鄭佳琦

摘要：GATT第21條安全例外條款允許成員國在特殊情況下為保護本國基本安全利益而免除WTO協(xié)議義務(wù)，其目的是為維護成員國防和基本安全的更高社會價值，不是保護成員經(jīng)濟的政治工具。烏克蘭訴俄羅斯禁運案是專家組首次對安全例外的定義進行解釋，進一步明確了WTO法律體系下GATT第21條的適用。安全例外條款的適用應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格限制，任何帶有商業(yè)目的的濫用都應(yīng)被禁止。

關(guān)鍵詞：安全例外；自決權(quán)；緊急情況；國家基本安全利益

一、引言

“國家安全就是國際法的阿喀琉斯之踵。國際法創(chuàng)制之處，國家安全就會導(dǎo)致某種漏洞，并且多是以明確的國家安全例外的形式出現(xiàn)。任何國家有權(quán)在遭遇嚴(yán)重危機時通過其他情況下不可得的手段自我保護，已經(jīng)成為國際法律制度的基礎(chǔ)特征?！盙ATT第21條安全例外條款允許成員國在特殊情況下為保護本國基本安全利益而免除WTO協(xié)議義務(wù)，能夠使成員國維持保護國家基本安全利益和履行條約義務(wù)的平衡，對運行全球貿(mào)易規(guī)則有重要意義。由于國家安全是高度敏感問題，安全例外條款的用詞相對模糊和抽象，缺少具有權(quán)威意義的解釋，特別是缺少具有典型意義的案例指導(dǎo)，經(jīng)常引起學(xué)者的分歧。

在烏克蘭訴俄羅斯禁運案之前，WTO協(xié)議中關(guān)于安全例外條款的適用范圍，向來是曲折坎坷且爭議不斷的，從GATT到 WTO，有關(guān)安全例外的眾多爭議中僅有4起案件交由專家組進行裁判，但最終所有專家組都沒有給出任何有實際影響力的裁決。譬如在1985年美國訴尼加拉瓜禁運案中，雖然爭端解決機構(gòu)組建了專家組審查相應(yīng)貿(mào)易行為，但專家組的權(quán)限被規(guī)定為“專家組無權(quán)審理美國援引GATT安全例外條款的有效性和動機”。烏克蘭訴俄羅斯禁運案是WTO專家組首次對安全例外條款進行深入釋義，破除了傳統(tǒng)意義上的“專家組無權(quán)審查國家安全事項”的刻板印象。同時這也是WTO首次關(guān)于“遵循全球貿(mào)易規(guī)則與保護國家安全利益的沖突”做出的裁判，具有重要意義。本文主要以該案為研究視角，分析GATT第21條安全例外的含義、適用范圍，以及筆者對安全例外的理解與思考。

二、烏克蘭訴俄羅斯禁運案的背景與進展

由于俄羅斯和烏克蘭兩國之間的矛盾日益嚴(yán)重，俄羅斯政府從2014年起，針對國內(nèi)陸運過境方面頒布了很多運輸限制條例，導(dǎo)致所有烏克蘭運往哈薩克斯坦的貨物沒有辦法通過鐵路或者公路進行運輸。烏克蘭于2016年9月14日，針對相關(guān)運輸限制向俄羅斯提出磋商，并且對俄羅斯運輸限制的合理性與正當(dāng)性產(chǎn)生疑問。烏克蘭認(rèn)為俄羅斯沒有履行GATT有關(guān)過境自由的條款的義務(wù)，并且違背了加入WTO時的聲明。

針對烏克蘭的質(zhì)疑，俄羅斯援引了GATT第21條安全例外條款中的第二款第三項，認(rèn)為當(dāng)時烏克蘭與俄羅斯的關(guān)系十分緊張，符合“國際關(guān)系緊急狀態(tài)”，為了保護本國安全利益實施了禁運措施，因此該限制措施是完全正當(dāng)且合理的。除此之外，俄羅斯還對專家組的管轄權(quán)提出了質(zhì)疑，俄方認(rèn)為所謂GATT第21條中的“其認(rèn)為”的含義，應(yīng)當(dāng)指的是關(guān)于“是否威脅到本國的安全利益”這一事項，成員國有權(quán)自行判斷，并且采取相應(yīng)的措施來保護相關(guān)利益，而專家組建立的目的是解決國際爭端，其審查范圍不應(yīng)包括“成員國采取必要措施的動機”，因此專家組對此不具有管轄權(quán)。

