唐興霖,雷李念慈

華東理工大學(xué) 社會與公共管理學(xué)院,上海200237

一、引言

數(shù)字平臺作為數(shù)字經(jīng)濟的主要產(chǎn)業(yè)形式,培育了多平臺支撐的數(shù)字化發(fā)展新動能。當(dāng)前,數(shù)字平臺的深度應(yīng)用呈現(xiàn)兩種主要形式:政府內(nèi)部以各類政務(wù)平臺作為數(shù)字政府、數(shù)字民生建設(shè)的代表,旨在實現(xiàn)政府治理、社會管理與公共服務(wù)方式變革,提升政府各部門履職效能,為公眾提供及時可靠的公共服務(wù);外部則以企業(yè)平臺式的數(shù)字化應(yīng)用彰顯數(shù)字經(jīng)濟的鮮明特征,將企業(yè)物質(zhì)基礎(chǔ)與技術(shù)儲備連接到數(shù)字平臺,實現(xiàn)更大的價值創(chuàng)造和捕獲[1]。作為與民生最廣泛銜接的結(jié)合部,數(shù)字平臺是網(wǎng)絡(luò)社會得以形成的基礎(chǔ)——平臺與受眾建立對話,密切介入用戶社會生活的方方面面[2]。故數(shù)字平臺既是企業(yè)和數(shù)字化市場融合的產(chǎn)物,又兼具一定的準(zhǔn)公共服務(wù)屬性,被視為推動經(jīng)濟社會發(fā)展的“新型基礎(chǔ)設(shè)施”[3]。近年來,基于移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等系列基礎(chǔ)設(shè)施便利,以電商、社交、自媒體為代表的企業(yè)數(shù)字平臺迅速崛起,在經(jīng)濟社會的多個領(lǐng)域開辟了“新公共空間”,為用戶提供匹配、連接、交互等價值服務(wù)。政府鼓勵具有專業(yè)技能和數(shù)據(jù)資源的數(shù)字平臺參與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、服務(wù)供給等數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、管理和運營,以合作提高社會治理效率。與之相對的是,數(shù)字平臺的公共服務(wù)屬性日益顯著,新公共空間范圍不斷擴大,初步具備大規(guī)模組織不同主體、配置不同資源的能力。并且新公共空間中的行政力量介入相對滯后,在行政監(jiān)督缺位或作用有限的情況下,數(shù)字平臺以其雄厚的商業(yè)技術(shù)資本和數(shù)據(jù)優(yōu)勢,俘獲越來越多關(guān)于新空間“準(zhǔn)公共規(guī)則”的制定權(quán)、裁量權(quán)和解釋權(quán)[4]。

當(dāng)前,平臺副作用問題已引發(fā)公眾與政府部門廣泛擔(dān)憂。數(shù)字企業(yè)塑造和維護(hù)的平臺規(guī)則遵循效益取向,與人民群眾需求、政府部門監(jiān)管要求之間存在普遍張力。公眾預(yù)期的企業(yè)社會責(zé)任在數(shù)字資本的強勢擴張下,也難以完全落實到平臺運營實踐中。面對上述公共性隱憂,政府部門必然負(fù)有守護(hù)新公共空間責(zé)任,但也不能“政策一刀切”地禁錮數(shù)字平臺的各項經(jīng)濟潛力,扭曲數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展初衷。因此,有必要從政策層面出發(fā),厘清當(dāng)前平臺治理政策工具選擇與運用的基本邏輯,針對不斷發(fā)展的數(shù)字平臺配置適宜的治理工具,規(guī)范和引導(dǎo)數(shù)字平臺理性繁榮。

二、政策工具“脫實向虛”

“工欲善其事,必先利其器”,選擇與適配不同政策工具是實現(xiàn)治理目標(biāo)的基本前提。20世紀(jì)80年代,受管理實踐需要與政府改革運動影響,西方新公共管理理論視野日益豐厚,其中,“工具理性”傾向更是強化了政策工具的應(yīng)用[5]。進(jìn)入信息時代,虛擬空間持續(xù)擴張,監(jiān)管能力不足給政府和整個社會帶來了普遍擔(dān)憂。面對信息技術(shù)這一高度動態(tài)性、開放性事物,如何在尊重平臺發(fā)展邏輯的基礎(chǔ)上完善治理機制、促進(jìn)平臺責(zé)任擔(dān)當(dāng),成為諸多學(xué)者思考的新方向,并嘗試從政策工具視角對虛擬空間這一新治理場域作出學(xué)術(shù)回應(yīng)。吉恩·坎普(Camp)和錢(Chien)較早關(guān)注了網(wǎng)絡(luò)公共空間“應(yīng)該治理嗎”這一根本性問題,支持政府傳統(tǒng)角色適用于虛擬世界,為虛擬領(lǐng)域建構(gòu)空間秩序提供政策支持[6]。胡德(C.Hood)和馬格茨(Margetts)回應(yīng)了網(wǎng)絡(luò)空間“能被治理嗎”這一基礎(chǔ)性問題,認(rèn)為政府有能力合理選用政策工具回應(yīng)數(shù)字時代龐大的治理需求[7]。隨后,有一些學(xué)者對傳統(tǒng)工具圖譜作了新的意義建構(gòu),如豪利特(Howlett)在胡德和馬格茨的信息類工具基礎(chǔ)上,提出將網(wǎng)絡(luò)時代的信息手段作為一種實質(zhì)性而非程序性的政策工具[8]。也有很多學(xué)者強調(diào)平臺治理實踐中的主體多樣性與市場化工具,如戈爾瓦(Gorwa)和羅伯特(Robert)將非正式監(jiān)管視為數(shù)字平臺治理的關(guān)鍵措施,嘗試建立由自我監(jiān)管措施、多利益主體倡議、行業(yè)特定倡議組成的混合型政策工具[9]。概而言之,數(shù)字化領(lǐng)域產(chǎn)生了龐大的治理需求,政策工具的內(nèi)涵和外延不斷“脫實向虛”延伸至虛擬空間,但鞏固資本市場機制、堅持多中心價值取向是西方數(shù)字平臺治理的意識形態(tài)底色,依托成熟的市場運行機制和自治自律體系彈性地介入數(shù)字平臺的存在與運行方式,仍是西方國家數(shù)字平臺治理的主要特征。因此,數(shù)字資本得以將商業(yè)邏輯滲透至公共部門基礎(chǔ)架構(gòu)中,權(quán)力公共性在數(shù)字資本面前不斷退縮[10]。

