阮麗娟,單希越

(常州大學(xué) 史良法學(xué)院,江蘇 常州 213164)

自從《環(huán)境影響評價法》首次設(shè)定規(guī)劃環(huán)境影響評價(以下簡稱“規(guī)劃環(huán)評”)制度以來,我國規(guī)劃環(huán)評制度經(jīng)歷了二十年的發(fā)展,雖然在相關(guān)規(guī)范性文件制定、環(huán)評的技術(shù)與準(zhǔn)確性等方面取得明顯進(jìn)步,但實(shí)際實(shí)施效果依然差強(qiáng)人意。作為規(guī)劃環(huán)評主導(dǎo)者的規(guī)劃編制機(jī)關(guān)已經(jīng)被賦予了明確義務(wù)的前提下,規(guī)劃“編而不評”“未評先批”等現(xiàn)象依舊頻發(fā),折射出規(guī)劃環(huán)評監(jiān)督機(jī)制的缺陷與困境。目前,學(xué)界對環(huán)評監(jiān)督的研究多集中于建設(shè)項目環(huán)評中公眾參與制度的構(gòu)建和完善。對于規(guī)劃環(huán)評而言,行政監(jiān)督作為內(nèi)部監(jiān)督是成本最低且最專業(yè)和高效的監(jiān)督方式。行政監(jiān)督機(jī)制的完善將對規(guī)劃環(huán)評的有效實(shí)施大有助益。

一、加強(qiáng)行政監(jiān)督是確保規(guī)劃環(huán)評實(shí)效的關(guān)鍵

規(guī)劃編制機(jī)關(guān)是規(guī)劃環(huán)評的法定義務(wù)主體,是規(guī)劃環(huán)評實(shí)施的關(guān)鍵力量。一個針對該主體的成熟的行政監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)是決定監(jiān)督效能的支配性工具。

1.規(guī)劃編制機(jī)關(guān)依法履職是核心

我國規(guī)劃環(huán)評遵循“自我評價模式”,規(guī)劃編制機(jī)關(guān)既要承擔(dān)組織實(shí)施規(guī)劃環(huán)評這一程序性義務(wù)[1],同時也是環(huán)評文件質(zhì)量的法定責(zé)任主體。在法律構(gòu)造中,規(guī)劃編制機(jī)關(guān)被授予了最多、最重要且貫穿規(guī)劃環(huán)評始末的職責(zé)。審查小組或公眾提供了規(guī)劃環(huán)評的建議或?qū)彶橐庖姾?是否采納他們的建議對規(guī)劃草案進(jìn)行實(shí)質(zhì)性調(diào)整取決于規(guī)劃編制機(jī)關(guān)。除了上述實(shí)體權(quán)力的配置,規(guī)劃編制機(jī)關(guān)還擔(dān)任了組織、串聯(lián)所有規(guī)劃環(huán)評主體參與環(huán)評的重要功能,征求公眾意見、委托環(huán)評機(jī)構(gòu)、共同召集審查小組等程序都屬于規(guī)劃編制機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。顯然,規(guī)劃編制機(jī)關(guān)依法履職是推動整個環(huán)評流程的主要力量、是決定環(huán)評效果的關(guān)鍵,其依法履職的重要性不言而喻。規(guī)劃編制機(jī)關(guān)往往也是違法行為的實(shí)施者或推動者。一是“應(yīng)評未評”,規(guī)劃已經(jīng)被批準(zhǔn)甚至部分規(guī)劃內(nèi)的建設(shè)項目已經(jīng)完工后,仍未進(jìn)行環(huán)評。這顯然直接歸因于規(guī)劃編制機(jī)關(guān)不履行程序性義務(wù)。二是“環(huán)評造假”,不論是及時環(huán)評還是事后補(bǔ)評,虛假的規(guī)劃環(huán)評文件雖然可能是由規(guī)劃編制機(jī)關(guān)委托環(huán)評技術(shù)單位編制的,但從根本上說,技術(shù)單位及專家沒有自發(fā)動力造假,作為受委托人的技術(shù)單位必然屈從于委托人規(guī)劃編制機(jī)關(guān)的意志。此外,“評而不用”也是較常出現(xiàn)的違法行為類型之一。總之,規(guī)劃編制機(jī)關(guān)是落實(shí)規(guī)劃及環(huán)評要求的第一責(zé)任人,其按照法律規(guī)定編制與落實(shí)環(huán)評文件是規(guī)劃環(huán)評有效實(shí)施的關(guān)鍵與核心。

2.行政監(jiān)督是監(jiān)督規(guī)劃編制機(jī)關(guān)的主要途徑

雖然規(guī)劃編制機(jī)關(guān)必須認(rèn)真履行規(guī)劃環(huán)評法律法規(guī)設(shè)定的義務(wù)以預(yù)防與控制規(guī)劃造成的環(huán)境影響,但是其主要職責(zé)仍是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長或某一具體行業(yè)的發(fā)展,“自我評價”模式恰好為其躲避環(huán)評義務(wù)或“表面環(huán)評”提供了便利[2]。為促使規(guī)劃編制機(jī)關(guān)履行環(huán)評義務(wù),我國設(shè)置了兩種監(jiān)督方式:一是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督,包括規(guī)劃審批機(jī)關(guān)對下級的監(jiān)督和生態(tài)環(huán)境主管部門的監(jiān)督;二是外部監(jiān)督,讓公眾參與規(guī)劃編制和規(guī)劃環(huán)評。此外,歐美國家還將司法監(jiān)督作為一種重要的監(jiān)督方式。

