鄭方輝,歐陽雄姣

華南理工大學(xué) 公共管理學(xué)院,廣州510641

一、問題與文獻(xiàn)

(一)問題提出

基層治理是國家治理的基石,以考評激勵與問責(zé)助推基層工作、實現(xiàn)治理目標(biāo),被視為基層治理的有效手段。近年來,這一手段在一些地方及部門走向極端,為改變此種狀況,中央相繼頒布《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》等一系列文件,要求統(tǒng)籌規(guī)范面向基層的督查檢查考核工作,完善問責(zé)制度及程序,糾正濫用問責(zé)、不當(dāng)問責(zé)以及以問責(zé)代替整改等問題,切實為基層松綁減負(fù)增能。中央紀(jì)委也曾多次公開曝光考評問責(zé)“層層加碼”的典型個案(1)中央紀(jì)委國家監(jiān)委公開通報十起加重基層負(fù)擔(dān)的形式主義、官僚主義典型問題,包括某市總工會在印發(fā)關(guān)于建會入會目標(biāo)任務(wù)時,未經(jīng)調(diào)研及征求意見,將基層任務(wù)目標(biāo)從“年底完成”大幅縮短至“6月30日完成任務(wù)的80%”;某市農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)站在農(nóng)村戶廁入戶摸排中,對考核評估材料“加碼”,要求基層上傳戶廁整改前后照片;某縣政務(wù)服務(wù)管理局在推廣應(yīng)用“一部手機(jī)辦事通”過程中,為片面追求考核加分,“加碼”下達(dá)“2月內(nèi)完成138萬件”的不切實際的任務(wù)指標(biāo)。參見:中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站(ccdi.gov.cn)。。事實上,這類現(xiàn)象由來已久,甚至形成一種組織內(nèi)部自上而下、貫穿執(zhí)行力的管控文化,并呈現(xiàn)周期性循環(huán)。有組織就有考評問責(zé),考評本身只是一種價值工具,績效考評強(qiáng)化自下而上的價值導(dǎo)向,與目標(biāo)導(dǎo)向的考評問責(zé)(自上而下)形成反差。在多層級政體中,目標(biāo)任務(wù)的逐級量化分解是目標(biāo)管理的內(nèi)在要求,“層層加碼”可視為管控的慣性,具有必然性,或者某種合理性。問題在于:“層層加碼”將不斷放大控制慣性,從而與基層的實際需求相背離,官僚主義、形式主義以提升執(zhí)行力、忠誠度為表象而生成。我們感興趣的不僅是“層層加碼”的特征及其負(fù)效應(yīng),更重要的是為什么在頂層不斷“明令”“要求”“禁止”之下,基層考評問責(zé)的強(qiáng)度、寬度、力度仍逆向而行?“層層加碼”的深層次原因究竟是什么?因為只有探究其內(nèi)在機(jī)理和運(yùn)作邏輯,分析形成動因,才可找到破解這種現(xiàn)象的路徑,有效提升基層治理績效。無可置疑,基層治理是國家治理的末端,考評問責(zé)是一把雙刃劍,解構(gòu)“層層加碼”的表象和成因是基層減負(fù)增能的內(nèi)在要求,甚至是前置條件。

(二)文獻(xiàn)回顧

學(xué)者對官僚體制中考評問責(zé)有著較深入的研究?！皩訉蛹哟a”是指在落實上級政策任務(wù)的過程中,逐級增加新內(nèi)容或提出新要求,將任務(wù)目標(biāo)設(shè)定與任務(wù)發(fā)包中的指標(biāo)數(shù)字不斷拔高,主要是壓縮完成時間、拔高考核標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大考核范圍等[1]。超限度的“層層加碼”是常規(guī)剛性要求異化的產(chǎn)物[2],是形式主義與官僚主義的“翻版”,是“另類的不作為”[3]。

