王蒙

（中國政法大學(xué) 北京 100088）

腐敗治理是一個內(nèi)涵豐富的議題。在當代的政治生活中，腐敗治理越來越重要。如果一個國家不能對自身的腐敗進行有效治理，就會誘發(fā)一系列的社會政治問題，甚至?xí)?dǎo)致嚴重的社會政治危機。為此，需要對腐敗治理進行系統(tǒng)、深入的研究。本文首先從權(quán)力與腐敗的關(guān)系著手，闡釋腐敗治理的認知維度；其次，通過回顧中國古代腐敗治理實踐和近現(xiàn)代西方腐敗治理實踐的歷程，歸納各自基本特點，闡明各自主要經(jīng)驗；最后，立足當下的時代背景，結(jié)合新的社會政治狀況，提出腐敗治理的新路徑。

一、腐敗治理的認知維度

英國著名的歷史學(xué)家阿克頓勛爵曾說：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗?！彼倪@個著名論斷，蘊含著腐敗治理的認知維度。從權(quán)力與腐敗的二者關(guān)系視角出發(fā)，可以闡明腐敗治理的認知維度內(nèi)涵。

（一）主觀維度的分析：自私貪婪是腐敗的內(nèi)在誘因

根據(jù)心理學(xué)的知識，人性中既包含慷慨仁慈的一面，也包含自私貪婪的一面。仁慈慷慨的一面會促使一個人無私奉獻、主動承擔社會責任，積極為集體和國家做出奉獻，甚至是做出犧牲。在政治生活中，往往是因為政治家的積極擔當、奉獻犧牲，才能維護公共利益、實現(xiàn)國家利益。可以說，人性中的那些光明、積極的要素，是一個國家的政治正常運行的前提。但同時，人性中自私貪婪的一面則會促使一個人公權(quán)私用，把國家和人民賦予他的權(quán)力用來為自身或親屬謀取利益。古今中外的權(quán)力腐敗，大多是因為人性中那些消極因素引發(fā)的。當權(quán)者的貪婪自私在政治生活中有多膨脹，就會導(dǎo)致權(quán)力腐敗有多嚴重。

對于政治生活中人性的自私貪婪，古今中外的政治思想家有豐富的論述。中國法家的思想認為，人是一種自私功利的動物。在政治生活中，人會不擇手段地追逐私利。例如，韓非子就認為：官員會通過拉攏賄賂君主的家人、親戚和貼身侍臣去逢迎君主，會制造、控制輿論去誤導(dǎo)君主，會威脅百姓、里通外國而挖君主的墻角。他還認為官員身上經(jīng)常存在著一些重大毛病，比如小忠小信、貪小失大、剛愎自用、享樂怠惰等。[1]他們認為政治生活中的人是一種追逐私利的“經(jīng)濟理性人”，一旦有機會，就會利用權(quán)力謀私。確實，人性中所包含的這些消極、幽暗的要素，是腐敗產(chǎn)生的主觀驅(qū)動要素。

在腐敗治理的過程中，應(yīng)當充分重視古今中外思想家對人性消極要素的論述，充分重視公權(quán)力行使者會濫用權(quán)力、以權(quán)謀私的可能性。如果忽視了這點，把人首先看作“君子”或“天使”，就會形成一些天真幼稚的認知，從而會在理論的層面犯錯誤，并導(dǎo)致腐敗治理實踐的失敗。

（二）客觀維度的分析：權(quán)力的可尋租化是腐敗的外在條件

權(quán)力之所以導(dǎo)致腐敗，主觀層面的原因是人性中貪婪自私要素驅(qū)使的腐敗動機，客觀層面的原因則是權(quán)力的可尋租化帶來的腐敗機會。

所謂權(quán)力的可尋租化，是指權(quán)力本身是一種富含價值的資源，它可以和其它利益進行交換。換句話說，權(quán)力行使者可以用手中的權(quán)力兌換物質(zhì)、財富、心理利益等。在腐敗案件中經(jīng)常出現(xiàn)的權(quán)錢交易、權(quán)色交易、“雅賄”等，就是權(quán)力可尋租化的具體體現(xiàn)。存在于中國社會心理中的“升官發(fā)財”觀念，也是權(quán)力的可尋租化特性在思想意識層面的反映。

