陳瓏凱 胡可 梁虹

摘 要：針對(duì)應(yīng)急避難場(chǎng)所存在重建輕管、未形成運(yùn)行管理技術(shù)理論體系、缺乏應(yīng)急運(yùn)維管理標(biāo)準(zhǔn)等問題，因地制宜地制定運(yùn)行管理地方標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮推薦性標(biāo)準(zhǔn)的引導(dǎo)作用，有利于促進(jìn)應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)行管理水平提升。本文基于應(yīng)急避難（險(xiǎn)）行為機(jī)制分析和應(yīng)急救助工作實(shí)際，探討了制定應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)行管理地方標(biāo)準(zhǔn)的需求，借鑒活動(dòng)分析法的基本原理，構(gòu)建了標(biāo)準(zhǔn)編制的技術(shù)框架，強(qiáng)調(diào)在應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)行過程中時(shí)間和空間相統(tǒng)一的重要性，突出應(yīng)急避難（險(xiǎn)）活動(dòng)模式形成過程中時(shí)間、空間和參與者特征等方面的制約因素。通過DB4403/T255-2022《臺(tái)風(fēng)暴雨室內(nèi)應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)行管理指南》的實(shí)踐應(yīng)用，驗(yàn)證了技術(shù)框架的可行性和有效性。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急避難場(chǎng)所，運(yùn)行管理，地方標(biāo)準(zhǔn)，避難（險(xiǎn)）行為

DOI編碼：10.3969/j.issn.1674-5698.2023.03.009

1 引 言

應(yīng)急避難場(chǎng)所一般是指經(jīng)政府規(guī)劃、建設(shè)或改造，具有應(yīng)急避難（險(xiǎn)）服務(wù)設(shè)施，可供避難（險(xiǎn)）人員緊急避險(xiǎn)和臨時(shí)安置的安全場(chǎng)所[1-5 ]，在應(yīng)對(duì)各類災(zāi)害中發(fā)揮著人員安置的主場(chǎng)所、應(yīng)急救助的主陣地作用，是城市防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體系的重要組成部分，也是全國(guó)文明城市創(chuàng)建的重要考察點(diǎn)位之一?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見》（2016年12月19日）提出“加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)，制定應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)、管理、維護(hù)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范”；國(guó)務(wù)院印發(fā)的《“十四五”國(guó)家應(yīng)急體系規(guī)劃》提出“增強(qiáng)公共設(shè)施應(yīng)對(duì)風(fēng)暴和地質(zhì)災(zāi)害的能力，完善公共設(shè)施和建筑應(yīng)急避難功能”；應(yīng)急管理部印發(fā)的《“十四五”應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展計(jì)劃》提出“加快推進(jìn)急需短缺和重要標(biāo)準(zhǔn)制修訂”，要求“制修訂應(yīng)急避難場(chǎng)所評(píng)估認(rèn)定、管理運(yùn)維等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)”。

運(yùn)行管理是決定應(yīng)急避難場(chǎng)所能否有效發(fā)揮應(yīng)急保障功能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是應(yīng)急避難場(chǎng)所標(biāo)準(zhǔn)化工作的重要組成部分。然而，我國(guó)現(xiàn)有各類應(yīng)急避難場(chǎng)所普遍存在重建輕管現(xiàn)象[6]，忽視運(yùn)行管理研究[7 ]，尚未形成科學(xué)高效的應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)行管理技術(shù)理論體系[8]。自20 04年北京市率先發(fā)布第一個(gè)應(yīng)急避難場(chǎng)所地方標(biāo)準(zhǔn)后，我國(guó)先后共發(fā)布了40項(xiàng)應(yīng)急避難場(chǎng)所相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，包括5項(xiàng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、4項(xiàng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和31項(xiàng)地方標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容同質(zhì)化較為嚴(yán)重，多聚焦于選址、規(guī)劃設(shè)計(jì)、配套設(shè)施等通用技術(shù)要求，缺乏臨戰(zhàn)狀態(tài)的場(chǎng)所應(yīng)急評(píng)估、應(yīng)急運(yùn)維管理等標(biāo)準(zhǔn)，缺少現(xiàn)場(chǎng)操作指導(dǎo)和對(duì)老弱病殘?jiān)械忍厥馊后w的服務(wù)性標(biāo)準(zhǔn)[9，10]?，F(xiàn)行國(guó)家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中針對(duì)應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)行管理的僅有2項(xiàng)，其中GB/ T33744-2017《地震應(yīng)急避難場(chǎng)所 運(yùn)行管理指南》[2]主要適用于應(yīng)對(duì)地震單一災(zāi)害情景，沒有考慮防災(zāi)避難多功能性，對(duì)于其他災(zāi)害情景的適用性不強(qiáng)；MZ/T 052-2014《自然災(zāi)害避災(zāi)點(diǎn)管理規(guī)范》[4]具體內(nèi)容條款的規(guī)定偏向于原則性、基礎(chǔ)性，對(duì)實(shí)踐工作的針對(duì)性和指導(dǎo)性不強(qiáng)。

