李傲　侯皓瀚

[摘 要] 檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟作為傳統(tǒng)檢察職能的突破與發(fā)展，在“四大檢察”“十大業(yè)務(wù)”中形成了新的權(quán)力配置格局。檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件存在受案范圍“等”外領(lǐng)域擴(kuò)張的無(wú)序化、起訴資格與起訴順位的結(jié)構(gòu)化以及辦案模式實(shí)然層面的主導(dǎo)化。而檢察公益訴訟的理論基礎(chǔ)主要依托于固有的當(dāng)事人適格、訴訟擔(dān)當(dāng)、訴訟信托以及支持起訴等理論，并未區(qū)分法律監(jiān)督與直接提起訴訟之間的權(quán)力—權(quán)利界限。檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件的應(yīng)然狀態(tài)應(yīng)考量公益訴訟起訴人的立法定位、調(diào)查取證的權(quán)利邊界以及不同程序之間銜接的具體向度等方面。

[關(guān)鍵詞] 公益訴訟；行政化；刑事化；調(diào)查核實(shí)；調(diào)查取證

[DOI編號(hào)] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2023.11.013

[中圖分類號(hào)] D925.3; D922.68? ? ? ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? ?[文章編號(hào)] 1004-0544（2023）11-0120-08

基金項(xiàng)目：2022年教育部人文社科重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)司法保障與服務(wù)的完善研究”（22JJD820014）。

作者簡(jiǎn)介：李傲（1968—），女，法學(xué)博士，武漢大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；侯皓瀚（1998—），男，武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生。

一、引言

黨的二十大報(bào)告指出“加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作。完善公益訴訟制度”[1]（p18）。2021年6月，黨中央在《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱為“《法律監(jiān)督工作意見(jiàn)》”）中，提出了“以高度的政治自覺(jué)依法履行刑事、民事、行政和公益訴訟等檢察職能”的要求，將檢察自覺(jué)和檢察擔(dān)當(dāng)融入檢察各項(xiàng)工作全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展。檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能，應(yīng)與其他各類監(jiān)督形態(tài)之間形成有機(jī)貫通和相互協(xié)調(diào)，在全面深化司法體制改革過(guò)程中提升檢察監(jiān)督的制度能效。自公益訴訟試點(diǎn)以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟從依據(jù)來(lái)源上具備了法律效力層級(jí)的規(guī)范授權(quán)。2017年修訂的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱為“《民事訴訟法》”）第55條第2款，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱為“《行政訴訟法》”）第25條第4款，將檢察機(jī)關(guān)納入提起公益訴訟的適格起訴主體范圍。而在傳統(tǒng)的民事訴訟構(gòu)造當(dāng)中，民事訴訟起訴主體的資格確認(rèn)須以“當(dāng)事人適格”為理論基礎(chǔ)。這要求當(dāng)事人享有權(quán)利和義務(wù)并且是與案件有“直接利害關(guān)系人”，否則不能成為適格的民事訴訟原告[2]（p19）。對(duì)于行政訴訟而言，檢察機(jī)關(guān)作為超然的法律監(jiān)督主體，亦不能直接通過(guò)參與訴訟來(lái)督促行政執(zhí)法。依照《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》（以下簡(jiǎn)稱為“《檢察院組織法》”）第21條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)發(fā)出檢察建議、糾正意見(jiàn)和提起抗訴的方式實(shí)現(xiàn)訴訟監(jiān)督效能，第20條第4項(xiàng)將“提起公益訴訟”作為一項(xiàng)獨(dú)立的職能體現(xiàn)在檢察權(quán)體系當(dāng)中。

由檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟起訴人角色，其在提起公益訴訟的過(guò)程中涉及無(wú)法量化的公益侵害，此種客體的侵害涵蓋不特定多數(shù)受害人的情形。以環(huán)境公益訴訟為例，環(huán)境污染、非法采砂或者非法捕撈等環(huán)境犯罪案件可同時(shí)對(duì)特定的和不特定的多數(shù)人產(chǎn)生直接侵害結(jié)果。在特定多數(shù)人的代表人訴訟之外，環(huán)境公益訴訟將適格的環(huán)保組織或者檢察機(jī)關(guān)納入起訴主體資格范圍。立法將檢察機(jī)關(guān)擬制為適格的當(dāng)事人，體現(xiàn)了訴訟能力、訴訟資源和專業(yè)知識(shí)三方面的要求[3]（p99）。在不特定多數(shù)受害人的公益訴訟案件情形中，從應(yīng)然層面考察起訴主體的適格性，這反映了訴訟擔(dān)當(dāng)理論的依據(jù)來(lái)源；而對(duì)于沒(méi)有受害人的公益訴訟案件，檢察機(jī)關(guān)是首要的直接起訴主體。例如，國(guó)財(cái)國(guó)土、野生動(dòng)植物保護(hù)以及食品藥品安全等[4]（p99）。這就意味著，檢察機(jī)關(guān)根據(jù)法律的直接授權(quán)代表“不特定多數(shù)人”利益參與民事、行政公益訴訟，從職責(zé)權(quán)限上其與民事、行政原告并無(wú)二致。然而，受限于有限的訴訟能力，自然人并不具備提起訴訟的條件。檢察機(jī)關(guān)在不特定多數(shù)受害人的公益受到侵害的情形中，僅作為備位的訴訟實(shí)施權(quán)人。因而，起訴順位的立法設(shè)計(jì)揭示了公益訴訟的辦案模式應(yīng)當(dāng)區(qū)分是否存在不特定多數(shù)受害人的情形。提起公益訴訟的主體與不特定受害人之間僅在合法權(quán)益的公共價(jià)值屬性層面具備關(guān)聯(lián)性，即將國(guó)家利益與公共利益予以關(guān)聯(lián)。但是，這一解釋缺乏同一訴訟內(nèi)原被告之間相對(duì)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。不得反訴這一規(guī)定與傳統(tǒng)民事、行政訴訟法以私益救濟(jì)為目的的辦案價(jià)值相矛盾。