在古代權(quán)力私有的體制中，權(quán)力屬于部落首領(lǐng)、國王或皇帝所有。這些權(quán)力的所有者直接利用權(quán)力為自己謀取利益，利用權(quán)力掠奪他人的財富，以及利用權(quán)力使他人為自己提供服務(wù)。因此，一旦掌握了權(quán)力，就意味著掌握了其它各種資源和利益。在現(xiàn)代人民主權(quán)的體制中，權(quán)力歸人民所有。但是，在實際的政治生活中，人民將權(quán)力委托授予給政府和官員行使，讓他們利用這些權(quán)力為人民謀福祉，政府和官員便成為了人民權(quán)力行使的代理人。在這種“委托-代理”關(guān)系中，權(quán)力的所有者和行使者發(fā)生了分離，就容易出現(xiàn)權(quán)力行使者公權(quán)私用的情形，即權(quán)力的濫用與腐敗。權(quán)力委托的內(nèi)涵越豐富，公權(quán)私用的機會就越多，腐敗發(fā)生的可能性就越高。

在中國古代，人們通過樸素認知，就已經(jīng)意識到了權(quán)力的可尋租化特性?！皺?quán)”和“利”在古漢語中是兩個概念，前者對應(yīng)的是“power”，后者對應(yīng)的是“interest”。戰(zhàn)國后期，商人呂不韋利用大量金錢投資政治，實際上就是一種把“利”轉(zhuǎn)化為“權(quán)”的操作?！吧侔l(fā)財”則包含著一種把“權(quán)”轉(zhuǎn)化為“利”的觀念。在現(xiàn)代，通過經(jīng)濟學(xué)的視角，人們普遍意識到“權(quán)力”的資源屬性，進而充分意識到權(quán)力是一種可尋租化的資源。

在腐敗治理的過程中，深刻意識到權(quán)力的可尋租化，對于腐敗治理具有極為關(guān)鍵的意義。當負責任的權(quán)力行使者意識到這點時，他能夠更加謹慎地使用自己的權(quán)力，對各種“糖衣炮彈”形成高度警惕；當監(jiān)督者意識到這點時，他能夠增強監(jiān)督的敏銳性，有效洞察各種以權(quán)謀私的形態(tài)，及時發(fā)現(xiàn)各種隱匿的腐敗形式。

二、腐敗治理的實踐淵源

通過上文的分析，我們可以看出，權(quán)力腐敗的誘因主要有兩類，一類是主觀層面的人性貪婪，另一類是客觀層面的權(quán)力的可尋租化。為此，在腐敗治理中，也可以從這兩個方面入手，一種是積極干預(yù)公權(quán)力行使者的意愿和意志，使之不產(chǎn)生貪念，自主拒絕腐敗；另一種是管控權(quán)力尋租，加強對公權(quán)力行使的制約和監(jiān)督。當我們使用這樣的分析框架看待中國和西方的腐敗治理歷程，可以發(fā)現(xiàn)，中國古代的腐敗治理歷程，雖然也強調(diào)外部的制約和監(jiān)督，例如建立了持續(xù)兩千多年的監(jiān)察制度，但著力最多、特色最明顯的措施則是對官員的道德教化，力圖通過積極干預(yù)官員的意愿和意志，促進其自律，從而預(yù)防腐敗的發(fā)生。西方的腐敗治理歷程，則集中于外部監(jiān)督和分權(quán)制衡的層面，力圖對權(quán)力的尋租進行充分管控，從而阻卻腐敗。大體上，中國古代的腐敗治理焦點在于治“內(nèi)”，而西方國家的腐敗治理焦點在于治“外”。