2019年4月5日，WTO公布了烏克蘭訴俄羅斯案的專家組報告，報告的主要內(nèi)容有以下幾方面：其一，報告肯定了專家組的審查權(quán)，認(rèn)為專家組有權(quán)實際審查成員國引用安全例外條款的有效性與動機，并且專家組具有相應(yīng)解釋權(quán)，即有權(quán)針對條款的相關(guān)內(nèi)容進行釋義，以此進一步確定審查的相應(yīng)范圍。因此，本案中，俄羅斯認(rèn)為專家組不具有管轄權(quán)的提議被駁回；其二，雖然專家組有權(quán)進行解釋，但是WTO成員國仍然可以就條款中的“基本國家安全利益”與本國的實際情況是否吻合進行自我判斷，并且采取本國認(rèn)為有必要的措施，但無論何種情形，成員國行使的權(quán)力與措施必須基于“善意原則”；其三，俄羅斯與烏克蘭兩國關(guān)系的緊張程度，符合GATT第21條中的“國際關(guān)系中的緊急情況”，俄羅斯采取的措施符合安全例外條款的規(guī)定，沒有違反其加入GATT時做出的承諾，也沒有違反GATT相關(guān)規(guī)則。

三、GATT安全例外條款簡析

（一）條款簡析

GATT 第二十一條規(guī)定： “本協(xié)議的任何規(guī)定不得解釋為： （a）要求任何成員提供其認(rèn)為如披露則會違背其基本安全利益的任何信息;或（b） 阻止任何成員采取其認(rèn)為對保護其基本安全利益所必需的任何行動; （i）與裂變和聚變物質(zhì)或衍生這些物質(zhì)的物質(zhì)有關(guān)的行動; （ii）與武器、彈藥和作戰(zhàn)物資的貿(mào)易有關(guān)的行動以及與此類貿(mào)易所運輸?shù)闹苯踊蜷g接供應(yīng)軍事機構(gòu)的其他貨物或物資有關(guān)的行動; （iii）戰(zhàn)時或國際關(guān)系中的其他緊急情況下采取的行動; 或（c）阻止任何成員為履行其在《聯(lián)合國憲章》項下的維護國際和平與安全的義務(wù)而采取的任何行動”。

二戰(zhàn)后，基于保護國家安全的需要，早在《國際貿(mào)易組織憲章》的起草過程中，起草者認(rèn)為“應(yīng)該對安全予以一定的考慮，以應(yīng)對商業(yè)目的”，但“應(yīng)該確保該條款不被濫用”。安全例外條款的設(shè)立初衷是建立貿(mào)易自由和國家主權(quán)的平衡，設(shè)立上述條款的意義有兩點，一是允許成員國為保護基本安全利益而實施限制性的貿(mào)易行為；二是防止成員國濫用安全例外條款來達到貿(mào)易保護目的。從條文中可以看出，GATT的安全例外條款是從三個方面來闡述的，第一是有關(guān)安全利益的任何信息；第二是為保護安全利益所采取的行動；第三是不阻止成員國履行維護國際和平與安全的義務(wù)。

GATT第21條是所有WTO條款中“最為廣泛、爭議性最強的條款”，不同于GATT第20條一般例外條款，沒有“序言”的限制性要求，也沒有非歧視原則的限制，而根據(jù)實踐來看，非歧視原則的限制在很多案例中發(fā)揮了重要意義。相比之下，安全例外條款顯得更加含蓄和保守，GATT起草者曾表示，安全例外與全球貿(mào)易規(guī)則是一個需要尋找平衡的問題，制定安全例外是一種規(guī)則需要，一方面不能非常嚴(yán)苛，因為確實需要采取一定措施來保護國家安全，但同時也不能非常模糊，使成員國有機會通過商業(yè)手段達到政治目的。

