管理方式,把更多行政資源從事前審批轉(zhuǎn)到加強(qiáng)事中事后監(jiān)管上來(lái)”。作為推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興和促進(jìn)城鄉(xiāng)高質(zhì)量融合發(fā)展的重要突破口,在深化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革進(jìn)程中,如何強(qiáng)化監(jiān)管,特別是事后監(jiān)管,尤為重要。影響和制約事后監(jiān)管效果的因素眾多,不僅涉及到相關(guān)利益主體,而且關(guān)涉國(guó)家政策、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素。因此,破解集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市事后監(jiān)管困境需要從多方面、多維度進(jìn)行系統(tǒng)研究。鑒于此,本文選取廣東省佛山市南海區(qū)作為研究對(duì)象,以多源流理論、制度變遷理論視角深入剖析集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市事后監(jiān)管制度的變遷,探討破解入市監(jiān)管困境的解決路徑,為推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)一步全面深化改革,完善相關(guān)立法和政策法規(guī)提供經(jīng)驗(yàn)支撐。

二、理論分析框架的構(gòu)建

政策形成與變遷的理論流派眾多,其中,多源流理論與制度變遷理論可以詮釋復(fù)雜情境下的政策變遷過(guò)程。多源流理論是美國(guó)著名的公共政策學(xué)家約翰·W.金登(John W·Kingdon)在1984年系統(tǒng)提出的非理性決策研究方法,在“垃圾桶模型”“有組織的無(wú)政府狀態(tài)”理論的基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)。[3]該理論認(rèn)為政策議程設(shè)置作為政策過(guò)程的首要環(huán)節(jié),是問(wèn)題源流、政策源流、政治源流共同作用的結(jié)果。因其較強(qiáng)解釋力,廣泛運(yùn)用于各類(lèi)政策決策全過(guò)程分析。[4]自2005年以來(lái),國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界廣泛采用多源流理論分析教育、醫(yī)療、環(huán)保、產(chǎn)業(yè)等公共政策的議程設(shè)置或政策變遷,并對(duì)該理論進(jìn)行本土化的改造。[5][6][7]近些年,一些學(xué)者將該理論運(yùn)用于農(nóng)地政策領(lǐng)域,探討宅基地使用權(quán)確權(quán)政策的議程設(shè)置[8],剖析黨的百年農(nóng)地政策演變,[9]以此分析農(nóng)地政策制定的內(nèi)在規(guī)律,優(yōu)化政策制定的內(nèi)在機(jī)制。諸多研究成果表明,多源流理論適用于我國(guó)土地政策的解讀,論證政策變遷的合理性。故而,該理論對(duì)于理解我國(guó)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的事后監(jiān)管政策的演變有借鑒價(jià)值。

然而,多源流理論更多從微觀環(huán)境解釋政策議程的設(shè)定,忽視社會(huì)環(huán)境變化對(duì)政策的影響;且三大源流各自獨(dú)立運(yùn)行的假設(shè)與現(xiàn)實(shí)并不符合;三種源流的內(nèi)涵、作用機(jī)理在發(fā)展中國(guó)家可能存在較大差異。[10]因此,需對(duì)多源流模型進(jìn)行適當(dāng)修正,更好地詮釋入市事后監(jiān)管政策。

制度變遷理論由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾思最早提出,認(rèn)為宏觀政治經(jīng)濟(jì)制度、中觀意識(shí)形態(tài)與思想觀念、微觀主體行為等一系列因素均影響制度的結(jié)構(gòu)性變遷,制度變遷的邏輯可歸納為“政策均衡——政策非均衡——政策均衡”過(guò)程。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市涉及政府、集體組織、用地需求者等多方利益博弈。[11]只有在新政策收益高于舊政策時(shí),政策變遷才能發(fā)生。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地監(jiān)管制度的調(diào)整不僅關(guān)涉到農(nóng)村集體組織與農(nóng)民權(quán)益,還影響到地方政府財(cái)政收入與民生保障。是否存在政策變遷的預(yù)期凈收益,對(duì)城鄉(xiāng)土地制度改革有重大影響?？梢?jiàn),該理論為探尋集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的事后監(jiān)管政策演變機(jī)理提供有益視角,在一定程度上彌補(bǔ)了多源流理論的不足。因此,本文根據(jù)我國(guó)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化的實(shí)際情形,借鑒、吸收制度變遷理論和多源流理論構(gòu)建理論分析框架(見(jiàn)圖1)。

圖1 論文的理論分析框架

三、佛山市南海區(qū):集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市事后監(jiān)管的自然樣本