“層層加碼”的成因復(fù)雜,有學(xué)者從考評制度出發(fā),對二者關(guān)系展開探討,認(rèn)為“層層加碼”是諸種控制權(quán)在政府層級間分配組合所誘發(fā)的行為。自上而下考評問責(zé)的權(quán)力基礎(chǔ)源自于上下級部門間的控制權(quán)。周雪光和練宏將組織內(nèi)部間的“控制權(quán)”概念化為目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗收權(quán)以及激勵分配權(quán)等三個維度[4];胡曉東在此基礎(chǔ)上指出,三種組織權(quán)力間表現(xiàn)出嵌套而非平行關(guān)系,即設(shè)定目標(biāo)能否達(dá)成依賴于激勵分配權(quán)的存在,激勵分配權(quán)的有效發(fā)揮依賴于檢查驗收權(quán)的有效行使,檢查驗收權(quán)則是激勵分配權(quán)與目標(biāo)權(quán)行之有效的前導(dǎo)與基礎(chǔ)[5]。具體而言,一方面,目標(biāo)設(shè)定與激勵分配緊密關(guān)聯(lián),當(dāng)上級設(shè)定目標(biāo)設(shè)定與下級實現(xiàn)狀況不相符時,所產(chǎn)生正向或負(fù)向績效差距引發(fā)不同的政府行為及結(jié)果。其中,負(fù)向績效差距會使干部面臨很強(qiáng)的問責(zé)壓力,從而誘使干部弄虛作假或欺上瞞下以逃避追責(zé)問責(zé)[6],又或者借“層層發(fā)包”向下轉(zhuǎn)移責(zé)任的方式來規(guī)避自身被問責(zé)風(fēng)險[7]。另一方面,上級政府為緩解多層級委托代理中的信息不對稱問題,督查設(shè)定目標(biāo)完成情況,往往將檢查驗收權(quán)與激勵分配權(quán)相結(jié)合,通過督查巡查與績效獎懲等手段對下級加以激勵控制。其中,負(fù)向強(qiáng)激勵突出且傾向于與問責(zé)掛鉤的獎懲結(jié)構(gòu),將基層官員行為動機(jī)從“邀功”扭轉(zhuǎn)為“避責(zé)”[8],基層官員為確保本級目標(biāo)的實現(xiàn),出于保險起見采用“層層加碼”策略,為下級設(shè)置更高的次級目標(biāo)[9]。此外,盛明科和劉勇認(rèn)為,目標(biāo)設(shè)定合理化難題加劇了基層治理目標(biāo)的轉(zhuǎn)化難度,檢查驗收規(guī)范化限制了基層治理手段的變通空間,激勵分配不均衡導(dǎo)致基層治理主體問責(zé)激勵錯配和遵循常規(guī)以避風(fēng)險的惰性治理,在三重因素相互疊加以及科層制對上負(fù)責(zé)的背景下,上下級政府間唯有反復(fù)動員,不斷加壓、加碼[10]。上級政府無限“加碼”下級政府面對壓力則以選擇性執(zhí)行、共謀執(zhí)行、造假行為等異化執(zhí)行行為加以應(yīng)對,其結(jié)果不僅影響治理任務(wù)的有效完成,也打破了基層原有的注意力分配機(jī)制,即以“加碼任務(wù)”為重,而忽視常規(guī)性任務(wù),更滋生了官僚主義、形式主義,導(dǎo)致基層人員疲于奔命或敷衍了事。對此,學(xué)者從體制改革、制度優(yōu)化、技術(shù)賦能、非制度建設(shè)等層面提出一系列措施手段,譬如改革自上而下的分層級“壓力型體制”[11]、建立全方位多層次的官員考核晉升制度[12]、加強(qiáng)黨性教育與道德約束[13]、運(yùn)用大數(shù)據(jù)強(qiáng)化社會監(jiān)督等[1],以消解“層層加碼”行為。

上述研究為解析基層績效考評問責(zé)“層層加碼”的成因提供了啟示,然而,“層層加碼”并非僅由某一單一因素所驅(qū)使,而是多因素互動關(guān)聯(lián)的結(jié)果。本文基于目標(biāo)管理理論,從行動者動機(jī)視角出發(fā),嘗試構(gòu)建“外在因素—內(nèi)部動機(jī)—行為反應(yīng)”分析框架,結(jié)合我國基層治理中的“層層加碼”現(xiàn)象,透析其表征及負(fù)效應(yīng),解析基層治理場景下績效考評問責(zé)“層層加碼”的復(fù)雜成因,進(jìn)一步就如何破解“層層加碼”提出建議。

二、理論視域與分析框架

績效考評問責(zé)強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向,有考評與問責(zé)兩層含義?？冃Э荚u意旨以政府績效目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)衡量政府行為是否有成效[14],是政府工作的“指揮棒”。結(jié)果問責(zé)以考評結(jié)果為依據(jù),問責(zé)主體依法定程序?qū)]有達(dá)到目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的官員進(jìn)行追責(zé)問責(zé)。在理論上,體制內(nèi)部自上而下的考評問責(zé)既是一種激勵機(jī)制,也是對傳統(tǒng)政府管理中關(guān)注投入、過程和規(guī)則的改進(jìn),其兼具價值導(dǎo)向和工具理性,是激勵和督促地方官員主動作為、有效作為、勇于擔(dān)當(dāng)、提升治理績效的重要推手。同時,績效考評是目標(biāo)考評的延伸和飛躍。

目標(biāo)管理(Management by Objectives, MBO)概念肇始于企業(yè)管理,由德魯克率先提出,強(qiáng)調(diào)管理的目標(biāo)導(dǎo)向與自我控制[15]。隨后經(jīng)過喬治·奧迪奧恩、埃德溫·洛克等人不斷完善而形成理論體系,其核心理念指以上下級管理人員共同設(shè)定的組織目標(biāo)為依據(jù),明確個人目標(biāo)與職責(zé)、指導(dǎo)與約束個人行為、評價個人行為結(jié)果,從而達(dá)到發(fā)展和提高個體能動性的目的[16][17]。之后,目標(biāo)管理被廣泛應(yīng)用于政府管理領(lǐng)域。我國各級政府間表現(xiàn)為多層級委托代理關(guān)系,中央政府作為政策制定者,地方政府作為政府職能履行的責(zé)任主體與實際履行者,地方政府的權(quán)力源自于中央政府,因此中央對下級政府在政治與行政上具有絕對權(quán)威,上級政府通過各種考評機(jī)制引導(dǎo)下級政府及官員的行為[18]?！罢冨\標(biāo)賽”是極具中國特色的干部激勵手段,是指上級政府制定客觀、可衡量的政績目標(biāo)及競賽標(biāo)準(zhǔn),同一級別的地方官員在政績競賽中相互博弈,相對績效優(yōu)勝者獲得晉升資格的一種激勵機(jī)制[19],呈現(xiàn)“上級制定標(biāo)準(zhǔn),下級逐級競爭”的特點?？梢哉f,以目標(biāo)設(shè)定、目標(biāo)分解與控制、目標(biāo)測評為核心的目標(biāo)管理理念貫穿政績錦標(biāo)賽始終。值得注意的是,基于委托代理關(guān)系,政績錦標(biāo)賽中目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)由上級所決定而非上下級共同設(shè)定,地方政府及干部為突出自身政績,往往就此層層拔高。對此,本文基于目標(biāo)管理理論,從行動者動機(jī)視角出發(fā)構(gòu)建“外在因素—內(nèi)部動機(jī)—行為反應(yīng)”的分析框架(見圖1)。

