邵容與 胡定榮

課程的制定(making)和實施(implementation)發(fā)生在國家、地方、學校和課堂等不同層次。為了迎接經(jīng)濟全球化對高素質(zhì)國民生產(chǎn)力的要求,發(fā)揮課程在高質(zhì)量教育體系中的核心作用,我國在完善中小學課程三級管理體制的同時,突出了國家在課程事務中的主導或領(lǐng)導作用。對國家主導課程事務作用的強調(diào)并非中國特色或中央集權(quán)教育體制國家的獨特現(xiàn)象,而是世界各國具有普遍性的課程政策轉(zhuǎn)向[1]。例如,在英國教育史上,《1988年教育改革法》首次提出國家課程概念;20世紀90年代以來,美國聯(lián)邦主導建立州定課程標準,并于2010年正式頒布《州共同核心課程標準》;北歐國家如芬蘭也頒布了《國家基礎(chǔ)教育核心課程2014》。這表明在西方,英、美和北歐等教育地方分權(quán)制發(fā)達的國家自20世紀50年代以來,特別是20世紀80年代至今,存在逐步加強國家在課程事務中的領(lǐng)導作用的趨勢。

在現(xiàn)代民主國家中,國家課程是以公共政策的方式制定并實施的,這也決定了各國會在自身政治體制的框架下構(gòu)建一套國家課程治理的體制機制。在地方、學校和教師差異巨大的背景下,國家如何在課程治理中處理多主體之間的差異矛盾,兼顧質(zhì)量與公平、統(tǒng)一與自主,最終又如何有效影響中小學課程教學實踐,達到提升教育質(zhì)量的課程政策目的?對此,胡定榮基于改革開放40年中小學課程教學改革歷史,總結(jié)了我國在課程改革中決策權(quán)力有效運作的經(jīng)驗[2],但尚未對西方中小學課程決定的國家治理經(jīng)驗進行分析總結(jié)。

筆者觀察到,一批來自英、美、歐的課程知名學者對國家在課程改革中的作用開展了理論、歷史與比較分析。其中,多爾(W. Dolye)提出了課程決定層次分析的理論框架[3],科恩(D. Cohen)回顧了美國歷史上國家在課程改革中的歷史經(jīng)驗教訓[4],霍夫曼(S. Hopmman)和韋斯特伯里(I. Westbury)開展了課程決定國家作用的跨文化比較分析[5]。這為我們?nèi)嫔钊氲卣J識西方中小學課程決定中的國家作用提供了較豐富的資料。如何在此基礎(chǔ)上,從國家在課程決定中權(quán)力運作的主體、對象、工具和效果等方面總結(jié)其治理的經(jīng)驗教訓,這對完善我國中小學課程的國家治理實踐,加深我國中小學課程的國家治理的理論與歷史認識具有重要意義。

一、 西方中小學課程國家治理的歷史分析框架

課程治理是課程的利益相關(guān)者在政府主導下通過主動協(xié)商,對課程的決策、研發(fā)、實施、評價、改革等活動要素和人、財、物等條件建立機制和發(fā)揮影響力,達成共同育人目標的過程[6]。從起源來看,治理并不是課程研究的內(nèi)生概念,而是從政治學和公共管理中引入的。在20世紀20—40年代課程理論誕生之初,課程主要是地方教育部門和學校董事會的事權(quán)。現(xiàn)代國家的干預造成了課程的公共政策化,從而為課程治理的概念培育了全球性的國家政策與實踐的土壤。

