●顧 珺

2018 年9 月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，提出“建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系” 的要求。2020 年，財(cái)政部發(fā)布《預(yù)算管理一體化規(guī)范（試行）》指出，推進(jìn)預(yù)算管理一體化是全面深化預(yù)算制度改革的核心內(nèi)容， 并且提出將預(yù)算項(xiàng)目作為預(yù)算管理的基本單元， 預(yù)算支出以預(yù)算項(xiàng)目的形式納入項(xiàng)目庫， 實(shí)施項(xiàng)目全生命周期管理。 2015 年，財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》中指出“內(nèi)部控制是保障組織權(quán)力規(guī)范有序、 科學(xué)高效運(yùn)行的有效手段， 也是組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的長效保障機(jī)制”。 2018 年，財(cái)政部全面推進(jìn)全國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)。在此背景下，各行政事業(yè)單位紛紛建成并有效實(shí)施內(nèi)部控制。由此可見，項(xiàng)目庫管理是實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算管理的抓手，績效管理是導(dǎo)向，內(nèi)部控制管理是行政事業(yè)單位全面實(shí)施預(yù)算績效管理的有力保障。近年來，各高校陸續(xù)在全面實(shí)施預(yù)算績效管理的預(yù)算改革背景下實(shí)施項(xiàng)目庫管理， 一定程度上提高了預(yù)算績效管理水平。 但是作為預(yù)算管理基礎(chǔ)的項(xiàng)目庫管理在實(shí)踐中仍然存在諸多問題，這些問題源于預(yù)算、績效、 內(nèi)控尚未有機(jī)整合于項(xiàng)目庫管理中， 尤其是這一過程中沒有植入內(nèi)部控制環(huán)節(jié)， 未對(duì)過程中的內(nèi)部流程實(shí)施控制，沒有建立完善的預(yù)算管理、績效管理、 項(xiàng)目管理的制度體系和監(jiān)管機(jī)制， 不能有效制約管理中的權(quán)力運(yùn)行?；诖?，本文嘗試分析當(dāng)前高校項(xiàng)目庫管理存在的問題， 剖析基于預(yù)算績效內(nèi)控一體化的高校項(xiàng)目庫管理實(shí)施路徑，以提升預(yù)算管理水平，進(jìn)而提高資源配置能力和資金使用效益，為進(jìn)一步提升高校治理水平、 實(shí)現(xiàn)高校高質(zhì)量發(fā)展提供實(shí)踐參考。

一、 高校預(yù)算項(xiàng)目庫管理存在的問題分析

（一）項(xiàng)目庫管理與預(yù)算管理相脫節(jié)

當(dāng)前許多高校的項(xiàng)目庫管理流于形式， 并未與預(yù)算管理有機(jī)結(jié)合。 第一， 預(yù)算項(xiàng)目庫觀念沒有普遍建立起來。 高校仍有相當(dāng)部分人認(rèn)為項(xiàng)目管理與預(yù)算沒有關(guān)系， 或者沒有直接關(guān)系， 項(xiàng)目的立項(xiàng)到結(jié)項(xiàng)只屬于項(xiàng)目的主管部門及項(xiàng)目實(shí)施部門的業(yè)務(wù)范圍， 與財(cái)務(wù)部門統(tǒng)籌的預(yù)算編制工作沒有必然聯(lián)系。由此，在編制預(yù)算環(huán)節(jié)難以使項(xiàng)目庫建設(shè)工作隨之同步進(jìn)行，不是“項(xiàng)目等資金”，而是“資金等項(xiàng)目”， 預(yù)算管理與項(xiàng)目庫管理相脫節(jié)。第二，大部分高校盡管按照上級(jí)財(cái)政部門的要求建立項(xiàng)目庫， 將需要編制預(yù)算下一年的項(xiàng)目錄入財(cái)政項(xiàng)目庫中， 但是這些入庫的項(xiàng)目并非嚴(yán)格按照預(yù)算項(xiàng)目庫全生命周期管理經(jīng)過申報(bào)、論證、審核、排序、入庫等流程最終進(jìn)入正式項(xiàng)目庫中，換句話說，高校并未實(shí)質(zhì)性建立預(yù)算項(xiàng)目庫并對(duì)其實(shí)施全生命周期管理，也沒有常態(tài)化開展項(xiàng)目儲(chǔ)備工作， 預(yù)算編制時(shí)無法直接從預(yù)算儲(chǔ)備項(xiàng)目中按照排序自動(dòng)選出項(xiàng)目進(jìn)入預(yù)算申報(bào)庫。第三，項(xiàng)目的實(shí)施過程沒有與預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行聯(lián)動(dòng)管理， 項(xiàng)目實(shí)施過程中沒有實(shí)行動(dòng)態(tài)記錄和反映項(xiàng)目預(yù)算下達(dá)、預(yù)算調(diào)整調(diào)劑、預(yù)算執(zhí)行等情況，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)控與預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控也未同步進(jìn)行。因此，預(yù)算執(zhí)行的督促很難從項(xiàng)目實(shí)施過程中找到根本原因從而實(shí)施控制。