圖1 “外在因素—內(nèi)部動機(jī)—行為反應(yīng)”分析框架

首先,在宏觀層面,“壓力型體制”催生“政績錦標(biāo)賽”?！皦毫π腕w制”是指地方政府為完成上級下達(dá)的任務(wù)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解方式和物質(zhì)化評價體系[20]。在實踐中,各項任務(wù)以指標(biāo)化的形式被層層分解,壓力及責(zé)任自上而下地傳遞至基層,同時通過考評問責(zé)確保上級決策部署“不走樣”。在競爭動機(jī)的驅(qū)動下,官員的晉升意愿不斷放大政績目標(biāo),并通過目標(biāo)責(zé)任制向下傳遞,催生下級政府的政績競爭,即為追求政績而無限度“加碼”競賽。

其次,在微觀層面,競爭動力與追責(zé)壓力誘發(fā)動機(jī)偏差?！坝袡?quán)必有責(zé),用權(quán)受監(jiān)督,失職要問責(zé),違法要追究”[21],考評問責(zé)的效力能否達(dá)到理想效果,有賴于考評問責(zé)的目標(biāo)設(shè)定、形式手段、結(jié)果運(yùn)用等是否科學(xué)規(guī)范。在一些地方和部門出現(xiàn)的考評問責(zé)程序機(jī)械化、運(yùn)用隨意化、精準(zhǔn)度差、乏力疲軟等現(xiàn)象,破壞了考評問責(zé)的制度權(quán)威,甚至妨礙和影響職責(zé)的履行[22]。同時,剛性問責(zé)產(chǎn)生巨大的追責(zé)壓力。在競爭動力和追責(zé)壓力的共同作用下,個體理性驅(qū)使基層官員生成避責(zé)卸責(zé)與向上邀功的異化動機(jī)。

最后,考評問責(zé)“層層加碼”可視為外在因素與內(nèi)部動機(jī)異化疊加的行為反應(yīng),并依靠特定的組織形式與政策機(jī)制加以實現(xiàn)。具體而言,在自上而下的單向性壓力型體制下,競爭動力與追責(zé)壓力誘發(fā)基層官員動機(jī)偏差,導(dǎo)致基層官員產(chǎn)生更為傾向于自身利益的異化動機(jī),從而與公共利益、國家利益、人民利益相沖突。加之社會監(jiān)督缺位或短路、層級之間信息不對稱、技術(shù)工具缺陷等,在現(xiàn)實中,考評問責(zé)異化成為狹隘的追責(zé)工具,基層官員要么過分注重績效結(jié)果而忽視過程控制[23],要么將“層層加碼”視為避責(zé)與邀功的利器和“安全閥”。換言之,壓力型體制中的目標(biāo)管理責(zé)任制既推動了治理任務(wù)自上而下傳導(dǎo),也催生了政績錦標(biāo)賽。政績競爭動力與追責(zé)壓力共同誘發(fā)基層官員產(chǎn)生避責(zé)卸責(zé)與向上邀功的異化動機(jī),“層層加碼”則成為其應(yīng)對考評問責(zé)的理性選擇。

三、“層層加碼”表象特征及其負(fù)效應(yīng)

(一)“層層加碼”的表象特征

學(xué)界對考評問責(zé)“層層加碼”已有較深入研究,對其表象特征也有系統(tǒng)梳理。在現(xiàn)實場景中,因?qū)Ρ茇?zé)的過度依賴以及對政績的過度追求,“層層加碼”成為一種“加碼—整治—再加碼”的循環(huán)現(xiàn)象,并呈現(xiàn)目標(biāo)加碼、內(nèi)容加碼、程序加碼、方式加碼、問責(zé)力度和廣度加碼等特征。從行為動機(jī)及治理邏輯來看,被動加碼、主動加碼、共謀加碼是概括其表象特征的重要維度。

一是被動加碼自上而下,意旨基層政府被動接受上級“加碼”,以反向避責(zé)。通常上級政府會以最高標(biāo)準(zhǔn)要求下級跟進(jìn)和落實工作部署,即以“標(biāo)準(zhǔn)高、要求嚴(yán)、速度快”的頂格控制對基層政府“加碼”。譬如在突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控中,上級政府要求基層嚴(yán)格落實防控措施、快速控制并恢復(fù)常態(tài)。雖然基層政府自身能力與目標(biāo)要求不匹配,但由于上下權(quán)責(zé)不對等,只能被動接受上級的“加碼”條件。此時,基層政府將自身界定為單純的執(zhí)行者,當(dāng)治理任務(wù)無法如期完成時,責(zé)任隨之轉(zhuǎn)嫁于上級,達(dá)到避責(zé)目的。