（二）適用范圍

安全例外作為一個政治敏感性話題，西方學(xué)者進行解釋時大多遵循GATT文本進行嚴(yán)格解釋，譬如有學(xué)者認(rèn)為，國家安全是高度敏感問題，雖然成員國需要遵循GATT的貿(mào)易規(guī)則，但可以對敏感問題做出部分保留。“安全例外的內(nèi)容既包含商業(yè)內(nèi)容，也具有政治因素，其目的是免除不履行義務(wù)需要承擔(dān)的責(zé)任，因此可以把它看作是面臨安全問題時使用的政治借口?！?/p>

1. 關(guān)于“其認(rèn)為”的解釋

（1）專家組是否有權(quán)審查國家安全事項

最早的“安全例外”和“一般例外”條款統(tǒng)一規(guī)定在《國家貿(mào)易憲章（草案）》第37 條中，但隨后，在1947年 7月4日的日內(nèi)瓦談判中，美國提出將“安全例外”條款單獨列出，并且首次在該條款中加入了“其認(rèn)為”的表述，該表述最后被GATT 協(xié)定所采納。“其認(rèn)為”被普遍解釋為成員國本身對安全利益的解釋標(biāo)準(zhǔn)，這表明各個國家可以很大限度地對“是否威脅本方的安全利益”進行自我裁量和評估，而不受其他國家和組織的約束。安全例外建立了一種國家實施的貿(mào)易行為不受WTO司法限制的國際經(jīng)濟領(lǐng)域，使得在援引該條款時，國家對這種貿(mào)易行為擁有自由裁量的空間，盡管有部分學(xué)者不認(rèn)同這種對政治問題的裁量權(quán)，但是這種裁量權(quán)被最終確立并保留，而且這種裁量權(quán)不受外部因素限制，最終承認(rèn)成員國的貿(mào)易措施并上升至國際政治問題，這就是國際法背景下的自決權(quán)。關(guān)于這種自決權(quán)，學(xué)界主要有三種不同層面的認(rèn)識：其一，成員國對于某種貿(mào)易制裁措施是否屬于保護基本安全利益有一定范圍的自由裁量權(quán)；其二，成員國可以自主決定自己的貿(mào)易行為是否需要援引安全例外，但是這種決定權(quán)必須遵循善意原則，且不能抗拒司法審查；其三，成員國的貿(mào)易行為是否符合約文規(guī)定的三種情形必須經(jīng)過司法審查，但是成員國可以自行判斷自己的貿(mào)易制裁行為是否屬于必需。

關(guān)于“其認(rèn)為”的表述，在GATT時代一直存在顯著爭議：專家小組是否有權(quán)審查和判定國家安全事項。WTO官員表示，如果允許成員國自行判斷在什么情況下，可以采取必要的措施來保護本國安全，那么專家組是否有權(quán)審查成員國援引GATT第21條安全例外的正當(dāng)性，就變成了一個亟待解決的問題。

認(rèn)為專家組無權(quán)審查的學(xué)者表示，GATT中其他例外條款的用詞普遍客觀準(zhǔn)確，當(dāng)成員國進行援引時，專家組只需要判斷成員國的相應(yīng)措施是否嚴(yán)格對應(yīng)于條約內(nèi)容即可。 但是GATT第21條使用的是“其認(rèn)為必需”的表述，這就表明援引該條的成員國可以自行判斷，無須專家組干預(yù)。甚至有學(xué)者認(rèn)為安全對一個國家來說具有最高優(yōu)先級，因為安全與主權(quán)密切相關(guān)，當(dāng)安全無法保障的時候，主權(quán)也會岌岌可危。因此安全例外條款中的“其認(rèn)為”嚴(yán)格意義上是代指成員國的“主觀認(rèn)為”，不論是WTO專家組，抑或司法機構(gòu)都不能審查成員國援引GATT第21條采取必要措施的動機。