公眾參與這一外部監(jiān)督制度確實(shí)能起到提升規(guī)劃環(huán)評文件的質(zhì)量、有效督促規(guī)劃編制機(jī)關(guān)履職等積極作用,也有助于防范規(guī)劃產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險[3]。然而,除了法律制度保障嚴(yán)重不足以外,公眾參與規(guī)劃環(huán)評的意識和能力薄弱才是制約該監(jiān)督方式的重要因素,這也是由我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段決定的。從目前的實(shí)踐情況看,公眾往往處于“被參與”的位置;從監(jiān)督效果來看,以公眾監(jiān)督為代表的外部監(jiān)督普遍存在監(jiān)督成本過高、時間過長、監(jiān)督信息難以收集以及自身力量與專業(yè)性不足等問題[4];從動態(tài)的規(guī)劃環(huán)評監(jiān)督運(yùn)行過程來看,規(guī)劃編制機(jī)關(guān)所享有的大量的自由裁量權(quán)以及行政機(jī)關(guān)本身的權(quán)威性,也決定了分散的個體監(jiān)督難成氣候。司法監(jiān)督在西方國家扮演了極為重要的角色[5],但在我國,規(guī)劃的抽象行政行為屬性使得司法監(jiān)督一直難以介入。與建設(shè)項目環(huán)評的行政主體直接面對行政相對人不同,規(guī)劃及規(guī)劃環(huán)評均由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部編制與批準(zhǔn),不屬于行政許可的范疇。不但《行政訴訟法》未將行政規(guī)劃列入受案范圍,《環(huán)境影響評價法》也沒有規(guī)定針對規(guī)劃環(huán)評的司法監(jiān)督途徑與手段。

由于規(guī)劃環(huán)評具有專業(yè)性、綜合性的特質(zhì),涉及到多元主體利益的平衡,適宜由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)最為主要的監(jiān)督職責(zé)[6]。行政監(jiān)督除了具有監(jiān)督范圍廣泛、手段靈活、內(nèi)容具體等一般優(yōu)勢以外[7],還有其獨(dú)特的優(yōu)勢。第一,規(guī)劃審批機(jī)關(guān)和規(guī)劃編制機(jī)關(guān)之間是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,即上下級行政機(jī)關(guān)之間的命令與服從關(guān)系,其監(jiān)督意見對規(guī)劃及規(guī)劃編制機(jī)關(guān)有絕對效力,可以直接批準(zhǔn)或不予批準(zhǔn)規(guī)劃。規(guī)劃編制機(jī)關(guān)負(fù)有服從、執(zhí)行規(guī)劃審批機(jī)關(guān)決定、命令的義務(wù),這大大提升了監(jiān)督的效率與主動性。第二,生態(tài)環(huán)境主管部門具有監(jiān)督所需的專業(yè)技術(shù)和環(huán)境基本信息,能在監(jiān)督過程中將專業(yè)知識和地區(qū)特征結(jié)合起來,提出正確的監(jiān)督建議。生態(tài)環(huán)境主管部門可以為規(guī)劃編制機(jī)關(guān)提供專業(yè)性的指導(dǎo)、彌補(bǔ)決策者知識結(jié)構(gòu),特別是對規(guī)劃所造成的環(huán)境影響認(rèn)知的不足?，F(xiàn)階段構(gòu)建一個高效、嚴(yán)密的行政監(jiān)督機(jī)制來擔(dān)當(dāng)規(guī)劃環(huán)評監(jiān)督的重任是最為現(xiàn)實(shí)和理性的選擇,對于規(guī)劃環(huán)評的有效實(shí)施有著極為重大的意義。

二、規(guī)劃環(huán)評行政監(jiān)督現(xiàn)狀與問題分析

在我國,規(guī)劃環(huán)評的行政監(jiān)督以規(guī)劃批準(zhǔn)前規(guī)劃審批機(jī)關(guān)及生態(tài)環(huán)境主管部門對規(guī)劃環(huán)評文件的審查為主。規(guī)劃審批機(jī)關(guān)對所有類型規(guī)劃的環(huán)境影響評價進(jìn)行監(jiān)督:若收到綜合性規(guī)劃和指導(dǎo)性專項規(guī)劃,則對包含在規(guī)劃中的環(huán)境影響篇章或者說明進(jìn)行審查;若收到非指導(dǎo)性專項規(guī)劃,則對環(huán)境影響報告書這一獨(dú)立文件進(jìn)行審查。而生態(tài)環(huán)境主管部門通過審查環(huán)評文件這一程序?qū)ｍ椧?guī)劃進(jìn)行監(jiān)督:由生態(tài)環(huán)境主管部門通過聯(lián)合規(guī)劃審批機(jī)關(guān)召集或組建審查小組對收到的環(huán)境影響報告書進(jìn)行集體審查,審查意見作為是否批準(zhǔn)規(guī)劃的依據(jù)。目前來看,規(guī)劃環(huán)評的監(jiān)督效果離理想狀態(tài)還有一定差距。盡管《環(huán)境影響評價法》明確規(guī)定了未組織規(guī)劃環(huán)評或環(huán)評造假、失職時工作人員將被給予行政處分,但是在實(shí)際中相關(guān)主體被追究責(zé)任的情況卻十分罕見。責(zé)任追究缺失的背后體現(xiàn)了規(guī)劃編制機(jī)關(guān)違反環(huán)評相關(guān)法律的行為不易被發(fā)現(xiàn)的事實(shí),從根源上說,卻是由于行政監(jiān)督體制存在固有弊端。從既有制度及實(shí)踐來看,我國規(guī)劃環(huán)評行政監(jiān)督存在如下不足。