《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法（2017年修訂）》于2018年1月1日開始實(shí)施后，國(guó)家鼓勵(lì)支持在國(guó)行標(biāo)空缺、具有區(qū)域特色、亟需解決的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理和公共服務(wù)領(lǐng)域，制定滿足當(dāng)?shù)刈匀粭l件、風(fēng)俗習(xí)慣等特殊技術(shù)要求的地方標(biāo)準(zhǔn)[11]。因地制宜制定適用于本行政區(qū)域的應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)行管理地方標(biāo)準(zhǔn)，既是對(duì)相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的有益補(bǔ)充[9]，也可以發(fā)揮推薦性標(biāo)準(zhǔn)的引導(dǎo)作用，促進(jìn)應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)行管理水平提升，待條件成熟時(shí)經(jīng)地方性法規(guī)引用或轉(zhuǎn)化為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，從而完善相關(guān)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)供給結(jié)構(gòu)。

本文主要基于對(duì)應(yīng)急避難（險(xiǎn)）行為機(jī)制的分析，結(jié)合應(yīng)急救助工作實(shí)際，探討制定應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)行管理地方標(biāo)準(zhǔn)的需求，借鑒活動(dòng)分析法的基本原理構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)編制的技術(shù)框架，并以DB4 4 03/ T255-2022《臺(tái)風(fēng)暴雨室內(nèi)應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)行管理指南》為例進(jìn)行實(shí)踐應(yīng)用，為各地通過標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)提升應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)行管理水平提供專業(yè)指引和參考借鑒。

2 制定地方標(biāo)準(zhǔn)的需求分析

根據(jù)《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法》《地方標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》關(guān)于地方標(biāo)準(zhǔn)基本功能定位的有關(guān)規(guī)定，基于應(yīng)急避難（險(xiǎn)）行為機(jī)制和應(yīng)急救助工作實(shí)際需求，制定應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)行管理地方標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)充分考慮地方特異性、主體多元性、場(chǎng)景時(shí)空性、保障多樣性等需求特征。

2.1 各地防災(zāi)應(yīng)急需求和應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)管理的特異性

我國(guó)自然災(zāi)害種類多、分布地域廣，災(zāi)害區(qū)域性特征明顯。制定地方標(biāo)準(zhǔn)需要從本地致災(zāi)因子、承災(zāi)體、孕災(zāi)環(huán)境特征出發(fā)，滿足應(yīng)對(duì)不同災(zāi)害對(duì)應(yīng)急避難場(chǎng)所提出的需求。例如：若地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)突出，考慮震后建筑結(jié)構(gòu)破壞和潛在余震的安全威脅，一般選用室外應(yīng)急避難場(chǎng)所進(jìn)行緊急避險(xiǎn)和篷宿安置；若臺(tái)風(fēng)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)突出，應(yīng)考慮抗風(fēng)安全性要求，不適用室外場(chǎng)地篷宿或搭建簡(jiǎn)易臨時(shí)建構(gòu)物進(jìn)行安置。

2018年國(guó)家應(yīng)急管理體制機(jī)制改革以來，各地從不同層級(jí)、不同角度對(duì)應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)與管理進(jìn)行了有益探索，形成了很多有效做法和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)應(yīng)急避難場(chǎng)所規(guī)劃建設(shè)、分級(jí)和分類管理的側(cè)重點(diǎn)不盡相同[12]，在適用災(zāi)型、場(chǎng)地類型、功能設(shè)計(jì)等方面存在一定的差異。按照災(zāi)害救助“屬地管理為主”的原則，應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)行管理需要充分融入地方應(yīng)急管理體系，體現(xiàn)地方特異性需求，將應(yīng)急避難場(chǎng)所的啟用開放和運(yùn)行保障工作，與危險(xiǎn)區(qū)域人員疏散轉(zhuǎn)移、緊急避險(xiǎn)、臨時(shí)安置、應(yīng)急救助、災(zāi)后恢復(fù)等工作充分銜接。