根據(jù)近年來(lái)的司法實(shí)踐可知，檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件愈加關(guān)注公益范疇的邊界探討。在原有的公益訴訟案件類型中，逐漸朝著“數(shù)據(jù)權(quán)利”“個(gè)人信息保護(hù)”乃至“政府誠(chéng)信”等方向延伸。基于此理，檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟的法定職能中更加傾向于成為第一順位的訴訟主體。社會(huì)組織參與公益訴訟的能力乃至資源將進(jìn)一步削弱，不特定多數(shù)受害人作為公益侵害對(duì)象的案件范圍進(jìn)一步縮減。由此，本文試圖從檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟案件的角色定位出發(fā)，明晰“四大檢察”職能中公益訴訟檢察職能的應(yīng)然定位，豐富檢察公益訴訟運(yùn)行模式的法理依據(jù)，嘗試形成契合公益訴訟案件固有屬性的實(shí)踐方案。

二、檢察機(jī)關(guān)公益訴訟職能履行的具體表現(xiàn)

2018年《檢察院組織法》修訂后，“四大檢察”改革反映的是檢察業(yè)務(wù)模塊化和一體化的職能重組。檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件，其權(quán)力溯源須滿足邏輯自洽的理論論證，且應(yīng)當(dāng)明確公益訴訟的權(quán)能單列于公訴關(guān)系之外乃屬傳統(tǒng)理論的突破。在法益侵害的公益保護(hù)路徑中尋求法理依據(jù)，這也是為了契合國(guó)家監(jiān)察體制改革背景下公益訴訟檢察業(yè)務(wù)構(gòu)建與原有監(jiān)察職能轉(zhuǎn)型的時(shí)代需要[5]（p50）。

第一，檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件受案范圍擴(kuò)張的專業(yè)化與專門(mén)化。公共利益范疇的概括性與司法上難以界定等特點(diǎn)，使得檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的案件范圍不斷延展。從學(xué)理層面，新近的研究成果均指向了檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件的范圍應(yīng)予拓展而非收縮?！暗取蓖忸I(lǐng)域探索默認(rèn)了國(guó)家利益與公共利益保護(hù)方式的同一性，盡管二者在具體侵害對(duì)象指向的意義上并不當(dāng)然一致，但是公益訴訟救濟(jì)模式的專門(mén)化使得檢察機(jī)關(guān)以該種方式辦理案件可獲得更為廣泛的理論基礎(chǔ)、政治依據(jù)和社會(huì)支持。正因?yàn)槲覈?guó)的政治制度建立在黨的領(lǐng)導(dǎo)這一根本立場(chǎng)之上，公共利益保護(hù)兼有政黨屬性與政府屬性的二重特點(diǎn)。廣義政府應(yīng)依據(jù)政黨治理邏輯應(yīng)對(duì)涉及政治要素的公共管理問(wèn)題，在公益訴訟中即體現(xiàn)為英烈保護(hù)、國(guó)財(cái)國(guó)土等公益客體。而面對(duì)非政治的公共利益保護(hù)問(wèn)題時(shí)，廣義的公共治理應(yīng)重視以政府治理為主導(dǎo)的實(shí)踐邏輯[6]（p2）。由此可知，檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件的范圍亦在公益保護(hù)的社會(huì)治理過(guò)程中逐漸擴(kuò)張。