1.綜合性規(guī)劃環(huán)評缺乏有效監(jiān)督

首先,綜合性規(guī)劃(指導(dǎo)性專項規(guī)劃參照)的環(huán)境影響評價缺乏實(shí)質(zhì)性監(jiān)督。依現(xiàn)行法律,綜合性規(guī)劃環(huán)評的監(jiān)督主體、審查程序、審查內(nèi)容等都比專項規(guī)劃簡單的多。涉及“一地三域”的綜合性規(guī)劃的環(huán)境影響篇章或者說明作為規(guī)劃草案的組成部分,其審查程序附屬于規(guī)劃審批程序,沒有任何法律法規(guī)對環(huán)境影響篇章或者說明的審查標(biāo)準(zhǔn)與程序作出具體規(guī)定?！兑?guī)劃環(huán)境影響評價條例》第15條規(guī)定,若規(guī)劃編制機(jī)關(guān)未編寫且拒絕補(bǔ)充編寫環(huán)境影響篇章或者說明,審批機(jī)關(guān)不予審批通過。依照該規(guī)定,綜合性規(guī)劃的監(jiān)督機(jī)關(guān)在審批時僅有形式審查的義務(wù),只審查環(huán)評文件的有無,而內(nèi)容是否真實(shí)、科學(xué)、合理并非強(qiáng)制性審查義務(wù)。規(guī)劃審批機(jī)關(guān)又非環(huán)境專業(yè)機(jī)關(guān),難以保證審查的專業(yè)性,很有可能使得對該類規(guī)劃的環(huán)境影響評價缺乏有效的行政監(jiān)督。事實(shí)上,即便審批機(jī)關(guān)有能力且主動對綜合性規(guī)劃環(huán)評文件進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查,但由于審批機(jī)關(guān)往往也負(fù)有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職責(zé),其可能出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)等考慮而忽視明顯的不良環(huán)境影響。

2.生態(tài)環(huán)境主管部門的監(jiān)督權(quán)受到擠壓

(1)監(jiān)督的啟動程序缺乏獨(dú)立性

盡管生態(tài)環(huán)境主管部門是規(guī)劃環(huán)評的獨(dú)立監(jiān)督主體,但其審查環(huán)境影響報告書必須以召集審查小組舉行審查大會的方式進(jìn)行,啟動監(jiān)督的第一步是召集審查小組。我國根據(jù)專項規(guī)劃審批機(jī)關(guān)的不同,規(guī)定了不同的召集主體。若規(guī)劃草案由省以上部門審批,應(yīng)當(dāng)由同級生態(tài)環(huán)境主管部門會同規(guī)劃審批機(jī)關(guān)組建審查小組;若規(guī)劃草案由設(shè)區(qū)的市以上人民政府審批,法律法規(guī)對于召集機(jī)關(guān)的規(guī)定不完全一致:《環(huán)境影響評價法》第13條規(guī)定應(yīng)當(dāng)先由人民政府指定的生態(tài)環(huán)境主管部門或其他部門組建審查小組,《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》第17條直接規(guī)定由其生態(tài)環(huán)境主管部門組建審查小組。分情況規(guī)定必須具有合理性基礎(chǔ),但是規(guī)劃審批機(jī)關(guān)的不同并不能為環(huán)評審查召集主體的不同提供合理性基礎(chǔ),況且相關(guān)法律法規(guī)也沒有對“會同”作出解釋,具體實(shí)踐中又如何“會同”?如果回顧環(huán)評法以及條例的立法過程,就會發(fā)現(xiàn)規(guī)劃環(huán)評往往被規(guī)劃編制機(jī)關(guān)視為生態(tài)環(huán)境主管部門對自身權(quán)力的分割與侵入。從整體監(jiān)督效果來看,召集權(quán)的分散無疑增加了行政機(jī)關(guān)之間的內(nèi)耗,弱化了生態(tài)環(huán)境主管部門的監(jiān)督權(quán)限,大大降低了其監(jiān)督的有效性[8]。實(shí)踐中,規(guī)劃審批機(jī)關(guān)通過與生態(tài)環(huán)境主管部門分享召集權(quán),事實(shí)上主導(dǎo)著審查小組,使得生態(tài)環(huán)境主管部門及專家難以客觀、公正、獨(dú)立地進(jìn)行審查。