2.2 參與應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)行管理主體的多元性

隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，我國(guó)城市特別是深圳等超大型城市已進(jìn)入以存量土地利用為主的深度城市化階段，應(yīng)急避難場(chǎng)所主要按照“平急結(jié)合”的原則依托于既有的公園、綠地、廣場(chǎng)、學(xué)校、社區(qū)中心、福利設(shè)施、文體設(shè)施等公共場(chǎng)所（設(shè)施）。參與應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)行管理的主體眾多，平時(shí)一般按照部門和屬地歸口管理原則，由場(chǎng)所行政主管單位負(fù)責(zé)場(chǎng)所建設(shè)、改造和日常監(jiān)督管理；急時(shí)一般按照屬地管理原則，由場(chǎng)所所在地政府負(fù)責(zé)統(tǒng)一組織場(chǎng)所啟用和運(yùn)行管理，街道、社區(qū)基層組織具體承擔(dān)相關(guān)工作；場(chǎng)所的產(chǎn)權(quán)歸屬單位或?qū)嶋H管理單位負(fù)責(zé)場(chǎng)所日常維護(hù)管理，并配合參與運(yùn)行管理。2018年國(guó)家機(jī)構(gòu)改革后，明確了由應(yīng)急管理部門承擔(dān)統(tǒng)籌推動(dòng)應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)管理的職責(zé)。此外，借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)組織和志愿者的積極參與將是對(duì)政府主導(dǎo)的應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)行管理工作的重要補(bǔ)充[13，14]。特別是在應(yīng)急避難場(chǎng)所“平急轉(zhuǎn)換”過程中，涉及多方主體的管理權(quán)交接，需確保責(zé)任鏈條的無縫對(duì)接，保證應(yīng)急避難場(chǎng)所能實(shí)現(xiàn)快速轉(zhuǎn)換、高效啟用、平穩(wěn)運(yùn)行。

2.3 應(yīng)急避難（險(xiǎn)）活動(dòng)場(chǎng)景的時(shí)空性

應(yīng)急避難（險(xiǎn)）活動(dòng)在時(shí)間、空間和參與者方面是相互關(guān)聯(lián)的，同時(shí)又是發(fā)生在時(shí)空及其有限資源制約的環(huán)境之中。應(yīng)急避難場(chǎng)所的運(yùn)行管理工作，需要充分響應(yīng)具有顯著時(shí)空特性的應(yīng)急避難（險(xiǎn)）活動(dòng)需求。

在時(shí)間上看，災(zāi)害的發(fā)生、發(fā)展過程具有一定的階段性，不同災(zāi)害的避難（險(xiǎn)）活動(dòng)往往具有不同的階段需求特征。例如：臺(tái)風(fēng)可以預(yù)報(bào)預(yù)警，可充分利用臨災(zāi)預(yù)警期提前準(zhǔn)備和啟用應(yīng)急避難場(chǎng)所，同時(shí)對(duì)危險(xiǎn)區(qū)域人員采取預(yù)防性轉(zhuǎn)移措施，場(chǎng)所主要發(fā)揮短期避險(xiǎn)功能；地震預(yù)報(bào)難（特別是短期預(yù)報(bào)、臨震預(yù)報(bào)）、預(yù)警時(shí)間短，震害發(fā)生后需要緊急啟用應(yīng)急避難場(chǎng)所[13]，準(zhǔn)備時(shí)間倉(cāng)促；對(duì)于破壞性地震，可能需要在災(zāi)中到災(zāi)后提供持續(xù)較長(zhǎng)時(shí)間的避難生活服務(wù)保障。

在空間上，不能靜止、孤立地看待應(yīng)急避難場(chǎng)所。一方面，應(yīng)急避難場(chǎng)所的安全性、功能性、適用性可能伴隨著一次災(zāi)害過程發(fā)生狀態(tài)變化；另一方面，需要圍繞應(yīng)急避難（險(xiǎn)）行為動(dòng)線進(jìn)一步考慮避難（險(xiǎn)）人員“從哪來”“往哪去”的問題，建立應(yīng)急避難場(chǎng)所與其他活動(dòng)空間之間的時(shí)序連接。