佛山市南海區(qū)地處改革開(kāi)放的前沿地帶,一直是農(nóng)村土地制度創(chuàng)新改革的“急先鋒”。之所以選擇該地區(qū)作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市事后監(jiān)管制度變遷的案例,一是緣于南海區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化實(shí)踐探索時(shí)間長(zhǎng)、規(guī)模大,經(jīng)歷了入市事后監(jiān)管制度的變遷全過(guò)程。南海區(qū)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)啟動(dòng)較早。20世紀(jì)70年代末期,獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢(shì)、國(guó)家優(yōu)惠政策使得南海區(qū)成為外商投資的熱點(diǎn)區(qū)域。充裕的資本供給使有限土地資源“奇貨可居”,推動(dòng)土地價(jià)格快速上漲。南海區(qū)以土地要素參與鄉(xiāng)村工業(yè)化,形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“遍地開(kāi)花”的空間格局。20世紀(jì)90年代,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因種種原因紛紛轉(zhuǎn)制或衰敗,遺留下來(lái)的集體建設(shè)用地問(wèn)題突出。2005年廣東省頒布我國(guó)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的第一部地方法規(guī)《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》。南海區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市已有近30年的歷史,其用地超過(guò)區(qū)域建設(shè)用地面積的60%。當(dāng)其他地區(qū)還在為是否入市而躊躇,南海區(qū)已在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市監(jiān)管方面進(jìn)行數(shù)輪改革,針對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題,及時(shí)調(diào)整政策措施。由此,通過(guò)南海區(qū)案例,在一定程度上可觀察集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市事后監(jiān)管制度變遷的全過(guò)程。二是因?yàn)槟虾^(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市事后監(jiān)管情形復(fù)雜,市場(chǎng)化程度更高。南海區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市進(jìn)程既是當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展 “自下而上”拉動(dòng),也是國(guó)家農(nóng)村土地制度改革“自上而下”推動(dòng)所致。有別于蘇南地區(qū)的土地集體所有制、浙江地區(qū)“公有私占”的集體建設(shè)用地制度,[12]南海區(qū)農(nóng)村土地股份化改革改變了集體建設(shè)用地的權(quán)利集合,將建設(shè)用地集體所有權(quán)分割為農(nóng)民(股民)的個(gè)體化財(cái)產(chǎn)權(quán)利,強(qiáng)化了農(nóng)民個(gè)體對(duì)集體建設(shè)用地的自主開(kāi)發(fā)利用的控制權(quán)。南海區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市更多地體現(xiàn)為農(nóng)村集體的意識(shí),而非地方政府主導(dǎo),市場(chǎng)化程度更高。作為改革試點(diǎn),南海區(qū)不僅完成規(guī)定動(dòng)作,而且探索了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地整備入市、產(chǎn)業(yè)載體等多項(xiàng)制度創(chuàng)新。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革本意提升土地資源要素市場(chǎng)化程度,提高土地利用效率。從這一層面來(lái)看,南海區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市模式更接近于改革目標(biāo)。當(dāng)然,因當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的土地權(quán)利認(rèn)知程度較高,也導(dǎo)致集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后監(jiān)管難度更大,矛盾更加突出,推動(dòng)監(jiān)管制度不斷完善。因此,南海區(qū)適合作為典型的政策變遷樣本,全面考察其入市事后監(jiān)管制度變遷的先行實(shí)踐。

四、初始政策均衡:南海區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后監(jiān)管制度的探索

(一)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后監(jiān)管體制初步確立

南海區(qū)快速城鎮(zhèn)化與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成良性循環(huán),在相當(dāng)程度上要?dú)w因于創(chuàng)新性的農(nóng)地制度改革。南海區(qū)根據(jù)中央精神,以農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革為抓手,繼續(xù)推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市監(jiān)管制度的改革。2015年發(fā)布了《佛山市南海區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理試行辦法》,在釋放集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地權(quán)能、規(guī)范入市交易規(guī)則、健全監(jiān)管機(jī)制、建立收益分配制度等方面開(kāi)展了系列探索,形成了“1+N”政策體系。特別是,在入市后監(jiān)管的難點(diǎn)領(lǐng)域,進(jìn)行了一些大膽嘗試,發(fā)布《佛山市南海區(qū)關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》(南府辦〔2016〕40號(hào)),以保障集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地有序入市和高效利用。

由此,南海區(qū)在政策上,建立了較完善的監(jiān)管體系;在組織上,構(gòu)建了一個(gè)包括自然資源、住建、水利、城管、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等多部門(mén)在內(nèi)的多方聯(lián)動(dòng)、綜合防控的組織體系;在監(jiān)管內(nèi)容上,涵蓋交易監(jiān)管、土地開(kāi)發(fā)利用監(jiān)管和誠(chéng)信監(jiān)管等多領(lǐng)域(見(jiàn)圖2)。

圖2 南海區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易的事后監(jiān)管體系(2015—2020年)

(二)土地用途成為監(jiān)管重點(diǎn)