（二）項(xiàng)目庫管理與績效管理相脫節(jié)

如前所述，高校如果沒有實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目庫管理與預(yù)算管理相結(jié)合，也就意味著項(xiàng)目庫管理與績效管理相脫節(jié)。 近年的財(cái)政預(yù)算改革要將績效管理與預(yù)算管理相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效一體化管理，而預(yù)算項(xiàng)目庫管理則是實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效一體化管理的前提。 通過建設(shè)預(yù)算項(xiàng)目庫，將績效管理貫穿于預(yù)算項(xiàng)目的整個(gè)生命周期過程中， 并且與預(yù)算管理的各個(gè)環(huán)節(jié)相貫通，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目庫預(yù)算績效內(nèi)控一體化系統(tǒng)。 另外，盡管高校各部門申報(bào)項(xiàng)目特別是100 萬元以上重大項(xiàng)目時(shí)均要申報(bào)績效目標(biāo)，但從項(xiàng)目申報(bào)到實(shí)施和結(jié)項(xiàng)的管理過程中并未對(duì)績效目標(biāo)及指標(biāo)進(jìn)行審核和評(píng)價(jià)， 缺乏內(nèi)控管理。此外，值得一提的是，高校在建立項(xiàng)目時(shí)缺少戰(zhàn)略意識(shí)，沒有將項(xiàng)目目標(biāo)設(shè)置與學(xué)校中長期規(guī)劃掛鉤，項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)也與高校戰(zhàn)略不相符。

（三）項(xiàng)目庫管理與內(nèi)控管理相脫節(jié)

當(dāng)前預(yù)算項(xiàng)目庫管理沒有與內(nèi)控管理相結(jié)合。 一方面，沒有從意識(shí)層面在項(xiàng)目庫管理過程中融入內(nèi)控管理理念，沒有關(guān)注到管理過程中有可能存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，從而達(dá)到防范風(fēng)險(xiǎn)的目的。 另一方面，沒有從管理實(shí)施層面在預(yù)算項(xiàng)目庫管理中植入內(nèi)控手段，達(dá)到監(jiān)督控制作用。 預(yù)算管理是企業(yè)的計(jì)劃和控制系統(tǒng)（余緒纓，1984），對(duì)于高校而言，預(yù)算管理同樣是一個(gè)控制管理系統(tǒng)。 預(yù)算項(xiàng)目庫管理是預(yù)算管理的實(shí)施基礎(chǔ)，也是高校加強(qiáng)管理和控制的重要系統(tǒng)。 當(dāng)前的高校大部分已建立項(xiàng)目庫以及預(yù)算管理系統(tǒng)，但是從建設(shè)理念和系統(tǒng)設(shè)計(jì)層面并未充分考慮內(nèi)控因素，在實(shí)施管理的過程中沒有將戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)、制度設(shè)計(jì)、流程再造、授權(quán)審批、 風(fēng)險(xiǎn)管理植入預(yù)算績效管理系統(tǒng)中，從內(nèi)控視角去實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目庫預(yù)算績效內(nèi)控管理一體化。