2.4 服務(wù)對(duì)象及其需求保障的多樣性

應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)行管理涉及避難（險(xiǎn)）人員切身利益，社會(huì)關(guān)注度高，群眾期待值高。鑒于各類災(zāi)害的突發(fā)性、不確定性，以及避難（險(xiǎn)）需求的緊迫性等特點(diǎn)，應(yīng)急避難場(chǎng)所啟用后接納安置的避難（險(xiǎn)）人員往往具有非特定性，人員結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，在文化素質(zhì)、生活習(xí)慣、風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰等方面都可能存在差異[14]。應(yīng)急避難場(chǎng)所在滿足《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《防震減災(zāi)法》《自然災(zāi)害救助條例》等要求的應(yīng)急救助功能，確保群眾“五個(gè)有”（即有飯吃、有衣服穿、有干凈水喝、有臨時(shí)住所、有醫(yī)療救治）的基礎(chǔ)上，還需要兼顧不同年齡、性別、語言、身體狀況的避難（險(xiǎn)）人員，特別是老年人、殘疾人、孕婦、嬰幼兒、傷病員等脆弱人群的特殊需求[15]，酌情提供盡可能多樣化的服務(wù)保障。

3 制定地方標(biāo)準(zhǔn)的基本思路與框架

3.1 基本原理

應(yīng)急避難場(chǎng)所是災(zāi)時(shí)為人們服務(wù)的應(yīng)急設(shè)施，人是應(yīng)急避難（險(xiǎn)）活動(dòng)的主體，其避難（險(xiǎn)）行為對(duì)應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)行有很大的影響[16]。在行為地理學(xué)中，采用活動(dòng)分析法（activity-based approach），將城市居民的行為整合在時(shí)間和空間相結(jié)合的統(tǒng)一背景下，通過對(duì)其日常行為活動(dòng)的研究，定義活動(dòng)模式，突出特定行為與城市功能結(jié)構(gòu)的相互影響，進(jìn)而描述和解釋城市中人們的生活方式[17 ]。該方法為城市社會(huì)生活及其空間體系研究提供了重要的微觀視角，對(duì)于研究城市應(yīng)急避難（險(xiǎn)）活動(dòng)及與之相適宜的應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)行體系具有借鑒意義。

3.2 地方標(biāo)準(zhǔn)編制技術(shù)框架

基于應(yīng)急避難（險(xiǎn)）空間行為機(jī)制分析，借鑒活動(dòng)分析法基本原理，強(qiáng)調(diào)在應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)行過程中時(shí)間和空間相統(tǒng)一的重要性，突出活動(dòng)模式形成過程中時(shí)間、空間和參與者特征等方面的制約因素，提出應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)行管理地方標(biāo)準(zhǔn)編制的技術(shù)框架如圖1所示，包括3層結(jié)構(gòu)。

3.2.1頂層：技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范依據(jù)

以應(yīng)急管理、災(zāi)害救助相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章及政府規(guī)范性文件為基本依據(jù)，以應(yīng)急避難場(chǎng)所相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為指引和遵循，以國(guó)外先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)為方向參鑒。通過制定地方標(biāo)準(zhǔn)緊密銜接上位法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，促進(jìn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范要求向具象化、精細(xì)化延伸。

3.2.2 底層：地方應(yīng)急管理體系

堅(jiān)持立足于本地突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)需要，充分結(jié)合本地應(yīng)急避難場(chǎng)所規(guī)劃、建設(shè)、管理等實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)行管理工作融入地方應(yīng)急管理體系，銜接防汛、防臺(tái)風(fēng)、地震等災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案，以及應(yīng)急救助、應(yīng)急物資儲(chǔ)備保障等工作體系，避免脫節(jié)或沖突，確保技術(shù)規(guī)范要求實(shí)現(xiàn)本地化、實(shí)效化。