為確保農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的改革服務(wù)于農(nóng)村實(shí)體經(jīng)濟(jì),廣東省集體建設(shè)用地入市改革嚴(yán)格控制土地用途:“通過(guò)出讓、轉(zhuǎn)讓和出租方式取得的集體建設(shè)用地不得用于商品房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)和住宅建設(shè)”(粵府[2005]100號(hào))。作為土地改革的典型經(jīng)驗(yàn)地區(qū),南海區(qū)秉承省廣東農(nóng)地制度改革的基本原則,以期通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的改革試點(diǎn),促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí),助推鄉(xiāng)村全面振興。因此,南海區(qū)有關(guān)政策對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市用途做了明確規(guī)定:“通過(guò)流轉(zhuǎn)方式取得的集體建設(shè)用地不得用于建設(shè)住宅或類(lèi)似住宅的居住用房,也不得將地上已有的其他用途用房改為居住用房”(南府〔2014〕72號(hào))。并進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)作為區(qū)域創(chuàng)新的“集體產(chǎn)業(yè)載體項(xiàng)目”“不得以商品住宅、公寓等帶有居住性質(zhì)的名義進(jìn)行宣傳、銷(xiāo)售”“情況嚴(yán)重者不予辦理竣工驗(yàn)收手續(xù)以及土地變更、房產(chǎn)登記”(南府2016〔43〕號(hào))。然而,由于改革的復(fù)雜性、系統(tǒng)性,南海區(qū)建設(shè)用地批后監(jiān)管在整體上尚處于起步階段。

五、政策均衡狀態(tài)的打破:南海區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市事后監(jiān)管體制實(shí)踐面臨的改革之困

(一)問(wèn)題源流:集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)之困

問(wèn)題源流闡明某一問(wèn)題引發(fā)決策者重視并進(jìn)入政策議程的機(jī)制,主要取決于指標(biāo)體系變化、焦點(diǎn)事件及信息反饋。這里主要從焦點(diǎn)事件和現(xiàn)有政策的反饋兩方面剖析促進(jìn)政策變遷的突出問(wèn)題。

1. 焦點(diǎn)事件:媒介廣泛報(bào)道的南?！叭胧衼y象”。南海區(qū)看似已制定嚴(yán)密的監(jiān)管體系,但在實(shí)踐中卻暴露出諸多問(wèn)題,集中表現(xiàn)為部分項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后,開(kāi)發(fā)商違規(guī)轉(zhuǎn)換土地用途,將“商服用地”改建為“公寓”或商品房等住宅項(xiàng)目,或采用“以租代售”的方式變相出售,不但違背了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的初衷,也因業(yè)主與開(kāi)發(fā)商之間的糾紛而易產(chǎn)生社會(huì)問(wèn)題,并易滋生土地腐敗問(wèn)題。2019年,《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》官方微博及報(bào)紙相繼刊發(fā)了《佛山南海公寓銷(xiāo)售亂象調(diào)查——農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市暗生“灰色地帶”》《獨(dú)家曝光:佛山南海農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市建公寓黑幕》等報(bào)道,揭開(kāi)了南海區(qū)多個(gè)入市項(xiàng)目“監(jiān)管失控”現(xiàn)象。[13]自媒體時(shí)代,信息傳播范圍更廣、速度更快,影響力空前。各類(lèi)媒體相繼跟進(jìn),紛紛報(bào)道南海區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市監(jiān)管問(wèn)題,引發(fā)輿論廣泛關(guān)注與持續(xù)跟進(jìn)。

2. 現(xiàn)有政策的反饋:監(jiān)管實(shí)踐與現(xiàn)實(shí)需求不匹配。廣東省嚴(yán)格限制集體建設(shè)用地入市用途,通過(guò)流轉(zhuǎn)的方式取得的集體建設(shè)用地不得建設(shè)或改為住宅、類(lèi)住宅。然而,市場(chǎng)旺盛的需求使得開(kāi)發(fā)商為利益所惑,“鋌而走險(xiǎn)”,屢屢突破政策限制。南海區(qū)對(duì)住房的需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于寫(xiě)字樓等商服用地需求。南海區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá),人口規(guī)模大,2021年常住人口達(dá)到371.93萬(wàn)人,遠(yuǎn)超一般地級(jí)市,且南海區(qū)位優(yōu)越,緊鄰廣州,相對(duì)低廉的房?jī)r(jià)也吸引了諸多廣州居民在南海置業(yè)。2021年廣州市房?jī)r(jià)均值為32626元/m2,南海區(qū)平均房?jī)r(jià)為17642元/m2。(16)數(shù)據(jù)根據(jù)安居客網(wǎng)站https://www.anjuke.com/fangjia/guangzhou2021/提供信息整理而成。相比之下,南海地區(qū)寫(xiě)字樓供應(yīng)充足,空置率高,租金偏低,集體商服用地價(jià)格更低。住宅市場(chǎng)的巨大盈利空間和商業(yè)用房市場(chǎng)低迷的雙重因素,驅(qū)動(dòng)開(kāi)發(fā)商冒險(xiǎn)違規(guī)操作、“明知故犯”。

