朱媚 沈逸凡

摘 要：惠民公共政策是政府對社會(huì)資源進(jìn)行配置的重要手段。惠民公共政策的落實(shí)，應(yīng)以維護(hù)人民利益、增進(jìn)人民福祉為原則，圍繞中心大局和民生熱點(diǎn)問題，從公共利益入手，關(guān)注不特定主體利益、惠民公共政策經(jīng)濟(jì)杠桿作用、民生保障與法治建設(shè)良性互動(dòng)。檢察機(jī)關(guān)作為保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益的重要力量，必須充分發(fā)揮其監(jiān)督職能，以公益訴訟檢察監(jiān)督方式助力行政機(jī)關(guān)執(zhí)法高效規(guī)范、推動(dòng)行業(yè)系統(tǒng)治理。同時(shí)，需注意到檢察公益訴訟在形成檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的新型監(jiān)督關(guān)系、維護(hù)公共利益方面的深刻意義。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟訴前程序 公共政策執(zhí)行 轉(zhuǎn)供電 專項(xiàng)監(jiān)督

一、基本案情及辦案過程

轉(zhuǎn)供電是指電網(wǎng)企業(yè)無法直接供電、抄表和收費(fèi)，而由其直供戶轉(zhuǎn)供給終端用戶并代為抄表、收費(fèi)的行為。2020年初，國家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布通知，要求電網(wǎng)企業(yè)在計(jì)收一般工商業(yè)及其他電價(jià)類別的電力用戶電費(fèi)時(shí)，按原到戶電價(jià)水平的95%結(jié)算。浙江省杭州市拱墅區(qū)人民檢察院（以下簡稱“拱墅區(qū)院”）在履職中發(fā)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)作為轉(zhuǎn)供電主體的多個(gè)園區(qū)、綜合體和物業(yè)公司在向終端用戶收取電費(fèi)的過程中，仍按原電價(jià)收取電費(fèi)，未將電價(jià)優(yōu)惠政策落實(shí)到終端用戶，導(dǎo)致國家政策紅利被截取。

2020年4月，拱墅區(qū)院從轄區(qū)部分企業(yè)獲取上述案件線索后開展調(diào)查核實(shí)。拱墅區(qū)院審查認(rèn)為，國家電網(wǎng)系國有獨(dú)資企業(yè)，其在國家出資下通過電力經(jīng)營所產(chǎn)生的受益屬于經(jīng)營性國有財(cái)產(chǎn)。國家電網(wǎng)基于公共政策所給予的電費(fèi)優(yōu)惠，被轉(zhuǎn)供電主體違規(guī)收取，其行為違反《中華人民共和國電力法》（以下簡稱《電力法》）、《中華人民共和國價(jià)格法》（以下簡稱《價(jià)格法》）相關(guān)規(guī)定，也不符合該部分國有財(cái)產(chǎn)專用于降低企業(yè)用電成本的目的，違背了通過發(fā)揮國有財(cái)產(chǎn)經(jīng)濟(jì)杠桿作用為企業(yè)紓困解難的政策目標(biāo)，構(gòu)成對國家利益和社會(huì)公共利益的損害。同年8月21日，拱墅區(qū)院向拱墅區(qū)市場監(jiān)督管理局發(fā)出檢察建議，建議對涉案6家轉(zhuǎn)供電企業(yè)的違規(guī)行為進(jìn)行查處，對轄區(qū)內(nèi)所有轉(zhuǎn)供電企業(yè)開展專項(xiàng)排查治理。

市場監(jiān)管部門收到檢察建議后，高度重視，積極落實(shí)整改。鑒于本案涉及的終端用戶多、電費(fèi)數(shù)額高、清退難度大，拱墅區(qū)院多次與市場監(jiān)管部門召開聯(lián)席會(huì)議，分析案件查辦過程中的法律適用問題及辦案方式、執(zhí)法尺度。截至2021年6月，檢察建議所涉的6家轉(zhuǎn)供電企業(yè)清退多收費(fèi)用共計(jì)290萬余元，罰沒款項(xiàng)240萬余元。市場監(jiān)管部門在轄區(qū)范圍內(nèi)開展專項(xiàng)排查，共計(jì)檢查轉(zhuǎn)供電企業(yè)83家，清退費(fèi)用4464萬余元，惠及終端用戶14000余戶，立案行政處罰28件，罰沒款項(xiàng)807萬余元，整治工作取得明顯成效。

