時(shí) 娟，周 棟，李 海

(1.河北體育學(xué)院 社會(huì)體育系，石家莊 050041；2.河北體育學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，石家莊 050041；3.上海體育學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，上海 200438)

體育彩票公益金是經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),從體育彩票銷售額中按規(guī)定比例提取的專項(xiàng)資金[1]。其不僅是發(fā)展我國(guó)社會(huì)福利事業(yè)的重要資金來源,更是發(fā)展我國(guó)體育事業(yè)的主要經(jīng)費(fèi)保障[2]。隨著體育彩票市場(chǎng)快速增容[3],體育彩票公益金數(shù)額亦日益增多,為更好地規(guī)范體育彩票公益金的使用,我國(guó)相繼頒布了《彩票公益金管理辦法》《體育彩票公益金資助項(xiàng)目宣傳管理辦法》《中央專項(xiàng)彩票公益金支持地方社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展資金管理辦法》等政策文件,初步形成了體育彩票公益金政策體系。

隨著公益金政策的廣泛使用,公益金法規(guī)及政策研究成為我國(guó)彩票領(lǐng)域研究的熱點(diǎn)。朱洪達(dá)[4]借鑒域外經(jīng)驗(yàn),通過對(duì)比分析認(rèn)為我國(guó)彩票業(yè)處于不完全國(guó)家彩票階段,政府對(duì)彩票公益金管理的法律制度并不完善,公益金沒有發(fā)揮應(yīng)有作用。謝玉璽[5]通過與英法美對(duì)比認(rèn)為我國(guó)與彩票公益金有關(guān)的法律規(guī)制效力普遍偏低。楊曲[6]以四川為例,認(rèn)為國(guó)家需盡快頒布更多的法律法規(guī),進(jìn)一步規(guī)范體育彩票公益金管理。由此可見,學(xué)者們雖然研究角度各異,但研究主要聚焦于政策管理現(xiàn)狀以及政策實(shí)施結(jié)果,對(duì)體育彩票公益金政策文本分析關(guān)注度不夠。

伴隨著體育產(chǎn)業(yè)被列為戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)[7],越來越多的學(xué)者開始關(guān)注體育政策文本分析,并以政策工具理論為基礎(chǔ)開展相關(guān)研究。但已有文獻(xiàn)對(duì)體育彩票公益金政策工具使用情況以及政策評(píng)估研究較少。體育彩票公益金政策工具作為政府管理體育彩票公益金的手段,不僅是連接政策目標(biāo)與政策結(jié)果的橋梁,而且是將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行動(dòng)的路徑和機(jī)制[8]。因此,本研究引入政策工具理論,以政策文本內(nèi)容分析為基礎(chǔ),對(duì)體育彩票公益金政策進(jìn)行多維度量化評(píng)估,探究其在內(nèi)容制定方面存在的問題,以期為后續(xù)的政策制定提供參考。

1 研究設(shè)計(jì)

1.1 研究思路

研究以政策工具理論為基礎(chǔ),以1991—2020年間國(guó)家頒布的122份體育彩票公益金政策文件作為研究核心樣本。采用內(nèi)容分析法,基于政策工具理論對(duì)政策進(jìn)行分類,并運(yùn)用政策評(píng)估領(lǐng)域相關(guān)研究成果,對(duì)政策內(nèi)容進(jìn)行多維評(píng)估。

1.2 研究方法與樣本篩選

研究應(yīng)用內(nèi)容分析法將相關(guān)政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為適合量化分析的文本單元[9],結(jié)合政策工具與政策評(píng)估相關(guān)理論與方法,對(duì)我國(guó)體育彩票公益金政策內(nèi)容進(jìn)行分析與評(píng)估。政策樣本的選擇標(biāo)準(zhǔn)為:一是相關(guān)政策的出臺(tái)或通過機(jī)構(gòu)為中央層面的權(quán)威部門[9],二是政策文本均需與體育彩票公益金直接相關(guān),三是政策類型主要為通知、規(guī)定、辦法、條例、細(xì)則、意見、規(guī)劃等[10]。按照以上標(biāo)準(zhǔn),對(duì)近30年已有文獻(xiàn)及政府官方網(wǎng)站正式頒布的政策文本進(jìn)行收集、整理并最終得到有效政策樣本122份。