而認(rèn)為專家組有權(quán)審查的學(xué)者表示，雖然基本安全利益的含義可以由成員國結(jié)合自身情況來把握，但是專家組仍可以依據(jù)善意原則對一些關(guān)鍵詞語進行審查，假如成員國擁有完全意義上的自裁權(quán)，GATT安全例外的設(shè)立目的將不復(fù)存在，因此進行一定限制是十分有必要的。還有學(xué)者認(rèn)為可以將“其認(rèn)為”賦予的裁量權(quán)分為“界定權(quán)”和“解釋權(quán)”兩部分，“界定權(quán)”歸屬于國家，成員國可以就一些關(guān)鍵詞匯進行釋義，譬如“緊急狀態(tài)”等，爭端解決機構(gòu)擁有“解釋權(quán)”，可以通過專家組報告的方式進行深入闡釋。通過上述權(quán)力劃分可以起到很好的平衡效果，成員國對“基本安全利益”擁有裁量權(quán)的同時，專家組也具有一定的管轄權(quán)，可以就成員國采取措施的動機進行審查和裁定。有關(guān)這個爭議的典型案例是1985年的尼加拉瓜訴美國貿(mào)易制裁案，尼加拉瓜認(rèn)為，安全例外應(yīng)當(dāng)只能在成員國的國家主權(quán)受到嚴(yán)重侵害時援引，專家小組應(yīng)當(dāng)根據(jù)國際慣例以及善意解釋規(guī)則解釋GATT安全例外。而應(yīng)訴方美國認(rèn)為，根據(jù)安全例外條款，成員國具有很大程度的自由裁量權(quán)，可自由裁量并采取對損害本國基本安全利益的制裁措施，因此專家組無權(quán)干涉并判斷美國是否可以援引安全例外。最終該案的結(jié)論是專家小組不能裁判美國援引安全例外的動機。

（2）烏克蘭訴俄羅斯禁運案中關(guān)于“其認(rèn)為”的解釋

在烏克蘭訴俄羅斯禁運案中，專家組報告認(rèn)為，“其認(rèn)為”指的是成員國有權(quán)就本國的實際情況進行判斷，但這種權(quán)力不是沒有限制的，并不是完全意義下的自由裁量權(quán)，而GATT第21條（b）項中羅列的特殊條款更進一步證明成員的裁量權(quán)的“有限性”，倘若成員國要根據(jù)第21條（b）項采取相應(yīng)措施，則必須列舉客觀證據(jù)以此說明實施相關(guān)行為是必要的且出于善意的。與前4起成立專家組的安全例外案件相比，本案的專家組報告大相徑庭，以往案件的專家組對成員國擁有絕對自由裁量權(quán)這一理論普遍采取默認(rèn)的態(tài)度，而在烏克蘭訴俄羅斯禁運案中專家組首次公開提出其有權(quán)審查成員國根據(jù)GATT第21條實施有關(guān)行為的有效性與動機。專家組并不否認(rèn)成員國有權(quán)根據(jù)自身情況對國家安全利益進行自我判斷，但對這種權(quán)力做出了限制，即專家組有權(quán)對相關(guān)措施進行客觀審查，成員國并不具有完全主觀裁量權(quán)，為了保護基本安全利益無限制地采取措施，倘若成員國援引GATT第21條，則應(yīng)當(dāng)向?qū)＜医M提交有關(guān)依據(jù)，證明其援引安全例外的正當(dāng)性，并且接受專家組的客觀審查。

綜上所述，筆者認(rèn)為，“其認(rèn)為”的確是給予成員國對“基本安全利益”的界定和自由裁量權(quán)，但涉及到具體的審核標(biāo)準(zhǔn)時，仍應(yīng)該由專家組依據(jù)善意履行規(guī)則來進行解釋，即成員國的主觀判斷是范圍，專家組的客觀審查是限度，不論裁量權(quán)的范圍有多大都要受到一個基本框架的限制，否則會導(dǎo)致安全例外的濫用，使得安全例外變成各國實行貿(mào)易保護的工具。正如本案專家組的解釋，安全例外條款中（b）項中的三種情形屬于限制性的要求條款，規(guī)定并限制了成員國行使序言賦予的裁量權(quán)，如果將這些情形認(rèn)定的裁量權(quán)歸于成員國，這三段就沒有存在的意義。一個行為若要滿足第21條（b）項，必須經(jīng)過客觀分析、滿足三種情形的其中一種這兩個要求。因此，應(yīng)當(dāng)盡量尋找主觀裁量與客觀審查的平衡，即專家組有權(quán)審查客觀標(biāo)準(zhǔn)，成員國也擁有一定范圍的自由裁量權(quán)。