第二，檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟案件辦理的起訴順位趨于結(jié)構(gòu)化。在以社會(huì)組織為主要起訴主體的環(huán)境公益訴訟案件中，大量的環(huán)境公益訴訟案件的實(shí)質(zhì)起訴主體成為檢察機(jī)關(guān)。此種將環(huán)保組織或者其他社會(huì)組織機(jī)構(gòu)排除在首要考慮的環(huán)境公益訴訟主體范圍之外的現(xiàn)實(shí)做法，實(shí)際上已經(jīng)偏離了立法的本意，其背后大多是緣于諸如社會(huì)組織的調(diào)查取證能力有限、方式單一以及程序效果的剛性缺乏等方面的不足。而對(duì)于不存在特定受害人的公益訴訟案件，檢察機(jī)關(guān)自動(dòng)獲得固有的起訴順位。此種起訴順位的結(jié)構(gòu)化，在公益訴訟實(shí)踐中潛移默化為起訴能力的判斷。而檢察機(jī)關(guān)除了通過(guò)訴前程序支持起訴之外，更常見(jiàn)的是以直接起訴的方式代行主位訴訟實(shí)施權(quán)主體的起訴權(quán)限。有觀點(diǎn)將此表述為“支持起訴異化為起訴的直接參與”[7]（p50）。以環(huán)境公益訴訟案件為例，涉及水土保持、河流生態(tài)建設(shè)等領(lǐng)域的損害鑒定費(fèi)用高達(dá)數(shù)十萬(wàn)甚至上百萬(wàn)。社會(huì)組織參與此類公益訴訟案件的起訴積極性較低，原因往往出于費(fèi)用高昂，甚至費(fèi)力不討好。再者，公益侵害的主體可因納稅能力較強(qiáng)而備受地方政府“關(guān)照”。若社會(huì)組織并未獲得相應(yīng)公權(quán)力機(jī)關(guān)的支持，作為非政府組織直接參與訴訟意味著以其自身力量對(duì)抗政府的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，此種“動(dòng)蛋糕”行為的后果可想而知[8]（p117）。在其他適格主體應(yīng)然行使主位的起訴權(quán)時(shí)，實(shí)際上難以嚴(yán)格區(qū)分檢察機(jī)關(guān)直接參與訴訟與協(xié)助社會(huì)組織調(diào)查取證活動(dòng)。尤其在檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家行使法律監(jiān)督權(quán)時(shí)，此種超越于兩造身份的超然監(jiān)督主體身份對(duì)具備起訴能力的社會(huì)組織而言亦是一種無(wú)形的壓力?；诠珯?quán)力主體介入的審慎與謙抑考量，檢察機(jī)關(guān)直接參與公益訴訟案件，從起訴順位的結(jié)構(gòu)化視角也反映了社會(huì)組織等適格主體在訴訟能力的實(shí)質(zhì)性提升上并未得到更多的外界幫助。

第三，實(shí)然層面的主導(dǎo)化?；诖蠊V主義的公訴權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)之間形成的現(xiàn)實(shí)分野，后者在監(jiān)督范圍上經(jīng)歷了一般監(jiān)督到訴訟監(jiān)督的歷史演進(jìn)過(guò)程。以法律監(jiān)督為基礎(chǔ)的一般監(jiān)督涵蓋對(duì)抽象性規(guī)范文件的規(guī)范審查以及對(duì)一般行政違法的即時(shí)監(jiān)督效果。而后，檢察機(jī)關(guān)在民事、行政案件中的法律監(jiān)督逐漸過(guò)渡為基于案件的訴訟監(jiān)督?；诼毮軞w屬的考量，鑒于刑事公訴權(quán)范疇隨著法律修訂而同步調(diào)整，提起民事、行政公益訴訟在學(xué)理上還存在著“民事公訴”和“行政公訴”的概念延伸。在《民事訴訟法》第55條第2款修訂后，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)然成為立法中唯一有權(quán)代表國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的民事訴訟主體。此時(shí)，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)與社會(huì)團(tuán)體同屬公益訴訟的適格起訴主體時(shí)，檢察機(jī)關(guān)直接參與訴訟被視為公訴在民事訴訟中的運(yùn)用，此依據(jù)來(lái)源于有限處分原則[9]（p177）。基于刑事公訴語(yǔ)義范疇的特殊性，在公益訴訟案件的語(yǔ)境下，其作用范圍可從刑事案件擴(kuò)展至民事、行政訴訟領(lǐng)域。尤其在公益受到現(xiàn)實(shí)侵害或者存在將來(lái)發(fā)生的危險(xiǎn)或者威脅時(shí)，可考慮適度降低公益訴訟的起訴標(biāo)準(zhǔn)[10]（p50）。這意味著，民事、行政公益訴訟的公訴化可突破原有的訴訟構(gòu)造而形成檢察主導(dǎo)的局面。從公民推動(dòng)到國(guó)家主導(dǎo)，以檢察機(jī)關(guān)為代表的“國(guó)家化”邏輯體現(xiàn)了國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的路徑依賴與結(jié)構(gòu)互嵌。公益訴訟的功能定位完成了自發(fā)型向組織型權(quán)力監(jiān)督的轉(zhuǎn)變。這一權(quán)力監(jiān)督反映了國(guó)家權(quán)力與社會(huì)組織權(quán)利之間，以及不同屬性的國(guó)家權(quán)力之間的博弈關(guān)系，公益訴訟辦案模式趨向于在原有訴訟構(gòu)造基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)多元主體參與的大訴訟格局[11]（p43）。

三、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟職能的理論溯源

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟在法定的檢察職能中，其正當(dāng)性依據(jù)需從傳統(tǒng)的訴訟構(gòu)造和原理中尋根溯源。從理論依據(jù)層面，可溯源至固有的當(dāng)事人適格、訴訟擔(dān)當(dāng)、委托—代理以及支持起訴等方面。上述理論依據(jù)并非以訴訟監(jiān)督的方式呈現(xiàn)法律監(jiān)督職責(zé)本位，而是以適格當(dāng)事人身份明確檢察機(jī)關(guān)公益訴訟起訴人的訴訟主體角色特征。