二是主動加碼自下而上,是指基層政府在上級所下達(dá)的最低考核標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上,主動放大目標(biāo)、提高標(biāo)準(zhǔn),向上級政府展示自身能力,爭取成為“樣板標(biāo)兵”,實現(xiàn)政績趕超,最終達(dá)到向上邀功的目的。譬如,某市在農(nóng)村生活污水治理過程中,盡管自身資源難以滿足現(xiàn)實需求,但為贏得政績競爭優(yōu)勢,仍在“全省污水綜合治理率達(dá)60%以上”的目標(biāo)上主動加碼,將市、縣、鎮(zhèn)的目標(biāo)值確定到61%、62%及70%以上。

三是共謀加碼上下互動。目標(biāo)管理責(zé)任制將多層級責(zé)任主體聯(lián)結(jié)起來,上下級政府形成“利益—責(zé)任共同體”。為避免因任務(wù)未完成而產(chǎn)生的連帶責(zé)任,上下級往往通過互動“共謀加碼”,共同應(yīng)對更上級的檢查考核。譬如,在霧霾治理、河湖去污、垃圾處理等環(huán)境治理中,為應(yīng)對上級強(qiáng)力政治動員、“一票否決”等剛性控制,基層政府在上級默許下,通過與下級政府以及相關(guān)部門簽訂“環(huán)保軍令狀”,以問責(zé)“加碼”、處罰從緊的方式推動目標(biāo)達(dá)成。

(二)“層層加碼”的負(fù)效應(yīng)

考評問責(zé)“層層加碼”的負(fù)面效應(yīng)顯而易見,具體而言:

一是背離“以人民為中心”的價值目標(biāo)。我國的一切權(quán)力源于人民,政府的存在使命與價值即滿足群眾需求,基層治理目標(biāo)追求應(yīng)滿足群眾需求最大化。為達(dá)成“層層加碼”的考評目標(biāo),基層往往以剛性手段落實上級指令與任務(wù)要求,忽視乃至損害群眾利益。同時,為應(yīng)對追責(zé)問責(zé)高壓,基層往往“醉心于面上功夫”,將迎檢考評視為工作重心,無更多注意力回應(yīng)社會與群眾的訴求,導(dǎo)致治理目標(biāo)與群眾實際需求錯位,或者價值目標(biāo)扭曲。

二是違背基層減負(fù)增能的政策初衷。基層是直接面向群眾的“窗口”,為基層減負(fù)旨在將基層干部從形式主義與官僚主義中“解脫”出來,將工作重心重置于基層事務(wù)之中?？荚u問責(zé)“層層加碼”對基層所產(chǎn)生的影響顯然違背基層減負(fù)增能的政策初衷。一方面,位于科層體制末端的基層政府,面對無限膨脹的任務(wù)目標(biāo)與不斷嚴(yán)苛的考核要求,不得不采取變通執(zhí)行策略,引發(fā)治理失靈;另一方面,為規(guī)避問責(zé)追責(zé),基層干部更是在“留痕”上大做文章,助長“痕跡主義”等不良風(fēng)氣,如備受詬病的文山會海,與減負(fù)增能背道而馳。

三是損害黨和政府的形象及公信力。政府公信力即政府的影響力與號召力,它既是客觀反映政府的行政能力及群眾對政府滿意程度的重要指標(biāo),也是政府治理社會的基本要求[24]。“層層加碼”表面上是對上級決策部署的高度重視和落實決策部署的具體舉措,實際上卻是在錯位政績觀誘導(dǎo)下形成的迎合上級、謀求個人利益而置群眾實際需求不顧的異化行徑,催生弄虛作假之風(fēng)盛行。同時,趨利避害的加碼行為具有效仿、示范功能,引發(fā)“羊群效應(yīng)”,損害黨和政府形象和公信力。

四是造成社會資源與行政成本的巨大浪費(fèi)。政府維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)和履行職責(zé)必然耗費(fèi)一定的成本。在基層治理場域中,“層層加碼”的滋生與蔓延勢必造成社會資源與行政成本的巨大浪費(fèi)。一方面,“層層加碼”與領(lǐng)導(dǎo)干部好大喜功的政績沖動緊密關(guān)聯(lián)[25],為了換取政績而忽視實際情況及群眾需求、不顧上限地追加目標(biāo)的行為,難免導(dǎo)致公共服務(wù)及公共設(shè)施的閑置與社會資源的浪費(fèi);另一方面,目標(biāo)層層追加也意味著治理責(zé)任層層下壓,在基層政府自身事權(quán)財權(quán)不對等與權(quán)力、責(zé)任不匹配的現(xiàn)實困境下,造成基層干部無所適從,動力衰減,內(nèi)卷躺平,實際上也是行政成本的浪費(fèi)。

四、“層層加碼”的緣由成因

近年來,在國家資源向基層傾斜的同時,公權(quán)力也高度介入基層末梢,通過上移目標(biāo)設(shè)定權(quán)、強(qiáng)化對基層的監(jiān)督考核、規(guī)范基層治理績效評價與問責(zé)機(jī)制等方式,減少基層執(zhí)行的變通空間,兼顧基層治理的規(guī)范性與有效性[10]。這種背景和要求強(qiáng)化了績效考評問責(zé)“層層加碼”的動機(jī)和動力,反過來限制了基層治理的有效性。事實上,“層層加碼”是基層政府為緩解治理目標(biāo)與資源稟賦、個人理性與組織規(guī)則之間的矛盾與沖突,對下級反復(fù)加壓與動員,以期彌合目標(biāo)與資源間差距的應(yīng)對之策。之所以產(chǎn)生扭曲結(jié)果和“加碼—整治—再加碼—再整治”的循環(huán)現(xiàn)象,有其內(nèi)在根源。