在此基礎(chǔ)上，浙江省杭州市人民檢察院要求全市檢察機(jī)關(guān)開展對轉(zhuǎn)供電環(huán)節(jié)違規(guī)收取電費(fèi)行為的專項(xiàng)檢察監(jiān)督行動(dòng)，推動(dòng)相關(guān)職能部門排查轉(zhuǎn)供電企業(yè)276家，行政罰款1122萬元，清退多收電費(fèi)8653萬元，惠及終端用戶4萬余戶。

二、檢察機(jī)關(guān)辦理惠民公共政策落實(shí)公益訴訟案件的合理性與必要性

（一）公益損害的認(rèn)定依據(jù)

公共利益具有抽象性，不僅表現(xiàn)為自然資源、生態(tài)環(huán)境、國有資源等具體的物化形態(tài)，還能表現(xiàn)為競爭秩序、公共衛(wèi)生、社會(huì)安全、價(jià)值觀念等抽象的非物化形態(tài)。惠民政策作為一項(xiàng)公共政策，是政府對社會(huì)資源進(jìn)行配置的重要手段，是對公共利益進(jìn)行選擇、分配及在實(shí)施過程中所制定的行為準(zhǔn)則、行為規(guī)范和行動(dòng)［1］，實(shí)質(zhì)上是把“人民”視為一種超越其他價(jià)值的核心價(jià)值，是對效率公平二分、多元價(jià)值調(diào)和的一種超越，它把公共政策的政策目標(biāo)與價(jià)值目標(biāo)——“實(shí)現(xiàn)人民利益”聯(lián)系在一起［2］?？梢哉f，助推惠民公共政策落實(shí)在一定程度上就是維護(hù)公共利益。因此，本案中，轉(zhuǎn)供電主體直接導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)的終端電力用戶無法獲得電價(jià)優(yōu)惠的截取行為違背了惠民公共政策制定的初衷，也與“實(shí)現(xiàn)人民利益”的目標(biāo)不符，損害了公共利益。具而言之：

一是截取行為損害了不特定主體的利益。一方面，惠民公共政策的受益主體具有開放性，受眾廣泛。另一方面，本案的轉(zhuǎn)供電主體主要為園區(qū)經(jīng)營者、綜合體的物業(yè)公司等，終端用戶即為園區(qū)、商業(yè)綜合體內(nèi)招商引資的中小微企業(yè)。從法律關(guān)系來看，國家電網(wǎng)并未直接與中小微企業(yè)等終端用戶簽訂用電合同，但事實(shí)上確實(shí)存在轉(zhuǎn)供電主體向終端用戶收取電費(fèi)這一事實(shí)行為，也確實(shí)存在轉(zhuǎn)供電主體與國家電網(wǎng)間代為收取電費(fèi)的關(guān)系。終端用戶由于經(jīng)營規(guī)模、經(jīng)營狀況等原因，具有一定的流動(dòng)性及不特定性的可能。作為轉(zhuǎn)供電主體的園區(qū)、綜合體和物業(yè)公司違反規(guī)定，將國家電網(wǎng)本應(yīng)給予終端用戶的讓利截取，侵犯了不特定終端用戶的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，損害了社會(huì)公共利益。

二是截取行為導(dǎo)致惠民公共政策經(jīng)濟(jì)杠桿作用失靈。國家出臺(tái)階段性降低企業(yè)用電成本的惠民公共政策是將本應(yīng)由國家收取的非稅收入讓渡于民，充分發(fā)揮政策的調(diào)節(jié)作用。本案中，惠民公共政策的目的是國家為了降低企業(yè)的經(jīng)營成本，方式是通過降價(jià)將本應(yīng)由國家收取的非稅收入讓渡給實(shí)際用電戶。從檢察機(jī)關(guān)向轉(zhuǎn)供電主體處調(diào)取的國家電網(wǎng)《電費(fèi)清單》上可以看到，用電戶的結(jié)算表格中有一欄單列的“防疫優(yōu)惠電費(fèi)”條目、定量比及扣減金額，在清單上對應(yīng)收電費(fèi)實(shí)行扣減后得出實(shí)際應(yīng)收的電費(fèi)?？梢姡娰M(fèi)優(yōu)惠雖然不像政府補(bǔ)貼、退稅等經(jīng)過一個(gè)國家收支程序，但是不能否認(rèn)這是對應(yīng)收國有財(cái)產(chǎn)的再處分、再分配。轉(zhuǎn)供電主體截取該部分收入，使得惠民公共政策未發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)杠桿作用，影響國民收入再分配維護(hù)社會(huì)安定功效的發(fā)揮，違背了專款專用于降低企業(yè)用電成本的最終目的，損害了與國民經(jīng)濟(jì)秩序有關(guān)的國家利益。

