海 娜 周 孝

內(nèi)容提要：政府引導基金是助力創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級的重要政策工具，是各地政府開展招商引資的重要抓手。合肥市政府高度重視政府引導基金服務(wù)實體經(jīng)濟的功能，開創(chuàng)了聞名全國的“合肥模式”。本文以合肥市及其投資京東方的實踐為例，深入剖析政府引導基金在促進地方實體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展中的作用，為充分利用好這一“財政+ 金融”組合拳提供指向。本文經(jīng)過多維度分析，提煉出政府引導基金助力經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的成功關(guān)鍵：加大國資投入，撬動社會資本聚集；強化資本賦能，構(gòu)建新興產(chǎn)業(yè)高地；注重科學決策，培育招投人才隊伍；促進協(xié)同創(chuàng)新，壯大成果孵化平臺；打造有為政府，建立試錯容錯機制。

一、引言與文獻綜述

當前，我國已經(jīng)進入全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，亟須加快構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。然而，我國經(jīng)濟正面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉(zhuǎn)弱三重壓力，經(jīng)濟下行壓力持續(xù)加大，僅靠市場機制自身難以快速實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。政府積極作為是應(yīng)有之義，但也必須有所為有所不為，做到不缺位、不越位。同時，面對持續(xù)緊平衡的財政收支態(tài)勢，必須充分放大和發(fā)揮有限財政資金的杠桿作用，這就要求利用好“財政+金融”組合拳——政府引導基金①為避免概念分歧，本文中的“政府引導基金”特指政府產(chǎn)業(yè)（或創(chuàng)業(yè)）引導基金，即各級政府通過預算安排，以單獨出資或與社會資本共同出資設(shè)立，主要采用投資于股權(quán)投資基金、創(chuàng)業(yè)投資基金等市場化方式，引導各類社會資本投資經(jīng)濟發(fā)展的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展的資金。。

改革開放以來，政府引導基金在我國大致經(jīng)歷了理論探索（1984—2002 年）、改革試點（2002—2007 年）、規(guī)范管理（2007—2009 年）、蓬勃發(fā)展（2009—2015 年）、積極轉(zhuǎn)型的市場化運作（2015 年至今）五個發(fā)展階段。在中央政策的指導下，政府引導基金的數(shù)量不斷增加、規(guī)模不斷擴大，有限合伙制成為其主導組織形式，并衍生出創(chuàng)業(yè)基金、政府產(chǎn)業(yè)投資基金和PPP 基金三種基本模式（陳鑫鑫等，2022）。相應(yīng)地，政府引導基金成為學術(shù)界關(guān)注的重點（齊岳等，2020）。除總結(jié)歸納國外運作模式外（鄭聯(lián)盛等，2017；董建衛(wèi)等，2018；程聰慧、郭俊華，2019），國內(nèi)已有研究主要分為三個方向：

一是聚焦政府引導基金的運作機制與模式。例如，胡虹等（2020）總結(jié)了參股支持、融資擔保和跟進投資等主要模式，以及風險補助、投資保障等輔助模式。同時，秦子生、舒穎（2014），陸麟（2019），紀澤鍇（2021）等則重點剖析地方的實踐，提煉出杭州模式、蘇州模式、深圳模式、上海模式、合肥模式等典型代表。

二是考察政府引導基金的實際運行效果。楊敏利等（2014）發(fā)現(xiàn)，從對社會風險資本的引導效應(yīng)來看，政府引導基金通過參與風險投資能夠發(fā)揮良好的社會效益，特別是引導民間資本填補部分風險投資領(lǐng)域的投資缺口。同時，政府中途退出投資的概率較低，這夯實了企業(yè)發(fā)展的資金基礎(chǔ)（鄭聯(lián)盛等，2020）。而從推動創(chuàng)新發(fā)展的角度來看，政府引導基金擁有社會化股權(quán)投資基金無法比擬的優(yōu)勢，能夠集中發(fā)力促進重點戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展（朱靜，2020；李善民等，2020），打造高效、可持續(xù)發(fā)展的“資本—創(chuàng)新”循環(huán)（周樂樂，2020）。從助推區(qū)域經(jīng)濟增長來看，政府引導基金能夠發(fā)揮財政資金的杠桿效應(yīng)，改善風險投資領(lǐng)域的資金供給結(jié)構(gòu)，并引導社會資本協(xié)同發(fā)力，支持新興產(chǎn)業(yè)和實體小微企業(yè)發(fā)展，促進技術(shù)進步和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型（Sohn et al.，2012；周霞、王雯童，2020；張果果、鄭世林，2021）。當然，政府引導基金的作用會因為創(chuàng)投市場成熟度等影響因素的省份間差異而有所不同（Feng，2018）。