多利益相關(guān)者主義、多中心視野在為數(shù)字資本提供擴張便利的同時,也具有迷惑性和欺騙性,社會生活面臨被“數(shù)字殖民”的巨大風(fēng)險[11],偏離我國以人民為中心的發(fā)展思想。近年來,在我國數(shù)字平臺高速基礎(chǔ)設(shè)施化的同時,平臺私權(quán)力損害社會與公眾利益的行為時有發(fā)生,打造與之配套的基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管成為公眾的普遍呼聲。國內(nèi)學(xué)者在政策工具供給上更側(cè)重關(guān)注數(shù)字平臺權(quán)力“再中心化”現(xiàn)象——網(wǎng)絡(luò)支配權(quán)向平臺集中,“數(shù)字黑箱”背后的隱性權(quán)力運轉(zhuǎn)對資源、數(shù)據(jù)、用戶等產(chǎn)生強大的支配力和影響力。當(dāng)前關(guān)于平臺治理政策的研究多見于對規(guī)范平臺權(quán)力秩序的探討。如江小涓和黃穎軒提出,大型數(shù)字平臺依托技術(shù)優(yōu)勢和地位規(guī)模,易發(fā)生脫離監(jiān)管的風(fēng)險,應(yīng)綜合使用合規(guī)監(jiān)管、分類監(jiān)管、算法監(jiān)管等政策措施,解決大型平臺“大而管不了”的治理難題[12]。彭波和張權(quán)認(rèn)為,大型數(shù)字企業(yè)顛覆了自上而下“授權(quán)”的傳統(tǒng)權(quán)力秩序,以其掌握的數(shù)據(jù)、算法優(yōu)勢實現(xiàn)了某種意義上的“自我賦權(quán)”,已經(jīng)具備規(guī)避監(jiān)管、操縱公眾的潛在能力,監(jiān)管者應(yīng)采取剛性規(guī)則和強制力保障為基礎(chǔ)的政策立場,防范監(jiān)管俘獲風(fēng)險[13]。姚尚建認(rèn)為,數(shù)字平臺以壟斷規(guī)則制定權(quán)為特征的權(quán)力生產(chǎn)機制,實際上產(chǎn)生了新的“權(quán)力中心”并隱藏于程序算法背后,實現(xiàn)數(shù)字平臺有效監(jiān)管需建立對數(shù)據(jù)運作和算法規(guī)則的連續(xù)性控制[14]?？傮w而言,我國平臺治理益問題的復(fù)雜性不僅在于公私權(quán)力的相互博弈,還旨在突破“算法價值觀”背后的功利主義瓶頸,構(gòu)建兼具公平與效率、活力與秩序的平臺治理機制,讓人民受益。

雖然“以政府為主導(dǎo)”的治理體系和“以人民為中心”的治理觀正是中國特色治理模式的先進(jìn)性所在,但仍需看到,當(dāng)前以“自主搭臺唱戲”為主的數(shù)字平臺市場發(fā)展模式,在推動平臺經(jīng)濟高速擴張的同時,也暴露出政府平臺治理的及時性和有效性可能長期處于一種相對滯后的狀態(tài)。特別是平臺基礎(chǔ)設(shè)施化以后,事實上成為享有市場準(zhǔn)入權(quán)、資源配置權(quán)、規(guī)則支配權(quán)的自治主體,實際承接了部分政府讓渡的公共監(jiān)督職能[15][16],傳統(tǒng)監(jiān)管理念及監(jiān)管方式在面對現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)的高度不確定性、復(fù)雜性和前沿性時,治理效果往往難以為繼。面對平臺日益顯著的“公共性”,既有研究多從“平臺與國家”的二元框架出發(fā),探討如何破解權(quán)力轉(zhuǎn)移和監(jiān)管缺位,呼吁平臺治理中的“國家回歸”,鮮有研究從政策工具角度,考察平臺治理過程中各類政策工具的使用情況。為此,當(dāng)前尤其需要對數(shù)字平臺政策工具進(jìn)行協(xié)調(diào)和系統(tǒng)性分析,避免政策缺位、政策模糊或過激導(dǎo)致的治理風(fēng)險。隨著數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展步伐不斷加快,國家層面密集出臺了多項政策支持?jǐn)?shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展,這些文本作為政策思想的核心載體,反映了數(shù)字平臺政策工具的配置結(jié)構(gòu)和規(guī)律性聯(lián)系,成為理解平臺治理內(nèi)在邏輯的基礎(chǔ)。

三、分析框架設(shè)計

為客觀地分析和研究數(shù)字平臺治理工具配置的協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性,本文分類選取了政策工具(X)、政策主題(Y)、政策階段(Z)等三個維度,建構(gòu)一個科學(xué)合理的綜合分析框架,即X-Y-Z三維框架(見圖1)。