課程的公共政策化本質(zhì)上是全球教育質(zhì)量競爭和現(xiàn)代國家內(nèi)部教育工具化的結(jié)果。在冷戰(zhàn)早期,以美國為首的西方國家就認識到,高度分權(quán)的教育體制對內(nèi)難以彌合日益擴大的種族、階層的教育分化,對外難以適應激烈的社會主義陣營的人力資本競爭。隨后,美國80年代頒布的報告《國家處在危急之中: 教育改革勢在必行》、2001年《不讓一個孩子掉隊》(No Child Left Behind,簡稱NCLB)法案等相關(guān)文件的名稱與內(nèi)容也無一不充斥著美國中央和各州政府對美國教育在全球競爭中處于不利境地,以及國內(nèi)各區(qū)域、種族間的教育質(zhì)量差異而產(chǎn)生的焦慮。這一系列的報告、法令推動美國各州政府和聯(lián)邦政府在課程事務中扮演更積極的角色,通過制定、規(guī)范和問責學校的課程,以期控制教育系統(tǒng)解決更廣泛的社會和經(jīng)濟問題[7]。與之類似的,澳大利亞、英國等國家自90年代以來迫于日益增加的國際教育競爭的壓力,而不得不對以往教育領(lǐng)域的分權(quán)制傳統(tǒng)進行調(diào)整,制定國家課程方案[8]。相較于英語系國家,德國為代表的歐陸國家有更悠久的國家制定教學大綱的傳統(tǒng),但也因青年失業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展對勞動力市場的需求問題,引進了美國的課程理論以取代傳統(tǒng)的教學論(Didaktik)作為指導,發(fā)展同時包含專業(yè)以及政治視角的課程治理模式[9]。

因此,作為公共政策的中小學國家課程有兩個目的,對內(nèi)主要是實現(xiàn)教育質(zhì)量的優(yōu)質(zhì)均衡,對外則需要保持國家教育質(zhì)量在知識經(jīng)濟時代的全球競爭力。這兩個目的構(gòu)成了國家課程作為一種公共政策的合法性依據(jù),也是對西方中小學課程的國家治理的效果進行判斷的標準。西方中小學課程國家治理的歷史分析框架就是為上述之果而溯治理之因的一個分析方式,以課程作為一種公共政策從制定到實施的過程,分析這個過程中治理主體、治理對象、治理結(jié)構(gòu)和治理工具對于課程育人的上述目的達成的影響。

(一) 國家課程治理的主體: 對課程公共性的分析

課程治理的主體反映的是國家課程代表誰的利益的問題,也就是在現(xiàn)代國家的框架中回應“誰的知識最有價值的問題”。首先,國家的課程區(qū)別于地方、學校的課程,不僅是專業(yè)工作者的治權(quán)、事權(quán)和職權(quán),也不僅是直接利益相關(guān)者的共同事務,而是國家代表全體公眾對于哪些知識、技能和態(tài)度是必備的做出的權(quán)威性決定。其次,現(xiàn)代的民主國家要在形式和價值上彰顯課程的公眾屬性。因此,霍夫曼最早提出了國家課程的“兩個前提”理論,認為國家課程不僅要具備課程的內(nèi)容、傳授方式與學生發(fā)展結(jié)果一致性的“效果前提”,還要具備使課程知識避免成為特殊群體的知識特權(quán),而代表更廣泛的公眾利益的“民主前提”。[10]韋斯特伯里進而提出,由于現(xiàn)代國家的體制使課程的政治權(quán)力凌駕于專業(yè)權(quán)力之上,如何認識政治、公共的利益與專業(yè)利益的矛盾成為當代課程理論迫切需要解決而很少得到關(guān)注的問題。[11]在這個意義上,治理主體表明國家課程由誰主導、代表誰的訴求、采用誰的話語,是在真正意義上代表了公共利益還是只以民主程序所掩蓋地代表了少數(shù)精英和既得利益階層的利益。

(二) 國家課程治理的對象: 對課程活動要素的規(guī)范

課程治理的對象反映的是國家課程到底規(guī)范了課程活動的何種要素,由此可以認識國家的課程權(quán)力是什么及其如何行使的問題。國家課程是以“課程文本”,即國家教育部門或教育委員會發(fā)布的權(quán)威性文件而非情境性的實踐的形式存在的。一般來說當代國家課程具備以下的特征: 它是以教育委員會為主導的不同團體工作的結(jié)果;它為學校教授的內(nèi)容、順序、方式以及教師的工作、學生學習的能力標準、學校的工作和組織方式等提出了權(quán)威性的任務或要求,并用于當局對學校的合理化、合法化和問責。[12]但是從歷史上來看,國家到底對課程的哪些要素提出了規(guī)范經(jīng)歷了一個漫長的政策與理論的爭論和演進過程,反映了不同時期政界和學界對政府、課程、教育的關(guān)系的認識。作為治理對象的國家課程的內(nèi)容、形式直接決定了治理的活動過程是如何發(fā)生的,是課程治理不同歷史階段最顯著的表征。