（一）固有的當(dāng)事人適格理論

當(dāng)事人適格作為民事訴訟基礎(chǔ)理論之一，在公益訴訟案件中反映在檢察機(jī)關(guān)直接參與訴訟而非支持起訴的案件辦理過(guò)程之中。當(dāng)事人適格指案件訴訟標(biāo)的應(yīng)符合實(shí)施訴訟行為的條件，訴訟主體具有請(qǐng)求法院作出判決的法律資格。該資格亦被稱為訴訟實(shí)施權(quán)或者訴訟遂行權(quán)[12]（p204）?；诋?dāng)事人變更的制度安排，由當(dāng)事人的訴訟能力可反映訴訟主體的特定性，其并非意味著訴訟主體必須滿足糾紛解決的妥當(dāng)性，此亦即當(dāng)事人適格的另一樣貌[13]（p105）。這往往意味著，基于當(dāng)事人適格理論，訴訟主體資格的取得須立足于庭審的視角，并對(duì)其適格的內(nèi)容從實(shí)體法和程序法兩個(gè)維度予以類型化區(qū)分。傳統(tǒng)的當(dāng)事人適格主要依托實(shí)體法尋求識(shí)別和判斷標(biāo)準(zhǔn)，這種方法難以解決實(shí)體法規(guī)則的“留白空間”。而在現(xiàn)代語(yǔ)境下，復(fù)雜案件中只有通過(guò)程序法規(guī)則明確訴訟主體參與訴訟的意愿、程序處分的選擇、司法裁量以及社會(huì)公眾參與等因素，才能平衡多元訴訟主體參與訴訟的能力以及優(yōu)化訴訟資源的合理分配[14]（p40）。固有的當(dāng)事人適格，意味著檢察機(jī)關(guān)在直接參與公益訴訟程序運(yùn)行的過(guò)程時(shí)，基于法律的直接授權(quán)而獲得應(yīng)然的當(dāng)事人身份。此種訴訟實(shí)施權(quán)的取得并非以超然的法律監(jiān)督主體身份提起訴訟，而是將其納入與被告相近的訴訟參與人范疇。

（二）訴訟擔(dān)當(dāng)理論

訴訟擔(dān)當(dāng)理論，代表了訴訟實(shí)施權(quán)來(lái)源的差異，即在權(quán)利行使的授權(quán)委托層面，還可由法定或者約定的差異而劃分為法定的訴訟擔(dān)當(dāng)和任意的訴訟擔(dān)當(dāng)。在公益訴訟案件中，當(dāng)訴訟系屬發(fā)生實(shí)體變更時(shí)，法定的訴訟擔(dān)當(dāng)可作為當(dāng)事人適格理論的必要補(bǔ)充。法定的訴訟擔(dān)當(dāng)雖能從程序上將訴訟實(shí)施權(quán)主體范圍予以延展，但并不能使固有當(dāng)事人的適格地位與實(shí)體法之間形成沖突[15]（p150）。檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件若需參照該理論時(shí)，須明確立法文本中明確授權(quán)的起訴順位乃屬法定訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)膽?yīng)有之義。由此可知，檢察機(jī)關(guān)由法定訴訟擔(dān)當(dāng)獲得的訴訟實(shí)施權(quán)本質(zhì)上乃屬不特定多數(shù)受害人直接參與訴訟的權(quán)利。即使具備法律規(guī)范的直接授權(quán)效力，該法定的訴訟擔(dān)當(dāng)亦不能突破同一訴訟構(gòu)造雙方當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的界限范疇，而獲得超然的調(diào)查取證權(quán)力。相較于法定訴訟擔(dān)當(dāng)，任意訴訟擔(dān)當(dāng)從本質(zhì)上屬于訴訟實(shí)施權(quán)的約定移轉(zhuǎn)[16]（p140）。從法律授權(quán)層面考量，法律規(guī)范文本并未授權(quán)訴訟擔(dān)當(dāng)人創(chuàng)設(shè)新的訴訟實(shí)施權(quán)。當(dāng)具有多個(gè)訴訟實(shí)施權(quán)主體在同一公益訴訟中明確起訴順位時(shí)，任意的訴訟擔(dān)當(dāng)不會(huì)限制或剝奪固有訴訟實(shí)施權(quán)人的訴訟資格，也不涉及多數(shù)訴訟實(shí)施權(quán)人之間的起訴協(xié)作問(wèn)題[17]（p163）。正因任意訴訟擔(dān)當(dāng)基于雙方的合意，此種模式在檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件中難以出現(xiàn)，而主要出現(xiàn)于存在多個(gè)利害關(guān)系人獲得獨(dú)立起訴資格的情形。