2. 關(guān)于“基本安全利益”的解釋

（1）基本安全利益的范圍

根據(jù)條文表述，安全例外并不是保護所有安全利益，而是以“基本”為框架，符合條約規(guī)定的三種情形。“基本”的文義解釋具有極其顯著的重要性，表示必需的、不可缺少的。這表明成員所維護的國家基本安全利益應(yīng)大于其在多邊貿(mào)易經(jīng)濟領(lǐng)域中所期望的利益。在擬定草案時，不少學(xué)者就提出對于基本安全利益的限度難以把握，很有可能導(dǎo)致出現(xiàn)寬泛解讀致使濫用安全例外的情形。其中有代表認(rèn)為，如果將安全例外制定得過于模糊，則會給整個貿(mào)易規(guī)則帶來非常大的威脅與不確定性，出于嚴(yán)謹(jǐn)考慮，應(yīng)當(dāng)在條款擬定時對關(guān)鍵詞語進行必要的解釋與限縮。因而在“基本安全利益”之后又加入了“所必需”來進一步限定其范圍。例如在泰國香煙案中，專家組認(rèn)為只有達到“非采取相應(yīng)措施不可”的情況下，即沒有任何更好的代替措施時，泰國才可以采取其認(rèn)為“所必須的”為了實現(xiàn)公共健康目標(biāo)的行為。關(guān)于“所必須”的范圍和應(yīng)用問題，在韓國牛肉案中，上訴機構(gòu)提出“權(quán)衡和平衡”的評估方法，具體指以下三項具體評估標(biāo)準(zhǔn)，一是貿(mào)易行為對最終目的的促進程度；二是所期望達到的目的的重要程度；三是貿(mào)易行為對國際經(jīng)濟貿(mào)易產(chǎn)生的意義與影響。

就基本安全利益的范圍來看，軍事、國防、領(lǐng)土安全以及公民人身安全，都屬于基本安全利益。譬如1960年，由于葡萄牙拒絕解除對非洲部分地區(qū)的殖民統(tǒng)治，加納便以維護國家領(lǐng)土主權(quán)為由對葡萄牙實行了經(jīng)濟限制的制裁。由于俄羅斯入侵烏克蘭的領(lǐng)土，截至目前，已有部分國家以俄羅斯侵犯了領(lǐng)土主權(quán)為由對俄羅斯實行了貿(mào)易制裁措施。近年來由于互聯(lián)網(wǎng)的應(yīng)用和發(fā)展，有關(guān)信息安全與網(wǎng)絡(luò)安全的問題，在結(jié)合具體個案的特殊情形下，不同程度地被納入了損害成員基本安全利益的范疇。沙特阿拉伯在貿(mào)易談判時提出了防護鏡、探測儀、望遠鏡等三十幾種產(chǎn)品的進口許可要求，這些產(chǎn)品雖然不能算作傳統(tǒng)意義上的軍用或戰(zhàn)爭物資，但是在新形勢的發(fā)展下，又結(jié)合了具體個案情況，已經(jīng)可以算作與基本安全利益有關(guān)，因此援引GATT安全例外得到了普遍認(rèn)可與支持。

（2）烏克蘭訴俄羅斯禁運案中專家組關(guān)于“基本安全利益”的解釋

在烏克蘭訴俄羅斯禁運案中，專家組報告認(rèn)為，一個國家的基本安全利益僅能被解釋為與國家基本運行相關(guān)，包括“保護自身領(lǐng)土及其人民免受外部威脅，以及維護國家內(nèi)部的法律和公共秩序”等。關(guān)于具體的含義與標(biāo)準(zhǔn)，專家組給出了一個重要的判定依據(jù)，那就是所謂的“善意原則”，即成員國在判斷國家的實際情況時，考慮的基本安全利益必須以國家出于善意為基本起點。同時專家組需要根據(jù)“善意原則”對成員國（本案指俄羅斯）所實施的行為進行“合理性測試”，以防止成員國對GATT第21條的濫用，進一步判定成員國實施的行為是否符合緊急狀態(tài)時正當(dāng)采取的措施。本案中專家組經(jīng)過“合理性測試”后認(rèn)為，俄羅斯政府采取的運輸限制措施與烏克蘭和俄羅斯邊境安全問題密切相關(guān)，符合緊急狀態(tài)下采取的正當(dāng)措施，是在俄羅斯與烏克蘭兩國關(guān)系緊張的環(huán)境下的合理行為。因此，專家組判定俄羅斯實施的限制商品過境的行為措施屬于安全例外條款包含的內(nèi)容。