(三) 國家課程治理的結(jié)構(gòu): 對課程活動權(quán)責的分配

課程治理的結(jié)構(gòu)反映的是在國家課程的制定與實施中不同主體的權(quán)責關(guān)系,但國家課程的治理是由兩套相對獨立而又相互影響的結(jié)構(gòu)所構(gòu)成的,其原因在于國家課程的中介性。韋斯特伯里指出,公眾關(guān)切并不能直接轉(zhuǎn)變?yōu)閷W校的實踐,學校也并不直接接受公共輿論的監(jiān)督,國家通過制定課程文本成為公共教育辯論、政黨綱領(lǐng)與學校和其他場所的課程實施之間的中介,以課程文件作為對話的焦點。[13]因此,國家課程治理的結(jié)構(gòu)包括公共結(jié)構(gòu)和教育結(jié)構(gòu)。公共結(jié)構(gòu)涉及不同利益主體的教育訴求如何轉(zhuǎn)變?yōu)閲艺n程文本,反映國家與其他利益相關(guān)者的關(guān)系。其合理性主要取決于國家的公共結(jié)構(gòu)是否能為國家課程帶來合法性,即能否使公眾—政治的、專業(yè)—理論的以及實踐—學校教育的話語網(wǎng)絡(luò)形成共識[14]。教育結(jié)構(gòu)涉及理想的課程實踐如何轉(zhuǎn)變?yōu)榍榫车恼n堂實踐,反映課程的制定與實施中國家、地方與學校之間的關(guān)系以及不同的教育部門之間的關(guān)系。其合理性主要取決于國家課程在這個結(jié)構(gòu)中得到有效實施,在落實國家意圖的前提下充分調(diào)動不同層次的主體能動性,整體提高教育質(zhì)量。

(四) 國家課程治理的工具: 對課程活動條件的保障

課程治理的工具反映的是治理結(jié)構(gòu)中不同的主體被何種方式所激勵或所限制,以維護治理結(jié)構(gòu)的運行?！肮ぞ摺钡母拍钍桥c新公共管理和治理理論相伴而生的,并試圖描述在政府、市場與社會等多種主體互動的背景下多元化的公共政策實施手段。[15]公共政策的研究者一般認為治理工具的選擇是治理的目的、背景、結(jié)構(gòu)、制度和主體動機多種因素影響下的結(jié)果。[16]因此,課程治理工具的選擇是國家課程治理的主體、對象和結(jié)構(gòu)綜合影響下的結(jié)果,是上述三者的特征在國家課程治理框架中的集中表現(xiàn)。目前比較常見的一種政策工具的分類方式是將其分為管制類、激勵類、信息傳遞類[17],這個框架將用于后續(xù)對西方國家中小學課程治理的工具分析。

二、 西方中小學課程國家治理的歷史沿革

本文研究的西方國家課程治理的歷史以1958年美國頒布《國防教育法》為起點,依據(jù)包括西方國家頒布的重要的政策、報告,以及國內(nèi)外學者相關(guān)的文本、實證的研究?；谏鲜龅目蚣?本研究試圖對西方中小學課程國家治理的歷史發(fā)展階段及其趨勢進行說明。

(一) 西方中小學課程國家治理的歷史發(fā)展階段

西方國家課程治理的歷史變化最直接地表現(xiàn)為治理對象,即國家課程的文本對何種課程要素、采用何種形式進行規(guī)范?？偟膩砜?西方國家課程治理的歷史經(jīng)歷了如下三個階段。

1. 20世紀50—80年代: 以課程內(nèi)容為主要對象的傳播式治理

20世紀50年代以來,美國作為西方陣營的領(lǐng)袖率先開始通過立法開展國家課程治理,以對內(nèi)彌合日益擴大的種族、階層的教育分化,對外適應激烈的全球人力資本競爭。在《國防教育法》頒布時,美國國家職能主要是加強了一些特定科目的地位,之后則轉(zhuǎn)向政府直接資助相關(guān)機構(gòu)制定課程并通過財政手段鼓勵地方和學校采用。在這一時期,美國國家課程治理受到傳播理論的深刻影響,將課程治理視為把國家委托相關(guān)機構(gòu)制定的課程傳播給潛在使用者的過程,形成了中央政府作為委托者、科研機構(gòu)作為生產(chǎn)者和地方、學校作為實施者的治理結(jié)構(gòu)。美國1958年的《國防教育法》、1965年的初等和中等教育法,以及1972年成立的國家教育研究所都將向地方和學校傳播國家制定的課程視為主要任務[18]。

