馬錦奕

（忻州市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)院有限責(zé)任公司，山西 忻州 034000）

0 引言

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展和城市化進(jìn)程的加速，國(guó)土空間規(guī)劃問題愈發(fā)凸顯。從“十三五”到“十四五”，新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃成為一個(gè)重要課題。國(guó)土空間規(guī)劃是關(guān)系到我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展、資源環(huán)境保護(hù)和國(guó)家安全的重大戰(zhàn)略規(guī)劃，具有戰(zhàn)略性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性和全局性等特征。本次探討旨在深入研究新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃，探索適應(yīng)未來發(fā)展需要的規(guī)劃思路和實(shí)踐路徑。同時(shí)，也將分析當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃面臨的挑戰(zhàn)和問題，并提出解決方案和建議，以期推動(dòng)我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃工作向高質(zhì)量發(fā)展方向邁進(jìn)。

1 新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃的要求

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加速推進(jìn)，國(guó)土空間利用面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。為了合理規(guī)劃、科學(xué)利用我國(guó)國(guó)土空間，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃需要滿足以下4個(gè)方面的要求。

1.1 統(tǒng)籌兼顧，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃需要遵循“以人為本、和諧共生、綠色低碳、高效集約、開放包容”的原則，在全國(guó)范圍內(nèi)制定一份統(tǒng)籌兼顧、注重協(xié)調(diào)、區(qū)域平衡發(fā)展的國(guó)土空間規(guī)劃。在這個(gè)過程中，需要依據(jù)城鄉(xiāng)發(fā)展要求、生態(tài)環(huán)境需求、資源利用現(xiàn)狀等因素，科學(xué)分類、精準(zhǔn)布局，既體現(xiàn)全局性的平衡發(fā)展，又注重地區(qū)差異，體現(xiàn)對(duì)不同地域特點(diǎn)的充分尊重。

1.2 科學(xué)規(guī)劃，系統(tǒng)布局

新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)秉承科學(xué)規(guī)劃的理念，堅(jiān)持系統(tǒng)布局的方法，通過制訂詳細(xì)的國(guó)土空間利用總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃等制度性的規(guī)劃文件，統(tǒng)籌考慮各類要素，科學(xué)有效地進(jìn)行資源配置。在未來國(guó)土空間利用和建設(shè)中更加注重產(chǎn)業(yè)空間化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量、高效率、可持續(xù)性的發(fā)展目標(biāo)。

1.3 生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展

新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)生態(tài)優(yōu)先，積極倡導(dǎo)綠色發(fā)展，通過全面保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)資源節(jié)約和集約利用，使國(guó)土空間的開發(fā)利用與生態(tài)保護(hù)相協(xié)調(diào)。這就需要從保障紅線地區(qū)實(shí)施、推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)、推進(jìn)生態(tài)修復(fù)等方面入手，確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，達(dá)到生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展的目標(biāo)。

1.4 法治保障，公眾參與

新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃需要以法律法規(guī)為依據(jù)，推行規(guī)劃審批制度，保證國(guó)土空間利用合法合規(guī)，并同時(shí)加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃落實(shí)情況的監(jiān)管和評(píng)價(jià)。此外，還要重視公眾參與，充分發(fā)揮社會(huì)力量，增加受眾在國(guó)土空間規(guī)劃中的參與感和歸屬感，共同維護(hù)我國(guó)國(guó)土空間的有序、良性發(fā)展[1]。

2 國(guó)土空間規(guī)劃存在的問題

2.1 規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

國(guó)土空間規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)參差不齊，難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)和要求。各地建設(shè)規(guī)劃控制區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)不一，導(dǎo)致一些地方開發(fā)利益更為突出，往往會(huì)忽視環(huán)境生態(tài)保護(hù)而推進(jìn)開發(fā)建設(shè)。這個(gè)問題的主要原因在于規(guī)劃法律法規(guī)、政策文件之間存在矛盾或超前。這將對(duì)城市、鄉(xiāng)村等地的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境帶來負(fù)面影響。

2.2 沒有將自然與人文納入考慮

目前的國(guó)土空間規(guī)劃在立足于以經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，往往忽視了自然、歷史、文化等諸多人文因素對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響。這使得國(guó)土空間規(guī)劃缺少對(duì)自然資源、生態(tài)環(huán)境、文化遺產(chǎn)等方面的充分考慮，導(dǎo)致規(guī)劃實(shí)施中環(huán)境生態(tài)破壞、文化遺產(chǎn)喪失等問題多發(fā)。同時(shí)，過多的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有可能加劇資源消耗及自然惡化。