綜上所述，關(guān)于基本安全利益的判斷，GATT第21條并不是所謂的兜底條款，基本安全利益具有一定的解釋空間，但需要嚴(yán)格圍繞國家的根本性功能進行解釋，并且應(yīng)當(dāng)出于善意，不是所有舉著保護國家安全的旗幟而實施的不履行GATT義務(wù)的行為，都能援引安全例外條款而免除責(zé)任。如果采取某種措施的目的是為了避免履行GATT義務(wù)，抑或是通過商業(yè)手段來掩蓋政治目的，那么即使援引安全例外來保護所謂的基本安全利益，也不能證明其正當(dāng)性，更無法通過專家組的“合理性測試”。因此筆者認(rèn)為，在判斷成員國采取的措施是否能夠援引安全例外條款時，首先應(yīng)當(dāng)明確該成員國保護的安全利益是否屬于國家的根本性安全問題，判斷該措施是否是為了達到某種政治或商業(yè)目的，然后通過“合理性測試”進一步確認(rèn)該措施是否具有“善意性”，“合理性測試”一定程度上解決了對安全利益進行嚴(yán)格解釋的弊端，既有效防止了對安全例外的寬泛解讀，又避免了限縮解釋帶來的僵化問題，使安全例外的援引更加靈活，更能體現(xiàn)其設(shè)立初衷。

3.關(guān)于“戰(zhàn)時或國際關(guān)系中的其他緊急情況時采取”的解釋

（1）傳統(tǒng)解釋

“戰(zhàn)時或國際關(guān)系中的其他緊急情況”涉及事件的時機性與成員國自決權(quán)的問題。“戰(zhàn)時”是國際形勢中的危機情形，指國家之間陷入了緊張的交戰(zhàn)局面或者發(fā)生了正面沖突或者尖銳的矛盾，而采取武力的方式解決現(xiàn)有局面或危機。關(guān)于戰(zhàn)爭的具體范圍應(yīng)當(dāng)根據(jù)各方對當(dāng)前情形的態(tài)度、雙方的沖突程度以及交戰(zhàn)的規(guī)模來判斷，不是所有的危機沖突都被稱為戰(zhàn)爭?！皣H關(guān)系中的其他緊急情況”應(yīng)當(dāng)是與“戰(zhàn)時”具有相當(dāng)意義嚴(yán)重程度的狀態(tài)，“緊急情況”大多數(shù)情況下指的是僅次于戰(zhàn)時的重大安全危機，具體涉及損害成員國軍事、國防、政治安全等重大安全沖突事件，并非常見的國家之間在某個時期貿(mào)易經(jīng)濟關(guān)系的緊張，諸如貿(mào)易制裁措施引發(fā)的產(chǎn)業(yè)損害等。關(guān)于時間問題，必須是突發(fā)的、難以預(yù)料的緊急事件，而不是可預(yù)見的、經(jīng)過一定時期醞釀而成。而且是針對成員國面臨實際的政治和安全危機提供救濟，不是潛在的、可能發(fā)生的，尤其不是針對貿(mào)易經(jīng)濟上的危機和困難。

1975年瑞典針對某種鞋類商品控制明確的進口數(shù)量，瑞典政府援引GATT安全例外，認(rèn)為大批量的鞋類進口對本國的鞋類制造業(yè)造成了嚴(yán)重影響，不利于本國經(jīng)濟計劃的實施，甚至威脅到了瑞典安全政策的實施，因此要通過嚴(yán)格控制進口來促進國內(nèi)鞋類的生產(chǎn)與銷售能力，這種能力需要滿足基本生產(chǎn)，以應(yīng)對戰(zhàn)時等緊急狀態(tài)。這個案件是全球公認(rèn)的濫用安全例外的典型案例，其原因就是瑞典錯誤地將安全例外用于產(chǎn)業(yè)救濟。安全例外是成員國在特殊時期針對安全敏感產(chǎn)品所做的限制，不是救濟成員國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的工具。