（四）項(xiàng)目庫數(shù)字化建設(shè)滯后

雖然高校在編制預(yù)算時(shí)已建立預(yù)算項(xiàng)目庫， 但是大部分項(xiàng)目庫并未建立完全的數(shù)字化項(xiàng)目庫系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)數(shù)字化管理。有的高校僅僅采用EXCEL 建立的數(shù)據(jù)表格，沒有構(gòu)建基于信息化技術(shù)的項(xiàng)目庫系統(tǒng)。數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)處理和數(shù)據(jù)輸出全部依靠EXCEL 功能實(shí)現(xiàn)，無法實(shí)時(shí)管理數(shù)據(jù)，致使預(yù)算管理工作效率低下。比如由各職能部門上報(bào)的預(yù)算只能通過EXCEL 表格手工匯總，難免出現(xiàn)差錯(cuò)。預(yù)算方案經(jīng)過多次反復(fù)反饋在財(cái)務(wù)部門與職能部門之間傳遞， 人工操作可能導(dǎo)致出現(xiàn)重報(bào)、漏報(bào)、錯(cuò)報(bào)等信息錯(cuò)誤。另外，有的高校雖然建立了預(yù)算績效管理系統(tǒng)，但是數(shù)據(jù)平臺(tái)中心并未完全建立， 學(xué)校各系統(tǒng)間的數(shù)據(jù)接口并未打通， 無法實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的全過程跟蹤和監(jiān)控， 也未完全實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效內(nèi)控一體化管理。

二、基于預(yù)算績效內(nèi)控一體化的項(xiàng)目庫管理設(shè)計(jì)思路

項(xiàng)目是預(yù)算管理的基本單元， 高校預(yù)算項(xiàng)目庫建設(shè)是預(yù)算管理的基礎(chǔ)， 所有預(yù)算均以項(xiàng)目的形式入庫，嚴(yán)格執(zhí)行“先有項(xiàng)目，后有預(yù)算”原則，堅(jiān)持“無項(xiàng)目不得安排預(yù)算”，實(shí)施全生命周期項(xiàng)目管理，以績效管理為導(dǎo)向、以預(yù)算管理為核心、以項(xiàng)目管理為抓手，全程植入內(nèi)控管理中的制度設(shè)計(jì)、流程再造、授權(quán)審批、風(fēng)險(xiǎn)管理等環(huán)節(jié)， 實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效內(nèi)控管理一體化，提高資源配置能力和資金使用效益，大力提升學(xué)校治理水平（見下頁圖1）。

圖1 基于預(yù)算績效內(nèi)控一體化的項(xiàng)目庫管理設(shè)計(jì)思路

三、 基于預(yù)算績效內(nèi)控一體化的高校項(xiàng)目庫管理實(shí)施路徑

鑒于以上高校預(yù)算項(xiàng)目庫管理的問題分析，本文試著基于預(yù)算績效內(nèi)控一體化，并結(jié)合項(xiàng)目管理理論和績效管理理論，對(duì)接全生命周期項(xiàng)目庫管理、嵌入預(yù)算績效管理全過程，植入內(nèi)部控制管理，從意識(shí)層面、管理層面、機(jī)制層面、技術(shù)層面、溝通層面等多維度深層次剖析高校項(xiàng)目庫管理實(shí)施路徑。

（一）意識(shí)層面：構(gòu)建符合發(fā)展戰(zhàn)略的預(yù)算項(xiàng)目庫

《管理會(huì)計(jì)應(yīng)用指引第100 號(hào)——戰(zhàn)略管理》中指出，戰(zhàn)略是企業(yè)從全局考慮而作出的長遠(yuǎn)性謀劃，一般包括企業(yè)層總體戰(zhàn)略，對(duì)于高校而言，戰(zhàn)略也是一種長期規(guī)劃。 因此高校預(yù)算管理應(yīng)該以戰(zhàn)略為導(dǎo)向開展。 高校的所有業(yè)務(wù)均通過預(yù)算反映在各個(gè)項(xiàng)目中，高校的所有行為均為了達(dá)到學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)，最終實(shí)現(xiàn)教育高質(zhì)量發(fā)展。 基于此， 預(yù)算項(xiàng)目庫也應(yīng)當(dāng)以學(xué)校戰(zhàn)略為導(dǎo)向構(gòu)建。首先，申請(qǐng)預(yù)算的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)以是否符合學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)作為初審標(biāo)準(zhǔn)，尤其建設(shè)性的重大項(xiàng)目一定是與學(xué)校戰(zhàn)略規(guī)劃一致的項(xiàng)目。 其次，重大項(xiàng)目是否立項(xiàng)是涉及學(xué)校戰(zhàn)略規(guī)劃是否實(shí)現(xiàn)的重大決策，理應(yīng)由學(xué)校最高決策機(jī)構(gòu)黨委會(huì)及校長辦公會(huì)進(jìn)行集體決策。 最后，在設(shè)計(jì)項(xiàng)目的績效目標(biāo)時(shí)應(yīng)將戰(zhàn)略目標(biāo)分解為各項(xiàng)績效目標(biāo)，再運(yùn)用定量和定性相結(jié)合的方法將績效目標(biāo)細(xì)化為指標(biāo)體系。