另外,集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市監(jiān)管雖涉及多方面內(nèi)容,但項(xiàng)目綜合驗(yàn)收后的監(jiān)管相對(duì)缺失。部分開(kāi)發(fā)商往往在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后違規(guī)改建為“公寓”或類(lèi)住宅項(xiàng)目。盡管政府部門(mén)不定期進(jìn)行明察暗訪(fǎng),然而,南海入市項(xiàng)目眾多,主管部門(mén)人力有限,在無(wú)人舉報(bào)、無(wú)人信訪(fǎng)情況下,入市用地事后監(jiān)管很難做到實(shí)時(shí)、全面。此外,與農(nóng)用地使用監(jiān)管不同,集體建設(shè)用地的使用狀況難以使用衛(wèi)星遙感影像等技術(shù)手段進(jìn)行監(jiān)管,很大程度上增加集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市事后監(jiān)管的難度。

(二)政策源流:從學(xué)界到政策部門(mén)的理論對(duì)話(huà)和方案討論

政策源流是學(xué)者、官員等政策共同體圍繞著社會(huì)問(wèn)題而提出的各種政策備選方案或觀點(diǎn)。在如何完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市事后監(jiān)管政策這一問(wèn)題中,政策共同體并沒(méi)有提出具體方案,但相關(guān)討論可為完善政策方案提供借鑒。

1.集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后土地產(chǎn)權(quán)分割轉(zhuǎn)讓的爭(zhēng)議。南海區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后監(jiān)管難點(diǎn)正是可分割登記、可分拆銷(xiāo)售的“集體產(chǎn)業(yè)載體項(xiàng)目”。一些地區(qū)為促進(jìn)交易,也嘗試對(duì)入市后用地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行分割轉(zhuǎn)讓。例如,成都市郫都區(qū)“多利農(nóng)莊”項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)中提出產(chǎn)權(quán)分割訴求,但當(dāng)?shù)貒?guó)土部門(mén)并沒(méi)有許可其訴求。[14]“多利農(nóng)莊”面臨的問(wèn)題具有一定的代表性。這一問(wèn)題直接關(guān)系到入市用地能否在二級(jí)市場(chǎng)出讓、出租以及抵押貸款等,引發(fā)各方關(guān)注。[15]相關(guān)法律并沒(méi)有對(duì)此做出詳細(xì)規(guī)定。2019年國(guó)務(wù)院發(fā)布《建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》,提出“推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)和地上建筑物所有權(quán)房地一體、分割轉(zhuǎn)讓”。中央層面為推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)入市,逐步放松管制,允許其分割轉(zhuǎn)讓。然而,南海區(qū)的地方實(shí)踐反映出開(kāi)發(fā)商易受到利益誘惑,利用政策便利,以集體商服產(chǎn)業(yè)載體項(xiàng)目為名,行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)之實(shí)。

2. 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市用途的限制。從理論層面進(jìn)行剖析,集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地能否分割轉(zhuǎn)讓實(shí)則與入市后用途緊密相關(guān)。若入市后可用作房地產(chǎn)開(kāi)發(fā),則用地分割轉(zhuǎn)讓自然可行?！锻恋毓芾矸ā芳捌鋵?shí)施條例對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是否可用于住宅用途沒(méi)有明確表述。一些地方政府對(duì)此持開(kāi)放態(tài)度。以廣西壯族自治區(qū)為例,截至2018年10月,廣西北流市69%的入市用地用作住宅,同期59%的居住用地來(lái)自集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。[16]但廣東省限制集體建設(shè)用地入市用途。地方政府限制集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市用途原因是多方面的,除了保護(hù)耕地政策壓力之外,也防止其入市對(duì)地方土地財(cái)政造成較大的沖擊。作為分利集團(tuán),地方政府在經(jīng)營(yíng)城市中,往往通過(guò)壓低工業(yè)用地價(jià)格,抬高商住用地價(jià)格以獲取豐厚的土地經(jīng)營(yíng)收益。[17]一旦集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流向城市住宅用地市場(chǎng),將增加其供給量,導(dǎo)致住宅市場(chǎng)價(jià)格下跌,直接沖擊地方土地財(cái)政。[18]另外,即使放開(kāi)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市用途,但使用期滿(mǎn)后,按照目前大多數(shù)地區(qū)做法,集體土地及附屬建筑將被收回,屆時(shí)如何解決購(gòu)房者的權(quán)益將成為新的挑戰(zhàn)。[19]