1.3 政策文本編碼

研究按照“政策編號(hào)-分析單元編號(hào)”的形式,對(duì)所選政策文本包含的政策單元進(jìn)行編碼(表1)。其中,政策編號(hào)按照文件發(fā)布的先后順序進(jìn)行(1～122);分析內(nèi)容單元以各政策文件中各個(gè)政策工具出現(xiàn)的先后順序依次編碼,政策工具分析歸類的研究單位為一句話(以句號(hào)或分號(hào)為標(biāo)準(zhǔn))[11],并以此為基礎(chǔ)對(duì)政策文本內(nèi)容進(jìn)行分析。

表1 政策文本分析單元編碼表(示例)

2 體育彩票公益金政策工具組合特征

2.1 我國(guó)體育彩票公益金政策工具界定

政策工具亦稱治理工具、政府工具,是政府實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的具體措施和手段[12]。在眾多政策工具理論中,Rothwell和Zegveld的政策工具分類思想使用較為廣泛[13],該理論根據(jù)政策工具產(chǎn)生影響的層面,將其分為環(huán)境面政策工具、供給面政策工具和需求面政策工具[14],并指出這3種類型的政策工具相互協(xié)調(diào)形成合力,政策產(chǎn)生的效果才為最優(yōu)[15]。研究借鑒以上分類方法,結(jié)合我國(guó)體育彩票公益金政策實(shí)際,將體育彩票公益金政策樣本中的政策主體內(nèi)容劃分為3種類型。

2.1.1 供給型政策工具

供給型政策工具主要指政府通過提供資源,保證體育彩票公益金各項(xiàng)工作開展而使用的各種政策工具。體育彩票公益金政策內(nèi)容主要由人員管理、資金投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等組成。其中人員管理指公益金在籌集、分配、使用等工作中對(duì)于工作人員的管理政策;資金投入是指各類引起公益金資金數(shù)量產(chǎn)生變化的政策;基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是指公益金在籌集、分配、使用過程中政府在硬件設(shè)施如銷售網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)、彩票售票機(jī)維護(hù)等方面的管理政策。

2.1.2 需求型政策工具

需求型政策工具主要是指政府為發(fā)展體育及社會(huì)福利事業(yè)而對(duì)體育彩票公益金進(jìn)行使用的政策工具,根據(jù)體育彩票公益金政策特點(diǎn),主要包括體育支出和其他社會(huì)福利支出等。體育支出指的是公益金在群眾體育領(lǐng)域和競(jìng)技體育領(lǐng)域的支出,其他社會(huì)福利支出則是公益金在扶貧、助學(xué)、賑災(zāi)等非體育領(lǐng)域的支出。

2.1.3 環(huán)境支持型政策工具

環(huán)境支持型政策工具指政府通過對(duì)體育彩票公益金環(huán)境產(chǎn)生影響,對(duì)公益金進(jìn)行間接管理的政策工具。根據(jù)政策內(nèi)容可細(xì)分為財(cái)務(wù)管理和一般性法規(guī)管制。財(cái)務(wù)管理是指公益金籌集、分配、使用等工作開展遵守的財(cái)務(wù)制度與規(guī)范,除此之外對(duì)公益金活動(dòng)產(chǎn)生間接影響的其他制度規(guī)范屬于一般性法規(guī)管制。

在3種政策工具中,供給型政策工具更多地表現(xiàn)為公益金在籌集、分配過程中供給側(cè)要素的推動(dòng)力,需求型政策工具主要表現(xiàn)為對(duì)公益金使用的拉動(dòng)力,而環(huán)境支持型政策工具則側(cè)重于創(chuàng)造良好的制度性環(huán)境,主要起間接影響作用。