(2)監(jiān)督意見的法律效力不足

與審批機(jī)關(guān)的強(qiáng)監(jiān)督效力相比,生態(tài)環(huán)境主管部門對專項規(guī)劃的監(jiān)督效力十分有限。專項規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)依據(jù)審查小組提出的修改意見對規(guī)劃草案進(jìn)行修改完善,并說明對審查意見的采納情況。書面審查意見的效力僅表現(xiàn)在規(guī)劃編制機(jī)關(guān)不采納意見時需要作出說明,這使得依據(jù)審查意見完善規(guī)劃只是安慰性的立法措辭[9]。在編制規(guī)劃時,規(guī)劃編制機(jī)關(guān)會首先考慮就業(yè)、稅收等其他影響因素,科學(xué)的審查意見在現(xiàn)行法律規(guī)定下仍然可以為部門保護(hù)主義和地方保護(hù)主義所拋棄。

3.對規(guī)劃環(huán)評事中事后監(jiān)督不足

規(guī)劃環(huán)境影響的事前預(yù)測結(jié)論可能不盡準(zhǔn)確,因此,《環(huán)境影響評價法》規(guī)定了規(guī)劃實(shí)施后的跟蹤評價制度,并以園區(qū)為試點(diǎn)展開了跟蹤評價工作[10]。然而,至今跟蹤評價的行政監(jiān)督仍未構(gòu)建完善,無論是法律規(guī)定還是實(shí)踐中都呈現(xiàn)出“重事前審批,輕事后監(jiān)督”的情形。規(guī)劃編制機(jī)關(guān)有進(jìn)行跟蹤評價的義務(wù),卻沒有賦予規(guī)劃審批機(jī)關(guān)、生態(tài)環(huán)境主管部門對上述義務(wù)與職責(zé)進(jìn)行主動監(jiān)督的常規(guī)性手段。規(guī)劃編制機(jī)關(guān)在跟蹤評價后得出規(guī)劃實(shí)施過程中產(chǎn)生重大不良環(huán)境影響的結(jié)論,才會報告規(guī)劃審批機(jī)關(guān)并通報生態(tài)環(huán)境主管部門。對環(huán)境影響程度的判斷的主觀性較強(qiáng),是否報告大多取決于規(guī)劃編制機(jī)關(guān)的意志。對規(guī)劃環(huán)評事中、事后監(jiān)督的缺失一定程度上加劇了規(guī)劃編制機(jī)關(guān)忽視規(guī)劃環(huán)評的落實(shí),阻礙了規(guī)劃環(huán)評的有效實(shí)施。

4.監(jiān)督主體的內(nèi)部架構(gòu)不盡合理

規(guī)劃審批機(jī)關(guān)和生態(tài)環(huán)境主管部門兩大行政監(jiān)督機(jī)關(guān)各有其監(jiān)督權(quán)的法律淵源與監(jiān)督優(yōu)勢,本應(yīng)相互配合、分工協(xié)作形成嚴(yán)密的監(jiān)督體系。但實(shí)際上,監(jiān)督主體內(nèi)部的架構(gòu)已顯著失衡,主要表現(xiàn)在監(jiān)督主體呈線性排列未形成耦合以及角色錯位與失衡兩大方面。

在規(guī)劃審批前,作為監(jiān)督主體的生態(tài)環(huán)境主管部門能否收到并審查環(huán)評文件有賴于規(guī)劃編制機(jī)關(guān)及規(guī)劃審批機(jī)關(guān)的配合。法律規(guī)定,規(guī)劃編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將環(huán)境影響報告書或者綜合性規(guī)劃的環(huán)境影響篇章或說明報送給規(guī)劃審批機(jī)關(guān)審查,但是對于生態(tài)環(huán)境主管部門如何獲取環(huán)評文件并未規(guī)定?！秾ｍ椧?guī)劃環(huán)境影響報告書審查辦法》規(guī)定審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將專項規(guī)劃環(huán)境影響報告書送同級生態(tài)環(huán)境主管部門,即由規(guī)劃編制機(jī)關(guān)移送規(guī)劃審批機(jī)關(guān),再由規(guī)劃審批機(jī)關(guān)移送生態(tài)環(huán)境主管部門。然而,該部門規(guī)章只適用于由省級以上部門負(fù)責(zé)審批的專項規(guī)劃。可見,立法上并未規(guī)定規(guī)劃編制機(jī)關(guān)負(fù)有直接將環(huán)評文件移送給生態(tài)環(huán)境主管部門的義務(wù)。在審查省級以上部門審批的專項規(guī)劃時,生態(tài)環(huán)境主管部門對報告書的監(jiān)督完全受制于規(guī)劃審批機(jī)關(guān)的轉(zhuǎn)交。兩大監(jiān)督主體的監(jiān)督程序以一種線性排列的方式雜糅運(yùn)行[11],生態(tài)環(huán)境主管部門被邊緣化了。究其原因,我國的規(guī)劃環(huán)評行政監(jiān)督過于依賴層級性,強(qiáng)勢的規(guī)劃審批機(jī)關(guān)嚴(yán)重侵蝕了生態(tài)環(huán)境主管部門的自主權(quán)。在高位階行政權(quán)力的壓制之下,生態(tài)環(huán)境主管部門徒具監(jiān)督者身份,卻不具備意見決定權(quán)和監(jiān)督主動權(quán)。這種模式運(yùn)行的監(jiān)督體制也體現(xiàn)在跟蹤評價這一環(huán)節(jié)中?！兑?guī)劃環(huán)境影響評價條例》第28條規(guī)定,生態(tài)環(huán)境主管部門發(fā)現(xiàn)規(guī)劃實(shí)施過程中產(chǎn)生重大不良環(huán)境影響的,只能向規(guī)劃審批機(jī)關(guān)提出建議。總之,在整個規(guī)劃環(huán)評的監(jiān)督體系中,既無法在法律法規(guī)中找到關(guān)于監(jiān)督機(jī)構(gòu)間分工與協(xié)作的詳細(xì)規(guī)定,也沒有現(xiàn)實(shí)中默契配合的多元行政監(jiān)督實(shí)踐。監(jiān)督主體分散卻不獨(dú)立,監(jiān)督方式多元卻不整合。規(guī)劃環(huán)評行政監(jiān)督長期將重任委于規(guī)劃審批機(jī)關(guān)的做法造就了事實(shí)上的監(jiān)督角色錯位與失衡。引入生態(tài)環(huán)境主管部門監(jiān)督就是為了發(fā)揮其在作出實(shí)質(zhì)性審查時獨(dú)立性、科學(xué)性的優(yōu)勢,然而,生態(tài)環(huán)境主管部門召集的審查小組依舊只能監(jiān)督專項規(guī)劃,提出的審查意見只能作為規(guī)劃審批機(jī)關(guān)的參考。規(guī)劃審批機(jī)關(guān)大包大攬,生態(tài)環(huán)境主管部門束手束腳,并未根據(jù)各自的優(yōu)勢分清在規(guī)劃環(huán)評監(jiān)督中應(yīng)當(dāng)扮演的角色。監(jiān)督機(jī)關(guān)在監(jiān)督對象、權(quán)力賦予、監(jiān)督效力等方面差異所帶來的監(jiān)督效果上的巨大落差。