三是剖析政府引導基金的問題及應(yīng)對策略。政府引導基金面臨外部環(huán)境多變、政府與市場關(guān)系需進一步平衡、基金投資意圖難以落實等挑戰(zhàn)，在運行中暴露出較多問題。例如，在基金制度層面，存在相關(guān)部門對基金定義以及財政出資的界定存在差異、基金設(shè)立程序中政府主導性產(chǎn)業(yè)投資基金設(shè)立的可行性審查標準不明確、基金投向管理有待厘清、日常運作管理與規(guī)范要求不一致等問題（Munari and Toschi，2008）。在運行過程中，存在金融監(jiān)管政策趨緊導致基金募資困難、行政干預過多影響基金效能發(fā)揮、多頭管理制約地方投資基金發(fā)展、統(tǒng)籌規(guī)劃不足造成財政資金閑置、專業(yè)人才匱乏影響基金管理效率等問題（張杰、閆春英，2019）。相應(yīng)地，學者們從明確功能定位、優(yōu)化管理機制、建立退出機制和容錯機制等方面提出了針對性的對策（衛(wèi)志民、胡浩，2020；董藩、朱琳，2022；梁蔚萍、周翔翼，2023）。

已有文獻表明，政府引導基金具有壯大重點產(chǎn)業(yè)、激勵技術(shù)創(chuàng)新、加快結(jié)構(gòu)優(yōu)化等積極作用，進而推進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。同時，在制度設(shè)計、運營管理方面，政府引導基金也存在不少需要改進和完善的地方。值得強調(diào)的是，世界正處于百年未有之大變局，新一輪產(chǎn)業(yè)革命和科技變革在加速演進，使得政府引導基金面臨更加復雜多元的外部環(huán)境和更加緊迫的職責使命。為更好地發(fā)揮政府引導基金對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的促進作用，有必要從演變的視角對其進行系統(tǒng)分析，這正是本文的目的和價值所在。本文以政府引導基金運用較好、作用較為突出的安徽省合肥市為例，詳細考察政府引導基金如何助力經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，并從合肥的實踐中提煉出值得推廣的成功經(jīng)驗。

二、合肥崛起及其突出成效

合肥地處我國中部地區(qū)，雖然緊鄰長三角地區(qū)，但在21 世紀初期仍然只是一座名聲不顯的城市。如今，合肥已經(jīng)成為全國知名的“新一線”城市，實現(xiàn)了地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）突破萬億大關(guān)的歷史性崛起。合肥崛起取得了突出成效，集中表現(xiàn)為如下方面：

（一）GDP 規(guī)模及其增速

2005 年以來，合肥GDP 長期保持高速增長，其增速明顯高于全國整體水平。如圖1 所示，除2009年以外，2005 至2010 年期間我國GDP 增速均高于10%，而合肥GDP 平均增速比全國平均水平高出約6 個百分點。即使我國經(jīng)濟進入中低速增長的新常態(tài)時期，合肥GDP 增速也基本保持在6%以上。得益于此，合肥GDP 在不到20 年里實現(xiàn)了從不足千億元到突破萬億大關(guān)的巨大轉(zhuǎn)變，在全國城市GDP 規(guī)模排名中提高至第20 位左右①2020 年至2022 年，合肥GDP 規(guī)模在全國的排名分別為第20、19、21 位。。作為對比，21 世紀初其排名未進入前80 名。

圖1 合肥GDP 規(guī)模及其與全國GDP 的增速對比

（二）人均收入水平增長

得益于經(jīng)濟快速增長，合肥居民的收入和生活水平得到了大幅提高。其中，合肥常住人口的人均GDP 從2005 年的1.61 萬元增加至2022 年的12.47 萬元，增幅高達772.63%。與此同時，合肥居民的人均可支配收入也有顯著提升。如圖2 所示，2005 年合肥城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的人均可支配收入均低于1 萬元，農(nóng)村居民僅有0.32 萬元。而到2021 年，這一情況出現(xiàn)了完全轉(zhuǎn)變：城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的人均可支配收入分別達到5.32 萬元、2.69 萬元，分別增長了4.49、7.37 倍。同期，城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的人均消費支出分別從0.74 萬元、0.25 萬元提高至3.24 萬元、1.69 萬元，增幅分別為338.56%、568.00%。由此可見，合肥崛起讓合肥城鄉(xiāng)居民的生活狀況發(fā)生了天翻地覆的變化。