2.2 我國(guó)體育彩票公益金政策工具使用特征

按照前文政策工具歸類要求,將完成編碼工作的體育彩票公益金政策文本單元依據(jù)相同或相似原則,劃分為不同的政策工具類型[9]。為確保研究結(jié)果可信,第一作者作為主要評(píng)判員以關(guān)鍵詞句為判別標(biāo)準(zhǔn),對(duì)政策文件進(jìn)行文本歸類,另邀請(qǐng)一位體育管理專業(yè)博士研究生作為比較評(píng)判員,對(duì)政策文件再次進(jìn)行文本歸類,根據(jù)一致性分析來檢驗(yàn)主評(píng)判員研究結(jié)果的可靠性。經(jīng)計(jì)算,本研究一致性達(dá)90%,超過80%的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn),證明主評(píng)判員的評(píng)判結(jié)果可信[16]。政策工具分類結(jié)果如表2所示。

表2 政策工具分類匯總表

2.2.1 環(huán)境支持型政策工具的強(qiáng)依賴性

表2顯示,政府部門對(duì)環(huán)境支持型政策工具表現(xiàn)出較強(qiáng)依賴性。說明在1991—2020年國(guó)家出臺(tái)了大量的政策用以優(yōu)化體育彩票公益金使用環(huán)境,加強(qiáng)對(duì)公益金使用的政策法規(guī)引導(dǎo),使其日益規(guī)范。從內(nèi)部結(jié)構(gòu)看,環(huán)境支持型政策工具中管制型政策占比較高,而財(cái)務(wù)管理型政策占比較低(表2),說明國(guó)家更側(cè)重于對(duì)公益金資助項(xiàng)目申報(bào)、審批以及公益金使用的合法合規(guī)性管理,而對(duì)于公益金作為政府性資金的財(cái)務(wù)審計(jì)及會(huì)計(jì)核算等使用效率方面的關(guān)注度較低,財(cái)務(wù)管理型政策工具設(shè)計(jì)存在明顯短板,亟待完善。

2.2.2 供給型政策工具使用程度偏弱

表2顯示,政府對(duì)供給型政策工具使用介于環(huán)境支持型政策工具與需求型政策工具之間,使用頻率較低。同時(shí)供給型政策內(nèi)部結(jié)構(gòu)也呈現(xiàn)不均衡狀態(tài),以資金投入類文件居多,而涉及人員管理及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的文件明顯偏少,說明體育彩票公益金政策在供給方面的關(guān)注度主要集中于對(duì)公益金提取比例和數(shù)量方面的調(diào)整或規(guī)范,而對(duì)于與體育彩票公益金相關(guān)的人員管理、設(shè)備設(shè)施管理、公益宣傳管理、銷售網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)等軟件與硬件投入方面關(guān)注度明顯不足。

2.2.3 需求型政策工具應(yīng)用不足

表2顯示,需求型政策工具所占比例最低,說明政府對(duì)此類政策整體關(guān)注度不高,但需求型政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)較為均衡,說明政府對(duì)體育彩票公益金的使用不再局限于體育領(lǐng)域,體育彩票公益金作為提高整個(gè)社會(huì)福利水平的公益性資金作用日益明顯。

綜上所述,我國(guó)體育彩票公益金政策在政策工具使用方面,綜合運(yùn)用了環(huán)境支持型、供給型和需求型政策工具,內(nèi)容形式上較為全面,但各類政策的選擇具有明顯的偏好。這種情況與我國(guó)體育彩票事業(yè)發(fā)展的特殊性有關(guān)[17]。由于我國(guó)體育彩票經(jīng)歷了“先發(fā)行后立法”的發(fā)展路徑,彩票立法一度滯后,特別是體育彩票公益金經(jīng)歷了從部門資金到國(guó)家財(cái)政資金的過程,前期資金違規(guī)使用現(xiàn)象嚴(yán)重,使得公益金使用的透明度和公信力遭到社會(huì)質(zhì)疑[18],引起了社會(huì)廣泛關(guān)注[19],因此國(guó)家集中出臺(tái)了大量法律法規(guī)全方位加強(qiáng)監(jiān)管,為公益金使用營(yíng)造了良好的政策環(huán)境,使得環(huán)境支持型政策工具特別是法規(guī)管制類政策數(shù)量明顯較多。相較而言,供給型政策工具和需求型政策工具不是我國(guó)體育彩票公益金政策的重點(diǎn)。