(三)政治源流:相關(guān)主體之間的利益博弈

政治源流是影響問(wèn)題決策的政治環(huán)境,由國(guó)民情緒、利益集團(tuán)、意識(shí)形態(tài)、公共輿論、政府變更等構(gòu)成。具體到集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的事后監(jiān)管問(wèn)題上,政治源流主要體現(xiàn)為相關(guān)主體之間的利益博弈。

1. 利益驅(qū)動(dòng)下業(yè)主的博弈。為防止開(kāi)發(fā)商違規(guī)轉(zhuǎn)換用途,南海區(qū)針對(duì)性地制定具體操作規(guī)定。例如,要求其在銷(xiāo)售現(xiàn)場(chǎng)樹(shù)立醒目標(biāo)牌,告知用地屬性。簽訂協(xié)議時(shí),購(gòu)房人(租戶(hù))要簽訂《知情書(shū)》,提醒消費(fèi)者用地和房屋的屬性,必要時(shí)進(jìn)行同步錄影錄音。核發(fā)的房地產(chǎn)權(quán)證清晰標(biāo)示不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利用途為“商服用地,辦公”。這些規(guī)定意在保障消費(fèi)者知情權(quán),以免受到不良銷(xiāo)售人員的誤導(dǎo)。實(shí)際情況卻是,不少消費(fèi)者聲稱(chēng)被騙,訴訟到法院。為什么會(huì)產(chǎn)生“維權(quán)糾紛”?在如此清晰地提醒下,消費(fèi)者完全不知情嗎?對(duì)于大部分理性消費(fèi)者而言,購(gòu)買(mǎi)公寓、住房等大宗資產(chǎn)本應(yīng)慎之又慎。在此情形下,購(gòu)房者不難發(fā)現(xiàn)所購(gòu)公寓的集體產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。然而,在相對(duì)低價(jià)的誘惑下,不少業(yè)主心存僥幸,明知不合規(guī)卻依然購(gòu)置相關(guān)產(chǎn)業(yè)。一旦被收回,許多業(yè)主借口不知情而訴諸行動(dòng)。對(duì)群體性事件和社會(huì)穩(wěn)定隱患的擔(dān)憂(yōu),使得執(zhí)法變得比較困難。

2. 入市出讓主體對(duì)違規(guī)現(xiàn)象的漠視。南海區(qū)入市監(jiān)管體系中,集體經(jīng)濟(jì)組織既是入市出讓主體,也是監(jiān)管責(zé)任主體。但村集體經(jīng)濟(jì)組織會(huì)真正落實(shí)監(jiān)管責(zé)任嗎?對(duì)于村集體經(jīng)濟(jì)組織而言,能夠獲取租金或者出讓金,才是當(dāng)前考慮的重要問(wèn)題。入市用地是否按照批準(zhǔn)的用途使用,則是政府部門(mén)考慮的事情。另外,南海區(qū)集體用地入市流轉(zhuǎn)簽訂的合同,幾乎都做出同樣的規(guī)定:到期無(wú)償收回。既然是無(wú)償收回,村集體經(jīng)濟(jì)組織并不介意流轉(zhuǎn)地塊的實(shí)際用途。2022年8月課題組對(duì)南海調(diào)研中發(fā)現(xiàn),村集體已明確認(rèn)知集體建設(shè)用地入市后自己的監(jiān)管責(zé)任。問(wèn)及是否會(huì)因被轉(zhuǎn)讓方違規(guī)使用而收回土地,所有村集體都表示這種可能性不大。在利益誘惑下,村集體甚至可能與開(kāi)發(fā)商合謀違規(guī)。各種利益的糾葛,入市出讓主體監(jiān)管責(zé)任的空置,使得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后的種種違法行為難以被發(fā)現(xiàn)。

(四)政策窗口:《土地管理法》的修正

多源流理論認(rèn)為政策窗口打開(kāi),使得原來(lái)獨(dú)立運(yùn)行的問(wèn)題源流、政策源流、政治源流發(fā)生耦合,為政策的制定或變遷提供機(jī)會(huì)。從南海區(qū)實(shí)踐來(lái)看,各類(lèi)媒體相繼報(bào)道南海區(qū)的入市問(wèn)題后,引起社會(huì)的普遍關(guān)注,構(gòu)成政策議程的“問(wèn)題源流”。在此壓力下,南海相關(guān)部門(mén)做出公開(kāi)回應(yīng),查處違規(guī)“商改住”項(xiàng)目,要求開(kāi)發(fā)單位整改。之后,南海區(qū)多部門(mén)聯(lián)合發(fā)力,開(kāi)展商業(yè)項(xiàng)目租賃監(jiān)察與調(diào)研,加強(qiáng)規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序。南海區(qū)從2020年1月暫停集體商服用地上市流轉(zhuǎn),等待國(guó)家層面政策明朗后,再調(diào)整入市監(jiān)管政策。2020年1月,《土地管理法》(修正案)正式實(shí)施,集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市合法化。至此,政策演變的問(wèn)題源流、政策源流和政治源流最終實(shí)現(xiàn)有機(jī)匯合,從而形成集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地事后監(jiān)管的政策改革的機(jī)會(huì)之窗。2020年12月,南海發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市監(jiān)管指導(dǎo)意見(jiàn)》《佛山市南海區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地及房屋開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)監(jiān)管試行辦法》,并將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市監(jiān)管作為南海區(qū)建設(shè)廣東省城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)的重點(diǎn)任務(wù)。