三是截取行為不利于民生保障與法治建設(shè)良性互動(dòng)?；菝窆舱叩闹贫ǔ踔允亲屜鄬θ藴p輕金錢負(fù)擔(dān)，需要國家財(cái)政拿出真金白銀惠及特定社會(huì)主體，實(shí)施受到國家強(qiáng)制力的保障，具有強(qiáng)制性功能。在惠民公共政策的實(shí)施過程中要充分體現(xiàn)公正和法治，維護(hù)好人民群眾的利益。根據(jù)《電力法》第44條的規(guī)定，禁止任何單位和個(gè)人在電費(fèi)中加收其他費(fèi)用?！墩憬∥飪r(jià)局 國網(wǎng)浙江省電力有限公司關(guān)于進(jìn)一步清理規(guī)范轉(zhuǎn)供電環(huán)節(jié)不合理加價(jià)行為的通知》規(guī)定，轉(zhuǎn)供電主體應(yīng)按國家規(guī)定銷售電價(jià)和總表電量向電網(wǎng)企業(yè)繳納電費(fèi)，由所有用戶按各分表電量公平分?jǐn)?，即轉(zhuǎn)供電主體不能將共用設(shè)施及損耗等費(fèi)用以電費(fèi)形式攤派給終端用戶。涉案轉(zhuǎn)供電主體未按國家規(guī)定的銷售電價(jià)向終端用戶收取電費(fèi)，將共同設(shè)施及損耗等費(fèi)用計(jì)入電費(fèi)，違反了相關(guān)法律和政策，損害了國家法定的轉(zhuǎn)供電環(huán)節(jié)價(jià)格秩序。

（二）檢察機(jī)關(guān)履職的必要性與作用

1.檢察公益訴訟助推惠民公共政策落實(shí)的必要性

“檢察公益訴訟制度是以習(xí)近平同志為核心的黨中央推進(jìn)全面依法治國的重大決策部署，是以法治思維和法治方式推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度設(shè)計(jì)，是習(xí)近平法治思想在公益保護(hù)領(lǐng)域的原創(chuàng)性貢獻(xiàn)，在推進(jìn)中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中具有十分重要的意義?！保?］

本案中，國家電價(jià)優(yōu)惠政策覆蓋面廣、涉及主體多，政策執(zhí)行過程中，電價(jià)優(yōu)惠被違規(guī)截留問題具有一定普遍性、長期性。自2020年以來，國務(wù)院部署開展的第七次、第八次大督查就針對多地轉(zhuǎn)供電主體違規(guī)加價(jià)、不執(zhí)行電價(jià)優(yōu)惠政策的行為進(jìn)行糾正和通報(bào)。［4］有觀點(diǎn)認(rèn)為，就轉(zhuǎn)供電主體違規(guī)加價(jià)、不執(zhí)行電價(jià)優(yōu)惠政策的行為，受損的終端用戶可以通過民事訴訟途徑進(jìn)行救濟(jì)。作為轉(zhuǎn)供電主體的多個(gè)園區(qū)、綜合體和物業(yè)公司違反規(guī)定，將供電企業(yè)本應(yīng)給予終端用戶的政策紅利截取，侵犯了終端用戶的民事財(cái)產(chǎn)權(quán)益。用電主體可通過民事訴訟要求轉(zhuǎn)供電主體依法返還用電主體多繳的電費(fèi)。但該種紛爭解決途徑不僅尋求救濟(jì)的成本高，且收益有限，數(shù)量多而分散的同類訴訟也會(huì)導(dǎo)致訴累，難以達(dá)到效果。最重要的是，僅采取民事訴訟途徑解決紛爭，實(shí)際上是承認(rèn)截取行為僅導(dǎo)致終端用戶遭受損失，而忽略了該行為對公共利益的侵害，不利于問題的根本性解決。