盡管上述舉措在20世紀90年代和70年代得到了普遍支持,但幾乎沒有證據(jù)表明,國家推動課程的傳播實際導致了地方和學校教育實踐的變化[19]。調(diào)查顯示,美國科學基金會資助的課程的學區(qū)使用率幾乎不超過30%,相當一部分課程的使用率在5%—15%之間。[20]至此,國家負責開發(fā)并傳播內(nèi)容的早期治理嘗試基本宣告失敗。西方各國逐漸轉(zhuǎn)向建立國家課程標準,并在真正意義上使得國家課程治理成為當時西方陣營普遍推動教育變革的舉措。

2. 20世紀80—90年代: 以課程目標為主要對象的輸入式治理

從20世紀80年代末開始,政策制定者致力于在學校的核心科目中制定更多學業(yè)成就上的嚴格學習標準,以推動學校教育系統(tǒng)的整體變革。這一時期比較著名的文件是英國《1988年教育改革法》和美國加利福尼亞州在80年代制定的數(shù)學和英語課程框架。美國各州和其他西方國家的中央政府制定了課程框架來明確的學習標準,并調(diào)整政策來支持這些標準[21]。這一時期以課程目標為本的治理方式被西方學者稱為“輸入式”治理[22],最初受到新自由主義的政治思想的影響,試圖以小政府和市場化的方式重新塑造政府治理教育的方式。之后,系統(tǒng)變革理論更深刻地塑造了西方國家以課程目標為本的輸入式治理方式,一些學者主張政策圍繞學習標準為當?shù)亟逃ぷ髡咛峁└恢碌慕虒W指導,并使這些標準與評估、課程和專業(yè)發(fā)展保持一致,就會有助于改善課堂教學和學習[23]。這一歷史時期另一個標志性的特征是,西方各國以國家課程委員會為載體的、精英集體協(xié)商的治理公共結(jié)構(gòu)逐漸形成。

3. 2000年至今: 以課程評價為主要對象的輸出式治理

21世紀以后,西方國家課程治理體系趨于完善的一個標志是加入了教育評價作為國家問責的基礎(chǔ)。西方學者認為這種趨勢反映了新形式的國家課程已經(jīng)將重點從輸入監(jiān)管——詳細說明要教授的內(nèi)容,轉(zhuǎn)移到輸出監(jiān)管——評估教育的輸出,通過分析成績數(shù)據(jù)和學校檢查來衡量。[24]例如,美國NCLB法案增加了考試的數(shù)量,在各年級和學科領(lǐng)域增加了評估,并授權(quán)各州開始更積極地公布測試結(jié)果;英國課程與資格當局2002年為了完善國家課程的評估,也公布了次年四個關(guān)鍵階段的評價與報告安排[25];美國地方?jīng)Q策者在NCLB立法所規(guī)定的后果的壓力下,也采用了更嚴厲的管理手段,例如根據(jù)成績關(guān)閉或者整合學校等等[26]。至此,西方國家基于“標準—評價—問責”的治理結(jié)構(gòu)基本形成,國家的課程權(quán)力趨于明確[27]。

(二) 西方中小學課程國家治理的歷史發(fā)展趨勢

1. 治理主體: 從教育領(lǐng)袖主導向精英集體協(xié)商轉(zhuǎn)變

委員會在西方國家課程改革的歷史中長期存在,但以往諸如美國教育協(xié)會十人委員會、十五人委員會等組織主要是一些教育工作者和研究者自發(fā)結(jié)成的。在20世紀50年代以前,一批地方政府與上述的委員會開展了密切的合作,推動地方課程治理的變革。[28]但隨著課程改革逐漸成為一項國家主導的公共政治行動,以區(qū)域性教育行政官員、教育工作者與研究者構(gòu)成的傳統(tǒng)委員會結(jié)構(gòu)愈發(fā)難以代表廣泛的利益團體對學校教育的關(guān)切。哈夫特和霍夫曼分析了70年代德國課程委員會由教師和教育工作者主導轉(zhuǎn)向多元化的改革,并提出教育系統(tǒng)需要通過多領(lǐng)域精英參與的課程委員會獲得可行的、合法的敘述,表明學校對社會和政治需求的回應[29]。韋斯特伯里則進一步在跨國研究中證明了課程委員會的結(jié)構(gòu)與形式在21世紀全球范圍內(nèi)存在驚人的一致性。[30]當前西方各國課程委員會不僅容納了學校系統(tǒng)內(nèi)的教師、地方教育督導、學科領(lǐng)域的教師等實踐團體,還有相當比例的其他精英人士,包括藝術(shù)界代表、銀行界代表等等,在美國這些人士的比重幾乎能夠達到1/5[31]。

