何莉 蘇錦依 周文思（江南大學 江蘇無錫 214122）

一、引言

在現代預算制度的理論邏輯中，通常有兩個重要評價標準：一個是預算管理一體化，即收支預算必須全面完整地加以反映、科學合理地加以編制、規(guī)范有序地加以執(zhí)行，形成標準統一的預算管理體系；另一個是預算監(jiān)督體系化，即建立起約束有力的立體化預算監(jiān)督體系。在建立現代預算制度的過程中，理論邏輯為“全面完整、編制科學、執(zhí)行規(guī)范、強化監(jiān)督、注重績效、公開透明”。當前預算管理與現代預算制度尚存在不相適應的問題，例如預算管理不夠全面綜合、支出標準建設總體滯后、預算約束制度不夠完善等，同時預算信息系統建設雖然經歷了從無到有、逐個建立系統、逐步覆蓋業(yè)務的過程，但尚難支撐起預算管理現代化，各高校預算管理系統普遍呈現出系統分散建設、自成體系等特點，僅通過與其他業(yè)務管理系統接口的方式很難實現業(yè)務的高效協同。2022 年初，財政部強力推進各地各單位部署實施預算管理一體化系統，實施該系統對高校主要的影響在于預算管理、預算數據、預算項目、部門預算和預算全過程管理五個方面的一體化。

二、預算管理一體化的建設目標

預算管理一體化系統將上下級預算有效銜接起來，在逐級匯總預算的同時動態(tài)反饋預算資源的分配及實際使用情況，可以及時匯集預算落實和決策部署情況，便于上級管理部門決策和動態(tài)了解整體情況，同時實現對非財力性轉移支付項目的跟蹤問效。該系統最重要的基礎是數據同源，產生的預算數據和對接傳輸的數據統一了標準，將單位和部門的會計核算數據、資產管理數據、政府采購數據等各類財務及預算數據標準化，去除了各級數據使用單位的數據壁壘，同時將各級預算單位的預算數據匯集后直接對接中央財政系統，實現對全國預算數據的統一管理，改變原有預算管理控制機制。相較于原系統，建設預算項目庫成為該系統中各環(huán)節(jié)能夠順利運行的基礎，發(fā)揮了項目庫載體作用，對預算項目的前期準備、立項入庫、支出執(zhí)行、決算形成等重要階段實施全生命周期管理。與以往跨年項目不同的是，在項目庫中對于長期支出類的項目和跨年支出類的項目，例如償債支出、跨年項目支出等事項管理，將與各年度預算相銜接，平衡跨年度預算，統籌部分未來收支的情況，增強對跨年度預算的約束。而在預算管理上，對高校及附屬單位的收支納入部門預算和單位預算，對各類收入和存量資金進行統籌安排，保障重點支出需求，在重要的預算管理過程中的環(huán)節(jié)，例如前期的預算編制、中期的預算執(zhí)行、后期的決算和報告，以及政府采購、合同管理、資產管理等內部控制領域，每個環(huán)節(jié)高效、有序聯結，應用順向和逆向動態(tài)可溯的控制機制，同時將預算執(zhí)行結果及形成的資產、債務情況作用于以后年度預算編制，深度融合預算績效管理與預算管理，形成預算全方位、全過程、全覆蓋的閉環(huán)管理。

三、預算管理一體化系統與現有系統的差異

（一）管理模式和控制機制不同?，F行管理模式下，數出多源，單獨維護，且不盡相同，而在一體化管理模式下，數出一源，統一維護，共享共用。原系統的控制機制為：預算指標——用款計劃——資金支付——會計核算，而一體化系統的控制機制為：預算指標——實時核算——資金支付——上報用款計劃。以用款計劃為例，編報范圍包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和財政專戶管理資金。在一體化系統中用款計劃不再按預算項目編報，簡化了管理口徑，主要用于國庫現金流量預測、控制及資金清算管理，同時通過用款計劃和預算指標，對資金支付進行雙重控制，簡化審核流程，提升用款計劃的時效性和預測效能。高校應根據指標、項目實施進度以及月度用款需求等編報結轉資金用款計劃，編報口徑為“預算單位+資金性質+指標類型（當年/結轉）+支出功能分類科目+支付方式（集中支付/實撥）+金額”。一體化系統提供政府性基金預算分項目累計審核數與實際收入數、國有資本經營預算累計審核數與實際收入數、財政專戶管理資金分預算單位累計審核數與實際收入數作為參考。高校當月未使用部分可在以后月份累計使用，當年累計支付金額不得超過當年累計已批復用款計劃，機動經費項目和凍結指標不再編報用款計劃。