（三）委托—代理理論

作為公共信托理論的分支，“委托—代理”涉及公共信托中自然資源、公眾信托權(quán)益以及政府的公共信托義務(wù)三個(gè)方面。公共信托理論中的權(quán)益范疇實(shí)為全民福祉的信托利益，而非作為民眾私人利益集合或者簡(jiǎn)單疊加[18]（p33）。以消費(fèi)公益訴訟為例，消費(fèi)者讓渡訴訟實(shí)施權(quán)應(yīng)納入任意的訴訟擔(dān)當(dāng)。而在以授予訴訟實(shí)施權(quán)為目的同時(shí)轉(zhuǎn)讓債權(quán)請(qǐng)求權(quán)，此從實(shí)體法層面已然超出了訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)姆懂牰鴳?yīng)歸入訴訟信托[19]（p116）。訴訟信托即信托的一種，代表了委托—代理關(guān)系形成后的實(shí)體權(quán)利讓渡。當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件時(shí)，不僅可代表不特定多數(shù)受害人行使相應(yīng)的訴訟實(shí)施權(quán)，而且指向涉及懲罰性賠償、損害修復(fù)等方面，在實(shí)體權(quán)利上亦獲得相應(yīng)的處分權(quán)利。而作為公益訴訟的兩造一方，檢察機(jī)關(guān)本身代表的公益訴訟起訴人卻不可反訴。在委托—代理理論的影響下，我國(guó)以政府為起訴主體的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，其重點(diǎn)落腳在實(shí)體性權(quán)益的公共利益歸屬。同理，檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件能否據(jù)此同樣形成關(guān)于多種類型公益的委托—代理關(guān)系？從生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中，政府作為一方起訴主體的調(diào)查取證權(quán)利義務(wù)范疇可知，政府并不具備超出原被告的強(qiáng)制取證權(quán)力。因而，此種委托—代理更接近于一種特別的任意訴訟擔(dān)當(dāng)。即公共利益的委托方將一部分訴訟實(shí)施權(quán)通過(guò)意定的方式讓渡給適格主體，由其以委托者名義代理實(shí)施訴訟，并將訴訟結(jié)果反饋于委托方。

（四）支持起訴理論

在2017年《民事訴訟法》修訂以前，檢察機(jī)關(guān)直接提起環(huán)境民事公益訴訟的實(shí)踐障礙主要體現(xiàn)為檢察機(jī)關(guān)如何成為原告直接利害關(guān)系人的資格限制。而支持起訴在回避此類問(wèn)題的前提下，則可作為檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的主要依據(jù)之一[20]（p87）。因此，支持起訴理論與檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件的行政化與刑事化傾向關(guān)系甚密。若檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件僅披著民事、行政訴訟的外衣，辦案過(guò)程中運(yùn)用到的手段和方法若仍未偏離刑事、行政檢察職能，其難以契合與糾紛性質(zhì)相對(duì)應(yīng)的既定訴訟構(gòu)造。相較于上述三類理論來(lái)源，支持起訴乃是基于法律監(jiān)督的視角明確檢察機(jī)關(guān)民事、行政檢察職能的公權(quán)力屬性。有別于私權(quán)主體的特性，支持起訴更多反映為通過(guò)檢察建議等方式，在訴前完成對(duì)其他適格主體的證據(jù)調(diào)查協(xié)助以及法律幫助等內(nèi)容。檢察機(jī)關(guān)用好支持起訴的訴前程序，可幫助其他適格的訴訟主體獲得相應(yīng)的法律幫助或者證據(jù)支撐。然而，支持起訴的泛化和濫用也不可避免地導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在辦理此類特定案件時(shí)，趨于用傳統(tǒng)的刑事檢察職能推動(dòng)案件案情的進(jìn)展。在檢察公益訴訟中，盡管支持起訴實(shí)現(xiàn)了從一審到二審的覆蓋，而司法實(shí)踐中社會(huì)參與的弱化以及對(duì)支持起訴現(xiàn)實(shí)必要性的判斷乃至有限介入的探討明顯不足[21]（p101）。未來(lái)對(duì)支持起訴理論的應(yīng)用更多應(yīng)關(guān)注于訴前階段如何通過(guò)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督主體身份實(shí)現(xiàn)糾偏功能，而非單純地從公益訴訟實(shí)施權(quán)的獲得混淆支持起訴和參加訴訟的界限。

由上述理論可知，檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境受損的公益訴訟案件中，其多重角色身份并不能決定其自動(dòng)獲得訴訟實(shí)施權(quán)。而在突破了程序法定和法律保留原則的情形下，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的依據(jù)便落腳于值得保護(hù)的利益。由此，原告資格的取得不僅可從上述理論中尋找依據(jù)，亦是利害關(guān)系學(xué)說(shuō)時(shí)代演進(jìn)和發(fā)展的體現(xiàn)[22]（p37）。

四、檢察公益訴訟職能定位的現(xiàn)實(shí)困境

有學(xué)者指出，法律監(jiān)督與公益代表的結(jié)合是中國(guó)特色社會(huì)主義檢察公益訴訟制度的基本走向，凸顯檢察公益訴訟的客觀訴訟性質(zhì)[23]（p102）。按照刑事、民事、行政檢察的業(yè)務(wù)屬性可知，檢察機(jī)關(guān)正以超越當(dāng)事人主體身份地位的法律監(jiān)督角色行使立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督的不同權(quán)能。而《檢察院組織法》第20條已將提起公訴和提起公益訴訟分置，意味著二者之間非謂同一語(yǔ)義，因而更不可混為一談。學(xué)理上，學(xué)界曾有觀點(diǎn)指出公訴范疇予以擴(kuò)張的必要性。但從刑事訴訟程序運(yùn)行的基本規(guī)律可知，公訴與公益訴訟在權(quán)力運(yùn)用和權(quán)利分配的來(lái)源依據(jù)、法理基礎(chǔ)以及程序效果等方面均指向性質(zhì)不同的訴訟構(gòu)造體系。