六、政策變遷:南海區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市事后監(jiān)管政策的漸進(jìn)式改革

比較于2015年集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市監(jiān)管政策,2020年南海區(qū)事后監(jiān)管政策延續(xù)了之前政策基調(diào),努力彌補(bǔ)實(shí)踐中出現(xiàn)的監(jiān)管漏洞,建立全鏈條監(jiān)管機(jī)制,在原有基礎(chǔ)上進(jìn)行漸進(jìn)式改革,以全面規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)秩序。

(一)明確職責(zé)分工,強(qiáng)化屬地管理

為解決監(jiān)管部門(mén)職責(zé)不清的問(wèn)題,參照國(guó)有土地的做法,南海區(qū)明確了區(qū)政府各部門(mén)、鎮(zhèn)政府(街道辦事處)、村(居)集體經(jīng)濟(jì)組織等各級(jí)監(jiān)管責(zé)任主體的監(jiān)管職能,落實(shí)專(zhuān)崗專(zhuān)人。為了強(qiáng)化屬地管理,各鎮(zhèn)政府(街道辦事處)成立監(jiān)管小組,負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地項(xiàng)目的日常監(jiān)管?？紤]到集體土地與國(guó)有土地的所有權(quán)差異,設(shè)立村級(jí)監(jiān)管責(zé)任制度,明確村級(jí)監(jiān)管責(zé)任主體對(duì)擅自改變土地利用條件、擅自分割銷(xiāo)售房屋、違規(guī)收取租金、虛假宣傳違規(guī)銷(xiāo)售等行為負(fù)有日常巡查和監(jiān)管職能。

(二)加強(qiáng)規(guī)劃管控,防范“商改住”等違規(guī)建設(shè)行為

南海區(qū)制定多項(xiàng)措施防范“商改住”等違規(guī)建設(shè)行為:一是項(xiàng)目規(guī)劃條件中明確項(xiàng)目用地性質(zhì)、建筑功能,明確在規(guī)劃審批、建設(shè)工程規(guī)劃條件核實(shí)、核發(fā)施工許可、竣工驗(yàn)收等環(huán)節(jié)的管理措施。二是從設(shè)計(jì)、施工圖審查、施工、監(jiān)理等多個(gè)環(huán)節(jié)強(qiáng)化監(jiān)管,強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目建設(shè)要求,不得預(yù)留加建、改建衛(wèi)生間、廚房或夾層的相關(guān)構(gòu)造及設(shè)施。三是發(fā)揮村集體的監(jiān)管作用,定期核查建設(shè)項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng),參與竣工驗(yàn)收。四是嚴(yán)禁開(kāi)發(fā)單位虛假宣傳住宅用途。在項(xiàng)目命名上不得使用誤導(dǎo)性的名稱(chēng),與購(gòu)房者(承租者)簽訂《知情書(shū)》。違規(guī)宣傳者不僅給予處罰,還納入嚴(yán)重失信記錄名單。

(三)明晰監(jiān)督舉措,防范違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為

通過(guò)多種方式強(qiáng)化部門(mén)監(jiān)管抓手,防范以租代售等違規(guī)行為:一是減少集體商服用地的入市。只有城市更新聯(lián)動(dòng)改造項(xiàng)目、城市更新混合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、鎮(zhèn)(街道)集體土地整備中心擬入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、用于建設(shè)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、幼兒園等公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目等四類(lèi)項(xiàng)目方可入市。二是加強(qiáng)出租方式入市管理。房屋租期不得超過(guò)十年,開(kāi)發(fā)單位不得一次性收取房屋承租者三年及三年以上的租金。三是明確開(kāi)發(fā)單位不得以“贈(zèng)送使用年限”等名義變相銷(xiāo)售房屋,房屋出租后開(kāi)發(fā)單位不得采取“長(zhǎng)租返利”模式返租經(jīng)營(yíng)。