（一）中國古代的腐敗治理：治“內(nèi)”模式

縱觀幾千年的中國古代腐敗治理，雖然也強調(diào)用制度管人，強調(diào)外在監(jiān)督，例如很早就發(fā)明了監(jiān)察制度，但總體上，中國古代更強調(diào)從當事人內(nèi)在出發(fā)，通過道德、倫理的教化來實現(xiàn)對人的思想規(guī)訓(xùn)。這就是我們上文所說的對人的意愿和意志的積極干預(yù)。

孟子說：“徒法不足以自行?！彪m然在政治實踐中一直存在著監(jiān)察制度，存在著外在的監(jiān)督和制約，但漢以后的各個王朝一直把道德倫理教化當作預(yù)防腐敗、治理腐敗的關(guān)鍵。首先，把儒家思想作為政治意識形態(tài)。儒家思想是一種著重于道德倫理教化的思想，強調(diào)從政者首先要具備高尚的道德修養(yǎng)。它認為，只有通過對儒家經(jīng)典——比如《論語》《孟子》《大學(xué)》《中庸》——的學(xué)習(xí)，一個人才能克制自己的私欲，建立一種大公無私、淡泊明志的高尚人格。當中國歷代王朝把儒家思想作為政治意識形態(tài)的時候，也就意味著歷代王朝都期望通過道德倫理教化來塑造一支高素質(zhì)、具有公心、具有腐敗抵制意識的官僚隊伍。其次，把道德倫理教化貫穿在選人用人過程中。中國古代的孝廉制度、九品中正制度、科舉制度，無不強調(diào)以儒家思想為知識內(nèi)核和道德準則。通過這些制度所選拔任用的官員，也都是經(jīng)過了系統(tǒng)道德倫理教化的官員。

在中國古代政治生活中，一方面國家的疆域幅員遼闊，另一方面行政技術(shù)、通訊手段原始落后，這一客觀因素大大阻礙了中央對偏遠地方官員的有效監(jiān)督。因此，歷代王朝通過道德教化的方式積極干預(yù)官員的意愿和意志，使腐敗控制在一定程度內(nèi)，很多王朝才能有兩三百年的壽命。當代歷史學(xué)家黃仁宇，就尤其強調(diào)中國古代治理中道德教化的功能，它認為“以道德教化代行政技術(shù)之不足”是中國古代政治的一個重要特點。某種程度上可以說，這是治“內(nèi)”模式可觀效果的體現(xiàn)。確實，如果沒有道德倫理層面的積極干預(yù)，在技術(shù)和信息落后的情況下，可能很多王朝會像秦朝那樣“二世而亡”。

權(quán)力心理學(xué)和中國古代歷史經(jīng)驗表明，對公權(quán)力行使者進行道德倫理教育是有作用的。道德倫理教育實際上是一種積極的心理干預(yù)措施，它能在相當程度、相當范圍內(nèi)發(fā)生積極效果。一旦公權(quán)力行使者在主觀的意愿和意志層面克制了自己的貪念，當事人進行了積極的自律，腐敗的初始動因就被切斷了。

然而，要使腐敗治理中的道德倫理教育發(fā)揮效用，應(yīng)當充分注意方式方法，避免大而化之和簡單粗暴。如果道德倫理教育能夠?qū)珯?quán)力行使者“入腦”“入心”，那么，它就是一種有效的腐敗治理措施。

（二）西方國家的腐敗治理：治“外”模式

在西方文化傳統(tǒng)中，人性中的貪婪陰暗要素被突出強調(diào)。基督教的“原罪”理論，便是一種聚焦人性幽暗的典型理論。這種人性認知長期主導(dǎo)了西方社會的價值理念，尤其塑造著政治制度的構(gòu)建和政治實踐的模式。