(一)責(zé)任過載:競爭動力與追責(zé)壓力激增變異

科層體制末端的基層政府接受不同“條線”的責(zé)任傳導(dǎo),是完成治理任務(wù)的主要執(zhí)行者,其既要面對縱向與橫向的博弈競爭,也要面臨自上而下的考核監(jiān)督。在此過程中,競爭動力與追責(zé)壓力激增,最終導(dǎo)致基層“責(zé)任過載”局面。具體而言,一是政績錦標(biāo)賽誘發(fā)競爭動力激增變異。在壓力型體制下,政績錦標(biāo)賽是我國獨(dú)特的政治生態(tài),呈現(xiàn)多層級官員縱向博弈與橫向競爭的互動格局。官員若想獲得晉升,必須保證在逐級競爭中勝出,這種內(nèi)在的政治激勵效果沿著科層鏈條自上而下不斷被放大[19],在現(xiàn)實場域中,政績錦標(biāo)賽所激發(fā)的“比超”競爭動力隨著科層的下移而不斷增強(qiáng)。此外,上下級政府常被視為政績共同體,上級政府為在政績錦標(biāo)賽中優(yōu)勝,出于反制大規(guī)?？茖咏M織中因本位主義的力不勝任、自上而下監(jiān)控失靈、執(zhí)行能量逐層遞減、自下而上信息反饋阻滯等弊端的目的[26],常常按照“取法乎上,得乎其中”的邏輯,對任務(wù)目標(biāo)、考核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行“加碼”,并以責(zé)任傳導(dǎo)為載體下傳至基層,造成基層“責(zé)任過載”。二是剛性考評問責(zé)激發(fā)追責(zé)壓力激增變異。在集權(quán)體制下,考評問責(zé)在客觀上形成了上級政府基于“命令—服從”關(guān)系將治理任務(wù)發(fā)包于下級,依據(jù)既定的考評指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn),通過檢查驗收與過程監(jiān)測對下級政府的治理行為和成果加以考核,并給予相應(yīng)政治激勵或追責(zé)問責(zé)。在制度實際運(yùn)行中,考評問責(zé)強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向,對治理行為與治理結(jié)果的剛性歸因,將治理主體的“行為—結(jié)果(績效)—責(zé)任”視為單一的因果關(guān)系,忽略了治理過程和其他治理主體以及所處環(huán)境的影響,片面地將結(jié)果績效與激勵獎懲相結(jié)合,其獎懲失衡、懲戒處置的剛性突出,“凡事皆考評,無事不追責(zé)”的問責(zé)泛化現(xiàn)象普遍存在,剛性考評問責(zé)對基層官員形成巨大追責(zé)壓力。在此影響下,上級政府出于避責(zé)目的,難免出現(xiàn)片面理解“動員千萬遍,不如問責(zé)一次”的含義以及以績效考評代替指導(dǎo)與管理、以問責(zé)替代工作改進(jìn)等現(xiàn)象[27],進(jìn)而導(dǎo)致基層“責(zé)任過載”。

(二)動機(jī)異化:高壓高賞誘發(fā)避責(zé)與邀功理性

個體理性意旨個體基于“理性經(jīng)濟(jì)人”的利益—風(fēng)險計算,在既定信息條件下追求滿足自身利益最大化的行為[28]。集體利益是集體中所有個體集體行動的結(jié)果,集體利益及行動的理性化程度取決于集體中所有個體行為的理性化程度,但集體中的理性個體往往會導(dǎo)致集體非理性行為,因為尋求自我利益的理性個體不會自愿采取行動以實現(xiàn)集體共同利益,除非存在某些強(qiáng)制性或約束性手段[29]。因此,考評問責(zé)作為一種外在的約束性規(guī)則,對基層干部基于個體理性而產(chǎn)生的集體非理性結(jié)果形成有效的規(guī)范和約束,以校正和克服基層治理中的不當(dāng)行為。不過,面對“比超”競爭動力、高標(biāo)準(zhǔn)考評、高強(qiáng)度問責(zé),當(dāng)治理風(fēng)險日益復(fù)雜并溢出基層政府實際權(quán)的化解范圍時,在個體理性的驅(qū)使下,基層官員更傾向于關(guān)注個人與層級利益,計算在政績考核、職位晉升、問責(zé)追責(zé)等方面的利益得損,與集體利益相沖突。進(jìn)一步而言,基層官員動機(jī)異化與績效考評問責(zé)“層層加碼”有著深層復(fù)雜的關(guān)聯(lián)性。一方面,主觀上政績觀錯位驅(qū)使官員內(nèi)部動機(jī)異化,進(jìn)而誘發(fā)“層層加碼”。政績是基層官員治理實效的主要表征,官員的政績觀對其治理行為起支配作用,因此,在“避責(zé)卸責(zé)”“貪功顯績”的錯位政績觀之下,一些基層政府采取被動接受上級加碼、根據(jù)自身政績?nèi)∠蛑鲃蛹哟a、與上級共謀加碼等策略,確保責(zé)任壓力向下級傳導(dǎo)到位,以期按期保質(zhì)完成任務(wù)。另一方面,客觀上的利益風(fēng)險失衡驅(qū)使官員動機(jī)異化,進(jìn)而誘發(fā)“層層加碼”?；鶎诱幱诳茖芋w系的終端,直接與群眾打交道,基層治理具有復(fù)雜、煩瑣、不可控等特點。當(dāng)基層治理成果與高壓的考評問責(zé)相掛鉤,當(dāng)治理風(fēng)險超出基層的承受范圍時,基層官員便自發(fā)地滋生異化動機(jī),選擇“層層加碼”策略。此外,當(dāng)前績效考評中將群眾滿意度作為重要指標(biāo),但滿意度指標(biāo)受利益分配、個體差異等方面因素的共同影響,“測不準(zhǔn)”問題普遍存在[30],當(dāng)“測不準(zhǔn)”與剛性考評問責(zé)相掛鉤時,面對考核結(jié)果不可控風(fēng)險以及問責(zé)追責(zé)風(fēng)險,基層便會自動“加碼”,以更高標(biāo)準(zhǔn)、更嚴(yán)格的管制對下級加壓。