三、我國規(guī)劃環(huán)評有效實(shí)施的行政監(jiān)督規(guī)范結(jié)構(gòu)重塑

1.調(diào)整與優(yōu)化監(jiān)督主體權(quán)限

(1)擴(kuò)展生態(tài)環(huán)境主管部門的監(jiān)督對象與手段

在當(dāng)前行政體系中,生態(tài)環(huán)境主管部門作為專門機(jī)關(guān)長期致力于生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作,其保護(hù)環(huán)境公共利益的決心和動力遠(yuǎn)非其他行政機(jī)關(guān)所能比擬,首先,我國應(yīng)將生態(tài)環(huán)境主管部門的監(jiān)督對象擴(kuò)展至所有規(guī)劃類型。受傳統(tǒng)的行政隸屬關(guān)系或業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系封閉性的影響,生態(tài)環(huán)境主管部門對綜合性規(guī)劃的監(jiān)督一直處于真空地帶。這一權(quán)力分配格局基本排除了生態(tài)環(huán)境主管部門作為重要監(jiān)督主體的可能,監(jiān)督主體獨(dú)立監(jiān)督互不干涉的原則也會隨之扭曲。破解之道唯有賦予生態(tài)環(huán)境主管部門普遍的監(jiān)督權(quán)力,使其能夠符合監(jiān)督系統(tǒng)中的角色定位與專業(yè)優(yōu)勢。例如,新增如下規(guī)定,在綜合性或指導(dǎo)性專項規(guī)劃草案送審前,規(guī)劃編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動征求生態(tài)環(huán)境主管部門的意見。生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)對環(huán)境影響篇章或說明出具書面審查意見。其次,審查小組的召集權(quán)是監(jiān)督主體監(jiān)督的重要組成部分[12],應(yīng)當(dāng)授予生態(tài)環(huán)境主管部門獨(dú)立召集審查小組的權(quán)力。一方面,生態(tài)環(huán)境主管部門對規(guī)劃的審查必須以召集審查小組的方式進(jìn)行,召集審查小組是行使審查權(quán)的第一步。若一開始召集權(quán)就被分散,難以樹立后續(xù)監(jiān)督的自主權(quán)與效力。另一方面,審查小組只是臨時機(jī)構(gòu),其運(yùn)轉(zhuǎn)依賴于程序召集者,且審查結(jié)論很大程度上會受到召集機(jī)關(guān)的影響[13]。據(jù)此,應(yīng)當(dāng)修改《環(huán)境影響評價法》對召集機(jī)關(guān)的規(guī)定,并以此為依據(jù)有效整合相關(guān)法規(guī)。不區(qū)分規(guī)劃審批機(jī)關(guān)的類別或規(guī)劃類型,生態(tài)環(huán)境主管部門均有權(quán)自收到規(guī)劃環(huán)評文件之日起30日內(nèi),獨(dú)立召集有關(guān)部門代表和專家組成審查小組,對規(guī)劃環(huán)評文件進(jìn)行審查。

(2)授予規(guī)劃審批機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性審查義務(wù)