3 基于政策工具的體育彩票公益金政策內(nèi)容評(píng)估

以往的公共政策量化評(píng)估,大多是對(duì)政策實(shí)施結(jié)果的評(píng)價(jià),這類做法實(shí)際上是以政策實(shí)施結(jié)果替代對(duì)政策本身的評(píng)價(jià),但由于缺乏控制變量,很難說明政策績(jī)效源于政策本身[20]。近年來,很多學(xué)者從政策主體內(nèi)容出發(fā),設(shè)計(jì)了新的政策評(píng)估與量化分析框架,此類評(píng)估研究主要運(yùn)用內(nèi)容分析法、政策工具理論,指出制定政策過程中的不足[21]。因此,本研究以政策工具理論為指導(dǎo),對(duì)體育彩票公益金政策主體內(nèi)容進(jìn)行多維評(píng)估。

3.1 體育彩票公益金政策評(píng)估維度確定

國(guó)內(nèi)外學(xué)者基于不同理論背景、要素選取、指標(biāo)選取、方法選擇等對(duì)政策評(píng)價(jià)維度的確定進(jìn)行了大量研究。其中張煒等人[20]構(gòu)建的政策強(qiáng)度、政策協(xié)同度和政策完善度三維政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,在各個(gè)領(lǐng)域得到廣泛認(rèn)可與應(yīng)用。本研究采用該評(píng)價(jià)體系,并進(jìn)一步明確3個(gè)維度在體育彩票公益金政策評(píng)估領(lǐng)域的操作定義:①政策強(qiáng)度:反映政策執(zhí)行力度以及政策內(nèi)容主體的有效性;②政策完善度:政策包含的政策內(nèi)容主體數(shù)量占該類政策最多可包含的政策內(nèi)容主體數(shù)量的比重;③政策協(xié)調(diào)度:政策內(nèi)部相互協(xié)同以實(shí)現(xiàn)共同的政策目標(biāo),協(xié)同度越高越有利于政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),主要測(cè)量各類政策兩兩配對(duì)的協(xié)同情況。

3.2 體育彩票公益金政策評(píng)估過程與結(jié)果

3.2.1 體育彩票公益金政策強(qiáng)度分析

政策強(qiáng)度反映的是政策推行及政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度,其數(shù)值是政策力度分值與政策內(nèi)容主體有效性分值的乘積。其中政策力度反映為政策法律效力的高低,一般而言,政府部門行政層級(jí)越高頒布的政策法律效力越高,政策力度越大;反之越低[10]。研究基于彭紀(jì)生、張煒等學(xué)者對(duì)政策力度的量化思想,根據(jù)已有文獻(xiàn)的分類賦值方法,結(jié)合收集到的政策頒布部門級(jí)別和政策類型,制定了我國(guó)體育彩票公益金政策力度量化標(biāo)準(zhǔn)(表3)。政策工具的有效性是指一項(xiàng)政策采用某種政策工具時(shí),是否制定了具體的實(shí)施辦法,實(shí)施辦法制定得越詳細(xì)說明可操作性越高,其有效性越高[10]。研究根據(jù)體育彩票公益金政策內(nèi)容的具體特點(diǎn),為各政策工具賦分,如表4所示。

表4 體育彩票公益金政策有效性量化標(biāo)準(zhǔn)(僅以資金投入為例)