(三)監(jiān)督受阻:信息不對稱引發(fā)“道德風(fēng)險”

考評問責(zé)具有兼顧過程監(jiān)督與激勵約束的功能,及時有效、準(zhǔn)確完整地獲取治理主體在治理全過程中的行為信息、績效信息和證據(jù),不僅是確?？荚u問責(zé)取得應(yīng)有效果的前提,更是確保上級決策或政策意圖是否貫徹落實、下級是否有效承擔(dān)和履行主體責(zé)任的關(guān)鍵?！靶畔⒉粚ΨQ”與“利益不一致”是委托人與代理人間的固有難題,不可避免會引發(fā)“道德風(fēng)險”,即代理人為謀求自身效用最大化所作出的損害委托人利益的行為[31]。在理論上,人民將公共權(quán)力委托給政府,政府將權(quán)力分解給基層,基層是重要的權(quán)力實施者,當(dāng)上級政府和群眾因信息不對稱而監(jiān)督受阻時,必然引發(fā)對基層監(jiān)督的“層層加碼”。具體表現(xiàn):一是上下政府間的信息不對稱引發(fā)“加碼”。在科層組織中,上級政府往往處于信息上的劣勢,難以全面準(zhǔn)確地掌握基層政府的具體執(zhí)行情況,并隨著行政鏈條的延長,上下級政府間的信息傳遞模糊與低效愈發(fā)顯著。盡管上級政府通過痕跡管理、責(zé)任清單、信息技術(shù)等手段強(qiáng)化監(jiān)督,但由于上下級間信息不透明,上級還是難以對下級的治理行為作出及時準(zhǔn)確的識別,信息獲取的不便性為基層借“層層加碼”而謀利提供了便利。二是群眾與政府間的信息不對稱引發(fā)“加碼”。強(qiáng)化社會監(jiān)督是糾正信息不對稱引發(fā)的治理行為偏差的有效途徑。當(dāng)前,盡管政府信息公開制度和政務(wù)數(shù)據(jù)通報制度不斷完善,信訪舉報渠道不斷豐富,但社會監(jiān)督仍為“監(jiān)督短板”,公眾的信息劣勢地位仍較為突出。群眾是基層治理成效最直接的檢驗者,“層層加碼”行為最終損害群眾的利益訴求,但囿于社會問責(zé)技術(shù)不健全、社會監(jiān)督受阻等方面因素,群眾對基層政府及官員的監(jiān)督問責(zé)難以達(dá)到應(yīng)有效果,為基層“層層加碼”提供了一定程度的空間。

(四)技術(shù)局限:制度設(shè)計缺陷催生考評問責(zé)異化

科學(xué)合理的制度設(shè)計是制度效能發(fā)揮的前提,實踐中存在因技術(shù)局限導(dǎo)致制度設(shè)計存在弊端,進(jìn)而催生考評問責(zé)“層層加碼”的異化現(xiàn)象。具體而言:一是績效考評體系設(shè)計缺陷。上級政府往往以明晰的數(shù)量指標(biāo)來衡量下級政府的治理成效,但由于量化指標(biāo)有限性與治理任務(wù)模糊性之間的矛盾,指標(biāo)以偏概全、缺乏代表性問題普遍。同時,基層官員為爭奪上級政府的注意力,往往將自身努力灌注于數(shù)量指標(biāo)中,不斷對其“加碼”,進(jìn)而減少對其他指標(biāo)的投入,造成目標(biāo)間的相互耗損或排斥。此外,強(qiáng)調(diào)數(shù)量指標(biāo)的績效考評大多是機(jī)械的、自上而下的“達(dá)標(biāo)式”考評,通常關(guān)注行為結(jié)果而無法對下級的具體行為進(jìn)行有效監(jiān)控,從而為考評問責(zé)異化提供空間。二是考核問責(zé)周期設(shè)計缺陷。考核評價與督查問責(zé)是推動決策貫徹落實的重要手段,有助于上級對下級政府的監(jiān)督、控制與糾偏?，F(xiàn)實中普遍存在名目繁多、頻率過高、多頭重復(fù)的泛濫化考評問責(zé)現(xiàn)象,對基層形成“超限效應(yīng)”,加重基層負(fù)荷,也為考評問責(zé)“加碼”的異化行為提供了載體。三是問責(zé)強(qiáng)度設(shè)定弊端。問責(zé)作為工具手段,應(yīng)服務(wù)于“人民至上”的價值理性的實現(xiàn)。在現(xiàn)實場景中,上級以不斷“加碼”的問責(zé)力度,輔助“一票否決”“就地免職”等高壓問責(zé)手段,不斷拔高對下級的問責(zé)強(qiáng)度,極有可能因問責(zé)壓力超出個人承受能力而引致下級產(chǎn)生避責(zé)動機(jī),如此必然損害問責(zé)成效。