圖1 X-Y-Z分析框架

(一)X維度——政策工具

政策工具識別與分類已有諸多建構(gòu)模型,較具代表性的當(dāng)屬學(xué)者豪利特(Howlett)和拉米什(Ramesh)的政策工具三分法[17]。該方法在布魯斯·德林(G.Buce Doern)和理查德·菲德(Richard Phidd)“強制性程度”分類標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上,依據(jù)政府介入程度高低將政策工具分為自愿性、混合性和強制性工具[18]。該分類方法的優(yōu)勢在于可對政策工具結(jié)構(gòu)及其演變過程作通約性檢視[19][20]。盡管該分類模式具有較廣泛的解釋力,但林格林(Ringeling)進(jìn)一步指出,治理模式與政策工具選擇之間存在緊密關(guān)聯(lián),應(yīng)把“適當(dāng)性”概念視為工具選擇的核心[21],僅從效率角度選擇工具或按干預(yù)強度進(jìn)行工具分類,可能引致“高強制性等于有效性”的錯誤,導(dǎo)致管理者慣性偏好高強制性的政策工具。透過林格林劃分的命令與控制式、大政方針式、選擇性治理模式、促進(jìn)式治理模式等四類政策工具,可以更清晰地觀察政府在治理行動中的具體政策傾向,故本研究借鑒林格林的分類框架,將X維度建構(gòu)為指揮控制型、方針路線型、選擇性干預(yù)型和促進(jìn)型等四大類工具、16項措施(見表1)。

表1 政策工具譜

第一,指揮控制型工具,主要指以直接規(guī)制為手段的政策工具。在治理過程中,國家作為政策的設(shè)計者,通常以行政命令的方式對數(shù)字平臺行為進(jìn)行規(guī)制,平臺必須遵守相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)。近年來由于平臺負(fù)外部性問題日益顯著,選擇指揮控制型工具維護(hù)正常穩(wěn)定的社會秩序成為多數(shù)管理者的慣常選擇。本文將指揮控制型工具分為內(nèi)容審查、數(shù)據(jù)安全、行政監(jiān)管、法律規(guī)范等四類。

第二,方針路線型工具,主要指將治理對象限制在政府設(shè)定的法律、義務(wù)框架內(nèi)行動的政策工具。政府在數(shù)字領(lǐng)域中建構(gòu)符合社會與市場需求的價值結(jié)構(gòu)、營造穩(wěn)定理性的平臺生態(tài)環(huán)境,而非直接控制或介入平臺決策過程。數(shù)字平臺可以根據(jù)市場情況,在這一框架內(nèi)識別政策機會、調(diào)節(jié)平臺發(fā)展。在通常形式下,該類政策工具由國家一級設(shè)計制定,由次一級政府或市級政府制定更為詳細(xì)的實施細(xì)則。本文將方針路線型工具劃分為信息發(fā)布、社會監(jiān)督、產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)規(guī)劃等四項。

第三,選擇性干預(yù)型工具,主要指政府選擇性干預(yù)某些關(guān)鍵事務(wù)以改變事件的整體發(fā)展進(jìn)程,是一種以誘導(dǎo)、激勵為主的政策工具。數(shù)字平臺企業(yè)在政府切實“承諾和回報”的激勵下,具備較強的行動自主性,愿意主動配合政府實施數(shù)字平臺發(fā)展規(guī)劃。由此,可以將選擇性干預(yù)工具劃分為數(shù)字基建扶持、資金補貼、示范應(yīng)用、政府采購等四項。

第四,促進(jìn)型工具,主要指基于道德倫理和社會公平等產(chǎn)業(yè)發(fā)展認(rèn)知而實施的、以扶持治理對象自我治理的能力為基礎(chǔ)的政策工具。與法律規(guī)制、行政命令不同,促進(jìn)型工具將推動平臺自我提升作為構(gòu)筑公正、有序市場環(huán)境的內(nèi)在驅(qū)動力。由此,本文將促進(jìn)型工具分為平臺自律、聲譽建設(shè)、信用維護(hù)、社會責(zé)任承擔(dān)等四項。

(二)Y維度——政策主題

數(shù)字平臺治理的政策主題隨著技術(shù)變遷混合疊加。在大眾門戶時代,對傳統(tǒng)互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)管主要聚焦于內(nèi)容治理、應(yīng)用程序或服務(wù)、物理基礎(chǔ)設(shè)施和邏輯基礎(chǔ)設(shè)施[22]。2005年,WGIG組織確立了互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的四個關(guān)鍵政策主題,即基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)關(guān)鍵資源管理、網(wǎng)絡(luò)安全與網(wǎng)絡(luò)犯罪、互聯(lián)網(wǎng)治理能力發(fā)展[23]。結(jié)合治理實踐,德拉迪斯(DeNardis)于2010年進(jìn)一步提出了互聯(lián)網(wǎng)治理的五個政策主題,即互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵資源控制、互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議設(shè)計、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)安全及其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、傳播權(quán)與隱私權(quán)管理[24]。快速進(jìn)入個人門戶時代后,移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)成就了完整的“數(shù)字綜合體”,社會個體通過豐富的平臺程序,可以隨時隨地接觸移動互聯(lián)的數(shù)字平臺,而算法作為平臺實現(xiàn)商業(yè)邏輯的方法或思路,則被封裝在應(yīng)用程序中。當(dāng)前的數(shù)字市場競爭呈現(xiàn)為平臺、數(shù)據(jù)、算法等三維結(jié)構(gòu)支撐下的數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)擴張和價值鏈延伸[25]。

通過查詢政策文本的NVivo12詞云和詞頻發(fā)現(xiàn),數(shù)字平臺治理的文本用語指向的主要關(guān)注焦點為“發(fā)展”“創(chuàng)新”“應(yīng)用”“數(shù)據(jù)”“基礎(chǔ)建設(shè)”等,政策作用主要集中在數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、數(shù)字生態(tài)產(chǎn)業(yè)布局、數(shù)字技術(shù)應(yīng)用與創(chuàng)新發(fā)展等領(lǐng)域,與前述政策主題呈現(xiàn)兩個相互交織卻各有側(cè)重的治理格局。我國數(shù)字領(lǐng)域擁有巨量的市場規(guī)模和龐大的用戶群,平臺在大力推進(jìn)數(shù)字技術(shù)應(yīng)用的過程中,也會反復(fù)出現(xiàn)一些數(shù)字技術(shù)風(fēng)險。因此,數(shù)字平臺治理的政策主題還需進(jìn)一步聚焦當(dāng)前數(shù)字環(huán)境中應(yīng)用程序合規(guī)監(jiān)管和數(shù)據(jù)安全問題,推動平臺秩序良性發(fā)展。故按政策主題綜合屬性區(qū)分組合后,將“數(shù)字設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、創(chuàng)新能力、數(shù)字應(yīng)用、網(wǎng)絡(luò)安全”等五個主題用于建構(gòu)Y維度,以考察政府在不同政策主題上的工具選擇與使用情況。