一般而言,政策強(qiáng)度由政策總強(qiáng)度和政策平均強(qiáng)度2個(gè)指標(biāo)測(cè)度[10]。政策力度越大,使用的政策工具越具體,該時(shí)期內(nèi)政策的總強(qiáng)度就越高。政策平均強(qiáng)度則由政策總強(qiáng)度與該時(shí)期內(nèi)政策數(shù)量共同決定[10]。具體計(jì)算公式如下所示:

(1)

MPSi=TPSi/n

(2)

式中,i為年份,i∈[1991,2020];n為第i年的政策數(shù)量。TPSi和MPSi為第i年政策的總強(qiáng)度和平均強(qiáng)度,psi,j和pti,j為第i年第j條政策的政策力度得分和政策有效性得分。

如圖1所示,1991—2020年我國(guó)體育彩票公益金政策工具總強(qiáng)度各年度變化幅度較大,而強(qiáng)度年度均值變化較為平穩(wěn)但總體偏低,說明該時(shí)期政策強(qiáng)度的增大不是由政策力度加大而是政策數(shù)量增多引起的,單個(gè)政策強(qiáng)度對(duì)提升政策整體強(qiáng)度貢獻(xiàn)不足。從政策強(qiáng)度測(cè)量角度入手,可以從以下兩個(gè)方面進(jìn)行分析:從政策力度看,近30年來,由中央層面頒布的政策數(shù)量較為可觀,但由行政層級(jí)較高的政府機(jī)構(gòu)頒布且具有較高法律效力的政策極少,僅占政策總量的0.82%(表5),政策引導(dǎo)強(qiáng)制力有限,阻礙了政策的實(shí)施和推進(jìn);從政策有效性看,政策制定得不夠精細(xì)。以資金投入類政策為例,如表4所示,1991—2020年共有104項(xiàng)政策涉及資金投入,其中78.85%用于公益金提取比例的規(guī)定與調(diào)整。這些政策雖然改善了政策實(shí)施的整體環(huán)境,但存在政策預(yù)期模糊、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)不清等問題,政策的可操作性差[22]。法律效力與可操作性均存在明顯不足,進(jìn)一步解釋了我國(guó)體育彩票公益金政策難以對(duì)彩票資金運(yùn)作過程實(shí)施有效管理的深層原因。

圖1 政策總強(qiáng)度及政策平均強(qiáng)度趨勢(shì)圖

表5 1991—2020年體育彩票公益金政策數(shù)量表

為了更好地體現(xiàn)不同類型政策工具在政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度上的差異,研究在政策工具分類的基礎(chǔ)上,對(duì)不同政策工具的政策強(qiáng)度分別進(jìn)行測(cè)量(圖2)。結(jié)果表明環(huán)境支持型政策工具的政策強(qiáng)度明顯高于需求型政策工具,略高于供給型政策工具,說明在3類政策工具的具體使用中,環(huán)境支持型政策工具的政策目標(biāo)達(dá)成效果最好,而需求型政策工具政策目標(biāo)達(dá)成效果最差。

圖2 3類政策工具強(qiáng)度趨勢(shì)圖

3.2.2 體育彩票公益金政策協(xié)同度分析

政策協(xié)同是指不同政策之間或某一政策內(nèi)部的協(xié)同關(guān)系[23],反映了政策體系的完善和匹配程度[24]。體育彩票公益金政策協(xié)同度計(jì)算借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)中有關(guān)協(xié)同研究的方法[25],利用模糊數(shù)學(xué)中的隸屬度概念,基于體育彩票公益金政策各年度強(qiáng)度數(shù)值,分別計(jì)算各類政策工具相互間的協(xié)同度[20]。以供給型政策工具與需求型政策工具協(xié)同度計(jì)算為例建立協(xié)同度函數(shù)如下:

(3)