五、“層層加碼”的破解路徑

“層層加碼”是推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的“攔路虎”,既不利于夯實國家的治理根基,也無助于提升群眾的獲得感、幸福感、安全感。破解考評問責(zé)“層層加碼”具有現(xiàn)實的緊迫性,其路徑涉及政績觀、權(quán)責(zé)邊界、容錯機(jī)制、社會監(jiān)督等多個維度。

首先,科學(xué)平衡激勵與問責(zé)的關(guān)系,扭轉(zhuǎn)錯位政績觀。錯位政績觀是“滋生層層加碼的溫床”,基層政府被動加碼、主動加碼、共謀加碼之風(fēng)盛行,與基層官員趨利避害的異化動機(jī)以及激勵與問責(zé)機(jī)制失衡緊密相連。對此,一方面應(yīng)通過專題教育培育基層官員責(zé)任意識、奉獻(xiàn)意識、擔(dān)當(dāng)精神,引導(dǎo)其樹立正確的政績觀,始終堅持以人民為中心、為人民服務(wù)的初衷與使命,糾正其為博取自身及所在層級的政績而超限度“層層加碼”的錯誤行為;另一方面,建立更為合理的激勵獎懲機(jī)制,強(qiáng)調(diào)正向激勵與負(fù)向激勵并重,矯正考評問責(zé)“重追責(zé)處罰、輕表彰獎勵”,避免干部“無過即是功”的“為官之道”,糾正干部“唯上而不唯下”的錯位政績觀。對于積極作為、真抓實干、講求實效的干部要及時給予提拔或表彰。對于干部存在的問題要嚴(yán)肅問責(zé)追責(zé),構(gòu)筑干部不敢懈怠、不敢馬虎的工作氛圍,從思想上堵住虛假“政績”的源頭,使干部心存戒懼,遏制懶政怠政的負(fù)面影響。

其次,科學(xué)劃分權(quán)責(zé)邊界,提高考評問責(zé)的精度。清晰明確的權(quán)責(zé)邊界既是履職盡責(zé)的根本,也是精準(zhǔn)考評問責(zé)的前提?！吨袊伯a(chǎn)黨問責(zé)條例》明確指出,問責(zé)是指“追究失職失責(zé)黨組織和黨領(lǐng)導(dǎo)干部的主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”。在現(xiàn)實中,因職能交叉重疊、權(quán)責(zé)范圍不清,主體間所承擔(dān)的具體責(zé)任難以明晰劃分,問責(zé)對象模糊、問責(zé)精度不足的現(xiàn)象普遍存在,干部因責(zé)任劃分模糊而被連帶追責(zé)問責(zé)的情況仍較為突出。因此,破解問責(zé)泛化、簡單化困境,應(yīng)合理劃分各級治理主體間的事權(quán),依據(jù)具體事項,結(jié)合不同層級、部門與崗位間的特點,準(zhǔn)確區(qū)分上下級的權(quán)力與責(zé)任,分清上下級及不同主體在不同事項中的權(quán)責(zé)與角色,并通過法律、制度予以明確,保持其穩(wěn)定與連貫性。在各治理主體事權(quán)的基礎(chǔ)上,探索建立合理劃分治理主體的權(quán)責(zé)清單,按照權(quán)責(zé)一致原則明確各職能部門、各層級的權(quán)力邊界與責(zé)任類型,逐級細(xì)化責(zé)任內(nèi)容與歸屬,乃至精確至個人,而非一味依據(jù)屬地原則劃分事項及責(zé)任,避免基層干部扮演上級政府及部門推卸責(zé)任的“替罪羊”角色以及壓力傳導(dǎo)的“接盤俠”角色。

再次,正確處理問責(zé)與容錯的關(guān)系,提升考評問責(zé)效力。在社會治理實踐中,風(fēng)險與挑戰(zhàn)相互交織,決策和工作失誤難以避免,必須正確處理問責(zé)與容錯之間的關(guān)系。一方面進(jìn)一步細(xì)化容錯清單,確立容錯的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)與分析框架,對錯誤的邊界范圍或尺度標(biāo)準(zhǔn)作出合理清晰界定,細(xì)化容錯的條件、主體、范圍、方式、情形、程序等要件,劃清“可容”與“不可容”的界限。另一方面,加強(qiáng)容錯機(jī)制與考評問責(zé)的銜接互動?；诙唛g呈現(xiàn)辯證統(tǒng)一關(guān)系,即二者分別從積極與消極層面共同推動公共權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行[32],應(yīng)從“嚴(yán)管與厚愛結(jié)合”的辯證思維出發(fā),構(gòu)建彌補(bǔ)考評問責(zé)局限性的容錯機(jī)制,防止容錯免責(zé)隨意的考評問責(zé)機(jī)制,謀求二者平衡。此外,還應(yīng)優(yōu)化救濟(jì)保障機(jī)制。由于當(dāng)前基層考評問責(zé)傾向于以“懲罰”歸責(zé),強(qiáng)調(diào)解釋、辯護(hù)等標(biāo)本兼治的說明機(jī)制較為薄弱,難免因信息錯位、溝通不當(dāng)?shù)纫蛩氐木窒藜白璧K導(dǎo)致結(jié)果失真、問責(zé)不當(dāng),因此,借助救濟(jì)保障機(jī)制來彌補(bǔ)制度漏洞顯得尤為重要。應(yīng)建立完善的申訴與溝通渠道,給予問責(zé)對象陳述申辯的機(jī)會,以減少因信息不對稱或不可控因素所造成的誤差而引發(fā)的“誤傷”,保護(hù)與尊重干部的合法權(quán)益,保護(hù)干部的創(chuàng)新性、積極性與主動性。