（二）管理層面：實(shí)施全生命周期預(yù)算項(xiàng)目庫管理

高校通過構(gòu)建儲(chǔ)備庫、正式庫、淘汰庫、結(jié)項(xiàng)庫等全生命周期預(yù)算項(xiàng)目庫體系，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目管理與預(yù)算管理、績效管理、內(nèi)控管理有機(jī)結(jié)合，為更好地開展項(xiàng)目管理、決策支持提供服務(wù)，進(jìn)一步提升學(xué)校治理水平。 全生命周期預(yù)算項(xiàng)目庫管理包括立項(xiàng)管理、實(shí)施管理、結(jié)項(xiàng)管理、后續(xù)管理等管理環(huán)節(jié)，貫穿預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算報(bào)告、后期預(yù)算等預(yù)算管理環(huán)節(jié)， 對(duì)接事前績效評(píng)估、事中績效評(píng)估、事后績效評(píng)價(jià)、績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等績效管理階段。 在以上所有環(huán)節(jié)貫穿制度設(shè)計(jì)和流程再造、 相應(yīng)的授權(quán)審批等內(nèi)控管理措施，以防范在此過程中發(fā)生的采購風(fēng)險(xiǎn)、合同風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)（見下頁圖2）。

圖2 全生命周期預(yù)算項(xiàng)目庫管理

從廣義來看，所有預(yù)算均可以項(xiàng)目的形式入庫，但是不一定全部都按照全生命周期實(shí)施項(xiàng)目管理。 因?yàn)楦咝ｎA(yù)算項(xiàng)目分為運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目和建設(shè)類項(xiàng)目，一般運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目是學(xué)校常規(guī)項(xiàng)目，包括公用經(jīng)費(fèi)和日常性項(xiàng)目。 這些項(xiàng)目的預(yù)算常年不變，或者是按照定額、定員確定預(yù)算金額，相對(duì)比較固定，無需經(jīng)過事前績效評(píng)估，可直接進(jìn)入預(yù)算項(xiàng)目庫。 而其他特色類項(xiàng)目或者建設(shè)性項(xiàng)目，大部分是以前年度沒有的項(xiàng)目，需要按照全生命周期實(shí)施管理，并與預(yù)算管理、績效管理、內(nèi)控管理有機(jī)結(jié)合。 下面以建設(shè)性項(xiàng)目的全生命周期項(xiàng)目管理為例進(jìn)行分析。

1.立項(xiàng)管理階段。 首先由各歸口管理部門組織立項(xiàng)，并組織專家論證事前績效評(píng)估。 將立項(xiàng)的項(xiàng)目進(jìn)行初次排序后報(bào)財(cái)務(wù)部門匯總。財(cái)務(wù)部門組織由財(cái)務(wù)部門、歸口管理部門、相關(guān)專家組成的聯(lián)席會(huì)議對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行論證，通過論證的項(xiàng)目報(bào)預(yù)算管理委員會(huì)審核通過，然后再報(bào)最高學(xué)校決策機(jī)構(gòu)黨委會(huì)進(jìn)行集體決策。 未通過論證審核的項(xiàng)目進(jìn)入淘汰庫。 最后由財(cái)務(wù)部門根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施部門預(yù)算執(zhí)行考核情況進(jìn)行初步排序，作為預(yù)算編制項(xiàng)目入儲(chǔ)備庫。 與此同時(shí)，各項(xiàng)目實(shí)施單位需根據(jù)學(xué)校制訂的戰(zhàn)略規(guī)劃和當(dāng)年重點(diǎn)工作任務(wù)申報(bào)項(xiàng)目，并且將學(xué)校戰(zhàn)略分解為工作任務(wù)再細(xì)化為項(xiàng)目績效目標(biāo)，向財(cái)務(wù)部門報(bào)送項(xiàng)目績效目標(biāo)。 財(cái)務(wù)部門將儲(chǔ)備庫的項(xiàng)目錄入財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目庫。 然后根據(jù)財(cái)政部門下達(dá)的預(yù)算控制數(shù)， 按照儲(chǔ)備庫中項(xiàng)目的排序自動(dòng)進(jìn)入預(yù)算正式庫，并報(bào)黨委會(huì)審批，完成預(yù)算“一上”。 接著學(xué)校財(cái)務(wù)部門再根據(jù)財(cái)政部門提出的“一下”審核意見修改完善各預(yù)算項(xiàng)目信息，再次“二上”預(yù)算。 待上級(jí)財(cái)政部門審核“二上”預(yù)算，并經(jīng)過人代會(huì)通過下達(dá)正式預(yù)算， 學(xué)校財(cái)務(wù)部門將指標(biāo)正式下達(dá)各項(xiàng)目實(shí)施單位， 項(xiàng)目全部進(jìn)入正式庫開始實(shí)施。