圖2 合肥居民的人均可支配收入

（三）一般公共預算收入

政府財力的高低既能展現(xiàn)一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的成效，也能反映其未來發(fā)展?jié)摿蛯崿F(xiàn)改變的能力、能否更好地保障和改善民生、穩(wěn)定經(jīng)濟增長等。因此，政府財力的變化也是反映經(jīng)濟發(fā)展成效的重要指標。如圖3 所示，隨著經(jīng)濟持續(xù)快速增長，合肥的一般公共預算收入呈現(xiàn)高速增長態(tài)勢。除2007 年等少數(shù)年份外，合肥一般公共預算收入的同比增速均明顯高于全國整體水平。特別是在新冠疫情發(fā)生的2020 年，合肥一般公共預算收入同比增長2.27%，與全國層面同比下降3.90%形成鮮明對比。在快速增長之下，合肥一般公共預算收入從2005 年的57.64 億元擴大至2022 年的909.25億元，增幅高達1477.54%。依托于更加充足的財政資金，合肥可以用資金“增量”帶動“存量”擴張，進一步增強和發(fā)揮政府投資特別是政府引導基金對經(jīng)濟社會發(fā)展的促進作用。

圖3 合肥一般公共預算收入及其與全國增速的對比

三、政府引導基金在合肥崛起中的作用剖析

上述分析表明，在過去的十余年中，合肥的經(jīng)濟發(fā)展日新月異，人民生活水平不斷提高，政府財力日益增強，實現(xiàn)了從總量小、發(fā)展慢、水平低到總量大、增長快、水平高的重大轉(zhuǎn)變，已然成為中部地區(qū)經(jīng)濟增長的重要動能。而在合肥崛起的過程中，政府引導基金發(fā)揮了至關(guān)重要的作用（朱克江，2021；郭志強，2023）。

（一）政府引導基金的運行模式：“借石攻玉”

安徽省和合肥市在政府引導基金的設(shè)計和運行方面積極探索、持續(xù)優(yōu)化，形成了以“借石攻玉”為突出特征的“合肥模式”，助力合肥快速擺脫了以廉價工業(yè)品為主的低質(zhì)量增長模式，進入高質(zhì)量發(fā)展的軌道之中。

一是確立“搭建平臺—組建基金群—招引項目”的招商引資模式。為方便政府資本招商新模式的運行，合肥市國資委組建了合肥市產(chǎn)業(yè)投資控股（集團）有限公司、合肥興泰金融控股（集團）有限公司和合肥市建設(shè)投資控股（集團）有限公司三個國有資本投資平臺，并通過專業(yè)化的團隊進行市場化運營。以這三個平臺為牽引器，聯(lián)合中信銀行、招商銀行等頭部金融機構(gòu)共同設(shè)立了規(guī)模近千億元的產(chǎn)業(yè)基金群，并為本地政府部門招商引資提供強有力的資本支持。

二是建立“項目落地—深耕產(chǎn)業(yè)鏈—產(chǎn)生協(xié)同效益”的產(chǎn)業(yè)培育模式。京東方主要產(chǎn)品（即面板）需要大量的驅(qū)動芯片，而后者主要來自中國臺灣、日本、韓國等地。為此，合肥市政府瞄準芯片這個高精尖產(chǎn)業(yè)，前瞻性布局集成電路產(chǎn)業(yè)集群，在保障重大項目融資需求的同時投資產(chǎn)業(yè)鏈上下游的重點項目，進而實現(xiàn)對產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展全生命周期的覆蓋。如此，合肥形成了以長鑫存儲、晶合集成等為代表的晶圓制造產(chǎn)業(yè)。在京東方、晶合集成等龍頭項目成功落地后，合肥專門針對產(chǎn)業(yè)鏈上下游重點環(huán)節(jié)設(shè)立了專項政府引導基金或市場化聯(lián)合投資基金，重點圍繞“芯屏汽合、急終生智”①芯，即集成電路產(chǎn)業(yè)；屏，即新型顯示產(chǎn)業(yè)；汽，即新能源汽車和智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)；合，即人工智能賦能制造業(yè)融合發(fā)展。急，即城市應(yīng)急安全產(chǎn)業(yè)；終，即智能終端產(chǎn)業(yè)；生，即生物醫(yī)藥和大健康產(chǎn)業(yè)；智，即智能語音及人工智能產(chǎn)業(yè)。參見《“五大名城”精彩紛呈合肥宜居宜業(yè)》，安徽財經(jīng)網(wǎng)，https：//www.ahcaijing.com/html/2023/anhui_0118/364743.html。產(chǎn)業(yè)新地標，布局以芯屏基金、新站基金為代表的一批市場化基金，充分發(fā)揮國有資本集聚市場資源的優(yōu)勢，主動開展產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈投資。綜上，通過引進一批優(yōu)勢主導產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項目，合肥不斷強化產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，進而吸引產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)落戶，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，有效發(fā)揮產(chǎn)業(yè)鏈之間的協(xié)同效應(yīng)②《合肥市政府引導母基金“三引三新”助力縣域經(jīng)濟發(fā)展》，合肥市財政局官網(wǎng)，https：//czj.hefei.gov.cn/czdt/hfczdt/15033375.html。。