最后,健全社會問責(zé)監(jiān)督機(jī)制,以社會權(quán)力約束政府權(quán)力。我國一切權(quán)力屬于人民,人民有權(quán)監(jiān)督政府機(jī)構(gòu)權(quán)力的行使與運(yùn)行,公眾具有對政府及其官員行為的知情權(quán)以及失責(zé)或卸責(zé)行為的追責(zé)權(quán)[33]。人民作為外部問責(zé)主體,發(fā)起社會問責(zé)具有合法性與合理性,能有效約束政府權(quán)力、提升國家治理績效、切實維護(hù)人民利益。受傳統(tǒng)文化的影響,我國社會主體的空間較小,加之政府與社會之間缺乏有效的溝通機(jī)制,導(dǎo)致社會主體缺位或“失語”,難以發(fā)揮約束與監(jiān)督作用,也就談不上嚴(yán)格意義的社會問責(zé)。對此,應(yīng)健全社會問責(zé)機(jī)制,提升社會問責(zé)效力,以人民權(quán)利約束政府權(quán)力。一方面要進(jìn)一步提高地方政府運(yùn)行的公開透明度。政府信息獲取的真實性、時效性與易得性是社會問責(zé)的基礎(chǔ),應(yīng)通過多元渠道主動向社會公開政府信息,確保公眾能隨時查詢、持續(xù)跟蹤、全面知曉,糾正“報喜不報憂”“虛假信息”等不良風(fēng)氣,減少社會與政府之間的信息不對稱。另一方面,要進(jìn)一步完善社會問責(zé)途徑。暢通社會民意表達(dá)渠道是提高社會問責(zé)效力的關(guān)鍵,應(yīng)建立政府與社會之間制度化的長效溝通機(jī)制、問責(zé)啟動機(jī)制以及明確的問責(zé)依據(jù)等,確保問責(zé)啟動程序、問責(zé)依據(jù)與問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容統(tǒng)一和明確,保障社會問責(zé)的公正、公平。

六、結(jié)語

“層層加碼”作為治理場域中獨(dú)具特色的行政現(xiàn)象,是基層官員在復(fù)雜外在因素與自身內(nèi)在動機(jī)共同作用下的行為反應(yīng)。本文以推動基層治理績效最大化為目的,基于目標(biāo)管理理論及行動者動機(jī)視角,構(gòu)建“外在因素—內(nèi)部動機(jī)—行為反應(yīng)”框架,嘗試剖析基層“層層加碼”的發(fā)生機(jī)理、生成動因及破解路徑。在壓力型體制下,處于科層體制末梢的基層政府在“政績錦標(biāo)賽”所誘發(fā)的競爭動力與剛性考評問責(zé)所激發(fā)的追責(zé)壓力的雙重作用下,常陷入“責(zé)任過載”境地。當(dāng)基層治理責(zé)任及治理風(fēng)險溢出其實際權(quán)力的化解范圍以及個人利益得失與集體利益相沖突時,官員內(nèi)部動機(jī)極易發(fā)生異化,誘發(fā)邀功與避責(zé)理性。由于上下級政府間、群眾與政府間的信息不對稱,治理主體的行為信息、績效信息等獲取受限,上級監(jiān)管與社會監(jiān)督受阻引發(fā)“道德風(fēng)險”。加之績效考評體系、考核問責(zé)周期設(shè)計缺陷、問責(zé)強(qiáng)度設(shè)定弊端等技術(shù)局限,進(jìn)一步影響制度效能的發(fā)揮。因此,在責(zé)任過載、監(jiān)督受限、技術(shù)局限等多重因素的疊加作用下,基層官員為滿足避責(zé)與邀功的異化動機(jī),以基層考評問責(zé)為抓手而“層層加碼”,并表現(xiàn)出被動加碼、主動加碼、共謀加碼等表象特征,產(chǎn)生背離“以人民為中心”的價值目標(biāo),違背基層減負(fù)增能的政策初衷,損害黨和政府的形象及公信力,造成社會資源與行政成本的浪費(fèi)等負(fù)效應(yīng)。

當(dāng)然,本文審視長期以來基層考評問責(zé)“加碼—整治—再加碼—再整治”的循環(huán)現(xiàn)象,對于基層考評問責(zé)“層層加碼”發(fā)生機(jī)理的洞見、表象特征的總結(jié)及破解路徑的思考,僅立足縱向維度,未討論橫向職能部門間的“層層加碼”現(xiàn)象。事實上,職能部門間的橫向“加碼”同樣值得關(guān)注與探討。辨析橫縱兩個維度“層層加碼”的表象、成因等異同,對于全面、深入洞察其生成邏輯更具挑戰(zhàn)性,也更加有助于尋求有效的破解路徑,從而切實減輕基層負(fù)擔(dān),推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化。