(四)政策變遷依然存在的缺憾

南海區(qū)在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的事后監(jiān)管方面,仍處于嘗試和摸索階段,并面臨著不少困難:其一,中央層面對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市監(jiān)管沒(méi)有明確指引,地方監(jiān)管政策“師出無(wú)名”。2023年自然資源部發(fā)布《集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓監(jiān)管協(xié)議》示范文本,是對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市監(jiān)管政策措施的具體化,但一些條文,落地實(shí)施可能性較小,且處于試點(diǎn)試行階段,其作用如何,有待觀望。其二,入市用途爭(zhēng)議。到底要不要限制住宅用途,學(xué)術(shù)界尚無(wú)定論,《土地管理法》也未給出清晰的答案。而對(duì)入市用途的限制,影響到用地使用權(quán)能的實(shí)現(xiàn),也不利于推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的建設(shè)進(jìn)程。其三,南海現(xiàn)有監(jiān)管政策雖然明確界定政府各部門(mén)的監(jiān)管職責(zé)分工,但能否落實(shí)下去,如何履行專(zhuān)人對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市監(jiān)管之責(zé)?如何判斷失職?失職后又將如何處置?這些實(shí)施細(xì)節(jié)仍需進(jìn)一步完善。其四,集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市方式多樣化,出租、出讓、出資、抵押等市場(chǎng)面向的需求群體差異甚大。如何對(duì)不同入市類(lèi)型的用地進(jìn)行事后監(jiān)管,現(xiàn)有政策文件并沒(méi)有清晰表達(dá)。

七、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市事后監(jiān)管制度的優(yōu)化路徑

根據(jù)南海區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地政策變遷過(guò)程,結(jié)合農(nóng)村“三塊地”改革的政策導(dǎo)向,本文提出如下政策建議。

(一)完善政策體系,明確監(jiān)管具體內(nèi)容

長(zhǎng)期以來(lái)因“重審批,輕監(jiān)管”的土地管理模式,造成土地監(jiān)管系統(tǒng)不完善,處罰力度不夠,違規(guī)違法建設(shè)屢禁不絕。[20]相比較于國(guó)有建設(shè)用地,集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市事后監(jiān)管更加乏力。有必要完善集體建設(shè)用地入市事后監(jiān)管相關(guān)法律法規(guī),明確具體監(jiān)管內(nèi)容,尤其是入市后的用途監(jiān)管。國(guó)家有關(guān)部門(mén)可根據(jù)地方改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),在《土地管理法實(shí)施條例》后續(xù)修訂中細(xì)化集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后的監(jiān)管內(nèi)容、責(zé)任主體、處罰等,提供可供參考的操作指引,實(shí)現(xiàn)有法可依。地方政府在摸清家底,因地制宜基礎(chǔ)上,根據(jù)中央精神、國(guó)家職能部門(mén)的指導(dǎo)性意見(jiàn),適時(shí)出臺(tái)地方性法規(guī)或?qū)嵤┘?xì)則(辦法),使入市事后監(jiān)管有章可循。(見(jiàn)圖3)

圖3 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的事后監(jiān)管體系的創(chuàng)新

(二)深化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革,建立差異化入市事后監(jiān)管體系

1. 針對(duì)不同入市方式,探索制定差異化精準(zhǔn)事后監(jiān)管模式。自然資源部印發(fā)的《集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓監(jiān)管協(xié)議》示范文本(試點(diǎn)試行)規(guī)定以出租等方式供應(yīng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的參照適用該文本。實(shí)際上,不同入市方式,事后監(jiān)管內(nèi)容相差甚大,單一方式難以應(yīng)對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后的復(fù)雜監(jiān)管環(huán)境。宜“多管齊下”,針對(duì)不同入市方式,根據(jù)實(shí)踐反饋的主要監(jiān)管漏洞,“事前震懾”與“事后糾偏”相結(jié)合,完善市場(chǎng)交易和服務(wù)監(jiān)督管理制度,探索制定差異化精準(zhǔn)事后監(jiān)管模式。

2.探索集體建設(shè)用地多元化使用范圍,深化現(xiàn)有政策工具。現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市范圍暫未做出詳盡規(guī)定,而國(guó)家正積極推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地建設(shè)租賃住房工作,結(jié)合相關(guān)政策文件精神,入市范圍還存在一定政策空間。有條件地區(qū)可探索將農(nóng)村閑置宅基地、廢棄集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的通道,深化城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度,完善集體和國(guó)有建設(shè)用地混合開(kāi)發(fā)制度,探索建立均衡改造機(jī)制等。在產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓與分割方面,根據(jù)2019年發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》,可參考國(guó)有土地的管理辦法,在期滿(mǎn)之后,購(gòu)房者(業(yè)主)可以通過(guò)續(xù)期、優(yōu)先回購(gòu)等措施,嘗試產(chǎn)權(quán)分割轉(zhuǎn)讓等突破性改革。

(三)創(chuàng)新優(yōu)化監(jiān)管模式,探索構(gòu)建新型綜合監(jiān)管體系

1.落實(shí)監(jiān)管責(zé)任,對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市進(jìn)行全鏈條全周期管理。制度的生命力源于執(zhí)行。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2019〕18號(hào))精神,要加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管,落實(shí)監(jiān)管責(zé)任,健全監(jiān)管規(guī)則,創(chuàng)新監(jiān)管方式。對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市進(jìn)行有效的全生命周期管理。在多部門(mén)聯(lián)動(dòng)、落實(shí)主體責(zé)任和機(jī)構(gòu)下沉的基礎(chǔ)上,加大行政執(zhí)法力度,加強(qiáng)事中檢查、事后稽查處罰力度等,確保監(jiān)管措施落實(shí)到位。