2.3 缺乏對(duì)城市人口增長(zhǎng)趨勢(shì)的評(píng)估

國(guó)土空間規(guī)劃不足以應(yīng)對(duì)城市人口增長(zhǎng)快速演變和城市化進(jìn)程的挑戰(zhàn)。一些大城市規(guī)劃時(shí)沒有較好地從人口、就業(yè)、住宅等方面作出充分考慮，而是過于追求城市規(guī)模擴(kuò)大和綜合性全能，結(jié)果導(dǎo)致城市矛盾日益激化。另外，缺乏對(duì)城市人口增長(zhǎng)趨勢(shì)的評(píng)估，很難在規(guī)劃編制初期確定未來幾十年的發(fā)展目標(biāo)。

2.4 社會(huì)參與度不高

國(guó)土空間規(guī)劃需要各方面協(xié)同作用，需要廣泛和充分的社會(huì)參與。但現(xiàn)狀中各級(jí)政府對(duì)社會(huì)參與度不夠，社會(huì)公眾也無法有效發(fā)表意見，決策者容易出現(xiàn)客觀偏差。這種現(xiàn)象主要源于管理體系不完善，公共信息不透明，公眾參與渠道狹窄等因素。

2.5 地區(qū)間協(xié)調(diào)配合不足

國(guó)土空間規(guī)劃中，各地建設(shè)項(xiàng)目之間缺乏協(xié)同配合。由于主管部門設(shè)置和資金來源等原因，可以導(dǎo)致地區(qū)之間發(fā)生重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)和環(huán)境破壞等問題。同時(shí)，地方政府為了爭(zhēng)奪資源、財(cái)富和項(xiàng)目的批準(zhǔn)，可能會(huì)追求自己的利益而忽視跨行政區(qū)域的整體協(xié)調(diào)[2]。

3 新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略舉措

3.1 加強(qiáng)政策引導(dǎo)

在新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃中，加強(qiáng)政策引導(dǎo)是關(guān)鍵的戰(zhàn)略舉措之一。具體來說，這需要政府各級(jí)部門制定并實(shí)施一系列的政策措施，以指導(dǎo)和促進(jìn)國(guó)土空間的優(yōu)化、協(xié)調(diào)、有序發(fā)展。

首先，政府應(yīng)該制定一系列的法律法規(guī)和政策文件，明確國(guó)土空間開發(fā)利用的目標(biāo)、任務(wù)和方向，包括國(guó)土空間的分區(qū)和分類管理、重點(diǎn)功能區(qū)的保護(hù)與利用等。這些政策文件要與經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)等發(fā)展戰(zhàn)略相協(xié)調(diào)，形成統(tǒng)一的規(guī)劃框架，為國(guó)土空間的可持續(xù)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)和政策支撐。

其次，政府應(yīng)該制定相關(guān)的財(cái)稅政策和金融政策，以鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本投入國(guó)土空間領(lǐng)域。例如，通過實(shí)行稅收優(yōu)惠政策、設(shè)立專項(xiàng)基金等方式，吸引更多的社會(huì)資本投入國(guó)土空間的建設(shè)和開發(fā)。此外，政府還可以采取金融手段，為符合條件的國(guó)土空間開發(fā)項(xiàng)目提供融資支持，加大對(duì)科技創(chuàng)新和綠色低碳開發(fā)的投入力度。

最后，政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃和管理的監(jiān)督和評(píng)估。通過建立健全的考核機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)各級(jí)政府部門和企業(yè)的監(jiān)督，確保國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施的效果和質(zhì)量。同時(shí)，政府還應(yīng)該積極開展公眾參與和社會(huì)監(jiān)督，促進(jìn)公共利益和社會(huì)穩(wěn)定[3]。

3.2 提高戰(zhàn)略規(guī)劃層次

新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)該以更高的層次進(jìn)行規(guī)劃和編制，建立全國(guó)性、區(qū)域性、城市群級(jí)別等多層次、多領(lǐng)域的規(guī)劃體系，確保規(guī)劃在不同層面上實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。同時(shí)，要以全球化視野思考國(guó)土空間規(guī)劃，充分考慮國(guó)際趨勢(shì)和國(guó)內(nèi)實(shí)際需要，從而形成具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)土空間格局。

同時(shí)，新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)該建立起融合多種規(guī)劃的跨部門協(xié)作機(jī)制，構(gòu)建多方參與、協(xié)同推進(jìn)的決策機(jī)制。這個(gè)機(jī)制中包括主管部門、專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)、地方政府和公眾等各方主體，各自承擔(dān)不同的職責(zé)。在國(guó)土空間規(guī)劃的編制過程中，各主體應(yīng)采取合作、協(xié)商、溝通等方式，促進(jìn)信息共享、資源共享和互惠共贏。