如上文所述,目前,法律只規(guī)定規(guī)劃審批機(jī)關(guān)負(fù)有形式審查義務(wù),實(shí)質(zhì)審查義務(wù)交給了生態(tài)環(huán)境主管部門,這樣的安排看似是為各監(jiān)督主體進(jìn)行了妥善的分工,但是與其監(jiān)督效力并不匹配。規(guī)劃審批機(jī)關(guān)擁有著一票否決權(quán),然而它的監(jiān)督職責(zé)卻沒有包括最重要的環(huán)評文件質(zhì)量。賦予規(guī)劃審批機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性審查義務(wù)有利于激發(fā)其監(jiān)督規(guī)劃環(huán)評的動力,有助于提升整體的監(jiān)督效果。雖然規(guī)劃僅僅在規(guī)劃編制機(jī)關(guān)所管轄的特定區(qū)域?qū)嵤?但是規(guī)劃所產(chǎn)生的環(huán)境影響往往超出該特定區(qū)域,呈現(xiàn)擴(kuò)散性的特點(diǎn)。規(guī)劃審批機(jī)關(guān)對規(guī)劃環(huán)評文件進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查,可以使其充分了解其管轄區(qū)域上實(shí)施行為的環(huán)境影響,宏觀把控規(guī)劃決策的目的以符合更高層級的規(guī)劃體系。規(guī)劃審批機(jī)關(guān)級別較高,可以統(tǒng)籌考慮其審批的所有規(guī)劃實(shí)施帶來的區(qū)域空間結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)、景觀格局等多方面變化產(chǎn)生的環(huán)境影響,以及深入分析各種環(huán)境影響的疊加效應(yīng)與連帶效應(yīng)[14]。從責(zé)任方面來看,賦予規(guī)劃審批機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性審查的義務(wù)不但能督促規(guī)劃審批機(jī)關(guān)積極履行監(jiān)督職責(zé),還能威懾規(guī)劃編制機(jī)關(guān),使規(guī)劃編制機(jī)關(guān)在編制規(guī)劃時謹(jǐn)慎考慮對環(huán)境的影響,以免因自己的疏忽,連累自己的“頂頭上司”。此外,賦予規(guī)劃審批機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性審查義務(wù)也有利于對跟蹤評價的監(jiān)督。規(guī)劃審批機(jī)關(guān)必須要知悉規(guī)劃環(huán)評提出的預(yù)防不良環(huán)境影響的措施,才能在了解實(shí)際情況的前提下作出有關(guān)后續(xù)評價的正確調(diào)整性決策。

2.充分協(xié)調(diào)監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行

監(jiān)督權(quán)的有序運(yùn)行與權(quán)力分配同等重要。在實(shí)際運(yùn)行過程中,規(guī)劃審批機(jī)關(guān)與生態(tài)環(huán)境主管部門因職能交叉重復(fù),監(jiān)督順序不清,再加上監(jiān)督意見缺乏必要的溝通和協(xié)調(diào),經(jīng)常出現(xiàn)監(jiān)督空白或監(jiān)督不力的困境[15]。因此,兩大監(jiān)督主體的監(jiān)督程序、方式與效力需要設(shè)計成相互配合、內(nèi)在統(tǒng)一的構(gòu)造,并以權(quán)威的規(guī)范方式確定下來[16]。

(1)程序上的協(xié)調(diào)

在規(guī)劃環(huán)評文件的編制階段,由于規(guī)劃編制機(jī)關(guān)履行的是不涉及自由裁量的程序性法律義務(wù),規(guī)劃審批機(jī)關(guān)和生態(tài)環(huán)境主管部門的監(jiān)督手段以及監(jiān)督程序應(yīng)當(dāng)相互獨(dú)立,不需要另一主體的配合就可以獨(dú)立實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效果。同時,針對程序性違法案件,各監(jiān)督主體的案件移送程序也應(yīng)當(dāng)是獨(dú)立的,生態(tài)環(huán)境主管部門或規(guī)劃審批機(jī)關(guān)可以在調(diào)查清楚事實(shí)和證據(jù)之后直接將監(jiān)督材料統(tǒng)一移送至處分決定機(jī)關(guān)。

在規(guī)劃環(huán)評文件的審查階段,各監(jiān)督主體應(yīng)形成高效有序的監(jiān)督程序。首先,明確環(huán)評文件的移送順序,由規(guī)劃編制機(jī)關(guān)分別直接移送給生態(tài)環(huán)境主管部門和規(guī)劃審批機(jī)關(guān)。規(guī)劃編制機(jī)關(guān)在報送規(guī)劃草案前,應(yīng)當(dāng)將環(huán)境影響篇章或者說明移送生態(tài)環(huán)境主管部門,征求其意見,或?qū)h(huán)境影響報告書提交有關(guān)生態(tài)環(huán)境主管部門審查。其次,建立審批機(jī)關(guān)審查與生態(tài)環(huán)境主管部門審查的銜接機(jī)制。生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)與規(guī)劃審批機(jī)關(guān)先后進(jìn)行審查、作出審查意見。生態(tài)環(huán)境主管部門必須在收到環(huán)評文件30日內(nèi),通過召集審查小組的方式審查規(guī)劃環(huán)評文件并作出審查意見。規(guī)劃審批機(jī)關(guān)在收到審查意見之日起開始審查,審查方式視審查意見的類型而定:若審查小組不予通過或者通過但附優(yōu)化調(diào)整意見,規(guī)劃審批機(jī)關(guān)需要仔細(xì)、審慎的審查該規(guī)劃環(huán)評文件,在審批前必須以組建專業(yè)的臨時小組的方式審查;若審查小組形成通過的審查意見,規(guī)劃審批機(jī)關(guān)也可以機(jī)關(guān)內(nèi)部自行審查。生態(tài)環(huán)境主管部門或規(guī)劃審批機(jī)關(guān)作出審查意見后應(yīng)當(dāng)及時告知規(guī)劃編制機(jī)關(guān)和另一監(jiān)督機(jī)關(guān)。