三是形成“國資引領(lǐng)—股權(quán)退出—良性循環(huán)”的閉環(huán)發(fā)展模式。在國有資本進入方面，合肥建立了完整的多元化科技投融資體系，即“引導性股權(quán)投資+社會化投資+天使投資+投資基金+基金管理”。其中，股權(quán)投資不同于傳統(tǒng)的債券投資，企業(yè)沒有到期還本付息的壓力。政府引導基金以股權(quán)的形式加入企業(yè)，與企業(yè)風險共擔、收益共享，大幅降低了其融資成本和風險。同時，合肥在投資之初就充分考慮了項目發(fā)展的全過程，為國有資本預留了退出通道。例如，合肥鑫城控股集團有限公司和合肥藍科投資有限公司于2009 年以每股2.4 元的價格參與京東方A 定向增發(fā)，均認購了6.25 億股新增股份，為其合肥6 代線項目提供支持；合肥融科項目投資有限公司于2010 年以每股3.03 元參與京東方定向增發(fā)，支持其投資建設(shè)8.5 代線項目。隨后，這三家國有企業(yè)均通過在二級市場減持的方式實現(xiàn)了資本退出，獲得收益近200 億元。在這種精準進入和及時退出的基礎(chǔ)上，合肥實現(xiàn)了國有資本“投資—退出—再投資”的良性循環(huán)，而政府引導基金做到了高效的閉環(huán)發(fā)展。

（二）政府引導基金助推科技創(chuàng)新

作為一種高層次經(jīng)濟活動，科技創(chuàng)新是加速生產(chǎn)力爆發(fā)式變革的重要催化力量。為此，安徽省和合肥市始終將創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展作為核心抓手，充分把握創(chuàng)新規(guī)律、市場規(guī)律，積極促進有效市場和有為政府緊密互動，逐步實現(xiàn)創(chuàng)新資源的聚集和創(chuàng)新能力的提升。但是，科技創(chuàng)新需要大量的人才、資本等要素投入。與其他地區(qū)相比，安徽?。词故呛戏适校┰趧?chuàng)新資源方面并不豐裕。例如，2021年安徽省的普通高等學校本科在校學生數(shù)為74.56 萬人，在全國各省份中居第9 位；雙一流大學僅有3 所，在全國各省份中居第14 位③數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)庫。。

為克服創(chuàng)新資源相對不足、高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后的劣勢，合肥充分運用政府引導基金這一工具，圍繞創(chuàng)新鏈鋪展資本鏈、借力資本鏈布局創(chuàng)新鏈，在引入資本的同時匯聚高端創(chuàng)新資源，使得創(chuàng)新鏈和資本鏈實現(xiàn)良性互動，精準助推科技創(chuàng)新邁向更高層次、成果轉(zhuǎn)化實現(xiàn)更高效率。這一時期，合肥的科技創(chuàng)新投入和產(chǎn)出均得到明顯改善。例如，2015—2021 年，合肥R&D 經(jīng)費支出從174.87 億元增加至394.57 億元，增幅高達125.64%；有R&D 活動的企業(yè)從532 家增加至881 家，增幅為65.60%，且占全部企業(yè)的比重提高了15.70 個百分點。同時，2021 年全市專利授權(quán)量為53843 件，是2005 年的92.67 倍，且同期發(fā)明專利授權(quán)量增加了68.09 倍，實現(xiàn)了從科技研發(fā)投入高速增長到科技創(chuàng)新產(chǎn)出量質(zhì)齊升的轉(zhuǎn)變①數(shù)據(jù)來源：歷年《合肥市統(tǒng)計年鑒》。?？萍紕?chuàng)新能力大幅提升，為合肥引進一大批科創(chuàng)實力強的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)奠定了堅實基礎(chǔ)。其中，集成電路、新型顯示器件、人工智能等入選首批國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群；新能源汽車產(chǎn)業(yè)的大眾、蔚來、比亞迪等頭部企業(yè)接連落戶。新興產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，企業(yè)創(chuàng)新活力迅速增強，合肥市科技種子在產(chǎn)業(yè)土壤的栽培下茁壯生長。如今，科技創(chuàng)新特別是自主創(chuàng)新能力已經(jīng)成為合肥的突出優(yōu)勢之一，合肥甚至被譽為“科技之都”。