3.2.3 核心層：應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)行時(shí)空序列

基于閉環(huán)管理構(gòu)建起應(yīng)急避難（險(xiǎn)）活動(dòng)的時(shí)空序列藍(lán)本，其中，時(shí)間維度，按照一次災(zāi)害過程劃分為災(zāi)前、臨災(zāi)、災(zāi)中、災(zāi)后等階段，通過將時(shí)間維度納入應(yīng)急避難（險(xiǎn)）行為分析中，為一系列行為的發(fā)生提供了解釋路徑，有助于區(qū)分行為的因果關(guān)系；空間維度，通過避難（險(xiǎn)）人員的移動(dòng)（空間轉(zhuǎn)移），按照應(yīng)急避難（險(xiǎn)）行為動(dòng)線將應(yīng)急避難場(chǎng)所與危險(xiǎn)區(qū)域、其他安置點(diǎn)、原居住地等其他活動(dòng)空間地點(diǎn)連接起來，形成城市應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)行活動(dòng)體系。進(jìn)一步，以應(yīng)急避難場(chǎng)所作為主體空間，引入運(yùn)行管理主體和避難（險(xiǎn)）服務(wù)對(duì)象等活動(dòng)參與者，根據(jù)應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)行生命周期的不同階段[ 8 ]，包括日常維護(hù)、應(yīng)急啟用、安置運(yùn)行、運(yùn)行結(jié)束等，匹配提供與避難（險(xiǎn)）需求相適應(yīng)的服務(wù)保障內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)對(duì)應(yīng)急避難場(chǎng)所全流程、全主體、全要素運(yùn)行管理的技術(shù)規(guī)范引導(dǎo)。

4 制定地方標(biāo)準(zhǔn)的探索實(shí)踐

深圳市地方標(biāo)準(zhǔn)DB4403/ T 255-2022《臺(tái)風(fēng)暴雨室內(nèi)應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)行管理指南》（以下簡(jiǎn)稱《標(biāo)準(zhǔn)》）于2022年9月1日正式實(shí)施，是全國(guó)首個(gè)針對(duì)室內(nèi)應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)行管理的標(biāo)準(zhǔn)，適用于室內(nèi)應(yīng)急避難場(chǎng)所應(yīng)對(duì)臺(tái)風(fēng)、暴雨災(zāi)害時(shí)的運(yùn)行管理，在應(yīng)對(duì)寒潮等類似的其他突發(fā)事件時(shí)也可參照使用。

4.1 制定背景

深圳市于2008年汶川地震后啟動(dòng)了應(yīng)急避難場(chǎng)所規(guī)劃建設(shè)工作，截至2022年8月，全市登記在冊(cè)的應(yīng)急避難場(chǎng)所共1，121處，按照?qǐng)龅仡愋头譃槭覂?nèi)和室外場(chǎng)所兩類，其中室內(nèi)應(yīng)急避難場(chǎng)所682處，因疫情防控等原因?qū)嶋H可用613處，安置總?cè)萘繛?7.14萬人，主要依托于學(xué)校、社區(qū)（街道）中心、福利設(shè)施、文體設(shè)施等。由于深圳地處熱帶與亞熱帶過渡地區(qū)，每年汛期臺(tái)風(fēng)、暴雨等災(zāi)害性天氣頻發(fā)，室內(nèi)應(yīng)急避難場(chǎng)所啟用頻繁，主要接納安置建設(shè)施工、危險(xiǎn)房屋、近海作業(yè)、菜地和花木場(chǎng)棚戶區(qū)、流浪乞討等人員，其中2018年超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)“山竹”防御期間集中安置超20.15萬人，2021年臺(tái)風(fēng)“圓規(guī)”防御期間集中安置13.1萬人，較好地發(fā)揮了避險(xiǎn)、安置、救助功能。但是，由于一直以來缺乏標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范指導(dǎo)，室內(nèi)應(yīng)急避難場(chǎng)所相關(guān)工作普遍仍采取“邊干、邊協(xié)調(diào)、邊調(diào)整”的模式，造成運(yùn)行管理效果不盡如人意[18]。

4.2 基本結(jié)構(gòu)與技術(shù)內(nèi)容

《標(biāo)準(zhǔn)》充分結(jié)合深圳市室內(nèi)應(yīng)急避難場(chǎng)所具體特點(diǎn)和臺(tái)風(fēng)暴雨災(zāi)害應(yīng)對(duì)實(shí)際需求，在參照GB/T35624-2017《城鎮(zhèn)應(yīng)急避難場(chǎng)所通用技術(shù)要求》、GB 51143-2015《防災(zāi)避難場(chǎng)所設(shè)計(jì)規(guī)范》、建標(biāo)18 0 -2 017《城市社區(qū)應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》、MZ/T 052-2014《自然災(zāi)害避災(zāi)點(diǎn)管理規(guī)范》、MZ/T 0 4 0-2013《應(yīng)急期受災(zāi)人員集中安置點(diǎn)基本要求》等國(guó)家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，有選擇性地借鑒吸收日本[19]、美國(guó)[2 0]、英國(guó)[21]等國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的規(guī)范指引和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，按照GB/T 1.1-2020《標(biāo)準(zhǔn)化工作導(dǎo)則第1部分：標(biāo)準(zhǔn)化文件的結(jié)構(gòu)和起草規(guī)則》進(jìn)行編寫，對(duì)臺(tái)風(fēng)暴雨室內(nèi)應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)行管理工作的術(shù)語與定義、基本要求、應(yīng)急啟用、安置運(yùn)行、運(yùn)行結(jié)束等進(jìn)行規(guī)定?！稑?biāo)準(zhǔn)》正文主體框架如圖2所示。