此外，新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)該積極引入現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段，如衛(wèi)星遙感、GIS 等技術(shù)，采用大數(shù)據(jù)分析和人工智能算法等手段，提高規(guī)劃的科學(xué)性、精準(zhǔn)性和預(yù)測(cè)性。同時(shí)，要注重規(guī)劃的可持續(xù)性，從生態(tài)、環(huán)境、資源等多個(gè)方面出發(fā)，制定科學(xué)的規(guī)劃目標(biāo)和規(guī)劃方案，確保國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展具有長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響力。

最后，新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)該注重完善規(guī)劃實(shí)施機(jī)制，落實(shí)責(zé)任主體和監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施的跟蹤和評(píng)估，及時(shí)進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化。同時(shí)，要加強(qiáng)宣傳教育工作，提高公眾對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的了解和參與度，增強(qiáng)全社會(huì)的規(guī)劃意識(shí)和規(guī)劃素養(yǎng)，形成共建共治共享的良好氛圍[4]。

3.3 優(yōu)化國(guó)土空間結(jié)構(gòu)

優(yōu)化國(guó)土空間結(jié)構(gòu)是新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃的重要戰(zhàn)略舉措之一，主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容：①加強(qiáng)城鄉(xiāng)綠色空間和節(jié)約集約用地。②調(diào)整經(jīng)濟(jì)空間布局。③推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

首先，加強(qiáng)城鄉(xiāng)綠色空間和節(jié)約集約用地。針對(duì)城市空間、農(nóng)村空間和生態(tài)空間3 個(gè)方面進(jìn)行綜合規(guī)劃。在城市空間方面，通過優(yōu)化城市布局，提高土地利用效率，將城市人口和產(chǎn)業(yè)逐漸引導(dǎo)到相對(duì)核心和優(yōu)勢(shì)區(qū)域集聚，同時(shí)加強(qiáng)城市與自然景觀之間的聯(lián)系，營(yíng)造美麗宜居的城市環(huán)境。在農(nóng)村空間方面，支持發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)小城鎮(zhèn)和大城市協(xié)作共贏，同時(shí)開發(fā)利用閑置農(nóng)村土地，并充分利用土地多功能性原則，提高土地有效利用率。在生態(tài)空間方面，保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境，建設(shè)綠色“生態(tài)廊道”，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)，增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和健康性。

其次，調(diào)整經(jīng)濟(jì)空間布局。促進(jìn)各地優(yōu)勢(shì)資源的開發(fā)利用和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)與轉(zhuǎn)型。在東部沿海地區(qū)加強(qiáng)現(xiàn)代化服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、文化旅游等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；在中西部地區(qū)推進(jìn)裝備制造、農(nóng)業(yè)科技、能源環(huán)保等傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的振興；在東北地區(qū)加快實(shí)施振興發(fā)展戰(zhàn)略，加強(qiáng)現(xiàn)代化石油化工、金屬材料、船舶制造等支柱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在此基礎(chǔ)上探索適合本地區(qū)發(fā)展的特色產(chǎn)業(yè)，打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”。

最后，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。通過落實(shí)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等重要方針政策，加強(qiáng)不同地區(qū)之間的互相交流和依賴。在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面，要制定一系列具有可操作性的政策，建立健全區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)各區(qū)域之間的市場(chǎng)融合和資源共享；在城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展方面，要積極推出一些政策措施，擴(kuò)大城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民之間的福利差距，以便更好地促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)平衡。

3.4 加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和修復(fù)

保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境是新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃的重要方向。因此，需要在國(guó)土空間規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)生態(tài)優(yōu)先原則，確立生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線和限制開發(fā)區(qū)域，推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，加快生態(tài)修復(fù)工作[5]。

首先，完善生態(tài)保護(hù)制度是加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)的基礎(chǔ)?？梢灾贫ǜ鼮橥晟?、更為有力的法律法規(guī)，明確各類自然保護(hù)地的管理職責(zé)和權(quán)力，并將其劃分為嚴(yán)格保護(hù)區(qū)、核心保護(hù)區(qū)、緩沖保護(hù)區(qū)等級(jí)。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)天然林、濕地、海洋和島嶼等特殊自然資源的保護(hù)，推動(dòng)重點(diǎn)自然生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)與保護(hù)工程，保障生態(tài)區(qū)域的生態(tài)安全。

其次，開展生態(tài)環(huán)境治理行動(dòng)。通過生態(tài)修復(fù)工程、綠化美化行動(dòng)等活動(dòng)，重點(diǎn)打造城市公園、生態(tài)景觀帶和人工湖泊等人工生態(tài)系統(tǒng)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)環(huán)境的生態(tài)適宜性，提升整體環(huán)境質(zhì)量。同時(shí)，開展自然保護(hù)區(qū)內(nèi)植被恢復(fù)和野生動(dòng)物保護(hù)活動(dòng)，提高多樣性物種保護(hù)。