2. 治理對象: 從課程部分要素向課程為核心的教育系統(tǒng)轉(zhuǎn)變

從科目、內(nèi)容到標準、評價,西方國家課程治理對象并不是從一些要素到另一些要素,而是從課程的部分要素到課程的全部要素,再到影響課程的整體教育系統(tǒng)。近年來,諸如2013年美國頒布的《州共同核心課程標準》(Common Core State Standards,簡稱CCSS)、2014年英國頒布的《國家課程框架文件》對國家課程的育人目標、內(nèi)容、實施方式和組織管理都做了詳細的說明和規(guī)定。國家課程向?qū)W校提出關(guān)于教什么、如何實施的權(quán)威決定和期望,并由此推動包括教師培養(yǎng)、教材編制和教育評估在內(nèi)的基礎(chǔ)教育系統(tǒng)變革,正成為國家引導和控制教育系統(tǒng)改革的核心工具。

3. 治理結(jié)構(gòu): 公共結(jié)構(gòu)的民主化與教育結(jié)構(gòu)的分權(quán)化

在過去的數(shù)十年里,西方國家當局為了回應如何對作為公共服務的學校課程做出決定的問題,創(chuàng)造了一套結(jié)構(gòu)和過程,使課程大綱中的制定者能夠接受不同來源的教育訴求并將其合法的表達[32]。韋斯特伯里對比了20世紀90年代后期挪威的《課程大綱1997》(L?replanverket 1997,簡稱L97)、美國的《伊利諾伊州學習標準》(Illinois Learning Standards,簡稱ILS)委員會與70年代德國課程委員會的結(jié)構(gòu)以后發(fā)現(xiàn),所有委員會的編寫工作是由中央與地方的教育行政官員、學校系統(tǒng)內(nèi)的教師、學科領(lǐng)域的專家主導的;相較德國,L97和ILS的委員會則向更多的群體開放開放[33]。他基于上述的歷史比較,進一步提出了課程委員會在形式上與政治切割并試圖表現(xiàn)其中立性的一系列逐漸成熟的原則[34],包括利益的代表性、對公眾和專業(yè)符號的服從性、對本土文化的包容性以及對專業(yè)和公眾訴求的平衡性[35]。

與公共結(jié)構(gòu)的民主化相對的則是課程治理教育結(jié)構(gòu)在文本框架下進一步的分權(quán)化。韋斯特伯里認為,近幾十年來西方國家課程治理仍然遵循了區(qū)分(compartmentalization)和許可(licensing)的原則。[36]區(qū)分是指教育部門內(nèi)部將課程制定的部門與實施的部門、提供監(jiān)管和支持的部門相互區(qū)別、相互隔離。由此,課程方案成為對學校教授內(nèi)容與如何教授的具體規(guī)定,而將教材的提供、教師的培養(yǎng)和成績認證的職能從課程制定的機構(gòu)中剝離。許可以一種市場邏輯劃分了課程的制定與實施中國家、地方與學校的權(quán)責。西方國家的中央政府主要負責制定標準,通過經(jīng)濟手段干預問責結(jié)果,并允許教師在涵蓋了國家課程內(nèi)容的前提下,根據(jù)實際需求自由地以任何方式教學。這種舉措能夠降低國家制定課程的風險,但也使決策的權(quán)威脫離了執(zhí)行的責任。

4. 治理工具: 市場化組合的管制、激勵類工具和始終有限的信息傳遞工具

早期西方國家主要是以財政政策作為激勵工具,通過給予撥款或者停止撥款,用來鼓勵或者限制地方和學校的教育活動。工具的組合化是在標準化的時期逐漸發(fā)生,并以美國頒布NCLB法案而趨于完善的。相對嚴格的問責標準與大規(guī)模國家評估的結(jié)合使以美國為首的西方國家在保持對采用國家標準并取得較好學業(yè)成績的地方、學校進行激勵的同時,也能夠通過合法的問責程序處罰甚至關(guān)停學校。