(三)Z維度——政策階段

在平臺治理的不同階段,政策工具的均衡性會隨著內(nèi)外部環(huán)境及現(xiàn)實治理問題發(fā)生上下波動。傳統(tǒng)平臺演進(jìn)呈現(xiàn)三個階段,依據(jù)互聯(lián)網(wǎng)使用方式及使用形態(tài)變遷,將20世紀(jì)90年代中后期至2005年前后的Web1.0時期視為“信息分享階段”,將2005年至2007年Web2.0應(yīng)用的繁榮與發(fā)展及用戶參與內(nèi)容創(chuàng)造和服務(wù)視為“雙邊平臺演進(jìn)階段”,將2007年后以移動互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展為顯著特征的智能互聯(lián)時代視為“移動平臺協(xié)同演化階段”[26],每一階段都比前一階段的信息載體更豐富、內(nèi)容傳播更高效、互動手段更多元。為緊扣數(shù)字平臺作為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)架構(gòu)這一核心特征來考察政策工具的選擇使用,本文認(rèn)為,應(yīng)將政策考察起點置于建構(gòu)數(shù)字平臺生態(tài)價值鏈的產(chǎn)業(yè)化初期。

2012年,我國網(wǎng)絡(luò)社會進(jìn)入“發(fā)展縱深期”,該節(jié)點前后兩個時期,網(wǎng)民規(guī)模、結(jié)構(gòu)特征及社會生活網(wǎng)絡(luò)化程度差異顯著,互聯(lián)網(wǎng)影響力開始集中凸顯,以所未有的廣度和深度嵌入現(xiàn)實生活[27]。同年,優(yōu)化生產(chǎn)要素配置、提升傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展動能的“互聯(lián)網(wǎng)+”新發(fā)展理念首次提出,借助“互聯(lián)網(wǎng)+”,數(shù)字平臺成為“互聯(lián)網(wǎng)+”的必需載體,初步形成了廣泛的產(chǎn)業(yè)發(fā)展合力。另據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)信息中心《中國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展大事記》數(shù)據(jù)顯示,截至2013年年末,中國手機網(wǎng)民規(guī)模已達(dá)5億,已具備從“數(shù)量”向“質(zhì)量”轉(zhuǎn)換的用戶基礎(chǔ),標(biāo)志著移動互聯(lián)網(wǎng)開始由“普及率提升”走向“使用程度加深”的發(fā)展階段[28]。到2016年,數(shù)字平臺發(fā)展進(jìn)入轉(zhuǎn)型調(diào)整的關(guān)鍵節(jié)點,以微電子技術(shù)突破為核心的科技進(jìn)步進(jìn)一步推動了物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等技術(shù)發(fā)展,并在交通、金融、電信、醫(yī)療等領(lǐng)域廣泛應(yīng)用,數(shù)字經(jīng)濟的智能化特征在“十三五”后期開始充分顯現(xiàn)[29][30]。進(jìn)入2020年,我國迎來數(shù)字技術(shù)紅利大規(guī)模釋放與新經(jīng)濟發(fā)展理念重大轉(zhuǎn)型的歷史交匯期,逐漸邁向數(shù)據(jù)價值化、數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、數(shù)字化治理的“四化”協(xié)同發(fā)展新階段[31]。綜合參考上述發(fā)展歷程,本文將數(shù)字平臺發(fā)展階段劃分為以下三個階段:一是“數(shù)字平臺布局階段”(2012年年末至2015年),即推動數(shù)字生產(chǎn)力與社會發(fā)展融合創(chuàng)新的階段;二是“平臺動能轉(zhuǎn)換階段”(2016年至2019年),即逐漸實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素價值化,構(gòu)建以數(shù)據(jù)為關(guān)鍵要素的平臺經(jīng)濟總體框架階段;三是“線上線下深度融合與秩序發(fā)展階段”(2020年至今),即數(shù)字技術(shù)新業(yè)態(tài)層出不窮,平臺應(yīng)用向智能化加速發(fā)展,合力構(gòu)筑安全有序的數(shù)字平臺生態(tài)鏈階段。

四、研究過程與研究方法

(一)政策文本選擇

本文以國家及各部委發(fā)布的與數(shù)字經(jīng)濟、網(wǎng)絡(luò)平臺、數(shù)字平臺等相關(guān)的政策文本為研究對象。為了保證研究樣本的典型性、代表性,文本的選擇基于以下原則:一是所選取的政策文本均為國家及各部委通過政務(wù)公開渠道發(fā)布;二是政策文本均為與數(shù)字平臺建設(shè)直接相關(guān)且正式頒布實施的通知、意見、規(guī)劃、方案、會議報告等國家政策性文件,政策解讀、征求意見稿及地方層面出臺的政策文本未納入研究范圍,具有法律性質(zhì)的規(guī)章、條例等作為底線型工具因傾向體現(xiàn)禁止、允許性的用語偏好,也未納入研究范圍;三是政策文件的出臺時間為2012年年末至2022年10月?；谝陨显瓌t剔除弱關(guān)聯(lián)文本,共篩選出有效政策文件46份(見表2)。需指出的是,本文瞄準(zhǔn)上述時間段內(nèi)將數(shù)字技術(shù)作為核心力量推動平臺化發(fā)展的政策文本,并非僅將“平臺治理”“數(shù)字經(jīng)濟”等關(guān)鍵標(biāo)題詞作為文本瞄準(zhǔn)依據(jù),故所收錄文本在文件名稱、政策內(nèi)容、政策目標(biāo)等方面具有較大差異。