（2）烏克蘭訴俄羅斯禁運案中的有關(guān)解釋

烏克蘭訴俄羅斯禁運案的專家組報告認(rèn)為，GATT安全例外條款中的“戰(zhàn)爭或國際關(guān)系中的其他緊急狀況”應(yīng)當(dāng)指的是成員國當(dāng)時所處的實際環(huán)境已經(jīng)產(chǎn)生并且面臨嚴(yán)重變化。就實際情況而言，自2014年起，俄羅斯與烏克蘭兩國之間的關(guān)系就日益緊張，而緊張局勢對雙方造成的影響日趨嚴(yán)重，以至于持續(xù)存在武裝沖突，上述情況符合所處實際環(huán)境已產(chǎn)生嚴(yán)重變化的條件，屬于“國際關(guān)系中的其他緊急狀況”。因此俄羅斯政府采取的措施應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為是合理的，滿足GATT安全例外條款的要求。

值得一提的是，專家組將“國際關(guān)系中的緊急情況”理解為“已經(jīng)發(fā)生的且產(chǎn)生了根本性重大變化的環(huán)境”，相當(dāng)于給安全例外條款的援引設(shè)置了一個先決條件，只有在滿足前置條件的情況下，才能進一步判斷成員國采取的措施是否正當(dāng)，有效避免了GATT第21條的任意濫用，對成員國解釋緊急情況形成了有力約束。

四、對于GATT安全例外適用范圍的再思考

在WTO時代，國際經(jīng)濟安全與政治安全的界限變得愈發(fā)模糊，國家安全問題也變得愈發(fā)敏感。一方面，GATT安全例外出于保護各國基本安全的目的，給予成員國盡可能大的自由裁量權(quán)，但成員國的自由裁量權(quán)應(yīng)受到一個基本框架的限制，否則安全例外將會淪為各國通過保護經(jīng)濟安全而實行政治手段的工具，這就有違GATT設(shè)立安全例外的初衷。另一方面，GATT理事會主席曾說：“成員解釋這些條款時的誠信將是防止濫用的唯一保障?！惫P者認(rèn)為，安全例外具有高度政治性，給成員國提供了一定條件下免除WTO義務(wù)的權(quán)力，很容易被當(dāng)作貿(mào)易保護的工具，因此這種權(quán)力必須受到嚴(yán)格限制，只有發(fā)生條約規(guī)定的嚴(yán)格意義下的“基本安全利益受到威脅”時，才可以進行援引，不得進行擴大解釋，從而導(dǎo)致安全例外的濫用。

（一）國家援引安全例外應(yīng)當(dāng)受到限制

關(guān)于安全例外的援引，各國對國家安全觀的定義顯得尤為重要。傳統(tǒng)意義上的國家安全觀是軍事安全和國防安全，但是自20世紀(jì)70年代以來，隨著“911事件”、“棱鏡門事件”的發(fā)生，國家安全被賦予了新的內(nèi)涵，互聯(lián)網(wǎng)的普及使得不法分子足不出戶就可以威脅到一個國家的安全，基于此，各國不得不提高對于國家安全的保護與重視程度。隨著時代的發(fā)展各國逐漸適用了“綜合安全”的概念，包括軍事安全、經(jīng)濟安全、政治安全、科技安全、信息安全等。