統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明,1998—2020年間,體育彩票公益金各類政策工具間的協(xié)同度變化趨勢(shì)不存在顯著差異,政策協(xié)同度整體波動(dòng)較大,表明政策的內(nèi)部協(xié)同效果處于不穩(wěn)定狀態(tài)[26]。體育彩票公益金各類政策協(xié)同度擬合值均值介于0.6～0.8之間,屬于中度協(xié)調(diào)水平[27],有較大提升空間(表6和圖3)。其中,供需協(xié)同擬合度均值(0.627)低于環(huán)需協(xié)同擬合度均值(0.698)和環(huán)供協(xié)同擬合度均值(0.742)。說明政府對(duì)于環(huán)境支持型政策工具使用較為靈活,與其他類型的政策工具配合使用程度較高,而供給型政策與需求型政策之間的匹配度較弱。

表6 體育彩票公益金政策協(xié)同度擬合值

圖3 體育彩票公益金政策協(xié)同度變化趨勢(shì)圖

3.2.3 體育彩票公益金政策完善度分析

政策完善度主要用于測(cè)量政策工具使用的多樣化程度,指政策包含的政策內(nèi)容主體數(shù)量占該項(xiàng)政策最多可包含的政策內(nèi)容主體數(shù)量的比重[26],比重越高說明政策類型越豐富。其具體計(jì)算[20]如公式(4)(5)(6)(7)所示:

(4)

(5)

(6)

PERi=PERip+PERid+PERie

(7)

其中,i為年份;i∈[1991,2020];p=1,2,…,n;d=1,2,…,n;e=1,2,…,n。PERip、PERid、PERie分別表示第i年供給型政策、需求型政策和環(huán)境支持型政策的完善度數(shù)值,PERi表示第i年體育彩票公益金政策完善度總值,Qip1、Qip2、Qip3、Qid1、Qid2、Qie1、Qie2分別表示第i年人員管理、資金投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等7項(xiàng)政策內(nèi)容主體的數(shù)量,n取第i年對(duì)應(yīng)的供給型、需求型、環(huán)境支持型政策數(shù)量。

表7顯示,1991—2020年間,供給型政策(年度均值為0.24)和需求型政策(年度均值為0.27)在政策完善度方面不存在顯著差異,但與環(huán)境支持型政策(年度均值為1.22)之間差異顯著。從圖4可以看出,體育彩票公益金政策完善度隨時(shí)間變化起伏較大,其中,波動(dòng)較為明顯的是環(huán)境支持型政策工具,而需求型政策和供給型政策的完善度均處在較為穩(wěn)定的低水平狀態(tài)。根據(jù)以上分析,體育彩票公益金政策體系中,環(huán)境支持型政策工具使用的多樣化程度具有顯著的優(yōu)越性,進(jìn)一步表明環(huán)境支持型政策在政策數(shù)量和政策內(nèi)容上的主導(dǎo)地位,但其穩(wěn)定性有待加強(qiáng)。需求型政策和供給型政策從整體上看完善度較低,即政策內(nèi)容主體數(shù)量較少且更趨向于零散化,涉及的內(nèi)容尚不夠全面和系統(tǒng)。

表7 體育彩票公益金政策完善度匯總表

圖4 體育彩票公益金政策工具完善度趨勢(shì)圖

4 體育彩票公益金政策優(yōu)化策略

研究基于政策工具理論,對(duì)體育彩票公益金政策進(jìn)行分析與評(píng)估,清晰發(fā)現(xiàn)了政策內(nèi)容存在的問題。究其原因,主要是我國(guó)現(xiàn)代彩票發(fā)展歷史較短,制度化管理仍不規(guī)范,彩票的法制化建設(shè)落后于實(shí)際發(fā)展[28]。截至目前,我國(guó)仍未出臺(tái)一部專門用于規(guī)范彩票管理的《彩票法》,專門法的缺失及法規(guī)體系的不健全嚴(yán)重影響了體育彩票業(yè)的健康發(fā)展[29],也不利于體育彩票公益金的規(guī)范與管理,造成了現(xiàn)行公益金管理政策體系整體位階偏低,政策效力難以發(fā)揮。同時(shí),從具體內(nèi)容上看,政策制定精細(xì)化程度有待提升,已有政策既不能涵蓋公益金工作的全部?jī)?nèi)容,也沒有與上位法相匹配的具體可操作性規(guī)定[27],同時(shí)還存在政策內(nèi)容主體數(shù)量較少、政策內(nèi)容以及政策之間聯(lián)系較為松散、政策穩(wěn)定性不足等問題。因此,為加強(qiáng)管理制度建設(shè),提高政策內(nèi)容的科學(xué)性和合理性,需要對(duì)體育彩票公益金政策進(jìn)行優(yōu)化和完善。