2.實(shí)施管理階段。項(xiàng)目實(shí)施單位按照項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃開展實(shí)施，經(jīng)過采購申請(qǐng)、項(xiàng)目招投標(biāo)、合同簽訂、 項(xiàng)目驗(yàn)收、 項(xiàng)目結(jié)算等環(huán)節(jié)， 貫穿項(xiàng)目管理、預(yù)算管理、 采購管理、合同管理、財(cái)務(wù)管理等管理監(jiān)控措施。 在此過程中，通過預(yù)算績效管理實(shí)施全程監(jiān)控，隨時(shí)跟蹤預(yù)算執(zhí)行情況和績效完成情況，實(shí)時(shí)運(yùn)用指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)控和預(yù)警。 比如，項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行率是很重要的績效考核指標(biāo)，在項(xiàng)目實(shí)施過程中，財(cái)務(wù)部門會(huì)定期報(bào)告項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行率，設(shè)定項(xiàng)目實(shí)施時(shí)間軸，對(duì)照預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃實(shí)時(shí)監(jiān)控項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度， 并對(duì)實(shí)施進(jìn)度明顯滯后的項(xiàng)目實(shí)施單位發(fā)出預(yù)警信號(hào)。 項(xiàng)目實(shí)施單位及時(shí)跟進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)展， 并適度調(diào)整績效指標(biāo)， 財(cái)務(wù)部門也會(huì)根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)展適度調(diào)整預(yù)算。 在項(xiàng)目實(shí)施過程中嵌入內(nèi)控手段，有效防范項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。 一是在審批流程方面，實(shí)施項(xiàng)目立項(xiàng)審批、項(xiàng)目入庫審批、項(xiàng)目排序?qū)徟㈨?xiàng)目預(yù)算調(diào)整審批、項(xiàng)目績效目標(biāo)審核、項(xiàng)目績效自評(píng)審批、項(xiàng)目績效他評(píng)等各項(xiàng)審批流程。 二是在采購管理方面，審計(jì)部門從招投標(biāo)是否合法合規(guī)、采購時(shí)間是否拖延影響項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度等維度關(guān)注相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)， 以確定審計(jì)重點(diǎn)和收集審計(jì)證據(jù)。 三是在合同管理方面，重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目合同簽批是否符合審核流程、 項(xiàng)目實(shí)施是否按照合同執(zhí)行， 尤其是涉及款項(xiàng)收付是否嚴(yán)格按照合同執(zhí)行。

3.結(jié)項(xiàng)管理階段。歸口管理部門組織項(xiàng)目驗(yàn)收，各項(xiàng)目實(shí)施單位提交驗(yàn)收?qǐng)?bào)告結(jié)項(xiàng)，并將采購標(biāo)書、合同、驗(yàn)收?qǐng)?bào)告等資料提交財(cái)務(wù)部門報(bào)銷。 財(cái)務(wù)部門核算項(xiàng)目，并出具決算報(bào)告。 在這一過程中，內(nèi)部審計(jì)對(duì)財(cái)務(wù)收支實(shí)施審核，加強(qiáng)結(jié)項(xiàng)管理階段的內(nèi)部控制。 值得一提的是，如果項(xiàng)目涉及資產(chǎn)入庫， 資產(chǎn)管理部門需進(jìn)行資產(chǎn)登記， 經(jīng)辦部門將資產(chǎn)入庫資料連同報(bào)銷資料一起交給財(cái)務(wù)部門報(bào)賬。 與此同時(shí)，由項(xiàng)目實(shí)施單位填報(bào)績效自評(píng)報(bào)告， 根據(jù)項(xiàng)目重要性選擇部分項(xiàng)目進(jìn)行第三方評(píng)價(jià)， 并出具績效評(píng)價(jià)報(bào)告。