（二）預算管理細化程度不同。在預算管理一體化系統中，編制預算之前，由預算單位對已儲備并計劃納入當年預算的項目進行細化。主要對各年度資金來源，以及預算編制年度部門經濟分類科目、年度績效目標、年度新增資產配置、年度政府采購、年度政府購買服務（核實）進行細化，例如人員類項目細化中，該系統已內置9 個人員類二級項目測算模板，用于預算單位測算項目金額。在測算結果的基礎上，如人員類項目還有明確依據需要調整經費需求的，可在測算信息中增加填報特殊需求行，由高校確定人員類項目資金性質，細化完善部門經濟分類科目；在公用經費項目細化上，系統已內置4 個公用經費二級項目測算模板，預算單位可選擇測算模板，填報相應支出標準和數量，測算項目金額。高校應確定公用經費項目預算資金性質，細化編制部門經濟分類科目、新增資產配置、政府采購、政府購買服務等信息。需要注意的是，績效信息目前無需填報，資金性質中的“上年結轉”特指中央財政撥款結轉資金，其他資金性質的結轉資金合并至相應資金本年預算填報。

（三）支付管理方式不同。預算管理一體化系統要求高校會計核算具體到明細項目，推動單位會計從手工記賬向自動化記賬轉變，規(guī)范單位會計賬務調整和支付更正管理。以國庫集中支付為例，高校在系統中選取預算指標，填寫支付申請信息，生成《國庫集中支付申請書》和《國庫集中支付憑證》等數字憑證，系統根據預算指標和用款計劃額度嚴格控制支付申請，指標控制口徑為“預算單位+指標類型+資金性質+支出功能分類底級科目+政府預算支出經濟分類款級科目+預算項目”，機動經費項目和凍結指標不再發(fā)起支付申請，可以完善支出經濟分類管理。預算單位將相關電子憑證加蓋電子簽名、簽章后，一體化系統自動提交并核驗上級主管部門預設規(guī)則及庫款余額情況，核驗通過的支付憑證自動發(fā)送給代理銀行支付資金，核驗不通過的轉入主管部門人工審核，以達到集中校驗機制目的，從而完善國庫集中支付控制體系。當高校選取帶有政府采購標識的預算指標發(fā)起支付申請時，需關聯在系統已經備案的政府采購合同，系統自動校驗合同金額、收款人等信息。當支付政府采購合同最后一筆資金時，系統將校驗經預算單位確認的最后一次履約驗收結果，從而優(yōu)化國庫集中支付業(yè)務流程，實現全流程電子化。

（四）資產管理、政府采購管理等管理方式不同。在預算管理一體化系統中，以資產管理為例，系統新增資產配置管理模塊嵌入預算管理全流程，高校在申請屬于資本性支出并形成資產的項目預算時，或者在儲備運轉類項目和特定目標類項目時，需要利用項目庫中的資產信息來配置相應的預算，系統通過采集關于采購合同、會計核算和資產設備等信息對資產管理形成動態(tài)閉環(huán)監(jiān)督管理；資產信息的變動觸發(fā)核算數據實時更新，資產的賬實價值將與會計核算同步，確保賬表一致，形成會計核算和實物資產管理的雙向控制；系統可以實現根據核算數據中的資產價值和資產管理信息自動生成資產報表，確保高校在編制部門決算以及財務報告、國有資產報告時各類報告口徑銜接一致；系統將政府采購嵌入整個流程中，以改變過去和部門預算、國庫集中支付不緊密的情況，通過整合貫通預算編制、政府采購和國庫集中支付相關業(yè)務流程，將政府采購、合同審核、資金支付貫穿全流程，統一編碼，從而規(guī)范采購活動的環(huán)節(jié)，符合政府采購預算，并落實預算績效管理要求。這兩項業(yè)務的加強管理形成了新的控制體系，有利于在預算編制及執(zhí)行環(huán)節(jié)的有效銜接。

（五）項目管理方式不同?，F有的預算項目普遍存在跨年管理的問題，而預算管理一體化系統以項目庫的方式將全部預算支出納入了整個生命周期管理，完善了項目的基礎設置，申報預算前首先需要項目入庫，細化項目后納入預算編制，已入庫的項目，當需要調整支出科目或金額時，首先溯源回至項目庫進行修改。對于通用項目設置，由專用項目部門和預算單位申請、財政審核。以項目熱點分類為例，預算管理一體化系統支持從熱點戰(zhàn)略、熱點政策等角度對預算項目進行屬性標注，系統已內置熱點分類屬性，部門也可設置部門熱點分類。一個項目可以對應多個熱點分類屬性，如一個預算項目的熱點分類屬性既可以是民生支出，也可以是脫貧攻堅等。對預算項目標注熱點分類屬性，主要是用于統計、匯總、分析預算項目與有關宏觀政策熱點的銜接情況，作為決策參考。

（六）信息共享方式不同。預算管理一體化系統采用聯網在線操作、系統集中部署和統一控制，高校等單位通過國家電子政務網絡登錄系統，與財政部門在同一個平臺在線辦理預算管理全流程業(yè)務，解決了財政與部門、單位之間的“信息孤島”問題，同時對業(yè)務模式也產生了重要影響。對高校而言，有以下三點主要變化：實現控制方式的集中、統一；做到監(jiān)管模式的動態(tài)、高效；滿足業(yè)務數據的規(guī)范、共享。系統驅動財政工作數字化轉型，業(yè)務對象數字化、操作過程數字化、控制規(guī)則數字化，基礎數據審核過程在線上進行，從源頭把控基礎數據質量，預算測算在線上實現，同時建立標準庫和測算模板，預算調整調劑也在線上進行，支付全流程在線，最終達到信息數據管理的全要素、全過程、數字化。