（一）檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家利益的實(shí)然定位

中國(guó)共產(chǎn)黨是國(guó)家治理體系中最重要的主體，基于功能性分權(quán)的現(xiàn)實(shí)需要，國(guó)家的有效治理須明確決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互協(xié)調(diào)制約的權(quán)力結(jié)構(gòu)[24]（p26）。在以訴訟的方式實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)的路徑形成過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)的檢察自覺(jué)和檢察擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧δ茼氁劳袊?guó)家有效治理的邏輯本位。作為公益訴訟起訴人，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟從身份上體現(xiàn)了憲法和部門(mén)法賦予的應(yīng)然職責(zé)，在功能上是代表國(guó)家以當(dāng)事人的角色直接參與到訴訟當(dāng)中，從目的上是實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益、公共利益乃至不特定多數(shù)人的利益免受當(dāng)前乃至將來(lái)的侵害。作為當(dāng)然的公權(quán)力主體，檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟中的身份混同，實(shí)則遮蔽了當(dāng)事人和法律監(jiān)督主體二者之間的界限。公權(quán)力主體的角色本位意味著檢察機(jī)關(guān)在與社會(huì)團(tuán)體處于同一訴訟順位序列時(shí)，難免將自身的角色與代表人訴訟混同。當(dāng)學(xué)界從數(shù)字賦能的角度探討新時(shí)期檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的新領(lǐng)域時(shí)，法律監(jiān)督的數(shù)字化更傾向于“辦案一體化”的部門(mén)聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。這對(duì)于公益訴訟案件的辦理過(guò)程而言，作為國(guó)家利益和公共利益的共同代表，檢察機(jī)關(guān)的行政化辦案傾向自然可形成更為優(yōu)越的訴訟主體地位乃至調(diào)查取證手段。這無(wú)疑是從智慧司法的實(shí)踐規(guī)律中探尋法律監(jiān)督的新的實(shí)施機(jī)制。例如，在公益訴訟案件中，法律監(jiān)督可通過(guò)數(shù)字化智能化的改革實(shí)踐路徑，完成人工智能語(yǔ)言的機(jī)械學(xué)習(xí)流程。尤其在個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟的治理路徑中，不斷建設(shè)和完善大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督平臺(tái)，包括建構(gòu)法律監(jiān)督算法模型，探索智能輔助“深度學(xué)習(xí)”機(jī)制，推動(dòng)數(shù)字檢察監(jiān)督體系雙層建構(gòu)[25]（p37）。然而，即使以數(shù)據(jù)賦能法律監(jiān)督的視角探討檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件的身份角色，也無(wú)法從直接參與訴訟的起訴角色層面解決檢察機(jī)關(guān)與其他不同順位起訴主體間的職能定位問(wèn)題。再如，在檢察機(jī)關(guān)通過(guò)糾正意見(jiàn)實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督效果的場(chǎng)景中，案件網(wǎng)上流轉(zhuǎn)、案件卷宗智能生成、簽名簽章電子生成，執(zhí)法辦案全業(yè)務(wù)、全流程線上辦理等方式并不需要以訴訟當(dāng)事人的角色參與案件的調(diào)查取證，檢察機(jī)關(guān)全程監(jiān)督和實(shí)時(shí)糾偏的功能從作用場(chǎng)域上不得及于兩造對(duì)立公益訴訟構(gòu)造當(dāng)中[26]（p20）。

（二）檢察機(jī)關(guān)訴訟資源分配突破原有案件類型

自國(guó)家監(jiān)察體制改革以來(lái)，集中、統(tǒng)一和高效的國(guó)家監(jiān)察以全周期的方式實(shí)現(xiàn)了“三不一體”的法治反腐效果[27]（p61）。而從“兩反轉(zhuǎn)隸”以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)的刑事檢察業(yè)務(wù)的重心已經(jīng)落腳于法律監(jiān)督本身的內(nèi)涵范疇與立法定位。普通刑事、民事和行政案件的法律監(jiān)督，須明確公訴與公益訴訟之間的界限。檢察機(jī)關(guān)提起民事、行政公益訴訟乃是作為當(dāng)事人角色直接參與訴訟，其調(diào)查取證手段上應(yīng)與其他民事、行政原告并無(wú)二致。此時(shí)，檢察機(jī)關(guān)基于檢察建議、糾正意見(jiàn)和抗訴的法律監(jiān)督職能范疇，其享有的調(diào)查核實(shí)權(quán)能易與調(diào)查取證混為一談。為了避免“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員、又當(dāng)裁判員”的司法責(zé)難，在檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件中應(yīng)然須甄別調(diào)查取證與調(diào)查核實(shí)的界限。作為直接參與訴訟的一方當(dāng)事人主體，檢察機(jī)關(guān)不論基于固有的當(dāng)事人適格抑或訴訟擔(dān)當(dāng)，均無(wú)法以超然的角色行使優(yōu)越于社會(huì)組織的調(diào)查取證權(quán)能。然而，在二者混同適用的實(shí)踐路徑之中，公益訴訟案件的辦理，檢察機(jī)關(guān)或多或少地會(huì)主張法律監(jiān)督的調(diào)查核實(shí)職能。通過(guò)檢察建議的方式，意在將調(diào)查取證的手段予以擴(kuò)充從而提升辦案效率?！度嗣駲z察院檢察建議工作規(guī)則》中明確了“公益訴訟型”檢察建議，此舉在區(qū)別于社會(huì)組織的一般調(diào)查取證權(quán)限基礎(chǔ)上將調(diào)查核實(shí)的“不配合，不協(xié)助”后果與內(nèi)部行政關(guān)系乃至監(jiān)察處置責(zé)任進(jìn)行了關(guān)聯(lián)。而僅以原告身份參加公益訴訟案件的社會(huì)組織，盡管在部分公益訴訟案件范圍中具有優(yōu)先起訴的主體順位，然而并不具備與此種程序規(guī)制效果相同的制度效能。在訴訟資源分配日趨緊張的當(dāng)下，緣于立案登記制的訴訟數(shù)量陡然增多的現(xiàn)實(shí)狀況，代表了“案多人少”的局面在某一時(shí)期內(nèi)難以得到根本緩和。從檢察機(jī)關(guān)自身辦案效率層面考量，公益訴訟案件的辦理模式若不依托公權(quán)力主體介入，仍舍近求遠(yuǎn)地借助社會(huì)團(tuán)體的一般調(diào)查取證，則無(wú)異于將法律監(jiān)督的效果等同于提起訴訟。在此邏輯的推演下，檢察機(jī)關(guān)可借助超越于一般民事原告的取證手段提升起訴主體資質(zhì)的認(rèn)可度，由此形成起訴主體選擇上相對(duì)穩(wěn)定的不可替代性。這不僅將導(dǎo)致社會(huì)團(tuán)體在公益訴訟案件中的功能趨于弱化，也會(huì)使得未來(lái)二者主體之間的取證效果形成更為顯著的訴訟能力鴻溝。