4.3 主要特點(diǎn)

（1）地方特異性?！稑?biāo)準(zhǔn)》編制組通過電話訪談和實(shí)地走訪對(duì)深圳市室內(nèi)應(yīng)急避難場(chǎng)所工作開展深入調(diào)查，并對(duì)近五年場(chǎng)所啟用和安置救助情況進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析。在啟用頻次和時(shí)長(zhǎng)上，全市場(chǎng)所平均每年啟用2.63次，單次平均開放運(yùn)行時(shí)間約1.89天；在場(chǎng)所規(guī)模上，可容納人數(shù)300人以下的場(chǎng)所占64.60%。從而通過預(yù)計(jì)安置人數(shù)和運(yùn)行時(shí)長(zhǎng)，確定對(duì)室內(nèi)應(yīng)急避難場(chǎng)所管理規(guī)模和功能目標(biāo)的劃分（如圖3所示），以此作為擬定管理規(guī)范的基礎(chǔ)和確定差異化技術(shù)要求的參考。

（2）主體多元性?！稑?biāo)準(zhǔn)》銜接《深圳市應(yīng)急避難場(chǎng)所管理辦法》有關(guān)規(guī)定，明確了運(yùn)行管理各項(xiàng)工作的職責(zé)歸屬。同時(shí)，貫徹落實(shí)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》精神，彰顯新型冠狀病毒肺炎疫情以來社區(qū)防控“三人工作小組”模式取得的成效與經(jīng)驗(yàn)，提出由室內(nèi)應(yīng)急避難場(chǎng)所所在地社區(qū)基層組織（社區(qū)工作站）、公安派出所（社區(qū)警務(wù)室）、社區(qū)健康服務(wù)中心、消防救援站（小型消防站、社區(qū)微型消防站）、場(chǎng)所所有權(quán)人或者管理人（單位）等多元主體，共同建立運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌、組織、指揮、協(xié)調(diào)場(chǎng)所應(yīng)急啟用后的各項(xiàng)運(yùn)行管理和服務(wù)保障工作。此外，根據(jù)運(yùn)行管理需要，鼓勵(lì)組織或臨時(shí)招募具有應(yīng)急、醫(yī)療、心理咨詢、社會(huì)工作、法律、教育等專業(yè)知識(shí)、技能的志愿者，協(xié)助參與相關(guān)工作。

（3）場(chǎng)景時(shí)空性?！稑?biāo)準(zhǔn)》兼顧了多場(chǎng)景應(yīng)用特點(diǎn)，以增強(qiáng)技術(shù)規(guī)范要求的適用性、功能性和操作靈活性。在場(chǎng)所功能的保障上，統(tǒng)籌緊急疏散的短期避險(xiǎn)和中長(zhǎng)期避難生活的功能需要，匹配以相應(yīng)的場(chǎng)地功能分區(qū)和設(shè)施設(shè)備保障。在啟用時(shí)機(jī)的把握上，一方面要求充分把握臺(tái)風(fēng)、暴雨等預(yù)警“窗口期”，適度提前準(zhǔn)備和啟用場(chǎng)所；另一方面對(duì)于需緊急啟用時(shí)，按照緊急避險(xiǎn)優(yōu)先的原則，允許先行開放場(chǎng)所接納避難（險(xiǎn)）人員入場(chǎng)，采取邊引導(dǎo)、邊就位的方式逐步完善各項(xiàng)工作。在啟用條件的設(shè)置上，一方面直接關(guān)聯(lián)了較高級(jí)別的氣象預(yù)警信號(hào)（臺(tái)風(fēng)黃色及以上預(yù)警、暴雨紅色預(yù)警），確保了典型災(zāi)害情景下的場(chǎng)所啟用效率；另一方面，對(duì)于未達(dá)到氣象預(yù)警信號(hào)觸發(fā)條件但需要啟用場(chǎng)所的情形，允許通過政府行政指令作出啟用決定，兼顧了場(chǎng)所啟用的靈活性。