(2)審查意見的協(xié)調(diào)

在協(xié)調(diào)監(jiān)督主體審查意見之前,首先要明確生態(tài)環(huán)境主管部門審查結(jié)論的約束力。針對報送審查的規(guī)劃環(huán)評文件,生態(tài)環(huán)境主管部門認(rèn)為規(guī)劃有嚴(yán)重的負(fù)面環(huán)境影響卻無法提出切實(shí)可行的對策,或者依據(jù)現(xiàn)有知識水平和技術(shù)條件無法對規(guī)劃實(shí)施造成的影響進(jìn)行科學(xué)判斷的,應(yīng)首先積極與規(guī)劃編制機(jī)關(guān)溝通。這既有助于充分了解規(guī)劃所涉情況事實(shí),又避免監(jiān)督過快過嚴(yán),為規(guī)劃編制機(jī)關(guān)留有自我糾正的余地。若溝通后仍未達(dá)成一致、審查意見認(rèn)為規(guī)劃需要修改的,規(guī)劃編制機(jī)關(guān)應(yīng)予以修改后再送生態(tài)環(huán)境主管部門審查;若審查意見為不予通過的,生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)正式向規(guī)劃編制機(jī)關(guān)和規(guī)劃審批機(jī)關(guān)送達(dá)書面審查意見,并向規(guī)劃審批機(jī)關(guān)附送建議書。一旦監(jiān)督主體正式發(fā)出不予通過的審查意見,規(guī)劃審批機(jī)關(guān)必須以親自組建專業(yè)的臨時小組的方式審查。臨時小組審查時應(yīng)當(dāng)舉辦審查會議并邀請公眾參加。

當(dāng)生態(tài)環(huán)境主管部門和規(guī)劃審批機(jī)關(guān)的監(jiān)督意見不一致時,應(yīng)當(dāng)建立監(jiān)督意見沖突協(xié)調(diào)機(jī)制與行政首長最終裁決制度[16],指定專門機(jī)關(guān)擔(dān)當(dāng)法定協(xié)調(diào)與裁決機(jī)構(gòu)[17]。按照行政法基本原理,能夠統(tǒng)籌不同行政機(jī)關(guān)的利益,在決策時結(jié)合宏觀目標(biāo)進(jìn)行價值判斷及“手段與目的符合性”判斷,且能使相關(guān)部門均能積極配合的機(jī)關(guān)只有爭議雙方的共同上級。因此,應(yīng)當(dāng)由生態(tài)環(huán)境部或主管規(guī)劃涉及行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境部門牽頭召開監(jiān)督糾紛解決聯(lián)席會議,邀請爭議主體的共同上級、規(guī)劃編制機(jī)關(guān)、審批機(jī)關(guān)及其他相關(guān)部門參加。若監(jiān)督主體在聯(lián)席會議上不能達(dá)成一致意見,可提請共同上級進(jìn)行最終裁決。這不僅提高了爭議的解決層級,也將擴(kuò)大該項行動的社會影響力,對于忽視環(huán)境影響的擬議行動機(jī)關(guān)很不利。

3.加強(qiáng)對事中落實(shí)、事后評價的監(jiān)督

由于監(jiān)督主體和監(jiān)督機(jī)制的缺失,規(guī)劃環(huán)評文件包含的預(yù)防或減輕不良影響的對策和措施及各類環(huán)保指標(biāo)在后期的規(guī)劃中執(zhí)行率不高。建設(shè)項目管理的規(guī)定值得借鑒:為了落實(shí)環(huán)境影響評價報告書、報告表、登記表中的建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)措施,我國獨(dú)創(chuàng)了“三同時”環(huán)境管理制度,并且由生態(tài)環(huán)境主管部門在環(huán)境執(zhí)法中監(jiān)督“三同時”的落實(shí)情況。借鑒到規(guī)劃中,若通過的規(guī)劃環(huán)評文件中含有預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施,負(fù)責(zé)審查的生態(tài)環(huán)境主管部門也應(yīng)當(dāng)對環(huán)境保護(hù)措施的落實(shí)進(jìn)行監(jiān)督,通過聽取匯報、查閱資料、與直接主管人員談話、現(xiàn)場檢查等方式調(diào)查取證并厘清規(guī)劃編制機(jī)關(guān)的具體義務(wù)與責(zé)任。同時,要健全對跟蹤評價的監(jiān)督。持續(xù)進(jìn)行跟蹤評價不僅可以保證行政決策的動態(tài)科學(xué)性,還可以倒逼初始環(huán)評文件質(zhì)量的提升。為了督促規(guī)劃編制機(jī)關(guān)及時合法履行跟蹤評價義務(wù),應(yīng)當(dāng)賦予規(guī)劃審批機(jī)關(guān)、生態(tài)環(huán)境主管部門主動的常態(tài)化監(jiān)督權(quán),并參照初始評價監(jiān)督方式和內(nèi)容完善具體監(jiān)督權(quán)力配置。