（三）政府引導基金助推產(chǎn)業(yè)升級

合肥成立了以三大國有資本投資平臺為核心的政府引導基金集群，為高端制造業(yè)、新能源汽車、生物科技、集成電路等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的集聚發(fā)展提供支持，進而為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展培育壯大新動能。如圖4 所示，2005—2022 年，合肥第一產(chǎn)業(yè)占GDP 比重從6.15%逐步降低至3.16%；第二產(chǎn)業(yè)占比則經(jīng)歷了“倒U 型”變化，從44.83%降低至36.58%；而第三產(chǎn)業(yè)占比經(jīng)歷了“U 型”變化，已從最初的49.02%提高至60.26%。整體來看，合肥的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)實現(xiàn)了優(yōu)化升級，國民經(jīng)濟增長的質(zhì)量有了大幅提升。

圖4 合肥三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化

特別地，合肥始終堅持符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、符合國家政策導向的投資原則，并積極利用政府引導基金吸引更多優(yōu)質(zhì)企業(yè)落地合肥。例如，在引進京東方、維信諾等龍頭企業(yè)后，合肥的政府引導基金成功帶動了70 多家配套企業(yè)入駐，進而形成了從原材料到核心器件再到終端應(yīng)用的顯示產(chǎn)業(yè)集群，直接帶動了地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。隨后，合肥瞄準新能源產(chǎn)業(yè)賽道，吸引蔚來、大眾、國軒等大型新能源汽車企業(yè)抱團式扎根合肥，累計投資規(guī)模超過500 億元，聚集產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)120 余家，快速實現(xiàn)了本地產(chǎn)業(yè)的壯大。2022 年，合肥新增國家高新技術(shù)企業(yè)1834 戶、國家級專精特新“小巨人”企業(yè)78 戶。同時，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占規(guī)模以上工業(yè)增加值的比重達到56.2%，且新增了新能源汽車和智能網(wǎng)聯(lián)汽車、光伏及新能源兩個千億產(chǎn)業(yè)①合肥市統(tǒng)計局：《2022 年全市經(jīng)濟運行情況》，https：//tjj.hefei.gov.cn/tjyw/tjgb/14954121.html。，充分凸顯了政府引導基金的成效。

四、合肥政府引導基金典型案例考察

如上所述，政府引導基金主要通過科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級兩個維度，為合肥崛起提供了強大助力。事實上，合肥市的政府引導基金成功引領(lǐng)并培育了一系列的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)項目，成為全國政府引導基金助力經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的典范。這里，我們用京東方科技集團股份有限公司（以下簡稱“京東方”）這一經(jīng)典案例來考察合肥政府引導基金發(fā)揮作用的過程。

（一）合肥引進京東方的基本背景與做法

半導體顯示行業(yè)是典型的高技術(shù)行業(yè)，而京東方是該行業(yè)的重要參與者。在早期，我國并未掌握平板液晶顯示技術(shù)，80%的平板液晶依賴于進口。日本、韓國、中國臺灣地區(qū)的廠商聯(lián)手操控平板液晶的價格和供應(yīng)量，導致我國面板產(chǎn)業(yè)、電視產(chǎn)業(yè)均陷入瓶頸期。作為國內(nèi)龍頭企業(yè)，京東方跨國收購韓國現(xiàn)代集團的液晶顯示器業(yè)務(wù)，并以此為依托在國內(nèi)投建首條自主顯示生產(chǎn)線（第5 代TFT-LCD 生產(chǎn)線），成功填補了國內(nèi)TFT-LCD 顯示產(chǎn)業(yè)的空白。但受行業(yè)周期變動、國際金融危機等的影響，京東方并未徹底擺脫經(jīng)營困境，且亟須解決核心技術(shù)受制于人的問題。但是，持續(xù)虧損的京東方自身無法承擔建設(shè)新代線、發(fā)展新技術(shù)所需的巨額投資。同時，其通過與國內(nèi)同行在深圳、上海共建共享新代線的計劃也因為日本夏普公司的故意攪局而未能實施。

高世代面板產(chǎn)線投資和建設(shè)接連受阻，促使京東方探索其他可能，并最終于2008 年與合肥達成合作關(guān)系。彼時，合肥的財政收入并不充裕，經(jīng)濟發(fā)展水平和技術(shù)創(chuàng)新能力較弱。投資京東方這樣處于追趕期且不確定性較大的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項目，對于合肥來說存在非常大的風險。盡管質(zhì)疑和否定之聲很多，但合肥最終選擇全力支持京東方和發(fā)展半導體顯示產(chǎn)業(yè)。