在國(guó)土空間規(guī)劃中，要充分推行生態(tài)優(yōu)先原則。加強(qiáng)礦產(chǎn)資源開發(fā)管控，盡量減少對(duì)環(huán)境的影響，鼓勵(lì)綠色能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。同時(shí)，嚴(yán)格控制工業(yè)、農(nóng)業(yè)等重污染行業(yè)的排放，在建設(shè)新區(qū)、新城鎮(zhèn)之前必須進(jìn)行環(huán)評(píng)，篩選出最符合生態(tài)環(huán)境要求的方案實(shí)施。

最后，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制?？梢愿鶕?jù)生物多樣性、土地退化等指標(biāo)來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并實(shí)施，鼓勵(lì)各地依靠長(zhǎng)效生態(tài)資源的保護(hù)和修復(fù)，通過銷售碳排放權(quán)和節(jié)水，建立生態(tài)保護(hù)經(jīng)濟(jì)體系。此外，也可以建立資金信托機(jī)制、債務(wù)減免機(jī)制等方式，鼓勵(lì)地方和企業(yè)參與到生態(tài)維護(hù)和修復(fù)中，形成共治共建的新機(jī)制。

3.5 加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理和應(yīng)對(duì)

在規(guī)劃實(shí)施過程中，需要注意風(fēng)險(xiǎn)管理和應(yīng)對(duì)，充分考慮各種自然災(zāi)害、人為災(zāi)害和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的可能性，制定出適應(yīng)性較強(qiáng)的國(guó)土空間規(guī)劃針對(duì)不同情況應(yīng)對(duì)措施，保障國(guó)家安全和人民生命財(cái)產(chǎn)安全。

通過完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制和監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)，建立健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告制度和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)預(yù)案，及早發(fā)現(xiàn)和分析各種風(fēng)險(xiǎn)，提高國(guó)土空間規(guī)劃的科學(xué)性和精準(zhǔn)性。同時(shí)，還要加強(qiáng)對(duì)災(zāi)害防治技術(shù)的研究和應(yīng)用，以提高預(yù)警預(yù)報(bào)準(zhǔn)確率和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，有力避免和減輕風(fēng)險(xiǎn)對(duì)環(huán)境和社會(huì)的影響。

還應(yīng)圍繞國(guó)土資源調(diào)查、國(guó)土空間規(guī)劃和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等一系列重要工作，建立國(guó)土資源信息共享平臺(tái)，集中存儲(chǔ)國(guó)土資源數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府部門之間的信息交流和共享，為規(guī)劃、決策提供科學(xué)依據(jù)。同時(shí)，還要探索與多個(gè)行業(yè)協(xié)同合作，共享信息資源，形成線上線下一體化的信息平臺(tái)，打造具有公信力的全國(guó)性風(fēng)險(xiǎn)信息共享網(wǎng)絡(luò)。

此外，需要提高政府部門對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的審批和監(jiān)管效率，加大對(duì)開發(fā)商違規(guī)行為的處罰力度，堅(jiān)決杜絕在保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源方面的違法行為。同時(shí)，還要加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)行業(yè)的監(jiān)測(cè)和管理，持續(xù)優(yōu)化管理模式，確保監(jiān)管措施的有效實(shí)施。在此基礎(chǔ)上，不斷完善災(zāi)害防治體系，強(qiáng)化應(yīng)急救援和恢復(fù)重建能力。建立健全應(yīng)急預(yù)案制度，明確各級(jí)政府和部門的職責(zé)，加強(qiáng)應(yīng)急準(zhǔn)備，全面提高災(zāi)害防范和應(yīng)對(duì)的能力。同時(shí)，還要不斷完善緊急救援網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)現(xiàn)代技術(shù)和裝備的應(yīng)用，以保障人民群眾的安全。

最后，通過加強(qiáng)輿論宣傳，增強(qiáng)公眾的環(huán)保意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。利用各種媒介手段加強(qiáng)對(duì)環(huán)境保護(hù)和災(zāi)害防治知識(shí)的普及，引導(dǎo)社會(huì)各界加強(qiáng)參與。持續(xù)加強(qiáng)生態(tài)文明教育，培養(yǎng)人們保護(hù)環(huán)境、珍惜自然資源的意識(shí)和習(xí)慣。

4 結(jié)語

在新時(shí)期，國(guó)土空間規(guī)劃要以生態(tài)文明建設(shè)為導(dǎo)向，注重均衡發(fā)展、功能優(yōu)化和空間整合。同時(shí)，需要加強(qiáng)政府引導(dǎo)和市場(chǎng)監(jiān)管，促進(jìn)國(guó)土空間集約利用和可持續(xù)發(fā)展。