雖然對安全的理解和適用國家有著不同層面的認(rèn)識，即國家安全觀不盡相同，但這不應(yīng)該影響到對GATT安全例外的認(rèn)識與尊重，不能影響對安全例外條款適用的嚴(yán)謹(jǐn)態(tài)度與思考。多邊貿(mào)易體制的設(shè)立意義是消除貿(mào)易壁壘促進各國的貿(mào)易合作，GATT安全例外的制度意義是保護成員的基本安全利益，這兩個層面的制度目標(biāo)緊密聯(lián)系、互相依存，不應(yīng)為了一方的目的而損害另一方的制度基礎(chǔ)。因此在適用時應(yīng)當(dāng)注意以下三個方面：第一，安全例外的意圖是授予成員國以維護其基本安全為理由，采取某些背離GATT原則的例外措施的權(quán)力，但這只有當(dāng)成員面臨已經(jīng)發(fā)生的實際存在的損害基本安全利益的危機的情況下可以援引，而不是對潛在的可能發(fā)生的安全危機提供救濟，更不是成員國保護本國經(jīng)濟利益的政治工具；第二，只有當(dāng)發(fā)生嚴(yán)格意義下的安全危機時才能援引安全例外，不能援引用于救濟其他安全利益，即只有當(dāng)國防、領(lǐng)土、政治、公民安全和國際和平發(fā)生重大危機時才能援引；第三，在當(dāng)前的經(jīng)濟形勢下，對于我國而言，有必要利用安全例外條款來維護中國的合法安全利益，對于嚴(yán)重威脅和損害我國經(jīng)濟利益和國家安全的行為，可以做出必要的反制措施與經(jīng)濟制裁。

（二）國家主權(quán)下的國家安全與遵守相應(yīng)國際義務(wù)的平衡

作為國際法主體和WTO成員國，一個國家在實行經(jīng)濟措施時不僅要考慮本國的安全利益，也要明確自己的國際義務(wù)，只一味維護本國安全利益很有可能會造成國際不法行為，相反地，若過分考慮遵守國際義務(wù)實行過于謹(jǐn)慎的政策則有可能使本國面臨經(jīng)濟安全的嚴(yán)峻考驗。尋求二者之間的平衡是一個國家在實行經(jīng)濟措施時所要考慮的問題。筆者認(rèn)為，將安全例外看作一個“動態(tài)”的國際法，在各國相互影響、相互依存的條件下構(gòu)建全新的合作關(guān)系是當(dāng)下的經(jīng)濟需求，濫用安全例外作為貿(mào)易保護的工具只會使各國貿(mào)易關(guān)系日趨緊張，成員國應(yīng)當(dāng)將安全例外作為保護本國利益的最后防線，盡量不要將貿(mào)易問題上升為政治問題，不到萬不得已不作援引，這樣既能維護國家安全又能遵守國際義務(wù)。

（三）安全例外條款的“建設(shè)性模糊”功能

GATT第21條追求的價值目標(biāo)是貿(mào)易自由與國家基本安全利益的平衡，由于經(jīng)濟的發(fā)展，中國在未來有面臨本國產(chǎn)業(yè)受貿(mào)易伙伴國影響的可能，因此可以充分利用“安全例外”的不確定性，在典型個案中適當(dāng)援引安全例外來維護我國安全利益，發(fā)揮出安全例外的“建設(shè)性模糊”的功能。雖然一個不確定的安全例外可能導(dǎo)致被惡意適用甚至濫用，但這掩蓋不了安全例外的模糊性所發(fā)揮的對于多邊貿(mào)易體系的促進與平衡作用。此外，安全例外的模糊性與不確定性會使得成員國在援引時更加慎重，為避免發(fā)生不必要的沖突而采取其他解決方式，從而盡量避免安全例外的援引，減少了經(jīng)濟問題上升至政治問題的可能性。從 GATT 后其他貿(mào)易協(xié)定仍采用“其認(rèn)為必需”的表述來看，不確定的安全例外是具有一定意義的，可以起到維護多邊貿(mào)易體系穩(wěn)定與平衡的作用。一個模糊的安全例外能滿足國家安全與時代發(fā)展的變通性與需求性，與明確具體的安全例外相比有著更為重要的意義。

Understanding of the Scope of Application of GATT Article 21 Security Exception

Abstract： The security exception clause of GATT Article 21 allows member states to exempt themselves from the obligations of WTO agreements in order to protect their basic security interests under special circumstances. Its purpose is to safeguard the higher social value of the member's national defense and basic security， rather than to protect the member economy as a political tool. The Ukraine v. Russia Embargo case is the first time that the Panel has interpreted the definition of the security exception and further clarified the application of Article 21 of GATT under the WTO legal system. The application of the security exception should be strictly limited， and any misuse for commercial purposes should be prohibited.

Keywords： Security Exception; Right to Self-determination; Emergency; Basic National Security Interests