2.探索構(gòu)建“多主體、動(dòng)態(tài)化、智慧化、差異化、精準(zhǔn)化”新型綜合監(jiān)管體系,形成“多位一體”大監(jiān)管格局。建議探索構(gòu)建新型綜合監(jiān)管體系,將嚴(yán)格的監(jiān)管執(zhí)法、多元的社會(huì)監(jiān)督、高效的政府服務(wù)、靈敏的市場(chǎng)評(píng)價(jià)有機(jī)結(jié)合,構(gòu)建起政府監(jiān)管、行業(yè)自律、企業(yè)自治、社會(huì)監(jiān)督、公眾參與的“多位一體”大監(jiān)管格局。

(1)多主體:在政府主管基礎(chǔ)上,充分吸納行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)組織、企業(yè)、公眾等多元主體廣泛參與,主體間各展所長(zhǎng),相互支持,以共同理念、標(biāo)準(zhǔn)、承諾為行為準(zhǔn)則,形成政府監(jiān)管、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督、企業(yè)自治、公眾參與的全社會(huì)各種力量協(xié)同監(jiān)管,以產(chǎn)生巨大監(jiān)管合力。

(2)動(dòng)態(tài)化:建立政府綜合監(jiān)管新機(jī)制,實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)無(wú)縫隙監(jiān)管。在推廣“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”的新監(jiān)管方式背景下,建議建立跨部門(mén)“雙告知、雙反饋、雙跟蹤”審批辦理機(jī)制和“雙隨機(jī)、雙評(píng)估、雙公示”的監(jiān)管協(xié)同機(jī)制,解決傳統(tǒng)監(jiān)管中監(jiān)管領(lǐng)域發(fā)力平均主義、監(jiān)管信息無(wú)法共享等問(wèn)題。

(3)智慧化:通過(guò)多元化數(shù)字平臺(tái),構(gòu)建政府?dāng)?shù)字化治理監(jiān)管新模式。建立統(tǒng)一的土地全生命周期管理信息平臺(tái),依靠信息共享、資源共用、業(yè)務(wù)聯(lián)動(dòng)、監(jiān)管互助等手段,充分運(yùn)用各種方法和技術(shù),對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行全范圍、全過(guò)程、全時(shí)段動(dòng)態(tài)監(jiān)管,實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)、部門(mén)協(xié)同、社會(huì)共治的統(tǒng)一化、常態(tài)化、主動(dòng)化和專(zhuān)業(yè)化,提升集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市監(jiān)管效果。

(4)差異化:推廣南海區(qū)經(jīng)驗(yàn),設(shè)立履約保證金,由建設(shè)單位按土地地價(jià)(租價(jià))的一定比例存入專(zhuān)用賬戶(hù),并報(bào)鎮(zhèn)街備案。對(duì)于出租、出讓等不同入市方式,在監(jiān)管重點(diǎn)內(nèi)容、監(jiān)管方式上應(yīng)有所區(qū)別,形成差異化的監(jiān)管模式。明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地分類(lèi)的標(biāo)準(zhǔn)、程序和相應(yīng)的監(jiān)管措施,實(shí)行分類(lèi)分級(jí)、動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

(5)精準(zhǔn)化:建立“宣傳+程序+信用+獎(jiǎng)懲”四位一體的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)監(jiān)管模式。采用集體建設(shè)用地企業(yè)誠(chéng)信的管理制度,監(jiān)管部門(mén)定期針對(duì)市場(chǎng)主體信用情況做出不同的評(píng)級(jí),按照用地主體信用差異,在政府采購(gòu)、項(xiàng)目招投標(biāo)、城市更新、土地競(jìng)拍等方面給予區(qū)別對(duì)待,定期向社會(huì)公示。

(6)信用化:探索建立市場(chǎng)主體事前誠(chéng)信承諾、事中評(píng)估分類(lèi)、事后聯(lián)動(dòng)獎(jiǎng)懲的全鏈條信用監(jiān)管體系。首先,建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市主體審批準(zhǔn)入前誠(chéng)信承諾制度,并將其納入信用記錄,向社會(huì)公開(kāi)。其次,探索建立信用信息分類(lèi)監(jiān)管機(jī)制,并依此探索建立審批綠色通道機(jī)制。再次,推行信用承諾、信用報(bào)告、信用審查機(jī)制。最后,建立完善政府各部門(mén)守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒機(jī)制,使失信企業(yè)“一處失信,處處受限”。