但西方國家長期以來都只采用有限的信息傳遞工具,這使得組合化的管制、激勵類工具的使用成為一種高度市場化的治理方式。上述區(qū)分的原則使國家的課程治理被局限在對課程文本和政策的治理,但由于實施和保障權(quán)力的條分縷析,課程委員會并不能實質(zhì)地為課程方案的實施做出教材、教師發(fā)展或者績效管理等方面的承諾。

5. 治理效果: 被更廣泛采納的課程標準及其與實踐的脫節(jié)

西方國家課程治理在21世紀一個顯著的變化是,課程標準的制定權(quán)逐漸從各州、省整合到國家當局,這使得課程標準在更大范圍內(nèi)被采用并得到了立法的支持。在一些早期的案例,例如對挪威L97課程標準的研究中,學校所有者、學校領(lǐng)導和教師有相當大的自由裁量權(quán),可以用自己的方式解釋國家課程[37]。但近年來的標準,例如美國的CCSS規(guī)范并引導了全國的學校教育活動。研究表明,絕大部分的州都已經(jīng)采用了CCSS[38],并且在教師和學校的工作指導方面都受益于標準的廣泛采用[39]。

然而,研究表明西方中小學課程的國家治理始終只能對學校教學實踐產(chǎn)生有限的影響。哈夫特和霍夫曼稱西方國家課程治理的運作方式為“動蕩環(huán)境中的制度化的糊弄”。[40]科恩的研究揭示了在過去的近三十年里美國國家課程政策與學校育人實踐之間的分隔始終存在。[41]在美國伊利諾伊州,有關(guān)調(diào)查表明ILS標準實施五年以來,43%的學校處于第三級,即向ILS主導的系統(tǒng)過渡,但沒有學校達到更高的實施水平。[42]從PISA測試來看,美、英、德、澳等國學生表現(xiàn)均大幅落后于東亞國家,相較以往并沒有顯著的進步。更廣泛的調(diào)查也發(fā)現(xiàn),沒有證據(jù)表明各州實施CCSS后看到更大的成就收益。[43]

三、 西方中小學課程國家治理的經(jīng)驗教訓

西方國家中小學課程的公共政策化產(chǎn)生了一系列治理的變革,其成果諸如素養(yǎng)導向的課程標準、基于測量的問責政策等,對世界范圍產(chǎn)生了影響,特別是對21世紀以來中國國家課程改革的政策制訂產(chǎn)生了影響。但是從上述的歷史回顧來看,西方國家中小學課程治理沒有對學校教育質(zhì)量提升產(chǎn)生顯著效果,這就需要從治理的各要素來反思其經(jīng)驗和教訓。

(一) 西方中小學課程國家治理的經(jīng)驗

1. 基于多主體參與協(xié)商保證了課程創(chuàng)新活力

半個世紀以來,西方國家尤其是美國主導了課程理論以及全球課程改革中概念話語的建立與發(fā)展,這與其課程治理體系中課程專家、科學家和企業(yè)家等多種主體協(xié)同參與的機制存在密切的聯(lián)系。

在課程政策方面,美國歷次課程改革的主張都伴隨著話語革新,依托多主體協(xié)同參與構(gòu)建前沿性和引領(lǐng)性的概念。例如,大觀念(big idea)教學來自以布魯納(Bruna)為首的教育學家、心理學家;STEM的概念由美國國家科學基金提出,其雛形“SMET”來自1986年美國國家科學委員會[44];核心素養(yǎng)中“團隊合作”“領(lǐng)導力”等概念則來自商界。這些機構(gòu)、組織的廣泛參與,為美國課程政策注入了變革的活力,使得美國在概念話語的體系上始終引領(lǐng)世界課程改革的風向。

在課程理論方面,西方國家的課程研究在近幾十年來表現(xiàn)出對本土改革實踐及時、深刻的反思性。自古德萊德(Goodled)以來,多爾、霍夫曼、韋斯特伯里為代表的西方學者都深入地參與了課程改革的文本以及實施工作,基于不同年代國家課程制定和實施的實踐,圍繞課程作為公共文本和實際運作的差異、國家課程治理的性質(zhì)、內(nèi)容以及課程有效實施等問題產(chǎn)生了豐富的理論思辨和實證成果。從學科結(jié)構(gòu)運動開始,西方國家每一次課程改革都伴隨著課程專家的參與,正是在這個過程中西方國家尤其是美國、英國長期保持了課程研究的中心地位。