表2 政策文本

(二)政策文本分析方法

本文運用NVivo12軟件對政策文本進(jìn)行編碼,編碼過程以確定的政策分析維度為框架,進(jìn)行節(jié)點編碼、詞頻檢索、一致性檢驗、編碼層次可視化呈現(xiàn)等操作,在文本量化分析的基礎(chǔ)上,運用內(nèi)容分析法對NVivo12軟件各分析單元呈現(xiàn)的編碼數(shù)據(jù)進(jìn)行分析,從而客觀、系統(tǒng)地呈現(xiàn)政策制定者對平臺治理問題的傾向、態(tài)度、立場的量化分析,進(jìn)而發(fā)掘政策制定者的意圖及內(nèi)在邏輯,獲取有統(tǒng)計數(shù)據(jù)支撐的定量描述。上述方法為本文提供了一個豐富的政策工具資料庫,有助于深入理解平臺治理工具選擇的內(nèi)在規(guī)律,追蹤和分析不同階段的治理需求和環(huán)境因素對工具選擇的影響。

(三)文本編碼與一致性檢驗

在進(jìn)行具體編碼操作時,在消化所有政策材料的基礎(chǔ)上,抽取有意義的關(guān)鍵詞、句子、段落文本作為分析單元。按照前述編碼規(guī)則和三維分析框架,將46份政策樣本分階段對照“一級節(jié)點(政策工具)—二級節(jié)點(政策措施)—三級節(jié)點(政策主題)”進(jìn)行歸類整理,共計梳理編碼內(nèi)容3,453條,其中,第一階段977條,第二階段1,253條,第三階段1,223條(見表3)。需要特別說明的是,一些句段較長且難以拆分的政策文本內(nèi)容,可同時產(chǎn)生多種政策效果。如《關(guān)于支持新業(yè)態(tài)新模式健康發(fā)展激活消費市場帶動擴大就業(yè)的意見》提出“建設(shè)自動駕駛、自動裝卸堆存、無人配送等技術(shù)應(yīng)用基礎(chǔ)設(shè)施”,同時包含方針路線型工具和選擇性干預(yù)型工具的內(nèi)容,因而在采集政策文本數(shù)據(jù)時,需將以上類型文本同時歸納、編碼于不同節(jié)點。

為保證編碼結(jié)果的客觀性,本研究以兩組研究人員獨立編碼的方式進(jìn)行,編碼前由兩組研究者通讀文本并確保對編碼規(guī)則的一致性理解。兩輪編碼后,依據(jù)NVivo12軟件“編碼比較”功能,生成Kappa一致性檢驗結(jié)果。經(jīng)檢驗,本研究編碼一致性輸出結(jié)果為85.97%,編碼可信度較高。

五、政策工具演進(jìn)邏輯分析

(一)政策工具配置情況

一是各階段的政策工具配置結(jié)構(gòu)。上述數(shù)據(jù)顯示,各階段政策工具配置的總體格局基本一致,但在具體治理措施配置上存在顯著差異。首先,各階段均對選擇性干預(yù)型工具的依賴程度較高。盡管該工具在第三階段45.46%的使用頻次較第一階段51.18%的頻次有所下降,但選擇性干預(yù)型工具占比近半的使用頻次表明,該工具仍為監(jiān)管部門調(diào)控數(shù)字平臺發(fā)展秩序的首要工具。進(jìn)入“十三五”后,關(guān)鍵數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐步走向完善,“培育平臺”與“應(yīng)用平臺”開始形成大規(guī)模交匯與轉(zhuǎn)換,以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為切入點的數(shù)字基建扶持措施應(yīng)用比例由第一階段的26.61%逐漸下降至第二階段的16.20%和第三階段的13.33%,而示范應(yīng)用措施比例則由第一階段的18.83%快速上升至第二階段的29.77%和第三階段的28.70%。其次,指揮控制型工具和方針路線型工具呈現(xiàn)較為穩(wěn)定的配置趨勢,分別由第一階段的22.62%和22.42%的比例上升至第三階段的25.67%和26.49%。推動兩種政策工具使用比例穩(wěn)步增長的治理措施主要為數(shù)據(jù)安全和行業(yè)規(guī)劃措施。一方面,隨著平臺應(yīng)用場景的日益深化,向監(jiān)管部門傳遞了諸多數(shù)據(jù)安全壓力和治理需求,折射出數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域的防護(hù)緊迫性,故應(yīng)用于平臺治理的數(shù)據(jù)安全措施逐階遞增,由第一階段的4.40%快速增長至第三階段的8.09%;另一方面,得益于“十四五”時期密集出臺的系列政策,行業(yè)規(guī)劃措施的使用頻次大幅增加,由第一階段的12.38%快速上升至第三階段的18.89%。值得注意的是,盡管指揮控制型工具呈現(xiàn)穩(wěn)步遞增的配置趨勢,但其中行政監(jiān)管措施的使用比例在各階段均保持在14%左右,說明在平臺治理過程中保持了較為克制的行政強制。最后,促進(jìn)型工具的應(yīng)用仍較為薄弱,應(yīng)用比例甚至由第一階段的3.79%逐階下降至第三階段的2.37%。盡管各類工具特征功能各有側(cè)重,不應(yīng)以使用頻次來衡量其地位與作用,但相較于當(dāng)前大力倡導(dǎo)平臺自治自律的網(wǎng)絡(luò)氛圍而言,促進(jìn)型工具在應(yīng)用布局上存在非均衡配置的“短板”?？傮w而言,穩(wěn)健且具有調(diào)整針對性的工具配置結(jié)構(gòu)貫穿平臺發(fā)展的各個階段,表明我國平臺治理具有較強的政策連貫性,尤其是審慎使用指揮控制型工具,為平臺發(fā)展創(chuàng)造了穩(wěn)定、寬松的政策環(huán)境,有效緩解了平臺發(fā)展與監(jiān)管之間的張力。