《聯(lián)邦黨人文集》是美國的建國文獻，它是近現(xiàn)代西方政治理念的典型體現(xiàn)。在《聯(lián)邦黨人文集》中，美國的建國者曾說：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統(tǒng)治人就不需要對政府有任何外來的或內(nèi)在的控制了?！盵2]基于這種人性幽暗的判斷，他們給出了解決問題的方案：“防止把某些權(quán)力逐漸集中于同一部門的最可靠辦法，就是給予各部門的主管人抵制其他部門侵犯的必要法定手段和的主動。在這方面，如同其他各方面一樣，防御規(guī)定必須與攻擊的危險相稱。野心必須用野心來對抗。”[2]于是，分權(quán)制衡、外部監(jiān)督成了西方國家解決腐敗問題的核心措施。

在西方文化中，人們較少從人性積極面來考慮政治問題，他們不認為道德教育能夠有效解決腐敗問題。于是，他們的目光就聚焦在了外在監(jiān)督和分權(quán)制衡的層面。根據(jù)上文的分析，權(quán)力的可尋租化是誘發(fā)腐敗的客觀因素。我們其實可以把西方這種聚焦外部監(jiān)督的措施，看作是一種管制尋租、阻卻腐敗的措施。西方國家力圖通過這種實證的辦法，對看得見摸得著的權(quán)力行使環(huán)節(jié)進行嚴格監(jiān)管，從而達到腐敗治理的目標。西方這種治“外”模式，通過監(jiān)督制衡的制度和實證的法律措施，防止和懲戒權(quán)力與利益的不正當兌換，防止權(quán)力的濫用。它具有明確性和可量化性。

如果說中國古代的治“內(nèi)”模式的關(guān)鍵是“道德抑腐”，西方這種治“外”模式的關(guān)鍵則是“制度防腐”。二者聚焦腐敗發(fā)生的不同環(huán)節(jié)，在運行機制和治理效果上各有千秋。

三、腐敗治理的新態(tài)勢與新路徑

中國古代和西方國家的腐敗治理經(jīng)驗，為我們觀察和思考當代的腐敗治理提供了重要參照。然而，也需要注意到的是，當代的腐敗態(tài)勢變得更加復(fù)雜，亟需更為有效的腐敗治理模式。

（一）腐敗的新態(tài)勢

從縱向比較來看，當代的腐敗呈現(xiàn)出一些新的特點，腐敗的形態(tài)越來越復(fù)雜，腐敗造成的影響力和破壞力越來越大。

首先，權(quán)力腐敗的范圍越來越廣。隨著工業(yè)化、城市化和信息化時代的來臨，社會經(jīng)濟生活前所未有地“有機化”了，原本相互分離的生產(chǎn)、生活環(huán)節(jié)逐漸密切關(guān)聯(lián)，原本相互隔絕的不同地域變成一個緊密聯(lián)通的共同體。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，古代或近代那種權(quán)力有限的治理模式發(fā)生了改變。國家對社會經(jīng)濟的干預(yù)大大增加了，政府管理職能也大大擴展了，公共權(quán)力的觸角不斷延伸了。公權(quán)力越來越膨脹，腐敗發(fā)生的概率和范圍也就越來越大了。在當代，絕大部分的國家都承擔了很多公共治理職能，都從十八、十九世紀的“小政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤按笳?。這種政府職能方面的重大轉(zhuǎn)變，使腐敗治理的政治地位也隨之提升。如果一個國家不能進行積極有效的腐敗治理，就會在國家層面爆發(fā)出很多問題，甚至?xí)乐赝侠垡粋€國家社會經(jīng)濟的發(fā)展?！按笳睍r代的腐敗治理成為一個具有普遍重要性的核心政治議題。