2. 基于公共訴求的回應凝聚課程改革共識

西方國家課程治理的實踐表明,作為政治實踐的國家課程治理是必要的。通過立法,整合并明確不同主體的利益訴求,平衡并劃分國家與地方、學校的權(quán)責,塑造學校工作合法的公共敘事是國家課程治理的重要職能。

通過國家的治理,廣泛的政治和公眾話語依靠國家權(quán)威與制度在課程文本中得到協(xié)調(diào),并將政治期望與學校的實際傳統(tǒng)結(jié)合起來。當代高質(zhì)量的教育內(nèi)涵是優(yōu)質(zhì)、均衡,本質(zhì)地區(qū)別于前工業(yè)時代教育服務于少數(shù)人的特征。相較于地方、學校,國家體制是整合公眾訴求的基礎(chǔ)。例如美國NCLB法案以及隨后奧巴馬政府出臺的一系列法令反映了在全球競爭和產(chǎn)業(yè)更新的歷史背景下,人的發(fā)展需求與國家維持穩(wěn)定、參與全球競爭的訴求的整合。由于人民并不能將教育訴求直接轉(zhuǎn)變?yōu)榭晒W校實施的課程方案,國家的中介性就體現(xiàn)在對公共關(guān)切的整合性和對學校教育工作的規(guī)范性。這個認識揭示了國家課程治理不僅是一個專業(yè)問題,更是一個公共問題;不僅要解決課程內(nèi)容和組織順序的問題,還要解決課程作為權(quán)威性文本生成的合法性問題。

3. 市場化的治理工具組合避免行政“一刀切”的現(xiàn)象

標準化和問責制相結(jié)合的治理工具組合之所以在近年來成為一種全球的趨勢,與其在一定程度上鼓勵了地方和學校的能動性,避免行政過度干預是有關(guān)的。由于全球課程標準普遍期望實現(xiàn)的創(chuàng)新、創(chuàng)造、批判性思維、包容、幸福和歸屬感是不可能直接從高層實施,需要明確的戰(zhàn)略來鼓勵并且擴大地方創(chuàng)新的影響[45]。相應的,素養(yǎng)導向的改革更強調(diào)知識與具體情境相結(jié)合的教學法,這些特征正要求教師在地方和學校發(fā)揮能動性,將國家課程視為一種認知的資源而非限制[46]。在這種背景下,市場化的治理工具組合允許地方和學校在受到國家教育質(zhì)量監(jiān)測的約束下采用更靈活地方式開展具體的教育教學活動,避免了國家權(quán)力對于具體情境的課堂教學“一刀切”的管制。

(二) 西方中小學課程國家治理的教訓

1. 對少部分精英的政策回應導致國家課程的公共性缺失

波普科維茨(Popkewitz)認為全球教育競爭的危機是依據(jù)一定的價值取向與思考框架對現(xiàn)實所做的判斷,其本質(zhì)是一種社會想象。[47]那么,西方國家課程治理是被“誰”的危機所驅(qū)動的?對教育質(zhì)量的憂慮反映了“誰”對利益受損的想象?歷史上,西方國家的課程治理重視的是涉及產(chǎn)業(yè)競爭的學科而不是學生的全面發(fā)展,在學業(yè)標準上重視的是符合國際競爭的人才需要而不是全體學生全面發(fā)展的需要,在教育對象上重視拔尖創(chuàng)新人才培養(yǎng)而忽視普遍的學生素養(yǎng)提高。究其原因,西方中小學課程國家治理的主體是西方國家資產(chǎn)階級民主政治結(jié)構(gòu)的縮影,其中的教育人士主要是專家、高層教育官員、領(lǐng)袖教師,其他相關(guān)者則是企業(yè)家、金融家、藝術(shù)家等,課程委員會中缺乏普通教師和勞動者的代表。