二是各政策主題上的工具分布結(jié)構(gòu)。從各政策主題上看,創(chuàng)新能力、數(shù)字設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、數(shù)字應(yīng)用領(lǐng)域均是政策工具配置的密集區(qū),表明政策工具從技術(shù)創(chuàng)新、物理基礎(chǔ)設(shè)施和邏輯基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),直至平臺服務(wù)應(yīng)用端布局,均實施了一系列定向扶持、干預(yù)和政策引導(dǎo)措施(見圖2)。而在備受關(guān)注的網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域,各類型政策工具配置較為薄弱,政策工具存在結(jié)構(gòu)性失衡現(xiàn)象。盡管第三階段的數(shù)據(jù)安全措施應(yīng)用比例大幅提升至8.09%,但除了該措施以外,其他應(yīng)用于網(wǎng)絡(luò)安全的政策措施如產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、信息發(fā)布、社會監(jiān)督、行業(yè)規(guī)劃、平臺自律等配置比例偏低。當(dāng)前我國網(wǎng)絡(luò)治理面臨算法濫用、數(shù)據(jù)泄露、惡意程序等突出挑戰(zhàn),與監(jiān)管部門持續(xù)強調(diào)的網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險相比,應(yīng)用于網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的政策工具和措施呈現(xiàn)力度上的不對稱。

圖2 各政策主題上的政策工具分布情況

(二)政策演進(jìn)邏輯特征

綜觀編碼結(jié)果,各階段政策工具配置結(jié)構(gòu)穩(wěn)定,但工具包內(nèi)各類政策措施的選擇和使用伴隨數(shù)字空間生態(tài)格局演變,處于不斷均衡調(diào)整的狀態(tài)(見圖3),演變規(guī)律與時代要求、產(chǎn)業(yè)需要相呼應(yīng),呈現(xiàn)以下三個特征:

圖3 各階段主要政策工具配置比較

一是政策維持了包容審慎的監(jiān)管強度。從“數(shù)字產(chǎn)業(yè)化”到“產(chǎn)業(yè)數(shù)字化”,我國對新技術(shù)新業(yè)態(tài)發(fā)展一直采取包容審慎的監(jiān)管政策,用適度寬松的政策環(huán)境引導(dǎo)協(xié)調(diào)整個數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展,培育平臺企業(yè)成為我國經(jīng)濟增長的關(guān)鍵力量。2021年10月,商務(wù)部在《“十四五”電子商務(wù)發(fā)展規(guī)劃》中明確提出“堅持包容審慎監(jiān)管,以監(jiān)管促規(guī)范、以規(guī)范促發(fā)展”這一重要的監(jiān)管原則,透露了旨在監(jiān)管治理與包容性發(fā)展的平衡中釋放數(shù)字平臺發(fā)展活力的政策意涵。方興東認(rèn)為,這種極具包容性的“先發(fā)展,后管理”理念,正是助推互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)走向成功的中國經(jīng)驗和中國智慧[32]。

我國具有包容性的治理政策為刺激平臺企業(yè)發(fā)展留出了足夠大的“空白區(qū)”,是適配具有技術(shù)創(chuàng)新屬性的數(shù)字平臺發(fā)展的合理布局。究其原因:其一,我國數(shù)字平臺建設(shè)歷程較短,平臺生態(tài)建設(shè)仍處于初級發(fā)展階段[33]。平臺企業(yè)在高強度的市場競爭中消化短時間內(nèi)集中發(fā)布的政策文件,仍需一定的時間和空間。其二,我國數(shù)字平臺在參與全球競爭中肩負(fù)著改變競爭格局、重塑要素資源結(jié)構(gòu)的艱巨任務(wù),關(guān)系到我國能否在日趨激烈的國際競爭中搶占制高點,掌握發(fā)展主動權(quán)[34]。習(xí)近平總書記指出:“數(shù)字經(jīng)濟健康發(fā)展,有利于推動構(gòu)筑國家競爭新優(yōu)勢?！盵35]因此,“培育增長點、形成新動能”與“審慎監(jiān)管”間的平衡配置,更有利于鼓勵具有創(chuàng)新性、前瞻性的數(shù)字產(chǎn)業(yè)布局,以及在本輪“數(shù)字革命”競爭中獲得領(lǐng)先優(yōu)勢。其三,近年來,我國外部環(huán)境復(fù)雜多變,數(shù)字化、平臺化趨勢是適應(yīng)“以國內(nèi)大循環(huán)為主體,國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”的有效發(fā)展模式。因此,對平臺治理采取包容性的干預(yù)手段,更有利于在發(fā)展環(huán)境、條件動態(tài)變化的情況下謀劃增長空間,釋放可持續(xù)發(fā)展?jié)摿?。?dāng)然,包容性發(fā)展并非放任不管,平臺成長于寬松的監(jiān)管環(huán)境之下,也必然走上“從漏洞到完善”的體系建設(shè)路徑?！熬拘缘谋O(jiān)管紅線”是未來政策的重點取向,仍需引導(dǎo)平臺在監(jiān)管邊界內(nèi)有序發(fā)展。

二是政策持續(xù)強化數(shù)字平臺安全治理。我國數(shù)字平臺已廣泛連接消費者和生產(chǎn)者,覆蓋購物、交通、娛樂、教育等行業(yè),平臺能夠大量收集、儲存、分析和處置用戶、企業(yè)數(shù)據(jù),給網(wǎng)絡(luò)安全帶來潛在風(fēng)險。在近十年的平臺實踐中,有組織、有目的的數(shù)據(jù)泄露、病毒入侵、網(wǎng)絡(luò)詐騙等事件持續(xù)增加,網(wǎng)絡(luò)安全面臨的風(fēng)險挑戰(zhàn)愈加明顯。因此,加快構(gòu)筑切實可靠的數(shù)字安全屏障,是我國數(shù)字平臺治理不斷強化的政策方向。