4.后續(xù)管理階段。高校運(yùn)用績效評(píng)價(jià)結(jié)果與年終各部門和職工的績效考核掛鉤， 并且建立獎(jiǎng)懲機(jī)制， 根據(jù)績效評(píng)價(jià)作為各職能部門責(zé)任落實(shí)情況的主要判斷依據(jù)。 財(cái)務(wù)部門將決算報(bào)告以及績效報(bào)告與預(yù)算資金配置項(xiàng)掛鉤。 項(xiàng)目實(shí)施出現(xiàn)的問題反饋至項(xiàng)目實(shí)施單位進(jìn)行整改， 由于某些原因無法實(shí)施的項(xiàng)目則申請(qǐng)預(yù)算調(diào)整，減少或取消預(yù)算資金安排。 并且，審計(jì)在項(xiàng)目庫預(yù)算績效內(nèi)控一體化管理過程中發(fā)現(xiàn)的問題向各相關(guān)部門提出整改要求，并研究業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，制定和修訂相關(guān)制度辦法。

（三）機(jī)制層面：構(gòu)建預(yù)算項(xiàng)目庫管理體制

高校應(yīng)從組織架構(gòu)、項(xiàng)目遴選機(jī)制、制度體系等方面構(gòu)建預(yù)算項(xiàng)目庫管理體制。

第一， 建立適應(yīng)預(yù)算項(xiàng)目庫管理的審批流程。 從管理控制角度，項(xiàng)目庫管理需要建立嚴(yán)格的審批流程，明確各部門、人員的權(quán)利和職責(zé)。 例如，各歸口管理部門組織申報(bào)評(píng)審項(xiàng)目，經(jīng)過初次排序交財(cái)務(wù)部門匯總審核，財(cái)務(wù)部門組織聯(lián)席會(huì)議對(duì)項(xiàng)目論證審核，通過審核后的項(xiàng)目報(bào)預(yù)算管理委員會(huì)審議，然后預(yù)算管理委員會(huì)根據(jù)學(xué)校戰(zhàn)略規(guī)劃和收入支出預(yù)測(cè)情況確定預(yù)算規(guī)模和預(yù)算重點(diǎn)，對(duì)所報(bào)項(xiàng)目進(jìn)行排序和評(píng)審，形成預(yù)算項(xiàng)目庫，申報(bào)財(cái)政項(xiàng)目庫，根據(jù)預(yù)算控制數(shù)報(bào)預(yù)算草案，再經(jīng)最高決策機(jī)構(gòu)黨委會(huì)審核通過報(bào)“一上”預(yù)算（見圖3）。

圖3 預(yù)算項(xiàng)目庫審批流程

第二，建立科學(xué)的項(xiàng)目遴選機(jī)制。 項(xiàng)目篩選是項(xiàng)目庫管理的重要環(huán)節(jié)。 入選的項(xiàng)目是否真正反映學(xué)校戰(zhàn)略發(fā)展需求、是否與學(xué)校人才培養(yǎng)相適應(yīng)是遴選項(xiàng)目的關(guān)鍵因素，基于此，項(xiàng)目的篩選需建立科學(xué)的遴選機(jī)制。 各歸口管理部門在組織評(píng)審項(xiàng)目時(shí)應(yīng)本著公開、公平、公正的原則，采用組織校內(nèi)外專家評(píng)審、委托第三方機(jī)構(gòu)評(píng)審的方式進(jìn)行評(píng)審，判斷項(xiàng)目是否符合學(xué)校長期規(guī)劃和“雙高”建設(shè)發(fā)展需要以及實(shí)際情況，從必要性和可行性兩個(gè)方面進(jìn)行充分論證形成項(xiàng)目方案以及資金使用計(jì)劃。