近年來(lái)，在辦案一體化思維的指引下，各地頻頻出現(xiàn)異地用檢的現(xiàn)象。異地用檢尤其多見(jiàn)于刑事公訴資源的跨地區(qū)配置。有學(xué)者提出，異地用檢應(yīng)限縮在新型、集團(tuán)性和專業(yè)性較強(qiáng)的案件范圍之內(nèi)，明確異地用檢的決定主體應(yīng)為刑事檢察而非公益訴訟檢察部門(mén)，防止因越俎代庖而架空下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)[28]（p47）。為滿足公訴方與辯護(hù)方之間的對(duì)抗性和平衡性，檢察機(jī)關(guān)在遇到多名辯護(hù)人組成的辯護(hù)團(tuán)隊(duì)的情形下，往往不得不通過(guò)上級(jí)指令的方式異地調(diào)用檢察官來(lái)完成支持公訴的任務(wù)。但是，由2019年修訂的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第9條第2款可知，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)可依法統(tǒng)一調(diào)用轄區(qū)檢察人員辦理案件的權(quán)力，被調(diào)用的檢察人員可代表辦理案件的檢察機(jī)關(guān)，履行出庭支持公訴等各項(xiàng)檢察職責(zé)且并未限定在刑事檢察領(lǐng)域。由此可知，在支持公訴職能的“等”外領(lǐng)域，實(shí)踐中并未否認(rèn)公益訴訟案件可納入異地用檢的職能范圍。由此，從立法定位上可知，刑事案件異地用檢尚未同公益訴訟案件予以甄別。相較于檢察機(jī)關(guān)跨域集中辦理環(huán)境類公益訴訟案件，環(huán)境公益訴訟案件辦案模式亦隨即發(fā)生了轉(zhuǎn)型。檢察機(jī)關(guān)作為備位的訴訟實(shí)施權(quán)人替代了其他適格主體成為主導(dǎo)案件走向的國(guó)家利益代表，在跨地區(qū)、跨流域的公益訴訟案件資源分配過(guò)程中，對(duì)包括環(huán)保組織、其他適格的社會(huì)組織業(yè)已造成無(wú)形的壓力。且以最高人民檢察院掛牌督辦的武漢市南湖巡司河案為例，最高人民檢察院第八廳聯(lián)合生態(tài)環(huán)保執(zhí)法、水務(wù)部門(mén)集中辦理了跨域環(huán)境污染公益訴訟案件，從污水排口整治、市政管網(wǎng)完善以及雨污分流改造等方面提出了相應(yīng)的檢察建議，在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)了較為明顯的生態(tài)恢復(fù)和環(huán)境改善等治理效果。又如，作為流域跨?。▍^(qū)）生態(tài)環(huán)境受損的典型案件，萬(wàn)峰湖案是最高人民檢察院直接辦理的第一起公益訴訟案件。在專案組的“清源、清網(wǎng)、清岸、清違”專項(xiàng)活動(dòng)中，多地檢察機(jī)關(guān)向本地黨政機(jī)關(guān)及時(shí)匯報(bào)案件進(jìn)展，取得了有效的支持[29]（p63）。在萬(wàn)峰湖專案中，檢察機(jī)關(guān)還通過(guò)檢察聽(tīng)證督促有關(guān)部門(mén)履職，對(duì)于涉案企業(yè)的現(xiàn)實(shí)紓困，給予適當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)修復(fù)寬展期[30]（p34）。作為社會(huì)環(huán)保組織，其既無(wú)調(diào)動(dòng)有關(guān)行政執(zhí)法資源的能力，也無(wú)法承擔(dān)起跨域參加環(huán)境公益訴訟案件的人力、物力、財(cái)力以及時(shí)間成本。