4.強(qiáng)化法律責(zé)任的追究與約束

目前,規(guī)劃環(huán)評違法責(zé)任類型極度缺乏嚴(yán)厲性和全面性?！董h(huán)境影響評價法》在設(shè)定規(guī)劃編制機(jī)關(guān)工作人員的法律責(zé)任時極為克制,只規(guī)定了行政處分。與其行為可能造成的嚴(yán)重社會危害相比,這種法律責(zé)任是極其不相稱的。承擔(dān)法律責(zé)任的主體只包括了個人責(zé)任卻未提及規(guī)劃編制機(jī)關(guān)集體責(zé)任。擔(dān)責(zé)主體與責(zé)任類型缺乏多樣性使得法律責(zé)任對規(guī)劃編制機(jī)關(guān)缺乏威懾力,弱化了實(shí)際中追責(zé)的可操作性。針對規(guī)劃編制機(jī)關(guān)未開展或未依法開展規(guī)劃環(huán)評、不采納規(guī)劃環(huán)評意見導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境破壞,以及不落實(shí)環(huán)評結(jié)論和審查意見要求造成生態(tài)環(huán)境損害等情形,應(yīng)分別規(guī)定不同的行政處分的種類及幅度:構(gòu)成犯罪的,將案件線索移送公安機(jī)關(guān)追究其刑事責(zé)任。除個人責(zé)任外,增加規(guī)劃編制機(jī)關(guān)未開展環(huán)評的集體責(zé)任,并將之納入部門考核指標(biāo)體系[18]。同時,在法律上將建設(shè)項目環(huán)評區(qū)域限批作為規(guī)劃環(huán)評違法的法律后果予以確立。規(guī)劃環(huán)評約束的主體主要是政府及其組成部門,最終還是以控制污染物排放和環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)為目的,區(qū)域限批同樣以政府的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制為基礎(chǔ)?！兑?guī)劃環(huán)境影響評價條例》第30條及《環(huán)境保護(hù)法》第44條都針對超過國家重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)或者未完成國家確定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的地區(qū)規(guī)定了區(qū)域限批。2015年,環(huán)保部制定的《建設(shè)項目環(huán)境影響評價區(qū)域限批管理辦法》明確將“未依法開展環(huán)境影響評價即組織實(shí)施開發(fā)建設(shè)規(guī)劃”新增為限批情形。規(guī)劃環(huán)評和建設(shè)項目的聯(lián)動機(jī)制倡導(dǎo)已久,但是目前只規(guī)定了正向的促進(jìn)機(jī)制,將規(guī)劃環(huán)評的結(jié)論作為建設(shè)項目環(huán)評的重要依據(jù)。若規(guī)劃環(huán)評中存在違法行為,也要建立對后續(xù)建設(shè)項目環(huán)評的負(fù)面影響機(jī)制。因此,應(yīng)在即將修訂的《環(huán)境影響評價法》中,將“未依法開展環(huán)境影響評價即組織實(shí)施開發(fā)建設(shè)規(guī)劃”列為區(qū)域限批的法定情形之一。在保證法律責(zé)任體系內(nèi)部層次分明、邏輯嚴(yán)密的同時,也要使其與《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定(試行) 》中規(guī)定的黨內(nèi)責(zé)任相協(xié)調(diào)[19]。

結(jié)語

規(guī)劃環(huán)評實(shí)施效果不佳、違法行為層出不窮等現(xiàn)象反映出我國對規(guī)劃編制機(jī)關(guān)的監(jiān)督存在種種缺陷。相比于公眾、法院等外部監(jiān)督主體,行政機(jī)關(guān)擁有專業(yè)精、效力強(qiáng)、權(quán)力基礎(chǔ)充分等優(yōu)勢?，F(xiàn)階段,亟需構(gòu)建一個高效、嚴(yán)密的行政監(jiān)督機(jī)制來擔(dān)當(dāng)規(guī)劃環(huán)評監(jiān)督的重任,力促規(guī)劃環(huán)評的有效實(shí)施。在監(jiān)督主體權(quán)限設(shè)定方面,授予兩大監(jiān)督主體最廣泛范圍上的監(jiān)督權(quán)力:既監(jiān)督環(huán)評程序又監(jiān)督環(huán)評結(jié)論,既進(jìn)行形式審查又進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查,既包括專項規(guī)劃也包括綜合性規(guī)劃,既要重視事前評價的監(jiān)督又要加強(qiáng)對事中、事后評價的監(jiān)督。同時,關(guān)注監(jiān)督主體之間的關(guān)系,使兩大監(jiān)督主體能在監(jiān)督程序上相互配合、監(jiān)督意見協(xié)調(diào)統(tǒng)一。最后,著力提升監(jiān)督結(jié)論的約束范圍與制約力。合理增設(shè)法律責(zé)任擔(dān)責(zé)主體、提升責(zé)任類型兼具全面性和嚴(yán)厲性,并在規(guī)劃環(huán)評法律責(zé)任中正式引入?yún)^(qū)域限批制度。在監(jiān)督權(quán)力配置已經(jīng)實(shí)現(xiàn)法治化前提下,仍要警惕行政監(jiān)督出現(xiàn)疲軟情況。行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)本來就是行政權(quán)的衍生,監(jiān)督機(jī)關(guān)的人財物受制于政府。如何保持行政監(jiān)督主體的獨(dú)立性是保障其恪守監(jiān)督角色必需解決的問題。