（4）保障多樣性。《標(biāo)準(zhǔn)》在明確提供應(yīng)急救助基本保障基礎(chǔ)上，融合城市人居環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展方向，充分響應(yīng)深圳市關(guān)于無障礙城市、兒童友好型城市、老年友好型社會(huì)、全民友好型城市建設(shè)要求，保障不同性別、年齡、身體狀況、語言、文化背景等避難（險(xiǎn)）人員的權(quán)益，強(qiáng)調(diào)為老年人、殘疾人、孕婦、嬰幼兒、傷病員等脆弱人群提供優(yōu)先幫扶和必要關(guān)照，同時(shí)鼓勵(lì)有條件的場(chǎng)所提供公共娛樂活動(dòng)、專業(yè)咨詢、免費(fèi)無線網(wǎng)絡(luò)接入、手機(jī)等電子設(shè)備充電、寵物安置等配套服務(wù)保障。

5 結(jié) 論

（1）我國(guó)開展應(yīng)急避難場(chǎng)所相關(guān)工作的時(shí)間較短，普遍存在重建輕管現(xiàn)象，未形成運(yùn)行管理技術(shù)理論體系。鼓勵(lì)因地制宜制定應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)行管理地方標(biāo)準(zhǔn)，緊密銜接上位法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系和地方應(yīng)急管理體系，有利于促進(jìn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范要求向具象化、精細(xì)化延伸，實(shí)現(xiàn)本地化、實(shí)效化。

（2）根據(jù)地方標(biāo)準(zhǔn)的基本功能定位要求，基于對(duì)應(yīng)急避難（險(xiǎn)）行為機(jī)制分析和應(yīng)急救助工作實(shí)際，在制定應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)行管理地方標(biāo)準(zhǔn)的過程中，應(yīng)充分考慮各地防災(zāi)應(yīng)急需求和應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)管理的特異性，參與應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)行管理主體的多元性，應(yīng)急避難（險(xiǎn)）活動(dòng)場(chǎng)景的時(shí)空性，以及服務(wù)對(duì)象及其需求保障的多樣性。

（3）借鑒活動(dòng)分析法的基本原理，構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)編制的技術(shù)框架，強(qiáng)調(diào)在應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)行過程中時(shí)間和空間相統(tǒng)一的重要性，突出應(yīng)急避難（險(xiǎn)）活動(dòng)模式形成過程中時(shí)間、空間和參與者特征等方面的制約因素。根據(jù)應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)行生命周期的不同階段，匹配提供與避難（險(xiǎn)）需求相適應(yīng)的服務(wù)保障內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)對(duì)應(yīng)急避難場(chǎng)所全流程、全主體、全要素運(yùn)行管理的技術(shù)規(guī)范引導(dǎo)。

（4）以DB4403/ T 255-2022《臺(tái)風(fēng)暴雨室內(nèi)應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)行管理指南》為例進(jìn)行實(shí)踐應(yīng)用，結(jié)果表明，該標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)了場(chǎng)所運(yùn)行管理的地方特異性、主體多元性、場(chǎng)景時(shí)空性、保障多樣性等特點(diǎn)，較好地回應(yīng)了應(yīng)急避難（險(xiǎn)）需求，能夠作為指導(dǎo)深圳市室內(nèi)應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)行管理工作的技術(shù)依據(jù)。從而驗(yàn)證了標(biāo)準(zhǔn)編制技術(shù)框架的可行性和有效性，可為各地通過標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)提升應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)行管理水平提供專業(yè)指引和參考借鑒。

（5）應(yīng)急避難場(chǎng)所是一項(xiàng)動(dòng)態(tài)而長(zhǎng)期的工作，標(biāo)準(zhǔn)的制定是標(biāo)準(zhǔn)化工作中的重要一環(huán)，在標(biāo)準(zhǔn)制定后還應(yīng)重視標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施和效果評(píng)價(jià)，以切實(shí)發(fā)揮地方標(biāo)準(zhǔn)的導(dǎo)向引領(lǐng)作用，這將是各地后續(xù)在推進(jìn)應(yīng)急避難場(chǎng)所標(biāo)準(zhǔn)化工作過程中需重點(diǎn)思考和研究解決的問題。

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