第三，建立預(yù)算項(xiàng)目庫規(guī)章制度體系。 預(yù)算項(xiàng)目庫的建設(shè)需要針對(duì)項(xiàng)目管理、 預(yù)算管理、績效管理等一套完整的管理制度，以及項(xiàng)目庫管理辦法、專項(xiàng)資金管理辦法等一系列管理辦法規(guī)范預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算考核等工作，形成良好的機(jī)制，保證項(xiàng)目庫管理高效運(yùn)行。 例如，針對(duì)項(xiàng)目申報(bào)、項(xiàng)目遴選、項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目評(píng)審、項(xiàng)目實(shí)施等階段制定相應(yīng)的項(xiàng)目庫管理辦法， 能夠規(guī)范項(xiàng)目的遴選，保證項(xiàng)目按照計(jì)劃完成預(yù)期績效目標(biāo)。

第四，建立各種標(biāo)準(zhǔn)體系。 一是構(gòu)建項(xiàng)目庫申請(qǐng)、項(xiàng)目庫評(píng)審、項(xiàng)目庫入庫、項(xiàng)目庫退出等項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系；二是構(gòu)建收入預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)、支出預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)、專項(xiàng)支出標(biāo)準(zhǔn)等預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)化體系；三是構(gòu)建績效目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、單位整體績效指標(biāo)體系、各部門績效指標(biāo)體系、預(yù)算管理考核指標(biāo)體系等預(yù)算績效管理標(biāo)準(zhǔn)體系；四是構(gòu)建審批流程標(biāo)準(zhǔn)、采購標(biāo)準(zhǔn)、合同管理標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)控標(biāo)準(zhǔn)體系。

（四）技術(shù)層面：構(gòu)建項(xiàng)目庫預(yù)算績效內(nèi)控一體化系統(tǒng)

現(xiàn)代技術(shù)從信息化向數(shù)字化、 智能化轉(zhuǎn)變，為項(xiàng)目庫預(yù)算績效內(nèi)控一體化系統(tǒng)的構(gòu)建提供了技術(shù)保障。 構(gòu)建項(xiàng)目庫預(yù)算績效內(nèi)控一體化系統(tǒng)能夠通過數(shù)據(jù)平臺(tái)解決信息不對(duì)稱和職責(zé)不清的問題，使所有數(shù)據(jù)留痕并且實(shí)時(shí)對(duì)數(shù)據(jù)實(shí)施監(jiān)控，使系統(tǒng)在功能上真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效內(nèi)控一體化。 系統(tǒng)總體設(shè)計(jì)框架包括項(xiàng)目庫管理、預(yù)算編制管理、內(nèi)控管理、績效評(píng)價(jià)管理、學(xué)校績效運(yùn)行監(jiān)控管理等模塊，主要從以下三個(gè)方面建立數(shù)字化的預(yù)算績效管理系統(tǒng)（見下頁圖4）。第一，構(gòu)建項(xiàng)目庫預(yù)算績效內(nèi)控一體化系統(tǒng)體系，實(shí)現(xiàn)流程再造。 通過自下而上對(duì)各業(yè)務(wù)部門的調(diào)查研究，梳理預(yù)算管理、績效管理、收支管理、合同管理、工程管理、采購管理、資產(chǎn)管理、人事管理、教務(wù)管理、科研管理、學(xué)生管理、技術(shù)管理、后勤管理、外事管理、內(nèi)部審計(jì)等管理內(nèi)部流程，找到流程中的“梗阻點(diǎn)”以及業(yè)務(wù)中的“風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)”，制定相應(yīng)的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，并且新建、修訂、廢止、繼續(xù)沿用各項(xiàng)規(guī)章制度。 第二，打通各業(yè)務(wù)部門的數(shù)據(jù)口，構(gòu)建數(shù)據(jù)中心平臺(tái)。 構(gòu)建的項(xiàng)目庫預(yù)算績效內(nèi)控一體化信息系統(tǒng)與采購系統(tǒng)、 合同系統(tǒng)、教務(wù)系統(tǒng)、學(xué)工系統(tǒng)等系統(tǒng)的數(shù)據(jù)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，解決“信息孤島”問題。 第三，在系統(tǒng)中嵌入控制點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)控評(píng)估。 在構(gòu)建系統(tǒng)時(shí)，根據(jù)流程中的“梗阻點(diǎn)”以及業(yè)務(wù)中的“風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)”，實(shí)時(shí)監(jiān)控相關(guān)數(shù)據(jù)，以保證業(yè)務(wù)實(shí)施暢通無阻，并且有效控制存在的風(fēng)險(xiǎn)。 比如，由于影響預(yù)算執(zhí)行率的主要因素之一是采購環(huán)節(jié)滯留，因此在構(gòu)建系統(tǒng)時(shí)梳理采購環(huán)節(jié)的流程，包括項(xiàng)目立項(xiàng)、預(yù)算項(xiàng)目庫、采購意向公開、校長辦公會(huì)審議、預(yù)算指標(biāo)下達(dá)，采購申請(qǐng)、招標(biāo)文件掛網(wǎng)、采購合同簽批、合同預(yù)付款、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目驗(yàn)收、完成付款、資產(chǎn)登記等過程，再挖掘其中的風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)，實(shí)施實(shí)時(shí)監(jiān)控。 另外，如果項(xiàng)目未及時(shí)入預(yù)算項(xiàng)目庫，則直接影響后面的項(xiàng)目實(shí)施和預(yù)算執(zhí)行率，因此需要及時(shí)申報(bào)項(xiàng)目入庫， 常態(tài)化構(gòu)建項(xiàng)目儲(chǔ)備庫，以充足的項(xiàng)目儲(chǔ)備編報(bào)項(xiàng)目預(yù)算。