實(shí)質(zhì)上，轉(zhuǎn)供電主體擅自加價(jià)、違規(guī)收取電費(fèi)，導(dǎo)致降價(jià)政策紅利未能足額傳導(dǎo)至不特定多數(shù)的終端用戶，非法侵占了國家政策紅利補(bǔ)貼，違背了降低企業(yè)用電成本的政策初衷，消解了國家為企業(yè)減負(fù)的政策目的。公益訴訟檢察本質(zhì)是通過加強(qiáng)對公益損害問題的監(jiān)督，助力政府部門依法行政，共同維護(hù)人民根本利益。檢察機(jī)關(guān)作為保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益的重要力量，對于上述侵害國家利益和社會(huì)公共利益的行為，可以公益訴訟檢察監(jiān)督方式，通過制發(fā)檢察建議督促行政機(jī)關(guān)規(guī)范轉(zhuǎn)供電監(jiān)管秩序、全面排查整改，進(jìn)而推動(dòng)行業(yè)治理，對提升社會(huì)治理水平、促進(jìn)社會(huì)治理法治化方面具有十分重要的作用。

2. 檢察公益訴訟助推惠民公共政策落實(shí)的作用

習(xí)近平總書記在中國共產(chǎn)黨第二十屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第二次全體會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，“健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志”［5］。這一科學(xué)論斷深刻揭示了監(jiān)督與治理、黨和國家監(jiān)督體系與國家治理體系之間的關(guān)系。

如前所述，雖然本案涉及民事合同關(guān)系，但針對上述行業(yè)內(nèi)普遍存在的問題，《價(jià)格法》和相關(guān)規(guī)范性文件明確規(guī)定了價(jià)格主管部門的監(jiān)管職責(zé)。針對這種具有普遍性、行業(yè)性、區(qū)域性的深層次社會(huì)治理問題，檢察機(jī)關(guān)通過開展行政公益訴訟工作督促其依法履職，有利于形成檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)既依法督促又協(xié)同履職的新型監(jiān)督關(guān)系。公益訴訟檢察制度確立后，隨著工作的深入開展，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)從最初的不理解到支持配合，再到主動(dòng)要求公益訴訟在行政執(zhí)法手段不足時(shí)提供法治賦能。在本案中，為保障電費(fèi)清退工作順利完成，行政機(jī)關(guān)主動(dòng)邀請拱墅區(qū)院參與轉(zhuǎn)供電環(huán)節(jié)治理推進(jìn)工作，共同制發(fā)《關(guān)于聯(lián)合開展轉(zhuǎn)供電環(huán)節(jié)加價(jià)清理規(guī)范工作的方案》，并對轄區(qū)內(nèi)多個(gè)園區(qū)、綜合體和物業(yè)公司的經(jīng)營者進(jìn)行集體約談，解釋說明有關(guān)政策法規(guī)，引導(dǎo)轉(zhuǎn)供電主體自主退費(fèi)，最終達(dá)到法律效果和社會(huì)效果相統(tǒng)一的良好局面。

另一方面，有利于實(shí)現(xiàn)更好維護(hù)公益的目的。行政公益訴訟的重要抓手是以磋商或者檢察建議等非訴方式，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)發(fā)揮主動(dòng)糾錯(cuò)機(jī)制作用，督促協(xié)同行政機(jī)關(guān)開展前端治理，推動(dòng)絕大多數(shù)案件在訴前環(huán)節(jié)得以解決。本案的難點(diǎn)并不在于處置違規(guī)收取電費(fèi)的企業(yè)，而是通過檢察建議的方式系統(tǒng)性地解決惠民公共政策落地的問題，這才是維護(hù)公益的落腳點(diǎn)。因此檢察機(jī)關(guān)的履職重點(diǎn)，除了明確相關(guān)行政機(jī)關(guān)監(jiān)管職責(zé)，通過訴前檢察建議的方式督促其依法履職，還需要跟蹤到底，加強(qiáng)與被建議單位的溝通聯(lián)系，監(jiān)督落實(shí)情況，實(shí)現(xiàn)從“辦理”向“辦復(fù)”的轉(zhuǎn)變。對于檢察建議已經(jīng)落實(shí)的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)常態(tài)化開展“回頭看”工作，通過實(shí)地回訪、走訪詢問等方式，對行政機(jī)關(guān)的履職情況進(jìn)行評估，對落實(shí)過程中存在的問題和困難，積極協(xié)助被建議單位完善整改措施，促進(jìn)形成和完善長效治理機(jī)制。