其次，權(quán)力腐敗的破壞性越來越強。在權(quán)力有限的古代或近代治理模式中，腐敗的影響力往往局限于特定的領(lǐng)域或特定的部門。但是，在當代“大政府”的治理模式中，伴隨著公民意識的不斷強化，以及媒體通訊技術(shù)的不斷發(fā)展，腐敗的影響面會非常廣，破壞性也會非常強。在一些發(fā)展中國家，由權(quán)力腐敗引發(fā)嚴重的社會不滿，疊加一些其它因素，最終導(dǎo)致大規(guī)模的民眾抗議、政權(quán)更迭甚至內(nèi)亂。有學(xué)者在分析中亞國家“顏色革命”時指出：“腐敗是導(dǎo)致獨聯(lián)體國家‘顏色革命’形成的主要原因之一。蘇聯(lián)解體后，原本政權(quán)高度集中的政治格局，遇上轉(zhuǎn)型期政局的不穩(wěn)定，產(chǎn)生了個人集權(quán)、權(quán)力尋租等問題，造成了官商勾結(jié)、任人唯親、以權(quán)謀私等腐敗現(xiàn)象，形成了以腐敗為政治價值觀的權(quán)位文化，偷稅漏稅、私吞國有資產(chǎn)的現(xiàn)象也加劇了民眾對當權(quán)派的不滿情緒。特別是一些高級官員腐敗成風，產(chǎn)生極為惡劣的影響，例如吉爾吉斯斯坦政府的大肆貪污受賄，腐敗官員操縱國家的經(jīng)濟命脈，嚴重損害了政府形象……大量的失業(yè)人員成為推動‘顏色革命’的主要力量?！盵3]拉美國家的“中等收入陷阱”，也和腐敗有密切關(guān)系。有學(xué)者指出：“拉美國家大多法制不健全，加上政府更迭頻繁，政黨‘輪流坐莊’執(zhí)政，腐敗現(xiàn)象長期得不到解決。2010 年，地區(qū)26 個主要國家中，只有六國的清廉指數(shù)在5 以上，其他20 國均腐敗嚴重。腐敗盛行導(dǎo)致政府公信力和施政效率下降，政黨的執(zhí)政合法性和執(zhí)政能力弱化，成為影響經(jīng)濟社會發(fā)展的毒瘤”。[4]

最后，權(quán)力腐敗的治理難度越來越大。放眼國際社會，隨著反腐態(tài)勢的不斷深入和當下國家間的各種關(guān)系的相互融合，權(quán)力腐敗的形式也在不斷更迭，腐敗的隱蔽性、逃逸性也就更強，這使得當代的腐敗治理面臨著更大的挑戰(zhàn)。例如，在跨國企業(yè)中經(jīng)常出現(xiàn)一些“離岸受益”的腐敗，腐敗行為發(fā)生地和腐敗受益人身處兩國，導(dǎo)致腐敗責任追究很難；另有一些跨國企業(yè)與當?shù)馗邔诱蝿萘Y(jié)合，以表面合法的形式進行腐敗行為，從而逃脫所在國法律的追究；還有一些腐敗以“期權(quán)”“旋轉(zhuǎn)門”的方式進行，通過腐敗環(huán)節(jié)的拆分實現(xiàn)責任逃避?？傊?，腐敗的國際化、隱蔽化都在增強，在舊有腐敗還未根除之際又出現(xiàn)許許多多的新型腐敗，如何發(fā)現(xiàn)這些腐敗、以何種方式去治理、專業(yè)化的反腐機構(gòu)和團隊如何構(gòu)建、國際反腐的障礙如何破除等，這些都是腐敗治理面臨的新課題。

綜上，經(jīng)過工業(yè)化、城市化與信息化的洗禮，當代社會的政治生活更為復(fù)雜，腐敗發(fā)生的形式也呈現(xiàn)出復(fù)雜多樣的特點，破壞性影響越來越大，治理難度也進一步加大。無論是發(fā)達國家，還是新興的發(fā)展中國家，腐敗問題都成為了影響國家興衰的重要問題。面對腐敗，一個國家如果不能正確認知和有效應(yīng)對，就可能導(dǎo)致社會混亂、政權(quán)顛覆甚至國家衰敗。

（二）腐敗治理的路徑創(chuàng)新

面對變化升級了的腐敗態(tài)勢，腐敗治理應(yīng)當積極吸收人類歷史上的治理經(jīng)驗，并根據(jù)新形勢、新任務(wù)，勇于創(chuàng)新，發(fā)展出切實有效的新路徑。新的腐敗治理路徑應(yīng)當著眼于以下三個方面。