4.1 注重體育彩票公益金政策工具的均衡使用

各種政策工具有不同的特征,對(duì)體育彩票公益金事業(yè)的發(fā)展起到的支持作用也不同,因此科學(xué)選擇政策工具的組合,才能更好實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)[30]。當(dāng)前,我國(guó)體育彩票公益金政策中需求型和供給型政策工具使用不足、環(huán)境支持型政策使用年度變化較大等問題較為明顯,造成了公益金政策強(qiáng)度、協(xié)同度以及完善度差異明顯。隨著我國(guó)體育彩票公益屬性的日益強(qiáng)化,公益金支出范圍亦不斷擴(kuò)大[31],迫切需要各類政策的規(guī)制與引導(dǎo),加大資金管理力度。現(xiàn)階段需要充分發(fā)揮供給型政策的推動(dòng)作用、需求型政策的拉動(dòng)作用以及環(huán)境支持型政策的扶持作用,使其協(xié)調(diào)發(fā)展形成政策合力。具體而言,供給型政策制定需要重點(diǎn)關(guān)注人力資源管理及基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備、彩票銷售網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)的優(yōu)化與規(guī)范,綜合提高公益金籌集的軟件及硬件質(zhì)量,以更好的服務(wù)和更負(fù)責(zé)任的態(tài)度提高購彩者對(duì)購彩行為的滿意度。需求型政策的制定則應(yīng)根據(jù)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,通過放權(quán)讓利,豐富公益金支出渠道滿足人民群眾的多樣化需求,綜合平衡公益金在滿足群眾體育需求與提高社會(huì)福利水平之間的矛盾。同時(shí),隨著我國(guó)體育彩票公益金管理的不斷完善,公益金使用的違規(guī)行為已有效改善,因此公益金環(huán)境支持型政策需進(jìn)一步提升管理層次,根據(jù)公益金配置與使用的實(shí)際需要,結(jié)合中央財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的精神,制定相關(guān)制度規(guī)范,提高資金使用效率與社會(huì)效益,激發(fā)體育公益金使用的內(nèi)在潛力。

4.2 提升體育彩票公益金政策法律效力與可操作性

法律法規(guī)是政府部門進(jìn)行行政管理活動(dòng)的基本依據(jù)和保證,體育彩票公益金的有效管理需要強(qiáng)有力的法律后盾?？v觀彩票業(yè)發(fā)達(dá)的國(guó)家和地區(qū),都對(duì)體育彩票公益金的管理從法律角度進(jìn)行了規(guī)范,如英國(guó)的《英國(guó)彩票法》、美國(guó)馬薩諸塞州的《彩票法》、加利福尼亞州的《加州彩票法令》以及日本的《彩票法》等。而我國(guó)在體育彩票公益金管理方面尚未出臺(tái)具有較強(qiáng)法律效力的政策文件。國(guó)家體育總局和財(cái)政部發(fā)布的通知和公告數(shù)量雖多,但只是部門管理規(guī)定[27],體育彩票公益金政策力度整體偏弱、強(qiáng)度較低。在體育彩票市場(chǎng)發(fā)展初期,這些政策的頒布確實(shí)在穩(wěn)定市場(chǎng)方面起到了關(guān)鍵作用[24],但是隨著公益金數(shù)量的增多,這些規(guī)定已難以滿足公益金管理的現(xiàn)實(shí)需要。為此,我國(guó)需要建立以《彩票法》為核心的具有較強(qiáng)法律效力和可操作性的法律法規(guī)體系,改變重彩票發(fā)行輕公益金使用的政策現(xiàn)狀[27]。同時(shí)進(jìn)一步提高體育彩票公益金政策的可操作性,使之更加多元化和精細(xì)化,逐步實(shí)現(xiàn)該領(lǐng)域內(nèi)法律、法規(guī)、規(guī)范性文件和政策措施縱向連貫、橫向協(xié)調(diào)的格局,增強(qiáng)政策精準(zhǔn)化管理的治理能力,全面提升體育彩票公益金政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。