圖4 項(xiàng)目庫預(yù)算績效內(nèi)控一體化系統(tǒng)框架

（五）溝通層面：構(gòu)建人本化的預(yù)算項(xiàng)目庫管理系統(tǒng)

如前所述， 項(xiàng)目庫管理與預(yù)算管理相脫節(jié)，除了財(cái)務(wù)部門以外其他大部分職能部門普遍認(rèn)為項(xiàng)目管理與預(yù)算關(guān)系不大，項(xiàng)目管理只是從項(xiàng)目自身的業(yè)務(wù)流進(jìn)行實(shí)施和管理，而資金預(yù)算管理僅僅屬于財(cái)務(wù)部門的職責(zé)。 這種觀念不符合現(xiàn)代管理理念， 也不符合國家預(yù)算管理改革初衷。項(xiàng)目庫管理與預(yù)算管理是不可分的統(tǒng)一體。 實(shí)施項(xiàng)目庫管理涉及學(xué)校所有的部門。 因此需要各部門之間進(jìn)行充分溝通和交流，進(jìn)一步細(xì)化和明確各職能部門的責(zé)任，使管理角色的權(quán)責(zé)更加明確和強(qiáng)化。 鑒于此，本文基于人本管理理念提出構(gòu)建人本化的預(yù)算項(xiàng)目庫管理系統(tǒng)。 項(xiàng)目來源于高校所有部門， 各預(yù)算單位的責(zé)任也由此產(chǎn)生，各個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施即為各種權(quán)利和責(zé)任的落實(shí)過程，幾乎所有的人和事都與項(xiàng)目、預(yù)算、績效有關(guān)。 這既是一個(gè)管理系統(tǒng)， 更是一個(gè)由人組成的場景。要使這一系統(tǒng)高效運(yùn)行， 需要建立以人為本的管理制度和方式， 以達(dá)到各部門員工之間充分溝通的目的。 以人為本的制度就是要最大限度發(fā)掘員工的潛能，通過培訓(xùn)、激勵(lì)的手段激發(fā)員工的積極性和創(chuàng)造力， 更有效完成各自的崗位職責(zé)以及學(xué)校各項(xiàng)工作。 因此，人本化的預(yù)算項(xiàng)目庫管理系統(tǒng)更加有利于加強(qiáng)部門間的溝通和協(xié)調(diào)， 大力提高管理效率。

此外，預(yù)算就是資金使用的契約關(guān)系，其中的利益相關(guān)者應(yīng)遵循契約精神，尤其是預(yù)算單位執(zhí)行預(yù)算的同時(shí)就是履行相應(yīng)的責(zé)任，而項(xiàng)目庫管理、預(yù)算管理、績效管理、內(nèi)控管理等管理措施在這一過程中承擔(dān)著對(duì)公權(quán)力及責(zé)任落實(shí)的監(jiān)督。 在這一系統(tǒng)中的各個(gè)職能部門及二級(jí)學(xué)院均應(yīng)按照“責(zé)權(quán)利”相結(jié)合的原則開展業(yè)務(wù)實(shí)施預(yù)算計(jì)劃，財(cái)務(wù)部門則要按照業(yè)財(cái)融合的思維與各部門充分溝通，才能最終實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效內(nèi)控管理一體化目標(biāo)。