第一，提升腐敗治理在國家政治生活中的地位。在當代，不能把腐敗治理界定為一種懲治官員貪污受賄、違法犯罪的技術(shù)化措施，而應(yīng)該把它放在更宏觀、更重要的政治建設(shè)位置上?？v觀各國的反腐敗歷程，腐敗的周期性爆發(fā)是一項難題。很多國家在治理腐敗時，往往將腐敗看作是官員逾越法律制度所進行的違法犯罪活動，注重對貪污受賄、濫用職權(quán)的官員進行法律的制裁。如果將腐敗治理理解為對腐敗行為的打擊制裁，而忽視了官員腐敗對政治體系健康運轉(zhuǎn)的破壞，那么腐敗治理只能是治標不治本的表層措施。腐敗治理不僅事關(guān)國家治理效能、社會秩序穩(wěn)定，還事關(guān)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展、政權(quán)組織的人心向背，甚至直接影響著國家的興衰。只有把腐敗治理作為一個重大政治議題，提高腐敗治理的政治位階，動員更多的資源，才能實現(xiàn)治理成功。

第二，“內(nèi)”“外”治理“兩手抓”。上文提到，聚焦道德倫理教育的模式是一種治“內(nèi)”模式，它致力于對腐敗意愿和意志進行積極干預(yù)，著力促進當事人的自律，從公權(quán)力行使者的內(nèi)在方面著手；聚焦權(quán)力尋租、權(quán)力濫用的模式是一種治“外”模式，它致力于通過制約和監(jiān)督阻礙權(quán)力與利益的不正當交換，從公權(quán)力的實施過程著手。在當代腐敗治理中，應(yīng)當同時重視這兩個方面，既要加強對權(quán)力行使者心理層面的干預(yù)和預(yù)防，使其樹立清正廉潔的從政觀念，將“不想腐”的道德信念深植內(nèi)心；也要強化對權(quán)力行使過程的監(jiān)督和制約，讓權(quán)力在陽光下運行，同時加大對腐敗行為的打擊懲罰力度，使得權(quán)力行使者心有所畏，“不敢腐”也“不能腐”。因此，完善腐敗治理的相關(guān)法律制度、培育清正廉潔的社會文化、暢通人民群眾的監(jiān)督舉報渠道等方式要齊抓共建。

第三，以問題為導(dǎo)向，實施腐敗治理的路徑創(chuàng)新。放眼全球，腐敗問題既有共性又有差異，在不同的國家，腐敗治理具有不同的政治文化和社會經(jīng)濟環(huán)境。要有效治理腐敗，需要結(jié)合本國的國情，大膽創(chuàng)新腐敗治理的方式方法。評判腐敗治理的措施好不好，標準在于它有沒有效，能不能遏制和清除本國的腐敗現(xiàn)象?！巴该鲊H”的研究報告指出：“一國內(nèi)部的腐敗必須從內(nèi)部解決……我們不要幻想有一個‘放之四海而皆準’的解決方案。”[5]每一個國家都應(yīng)該對自己國家的腐敗進行系統(tǒng)研究，增強問題導(dǎo)向性，結(jié)合本國國情，制定出管用、有效的腐敗治理戰(zhàn)略。

四、結(jié)語

腐敗治理一直是中國政治生活中的重大議題。黨的十八大以來，我國取得了反腐敗的壓倒性勝利，進入到腐敗治理成果鞏固、廉政制度優(yōu)化的新階段。在這一時代背景下，從宏觀層面對腐敗治理的核心問題進行反思，有利于我們對腐敗治理形成深度自覺，也有利于我們充分總結(jié)我國及域外的腐敗治理相關(guān)經(jīng)驗。本文所進行的這些分析，即是一種致力于腐敗治理基礎(chǔ)理論建設(shè)的努力。