對于京東方而言，落戶合肥并非盲目選擇。其一，合肥早在2005 年就確立了“工業(yè)立市”的發(fā)展路徑，并將戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)作為轉(zhuǎn)型發(fā)展的突破口。對于符合條件和發(fā)展導向的京東方，合肥市在地塊配套條件、土地價格、能源供應(yīng)、貸款貼息等方面都給予了最大力度的政策支持。其二，當時合肥坐擁中國科學技術(shù)大學以及合肥中國科學院科學島等12 家國家級科研院所，能夠為京東方提供源源不斷的人才、科技成果等支持，助力其加快關(guān)鍵核心技術(shù)突破和成果轉(zhuǎn)化。其三，合肥是當時我國三大家電制造基地之一，而家電產(chǎn)業(yè)是液晶顯示面板下游產(chǎn)業(yè)鏈的重要環(huán)節(jié)。通過實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展，京東方能夠獲得加快技術(shù)創(chuàng)新、降低生產(chǎn)成本、提高經(jīng)營效率、實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟、提升產(chǎn)業(yè)鏈話語權(quán)等多重好處。

更為關(guān)鍵的一點是，合肥市政府開創(chuàng)了政府投資和招商引資新模式，探索并堅持走符合自身發(fā)展定位的新路徑。具體地，合肥市市場化運作政府引導基金，采用股權(quán)投資和跟進投資等模式對符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、符合國家政策導向的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)進行直接投資，充分發(fā)揮國有資本的杠桿作用，撬動社會資本跟投，形成以投帶引、國資領(lǐng)投的招商引資模式。合作初期，合肥市政府在地方財政預算僅有161 億元的情況下，承諾拿出90 億元資金，以股權(quán)投資的方式支持京東方的6 代線建設(shè)。6 代線項目成功后，合肥市政府圍繞半導體顯示產(chǎn)業(yè)進行全產(chǎn)業(yè)鏈布局，培育國有基金叢林，在保障重大項目融資需求的同時，投資上下游產(chǎn)業(yè)鏈重大項目。其中，典型案例是基于面板行業(yè)的大量芯片需求，布局芯片產(chǎn)業(yè)，通過本地已有產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)吸引大量上下游企業(yè)落地，最終形成光電顯示產(chǎn)業(yè)集群。

（二）政府引導基金支持京東方的顯著成效

合肥政府引導基金支持京東方之所以是個經(jīng)典案例，是因為其產(chǎn)生了極為顯著的經(jīng)濟社會效益。對于項目本身而言，6 代線等的投產(chǎn)有助于豐富京東方的產(chǎn)品種類、優(yōu)化其產(chǎn)品結(jié)構(gòu)。而從全球來看，6 代線、8.5 代線的建設(shè)打破了我國在半導體顯示行業(yè)的技術(shù)空白，破除了海外企業(yè)的壟斷地位，使得整個行業(yè)呈現(xiàn)出中日韓和中國臺灣共同競爭的格局。經(jīng)過長達幾十年的沉淀和幾代半導體人的探索，我國半導體產(chǎn)業(yè)已經(jīng)突出國際寡頭的圍剿，躋身世界第一梯隊。

對于合肥而言，在京東方的6 代線、8.5 代線、10.5 代線項目中，政府引導基金共投資400 億元，共獲得500 億元收益。政府引導基金不僅實現(xiàn)了國有資本的大規(guī)模增值，而且還實現(xiàn)了自身投資能力的持續(xù)增強。同時，京東方在合肥投資高科技生產(chǎn)線的同時，還開展了智能制造工廠、數(shù)字醫(yī)院等很多先進項目，有力帶動了合肥高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使得其“工業(yè)立市”的發(fā)展戰(zhàn)略得以走深走實走遠。更重要的是，以京東方為代表的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)核心企業(yè)為合肥帶來了完整的產(chǎn)業(yè)鏈以及雄厚的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。此后，合肥市政府投資的長鑫存儲、蔚來等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)項目均大獲成功。目前，合肥市已進駐新型顯示產(chǎn)業(yè)企業(yè)超過100 家，累計投資項目超過120 個，投資規(guī)模超過1550 億元；另有在建、在談和規(guī)劃的項目112 個，總投資超過4000 億元。正是因為有高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的集聚化發(fā)展，合肥才能在不到20 年里從三線城市躍升為城市發(fā)展的新標桿，為各地探索經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供了重要參考。

五、政府引導基金助力高質(zhì)量發(fā)展的主要經(jīng)驗

在政府引導基金集群的大力支持下，合肥不僅經(jīng)濟發(fā)展水平和人民生活水平快速提高，而且還實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，為進一步實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。