三、檢察公益訴訟助推惠民公共政策落實(shí)的相關(guān)建議

（一）著眼中心大局和民生熱點(diǎn)問題

公共利益從本質(zhì)上來說是人民利益，站穩(wěn)人民立場，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，順應(yīng)新時(shí)代人民群眾對美好生活的新需求，解決群眾急難愁盼問題。公益訴訟的使命是維護(hù)公共利益，而維護(hù)公共利益是高質(zhì)量公益訴訟檢察監(jiān)督的必備特征。

惠民公共政策直接或間接地關(guān)系到群眾的切身利益，然而往往助推惠民公共政策類案件線索隱秘性強(qiáng)、來源渠道窄，需要檢察機(jī)關(guān)多渠道發(fā)現(xiàn)案件線索：一是主動(dòng)出擊，深入田間地頭、商場超市、餐飲飯店等地，掌握一手案源資料，同時(shí)關(guān)注民生網(wǎng)站、新興媒體等群眾監(jiān)督渠道，梳理分析熱點(diǎn)訴求，及時(shí)將符合條件的線索轉(zhuǎn)化為公益訴訟案件。二是借助外援，充分發(fā)揮“益心為公”志愿者等的作用，協(xié)助檢察機(jī)關(guān)收集公益訴訟案件線索。三是打破壁壘，依托多種協(xié)作機(jī)制，常態(tài)化獲取行政機(jī)關(guān)的公益訴訟案件線索。

（二）探索檢察公益訴訟履職方式

“政之所興，在順民心；政之所廢，在逆民心?！卑傩盏暮袈暎钦咧贫ǖ膹?qiáng)音?；菝窆舱叩闹贫康木褪且菁坝诿?，讓群眾享受到政策紅利。這也是提高百姓生活質(zhì)量，建設(shè)幸福中國，堅(jiān)定不移深化改革的必要條件。

檢察公益訴訟是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。檢察機(jī)關(guān)在履行公益訴訟檢察職能中，應(yīng)發(fā)掘公益訴訟案件的預(yù)防、教育、引導(dǎo)等功能，實(shí)現(xiàn)辦理一案、治理一片、整治社會(huì)面的效果。在目前國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢復(fù)雜嚴(yán)峻的大背景下，檢察機(jī)關(guān)圍繞黨委政府工作重點(diǎn)，在辦案中針對民生重點(diǎn)關(guān)注問題，保障國家的惠民公共政策落地，實(shí)現(xiàn)惠民公共政策從“最后一公里”到“零距離”，體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)參與社會(huì)治理職能的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，也彰顯了檢察公益訴訟在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)過程中具有的獨(dú)特價(jià)值。

（三）加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的協(xié)作配合

涉及眾多企業(yè)的行政公益訴訟案件大都與國家經(jīng)濟(jì)政策、民生熱點(diǎn)等問題相關(guān)，社會(huì)關(guān)注度高，辦理一個(gè)案件往往涉及一個(gè)行業(yè)，牽一發(fā)而動(dòng)全身，處理不當(dāng)易引發(fā)社會(huì)輿情風(fēng)險(xiǎn)等問題。即使行政機(jī)關(guān)有意積極履職，但客觀上存在時(shí)間跨度大、執(zhí)法阻力大、處罰標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等困難。因此，在辦理此類案件中，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與被監(jiān)督單位的合作和協(xié)商，以保護(hù)企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)為原則，檢察機(jī)關(guān)可以采用磋商、訴前建議等方式，協(xié)同行政機(jī)關(guān)靈活運(yùn)用行政處罰、行政約談、聯(lián)合宣講、以案釋法等多種手段督促、引導(dǎo)企業(yè)自查自糾，有效平衡多方利益，共同推進(jìn)案件進(jìn)展，確保辦案成效。