4.3 加強(qiáng)體育彩票公益金政策體系的系統(tǒng)性和穩(wěn)定性

政策工具類型內(nèi)部的完善程度和政策工具之間的協(xié)同程度同時(shí)檢驗(yàn)了政策體系的科學(xué)性與嚴(yán)謹(jǐn)性,其中,完善度高說明政策內(nèi)容主體多且覆蓋面廣,協(xié)同度高則說明政策之間的匹配度好[26]。研究表明,體育彩票公益金政策在兩方面均存在一定不足。首先,從體育彩票公益金政策工具之間的關(guān)系看,各類政策之間的協(xié)同度整體水平較高,但穩(wěn)定性明顯不足,表明政府在頒布政策時(shí)多帶有應(yīng)急性、暫時(shí)性的特點(diǎn),缺乏系統(tǒng)性和規(guī)劃性,各類政策工具之間的配合與合作產(chǎn)生的整體效應(yīng)有限。因此管理機(jī)構(gòu)應(yīng)提高政策出臺(tái)的時(shí)效性,推動(dòng)政策由應(yīng)急性和臨時(shí)性向系統(tǒng)性和整體性轉(zhuǎn)變。同時(shí),體育彩票公益金的使用是一個(gè)復(fù)雜的過程,需注重政策體系的系統(tǒng)性、整體性,避免發(fā)布主體割裂化和碎片化,以及政策的單一效應(yīng)。其次,從體育彩票公益金政策工具內(nèi)部的關(guān)系看,各類政策工具內(nèi)容完善程度總體偏低且呈現(xiàn)明顯的不均衡性。一定程度上反映出體育彩票公益金政策涉及的內(nèi)容主體數(shù)量較少。因此,相關(guān)部門在出臺(tái)政策時(shí)應(yīng)擴(kuò)大政策內(nèi)容主體的覆蓋面,在同類型政策內(nèi)對(duì)所涉及的內(nèi)容主體進(jìn)行科學(xué)界定,確保各類型政策內(nèi)容盡可能全面和完善。同時(shí)在制定政策時(shí),拓寬公益金的使用渠道,豐富公益金供給要素,增加供給型和需求型政策內(nèi)容主體的數(shù)量。

5 結(jié)束語

隨著我國(guó)體育彩票市場(chǎng)不斷發(fā)展,體育彩票公益金作為國(guó)家財(cái)政資金的有益補(bǔ)充,在支持我國(guó)體育及社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展方面的作用日益明顯,被譽(yù)為“體育事業(yè)的生命線”和“公益事業(yè)的助推器”[32]。但我國(guó)體育彩票公益金在政策管理方面仍存在一些問題,影響了其作用的充分發(fā)揮。對(duì)此,我國(guó)體育彩票公益金政策一方面需注重政策工具使用的均衡性,加大對(duì)需求型和供給型政策的使用力度,促進(jìn)政策工具協(xié)調(diào)發(fā)展,形成政策合力,推進(jìn)政策有效實(shí)施。另一方面則要積極推進(jìn)《彩票法》制定,提高體育彩票公益金政策整體位階,豐富和完善政策體系內(nèi)容,同時(shí)提高政策體系的連貫性、務(wù)實(shí)性與可操作性,以保證政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。除此之外,要注重政策體系的系統(tǒng)性和穩(wěn)定性,以保障政策實(shí)施的持續(xù)性。