（一）加大國資投入，撬動社會資本聚集

為解決創(chuàng)新資源不足、資本要素稀缺等制約發(fā)展的問題，合肥以財政資金、國有資本為杠桿，通過市場化運作模式撬動金融市場，為城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展注入了源源不斷的金融活水和要素支持。為了便利政府資本招商模式的運用，合肥市國資委在三大投資平臺的基礎(chǔ)上，通過財政注資方式聯(lián)合其他頭部投資機構(gòu)不斷拓展產(chǎn)業(yè)基金數(shù)量及覆蓋范圍，構(gòu)建起“市縣兩級政府引導基金＋政府產(chǎn)業(yè)基金＋市場基金”的股權(quán)投資體系。不同于普通風投，政府利用財政資金進行的投融資本身具有政策性、導向性、穩(wěn)定性，且依托政府的財政信用，大大降低了其他社會資本跟進的投融資風險，有利于吸附、聚集大量的社會資本。通過政府引導基金撬動更多市場化基金、引入更多戰(zhàn)略投資者，不斷擴大基金對項目的投入規(guī)模和支持力度，有效引導和推動了高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。目前，合肥已形成總規(guī)模超過1 千億元的基金叢林，帶動社會投資近4 千億元。其中，僅京東方10.5 代線項目就通過芯屏基金直接獲得了79.45 億元社會資金的支持。

（二）強化資本賦能，打造新興產(chǎn)業(yè)高地

在聚集起一定的投資資本后，合肥結(jié)合自身優(yōu)勢，始終主攻產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)和價值鏈高端環(huán)節(jié)。引入頭部企業(yè)后，合肥圍繞產(chǎn)業(yè)鏈上下游深挖“風口”企業(yè)，開展全鏈條布局、全要素配置、全方位推進，帶動產(chǎn)業(yè)鏈上各類高質(zhì)量或高潛力企業(yè)陸續(xù)入駐。例如，在成功引進龍頭企業(yè)項目后，合肥以政府引導基金為抓手，進一步瞄準其產(chǎn)業(yè)鏈上下游環(huán)節(jié)，設(shè)立更加聚焦的專項基金。各項基金分工協(xié)作，推動產(chǎn)業(yè)鏈其他環(huán)節(jié)的企業(yè)特別是配套企業(yè)紛紛入駐，為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的集群發(fā)展提供了強勁助力。而通過有效激發(fā)產(chǎn)業(yè)鏈之間的協(xié)同效應(yīng)，合肥在招商引資上自然能夠持續(xù)獲得“1+1＞2”的效果。而在項目實現(xiàn)成熟運轉(zhuǎn)后，政府引導基金嚴格遵循國有資本退出機制，不再謀求企業(yè)股權(quán)、不與社會資本爭利。同時，在及時退出后，將前期積累的投資收益再投入下一個產(chǎn)業(yè)項目，形成了國有資本的不斷增值和良性循環(huán)，為合肥打造新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展高地奠定了堅實基礎(chǔ)。

（三）注重科學決策，培育招投人才隊伍

高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)是典型的高風險、高收益領(lǐng)域，政府引導基金僅靠一腔熱血不足以達到目標。合肥能夠成功投資戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，一個重要的原因就是培育了龐大且專業(yè)的本土招商和投資人才隊伍。政府引導基金的團隊成員從上到下都以投行化、專業(yè)化為發(fā)展目標，逐步構(gòu)建起覆蓋全產(chǎn)業(yè)鏈的知識體系。同時，合肥市政府充分把握各類專家和企業(yè)家資源，針對不同主導產(chǎn)業(yè)建立起全球頂級專家人才數(shù)據(jù)庫，并大量聘請知名企業(yè)家作為招商顧問，咨詢行業(yè)內(nèi)部前沿信息。成功的產(chǎn)業(yè)投融資必須依靠科學的決策機制，而合肥市充分利用各類社會關(guān)系和資源，有效消除政府與市場之間的信息不對稱，為各級部門科學決策提供支撐。在發(fā)現(xiàn)具有較大投資價值的潛力企業(yè)或產(chǎn)業(yè)后，合肥市招投團隊會先通過科學嚴密的調(diào)查論證，確定擬投資的項目，然后上報市人大財政經(jīng)濟委員會、市人大常委會主任辦公會、市人大常委會和市政協(xié)相關(guān)部門審批。這些機構(gòu)擁有大量來自政府部門、高校院所、金融、產(chǎn)業(yè)部門等的學者和專家，經(jīng)其二次研究表決后能夠代表更廣泛利益群體的意見，更大程度保證投資決策的科學性和合理性。高精尖的專業(yè)人才隊伍、完善的重大產(chǎn)業(yè)項目投資論證程序和決策機制，最大限度地保障了各個政府引導基金的投資決策理性，盡可能降低了投資風險、提高了投資成功率，這是合肥參與城市間招商引資競爭的重要比較優(yōu)勢。