習(xí)近平總書記在網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會上強調(diào):“古往今來,很多技術(shù)都是‘雙刃劍’,一方面可以造福社會、造福人民,另一方面也可以被一些人用來損害社會公共利益和民眾利益……面對復(fù)雜嚴(yán)峻的網(wǎng)絡(luò)安全形勢,我們要保持清醒頭腦,各方面齊抓共管,切實維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全?！盵36]圍繞網(wǎng)絡(luò)安全保障能力建設(shè),“十三五”規(guī)劃明確提出“強化網(wǎng)絡(luò)安全頂層設(shè)計”“構(gòu)建關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保障體系”等目標(biāo)任務(wù)。繼2016年《網(wǎng)絡(luò)安全法》頒布實施后,《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》明確將數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素并提出“加強數(shù)據(jù)資源整合和安全保護(hù)”的重點任務(wù)。“十四五”開局之年,對于網(wǎng)絡(luò)安全的重視程度進(jìn)一步提升,《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護(hù)法》相繼落地實施。隨著我國多層次的網(wǎng)絡(luò)安全政策法規(guī)體系相繼完善,安全保障能力顯著增強,管理部門網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管的積極性和責(zé)任感得到充分釋放。未來平臺新技術(shù)新應(yīng)用快速迭代,新業(yè)態(tài)新模式合規(guī)監(jiān)管需求必將快速激增,必將驅(qū)動管理部門各類政策措施進(jìn)一步向網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域集中。

三是政策工具以應(yīng)用為導(dǎo)向,聚焦數(shù)字技術(shù)落地。我國平臺政策具有“重建設(shè)、重應(yīng)用”的均衡結(jié)構(gòu),數(shù)字技術(shù)在教育、交通、醫(yī)療、金融等領(lǐng)域的創(chuàng)新應(yīng)用,均得到強有力的落地政策支撐。在數(shù)字經(jīng)濟戰(zhàn)略推動下,我國數(shù)字技術(shù)與實體經(jīng)濟深度融合,釋放了強勁的發(fā)展勢能,各行各業(yè)平臺化建設(shè)加速提升,應(yīng)用廣度與規(guī)模位于世界前列。與此同時,以數(shù)字技術(shù)應(yīng)用不平衡現(xiàn)象為特征的“數(shù)字鴻溝”也存在進(jìn)一步擴大的風(fēng)險。從應(yīng)用區(qū)域上看,當(dāng)前我國發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)在數(shù)字應(yīng)用上存在較大差距,布局完善數(shù)字應(yīng)用仍具有很大的深入空間;從應(yīng)用水平上看,多數(shù)新技術(shù)僅集中應(yīng)用于某些熱門領(lǐng)域或某一領(lǐng)域的少部分模塊,數(shù)字技術(shù)持續(xù)向立體縱深發(fā)展仍有廣泛的深化空間。因此,同時強化數(shù)字平臺應(yīng)用的廣度和深度,成為政策關(guān)注焦點?！笆濉币?guī)劃綱要提出,“促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)深度廣泛應(yīng)用,帶動生產(chǎn)模式和組織方式變革,形成網(wǎng)絡(luò)化、智能化、服務(wù)化、協(xié)同化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展新形態(tài)”[37]。在“十三五”期間,《關(guān)于促進(jìn)分享經(jīng)濟發(fā)展的指導(dǎo)性意見》《關(guān)于促進(jìn)平臺經(jīng)濟規(guī)范健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》等政策性文件相繼出臺,引導(dǎo)數(shù)字平臺進(jìn)一步向各類應(yīng)用場景布局延伸。2021年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議明確提出推動科技扎實落地,為下一階段的數(shù)字技術(shù)應(yīng)用指明了發(fā)力方向。目前,我國已進(jìn)入平臺化發(fā)展的下半場,《“十四五”電子商務(wù)發(fā)展規(guī)劃》《“十四五”大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》等系列文件紛紛出臺,推動數(shù)字技術(shù)落地應(yīng)用的重要性與迫切性不言而喻?？梢灶A(yù)見的是,未來將進(jìn)一步釋放政策工具主動性,聚焦數(shù)字平臺新技術(shù)、新產(chǎn)品、新模式的深度應(yīng)用。

六、總結(jié)與啟示

本文從縱向時間序列上回顧了我國數(shù)字平臺治理的政策工具演進(jìn),呈現(xiàn)了具有內(nèi)在一致性、連貫性的政策工具配置邏輯。整體而言,我國數(shù)字平臺治理堅持包容審慎的行政監(jiān)管原則,在不斷強化數(shù)字平臺安全治理的基礎(chǔ)上,以場景應(yīng)用為導(dǎo)向,大力部署謀劃數(shù)字技術(shù)落地。下一階段,我們?nèi)皂殘猿衷谕七M(jìn)中國式現(xiàn)代化的征程上回應(yīng)人民群眾對于數(shù)字平臺治理需求、深化“以人民為中心”的平臺治理,將行之有效的平臺政策反映到更廣闊的應(yīng)用場景中,將不適應(yīng)發(fā)展需求的政策予以修正和調(diào)整。因此,分析總結(jié)當(dāng)前我國政策工具配置邏輯,對下一階段的平臺治理具有重要的理論和現(xiàn)實意義?；诒狙芯康南嚓P(guān)結(jié)論,可以嘗試從以下三個策略入手優(yōu)化平臺治理的政策工具:

一是與時俱進(jìn)地豐富網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域治理工具。數(shù)字時代的市場結(jié)構(gòu)和運行模式相比于傳統(tǒng)時代發(fā)生重大變化,數(shù)字平臺幾乎改變了主體參與社會活動的所有方式。每一項如大數(shù)據(jù)、云計算、5G、人工智能等數(shù)字技術(shù)的剛性嵌入,都在推動生活世界加速改變,為平臺監(jiān)管設(shè)置了新的門檻。因此,管理部門必須正視數(shù)字技術(shù)發(fā)展的兩面性,在享受數(shù)字便利的同時摸清家底、認(rèn)清風(fēng)險、找出漏洞,構(gòu)筑與數(shù)字平臺發(fā)展及網(wǎng)絡(luò)空間大環(huán)境相適應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)安全屏障。從本文呈現(xiàn)的數(shù)據(jù)來看,盡管網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的數(shù)據(jù)安全措施應(yīng)用頻率逐階提升,但在數(shù)據(jù)與算法廣泛應(yīng)用的平臺產(chǎn)業(yè)發(fā)展、數(shù)字應(yīng)用領(lǐng)域,數(shù)據(jù)安全措施配置并不均衡。面對數(shù)字技術(shù)發(fā)展所帶來治理環(huán)境變化,傳統(tǒng)治理工具與監(jiān)管模式已然落后于數(shù)字平臺技術(shù)業(yè)態(tài)的創(chuàng)新步伐,需要不斷增強平臺治理的前瞻性和系統(tǒng)性,確保網(wǎng)絡(luò)空間的健康發(fā)展。故下一階段,管理部門應(yīng)當(dāng)動態(tài)充實、完善網(wǎng)絡(luò)安全政策措施,隨著數(shù)據(jù)要素采集與存儲、生產(chǎn)與交易、加工與流通等模式變遷而合理調(diào)整政策工具配置,充分調(diào)動監(jiān)管積極性,筑牢網(wǎng)絡(luò)安全防線。

二是鼓勵社會監(jiān)督力量發(fā)揮更大的作用。如今社交、電商、媒體等平臺已滲透至社會各行業(yè)各領(lǐng)域,個人生活與公共生活平臺化成為趨勢。雖然新公共空間的準(zhǔn)公共基礎(chǔ)設(shè)施運行規(guī)則,是在與用戶、媒體、監(jiān)管部門等多元利益相關(guān)者的互動碰撞中動態(tài)制定的,但平臺依托其網(wǎng)絡(luò)空間核心主體的地位,壟斷了創(chuàng)制規(guī)則的主導(dǎo)權(quán)和空間管理權(quán),將其運營管理模式和利益獲取機制區(qū)隔于普通用戶視界之外。一方面,平臺依托地位優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢同時扮演“運動員”與“裁判員”,呈現(xiàn)權(quán)力“再中心化”的趨勢;另一方面,平臺企業(yè)作為實際擁有“準(zhǔn)公共基礎(chǔ)設(shè)施”的商業(yè)機構(gòu),當(dāng)社會責(zé)任與商業(yè)盈利之間出現(xiàn)沖突時,難以保證其價值取向在公私之間的平衡分配。因此,擺在監(jiān)管部門面前的問題是在保障平臺自主性、自治權(quán)的同時,有效督促平臺公平、公正地履行主體責(zé)任。單純的行政監(jiān)管、內(nèi)容審查等手段并不是解決問題的唯一途徑,公眾作為與數(shù)字平臺關(guān)聯(lián)最緊密的利益相關(guān)者,已然與平臺產(chǎn)品廣泛接觸并深度捆綁。在監(jiān)督數(shù)字平臺履行社會責(zé)任、維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全和個體權(quán)益等方面,人民群眾既是離平臺最近的人,也是最有動力的新型“守門人”。在當(dāng)前階段,社會監(jiān)督配置率較低,政策引導(dǎo)社會監(jiān)督的主動性仍然較弱,應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步鼓勵調(diào)動各類社會主體的監(jiān)督參與積極性,讓其成為維護(hù)網(wǎng)絡(luò)社會和諧穩(wěn)定的主體性力量。

三是引導(dǎo)平臺企業(yè)合規(guī)自律。數(shù)字技術(shù)司空見慣的“跳躍式”發(fā)展導(dǎo)致“他律”監(jiān)管難以覆蓋平臺龐大、復(fù)雜的審批或監(jiān)管事項,在建立有效的監(jiān)管“抓手”之前,平臺仍存在諸多道德風(fēng)險和機會主義行為。首先,“他律”措施難以對所有平臺技術(shù)進(jìn)行實時“一對一盯防”。傳統(tǒng)政策工具與制度設(shè)計通常針對具體公共問題,對尚未大規(guī)模應(yīng)用、安全風(fēng)險模糊的數(shù)字產(chǎn)品缺乏前瞻性,故新數(shù)字技術(shù)在研發(fā)、推廣與大規(guī)模應(yīng)用間存在制度真空期,政策工具往往滯后于平臺產(chǎn)品上線,需要平臺自主審視新技術(shù)、新業(yè)態(tài)的尺度合規(guī)性,積極發(fā)揮“事前之治”的作用。其次,數(shù)字社會是一種以平臺、數(shù)據(jù)、算法為支撐的新型社會形態(tài),其中的多元主體每時每刻都在進(jìn)行高頻互動,衣食住行均可以通過數(shù)字平臺得到滿足,但同樣也會產(chǎn)生大量利益協(xié)調(diào)需求。實際上,平臺運營遵循的是商業(yè)效益原則,本身缺乏維護(hù)社會利益與公共利益的內(nèi)生動力,而政府的監(jiān)管力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法覆蓋諸如微博、微信、淘寶、京東等平臺每天需要處理的巨量網(wǎng)絡(luò)糾紛,必須由平臺自主承擔(dān)絕大部分監(jiān)管、協(xié)調(diào)與糾紛處理職能。由此可見,平臺生態(tài)持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵更在于引導(dǎo)平臺主體將責(zé)任內(nèi)化于商業(yè)實踐中,推動平臺廣泛開展合規(guī)建設(shè)與自律機制建設(shè)。