四、高校財務業(yè)務系統與預算管理一體化系統對接存在的問題及解決方案

（一）系統接口對接時存在的問題。在實操業(yè)務中，目前各高校財務業(yè)務系統和預算管理一體化系統，在系統對接上存在以下問題：在支付環(huán)節(jié)對接僅有支付申請錄入接口，后續(xù)審核、復核、簽章仍需要再次登錄預算管理一體化系統操作；支付申請的狀態(tài)僅有是否成功的反饋，支付申請所處的環(huán)節(jié)階段、明細狀態(tài)均無接口可查詢，支付申請接口中缺少收款銀行的聯行號字段；尚無合同備案接口，但政府采購與大于100 萬元的購買性支出需要有合同，否則需要進入部門人工審核流程；尚無回單下載接口，只能通過預算管理一體化系統打印支付申請與支付憑證作為記賬憑據；對接并非實時對接而是采用文件傳遞的方式，指標并非當前真實可用的余額；公務卡查詢接口有時間限制也非實時，用戶報銷無法自主選擇消費明細；支付失敗資金退回查詢接口無關鍵字與原支付憑證關聯等。

（二）接口對接中擬采用的解決方案。

1.利用RPA 技術，緩解財務壓力。RPA 是一種軟件技術，其核心能力是模擬和替代人工勞動。這種軟件代替的是部門擬人化的操作，如輸入數據、切換頁面、切換系統等動作。如今高校財務部門的財務工作均需依賴計算機，一些高校更是擁有多套應用系統，在業(yè)務場景中需要頻繁切換，而RPA 能夠調用計算機中常見的操作軟件及有客戶端用戶界面的軟件或網頁，當RPA 機器人模仿人工操作行為時，可以在不同的系統之間做到表層集成，不需要修改系統本身的代碼或數據庫字段，也不需要改變接口或者對接系統，只是單純地模擬財務人員的行為。

在日常財務工作中，可以通過錄制的方式自動生成數據或直接操作系統，只需要對操作人員進行簡單培訓，即可直接使用。在對接預算管理一體化系統的業(yè)務場景中，高?？梢岳肦PA 機器人解決后續(xù)審核復核簽章繁瑣的手續(xù)操作，例如解決明細狀態(tài)查詢問題，責任劃分清晰明了；基于預算一體化的核算系統指標控制自成體系，能制單就能支付；資金退回可及時更新原支付申請狀態(tài)，后續(xù)可通過系統進行失敗處理；基于預算一體化的核算系統內置全部支付數據要素，包括核算項目、資金來源、財政指標，不增加制單工作量與難度；對于報銷單物流狀態(tài)所有經辦相關人員清晰可見，個人報銷到款自主可查等，從而達到緩解財務壓力的目的。

2.設置自動獲取財務數據。在預算管理一體化系統操作申請用款計劃業(yè)務時，例如在取數時，取每條指標上的可申請支付金額，設置系統對該條指標的余額和指標所屬功能分類科目的用款計劃余額進行比較，金額小的數據即取為可申請支付金額?？缮暾堉Ц督痤~是結合指標和用款計劃可用余額自動計算的，便于財務人員辦理支付時直接使用，無需二次計算；財政支付中，增加一體化支付模塊，支付時可以查看指標額度；狀態(tài)更新中，根據一體化接口獲取支付結果，若存在資金退回通知書更新最長時間為T+7；審批流程中，使用RPA 機器人獲取相應的支付狀態(tài)，實現財務部門免處理；交易流水中，通過接口獲取支付憑證和國庫資金退回通知書，匯總后生成交易流水，而預算管理一體化系統在支付時，所提供的接口，例如支付憑證、國庫集中支付申請、單位指標查詢、查詢集中支付單據狀態(tài)、國庫集中支付申請書、國庫集中支付資金退回通知書等，均為異步對接，同時缺失支付審批流程的數據，因此仍需要通過RPA 機器人配合接口完成支付業(yè)務。

五、結語

預算管理一體化系統有助于改革統籌預算制度和預算工作數字化轉型，將信息技術作為工具來推進實現預算管理現代化的目標，進一步規(guī)范工作流程、統一數據源、嚴肅預算，推動數據共享。按照預算管理一體化系統的業(yè)務模式，高校財務部門需加快推動預算制度系統集成、協同高效，將現有業(yè)務管理系統與預算管理一體化系統無縫對接，整合替代現有的預算編制、預算執(zhí)行和資產管理等業(yè)務管理系統，有利于實現管理系統的集中部署和統一控制。預算管理一體化系統將集中反映各高?；A信息和會計核算、資產管理、賬戶資金、政府采購等財務信息，數據同源后，將預算管理各主體業(yè)務操作全部納入信息系統，有助于減輕高校多頭報送、重復錄入數據的工作量，并且統一預算管理各環(huán)節(jié)業(yè)務數據標準，逐步實現業(yè)務對象數字化、操作過程數字化、控制規(guī)則數字化，從而有利于推動預算和財務管理工作數字化轉型。