（三）檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的概括性

檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能在學(xué)理上的爭(zhēng)議，主要體現(xiàn)在檢察權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)、法律監(jiān)督與權(quán)力監(jiān)督、法律監(jiān)督與其他類型監(jiān)督形態(tài)之間的界限。從實(shí)踐邏輯層面，不論基于《中華人民共和國(guó)憲法》還是《檢察院組織法》，檢察權(quán)都涵蓋法律監(jiān)督權(quán)[31]（p137）。對(duì)此表示支持的觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)都體現(xiàn)為同一事物的不同面向。但這并不意味著，檢察機(jī)關(guān)的所有職能都具備法律監(jiān)督的特質(zhì)[32]（p121）。

因此，法律監(jiān)督能否代表著檢察機(jī)關(guān)以接近訴訟參與人的身份直接提起訴訟，這從學(xué)理上亦須展開(kāi)探討。從研究脈絡(luò)上，為區(qū)別于普通民事、行政原告，公益訴訟起訴人將反訴、上訴、調(diào)解以及和解排除在公益訴訟案件之外。法律監(jiān)督職能的概括性決定了其權(quán)能外延邊界并非處于一成不變的狀態(tài)，而是在與時(shí)俱進(jìn)的過(guò)程中悄然發(fā)生著權(quán)力運(yùn)行和規(guī)則適用上的轉(zhuǎn)型與重構(gòu)。追溯至20世紀(jì)90年代，早期學(xué)界觀點(diǎn)認(rèn)為，法律監(jiān)督涵蓋對(duì)社會(huì)主義法律實(shí)施的所有運(yùn)行機(jī)制的監(jiān)督，此即對(duì)法的實(shí)施產(chǎn)生保障作用的所有監(jiān)督形式皆可稱為法律監(jiān)督。由此可知，在一般性監(jiān)督的語(yǔ)義范疇下，法律監(jiān)督的主體范圍不僅超出了檢察機(jī)關(guān)的外延，且對(duì)象覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位乃至公民個(gè)人[33]（p10）。有學(xué)者提出，法律監(jiān)督應(yīng)走出權(quán)力監(jiān)督的理論框架，法律監(jiān)督的去魅須轉(zhuǎn)向法律監(jiān)督的行為內(nèi)容，法律監(jiān)督的目標(biāo)應(yīng)定位在法律的執(zhí)行和法律的遵守。為防止法律監(jiān)督權(quán)力的異化，借鑒責(zé)任政治的原理將法律監(jiān)督與法律責(zé)任予以聯(lián)結(jié)，因而其應(yīng)主要關(guān)注違法行為[34]（p9）。

五、代結(jié)語(yǔ)：回歸公益訴訟糾紛性質(zhì)的應(yīng)然構(gòu)造

時(shí)至今日，法律監(jiān)督的范疇亦跟隨法的調(diào)整產(chǎn)生相應(yīng)變化。從一般性監(jiān)督到訴訟監(jiān)督的發(fā)展，檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督的方式仍代表國(guó)家權(quán)力的剛性。而以行政檢察職能為基礎(chǔ)的一般性監(jiān)督，往往與訴訟監(jiān)督共同組成了狹義的法律監(jiān)督[35]（p139）。而回歸一般性監(jiān)督的制度嘗試，更是在國(guó)家監(jiān)察體制改革后檢察內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的一種自我覺(jué)醒。一般性監(jiān)督背后的職能概括性，意味著未來(lái)法的制定、修改和解釋等均應(yīng)圍繞檢察權(quán)這一核心命題展開(kāi)。《檢察院組織法》第20條既已明確提起公益訴訟是檢察權(quán)應(yīng)然權(quán)能之一，其應(yīng)在公益訴訟案件的辦理過(guò)程中形成必要的制度張力。在法律監(jiān)督的語(yǔ)境下，檢察院提起公益訴訟往往與權(quán)力制約產(chǎn)生或多或少的聯(lián)系。囿于監(jiān)督的單向性，監(jiān)督通常以建議權(quán)作為權(quán)力運(yùn)行的基本形態(tài)[36]（p58）。循此推斷，檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件，當(dāng)其作為適格起訴主體參加訴訟時(shí)，并非完全基于監(jiān)督主體的身份參加訴訟。而其在訴前程序中通過(guò)發(fā)出檢察建議督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法履職，方能納入應(yīng)然的監(jiān)督權(quán)力范疇。立足于檢察機(jī)關(guān)的訴訟主體身份，未來(lái)在提起公益訴訟的“四大檢察”業(yè)務(wù)中，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的理論基礎(chǔ)和正當(dāng)性依據(jù)仍在不斷完善。法律監(jiān)督的權(quán)能附著于調(diào)查取證的手段之時(shí)，仍存在著檢察機(jī)關(guān)與其他公益訴訟的參與主體之間的身份定位沖突，有必要明確檢察公益訴訟中調(diào)查取證的限度，避免與檢察機(jī)關(guān)其他權(quán)能作用的時(shí)空?qǐng)鲇虍a(chǎn)生混同，這有待進(jìn)一步探討。

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