危機驅(qū)動與政治結(jié)構(gòu)的結(jié)合,使得西方國家課程治理的本質(zhì)淪為以表面的民主程序所掩蓋的、符合精英階層利益的文化再生產(chǎn),造成了課程公共性的實質(zhì)性缺失。國家課程的文本反映的是社會精英層次對人的發(fā)展的訴求,因而“質(zhì)量”成為少數(shù)人的質(zhì)量,而標準也成為少數(shù)社會精英的而非大眾的標準。有研究表明,新自由主義主導下的課程改革損害了有色人種的受教育權(quán),非裔和拉丁裔的學生在2000年前后畢業(yè)率已經(jīng)不足40%[48]。

2. 基于標準-問責的市場化治理導致教育質(zhì)量分化加劇

有學者認為,基于問責和標準的國家治理反映的是公共教育系統(tǒng)的“私有化”特征。[49]阿普爾(Apple)、波普科維茨、佐藤學等學者都尖銳地批判了市場邏輯對公共教育根本性質(zhì)的侵犯[50],國家與學校成為“用戶與廠商”的關(guān)系,反映了新自由主義對教育改革深刻的影響[51]。

在這種制度下,國家課程治理的教育結(jié)構(gòu)實際上放棄了對課程實施過程的支持和干預?；跇藴屎蛦栘煹氖袌龌卫磉M一步造成了不同區(qū)域、學校的分化,尤其使薄弱的學校陷入更為不利的處境。數(shù)據(jù)也表明,2015年P(guān)ISA測試中6%的美國學生數(shù)學成績在全球范圍內(nèi)名列前茅,但29%的學生得分低于基線水平[52],考慮到美國學生數(shù)學均分低于全球平均分20分左右,這是非常令人震驚的內(nèi)部分化。

3. 課程權(quán)責的條塊分割造成課程政策與實施的脫節(jié)

哈夫特和霍夫曼的研究都發(fā)現(xiàn)了國家課程權(quán)力的條塊分割成為課程實施困境的根源。課程決策與實施、評價、保障權(quán)力的條塊分割,是造成課程委員會的制定工作與實施分離的“罪魁禍首”。國家的課程治理被限制于對特定學校類型中可能教授的內(nèi)容以及如何教授的具體規(guī)定,而不圍繞著相關(guān)的教材編制、資金的提供和對教師發(fā)展的支持展開。這種治理結(jié)構(gòu)在分權(quán)制的國家體制下幾乎架空了國家課程實施的權(quán)力。有研究表明,美國CCSS實施以后,數(shù)學教科書與標準存在大量的不一致[53],以及標準制定以后,數(shù)學教師并沒有得到有效地支持其中數(shù)學課程標準的教學材料[54]。這種治理方式與西方分權(quán)制傳統(tǒng)結(jié)合的結(jié)果就導致州政府、地方教育部門、教材出版商、教師團體和學校在課程的實施中各行其是[55],使課程文件成為脫離了實施條件、過程的政治性文本。

(三) 西方中小學課程國家治理的啟示

國家課程治理既是一個理論問題,也是一個教育公共政策的實踐問題;既反映全球課程改革的一致性,也與國家文化、制度與教育傳統(tǒng)密切相關(guān)。從體制差異來看,美、英等國課程權(quán)力長期在地方上,其治理困境在于缺少權(quán)力統(tǒng)籌,造成了治理與實施的脫節(jié),對提高教育質(zhì)量產(chǎn)生的積極作用始終有限。反觀我國課程權(quán)力集中于中央,地方、學校的自主性不足;國家權(quán)力的行使主要還是以行政命令的手段為主,在改革中更容易出現(xiàn)“一放就亂、一管就死”的兩難治理困境。西方中小學課程的國家治理啟示我國應處理好以下三對矛盾:

一是執(zhí)行力與創(chuàng)新活力的矛盾。國家課程的教育意圖總是通過不同層級主體的實施實現(xiàn)的,治理應該是在落實國家意圖的前提下尊重并鼓勵實施主體創(chuàng)新活力的過程。

二是質(zhì)量與公平的矛盾。國家課程即與全球教育競爭密切相關(guān),又關(guān)系到全體國民的集體福祉,應妥善平衡教育質(zhì)量與公平的問題。

三是穩(wěn)定與變革的矛盾。國家課程的變革是推動教育系統(tǒng)變革的重要手段,但也要警惕在這個過程中國家以公權(quán)力破壞學校教育一般的、穩(wěn)定的特征與生態(tài),造成“運動式治理”的不良后果。