（四）促進協(xié)同創(chuàng)新，壯大成果孵化平臺

科技創(chuàng)新是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的動力之源，但科技創(chuàng)新成果唯有走出實驗室、走向產(chǎn)業(yè)化商品化應(yīng)用，才能實現(xiàn)其經(jīng)濟價值、創(chuàng)造經(jīng)濟利益，實現(xiàn)對創(chuàng)新投入的有效回報，進而為下一輪投資奠定基礎(chǔ)。合肥充分把握創(chuàng)新規(guī)律和市場規(guī)律，做好資本鏈和創(chuàng)新鏈的深度融合，在引入資本的同時匯聚創(chuàng)新資源，精準助推科技創(chuàng)新邁向更高層次、科技成果轉(zhuǎn)化實現(xiàn)更高效率。事實上，合肥高度重視將科研資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢?！笆濉逼陂g，合肥累計投入財政資金50 多億元，孵化了600 多家科創(chuàng)型企業(yè)，引進各類人才2000 多名。同時，合肥各級政府深度挖掘中國科學技術(shù)大學、合肥工業(yè)大學、安徽大學等高校以及各個國家級科研院所的科研“富礦”，按照協(xié)同創(chuàng)新、集聚資源、市場導向、服務(wù)發(fā)展的思路，大力培育創(chuàng)新平臺和新型研發(fā)機構(gòu)，并通過后者真正將各類科技創(chuàng)新資源轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的動能，加速科技成果落地、初創(chuàng)企業(yè)成長、特色產(chǎn)業(yè)鏈壯大。在孵化平臺的基礎(chǔ)上，合肥通過政府引導基金大量引進各類科技含量高的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項目，產(chǎn)業(yè)資源和平臺資源協(xié)同發(fā)力，進一步為科技創(chuàng)新的“高嶺之花”厚植肥沃土壤，不斷增強并發(fā)揮合肥的科技優(yōu)勢。

（五）打造有為政府，建立試錯容錯機制

作為我國推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、構(gòu)建經(jīng)濟增長新動能、實現(xiàn)產(chǎn)融互動發(fā)展的組合式政策工具，政府引導基金同時承載著產(chǎn)業(yè)引導與資本撬動的雙重任務(wù)。但在實際運行中，受制于國有資本“保本增值”“不容有失”的工作要求，不少地方政府特別是主管部門畏首畏尾，導致政府引導基金管理團隊或機構(gòu)的績效免責和容錯機制普遍缺位，使其難以充分發(fā)揮培育和扶持產(chǎn)業(yè)的積極作用。安徽省和合肥市兩級政府突破現(xiàn)有制度困境，先行先試構(gòu)建了政府引導基金在投資中的試錯容錯機制。概而言之，對政府引導基金管理機構(gòu)作出的投資決策是否已履行規(guī)定投資決策程序、是否存在道德風險等進行免責規(guī)定，并倡議從政府引導基金的整體效能出發(fā)，對其政策目標、政策效果進行綜合績效評價，確保政府能作為、敢作為、愿作為，充分實現(xiàn)有為政府和有效市場的有機結(jié)合。例如，《安徽省新興產(chǎn)業(yè)引導基金組建方案》指出，為增加對投資失敗的容忍度，安徽省新興產(chǎn)業(yè)引導基金將不再以單一子基金或單一項目的盈虧作為考核評價依據(jù)，基金投資容錯率最高可達80%。試錯容錯機制的構(gòu)建，解決了國有資本市場化投資的后顧之憂，有助于松綁政府引導基金對早期子基金及項目的投資，并吸引更多基金和投資機構(gòu)落地，有力推動了政府引導基金運營體系的制度化、系統(tǒng)化、科學化。

毫無疑問，高收益的招商和投資項目，必然是在特定時間、特定背景下的特定產(chǎn)物，它需要政府引導基金管理者或決策者有足夠的膽識和勇氣一擲千金，更需要其找準適合當?shù)匕l(fā)展的方向和路徑，在綜合剖析優(yōu)劣勢和科學研判的基礎(chǔ)上不斷提高投資成功率。唯有如此，一個地方才能循序漸進地培育出一批支撐性、帶動力強的高成長性企業(yè)。合肥在使用政府引導基金助力經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展中的成功實踐，刻畫了地方政府認識規(guī)律、遵循規(guī)律、把握規(guī)律、利用規(guī)律的投資模式。近年來，政府引導基金在“創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”社會氛圍中承擔著重要的角色，不但能夠扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而且能為科技初創(chuàng)企業(yè)提供穩(wěn)定的資金支持。因此，要發(fā)揮政府引導基金對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的促進作用，必須將尊重經(jīng)濟規(guī)律、認識地方特色、做好規(guī)劃引領(lǐng)、完善機制設(shè)計、提升決策水平作為基本前提，將打造融合平臺、強化產(chǎn)業(yè)協(xié)同、實現(xiàn)良性循環(huán)作為重中之重。