高楓雅，孟浩然

［摘 要］人工智能技術(shù)的迅猛發(fā)展為城市治理提供了新思路。如何把握好人工智能技術(shù)帶來的重大機(jī)遇，提高城市治理現(xiàn)代化水平，已經(jīng)成為各地政府不容忽視的課題，同時(shí)也是提高國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。人工智能的嵌入為城市治理理念、治理方式的變革帶來了新機(jī)遇。但由于技術(shù)發(fā)展的不確定性，其在理念認(rèn)知、倫理準(zhǔn)則和治理實(shí)踐層面也給城市治理帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。基于此，文章將闡述人工智能嵌入城市治理的重要性，分析人工智能嵌入城市治理面臨的挑戰(zhàn)，并提出具體的路徑。

［關(guān)鍵詞］人工智能；人工智能治理；城市治理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2023.18.062

［中圖分類號(hào)］TP18；D63［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1673-0194（2023）18-0190-04

0? ? ?引 言

“十四五”規(guī)劃中提出，強(qiáng)化國(guó)家戰(zhàn)略科技力量，瞄準(zhǔn)人工智能等前沿領(lǐng)域，提升城市治理智能化水平［1］。隨著社會(huì)發(fā)展，城市問題變得復(fù)雜多樣，城市治理難度大大提升，人工智能技術(shù)的發(fā)展給城市治理帶來了全新機(jī)遇，同時(shí)也帶來了一系列潛在風(fēng)險(xiǎn)，城市治理面臨著機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存的局面。

1? ? ?人工智能嵌入城市治理的重要性

黨的二十大報(bào)告提出，必須堅(jiān)持科技是第一生產(chǎn)力，人才是第一資源，創(chuàng)新是第一動(dòng)力［2］。人工智能是新一輪科技與產(chǎn)業(yè)變革的重要戰(zhàn)略技術(shù)，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要作用，為城市治理理念和治理方式變革帶來新的機(jī)遇。

1.1? ?推動(dòng)城市治理理念轉(zhuǎn)變

1.1.1? ?傳統(tǒng)治理理念向智能化治理理念轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)城市治理強(qiáng)調(diào)治理主體的主導(dǎo)作用，智能化治理強(qiáng)調(diào)從“善治”向“智治”轉(zhuǎn)變。人民群眾對(duì)公共服務(wù)提出了更高的要求，僅依靠政府部門人員的個(gè)人經(jīng)驗(yàn)和決策思維越來越無法滿足復(fù)雜多變的社會(huì)和市場(chǎng)需求。智能化治理理念強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)、開放共享、全方位參與，能夠更好地適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要。人工智能是對(duì)人類智能的模擬，可以模擬人類的感知、行為、決策等活動(dòng)，成為人與機(jī)器之間溝通的橋梁［3］。其能夠精準(zhǔn)分析數(shù)據(jù)信息，助力精準(zhǔn)供給服務(wù)，同時(shí)有助于推動(dòng)治理主體由傳統(tǒng)治理理念向智能化治理理念轉(zhuǎn)變。在公共管理領(lǐng)域，將人工智能應(yīng)用到政務(wù)服務(wù)的審批過程中，極大地提高了行政審批的效率。

1.1.2? ?單一治理理念向多元共治理念轉(zhuǎn)變

人工智能與互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代信息技術(shù)的深度融合，一定程度上打破了時(shí)間和空間的局限，為單一治理理念向多元共治理念轉(zhuǎn)變提供了良好環(huán)境。單一治理理念常常會(huì)導(dǎo)致民主決策忽視了部分公眾的需求和意見；多元共治理念更強(qiáng)調(diào)民主、協(xié)商、參與，有利于政府與公眾建立合作和信任關(guān)系，從而達(dá)到更好的城市治理效果。人工智能的嵌入為公眾在不同時(shí)間和空間參與公共事務(wù)提供了便利［4］，激發(fā)了公眾參與城市治理的動(dòng)力，有助于多元主體共同助力城市治理水平的提升。

1.2? ?促進(jìn)城市治理方式變革

1.2.1? ?單一治理手段向多樣化綜合治理方式轉(zhuǎn)變

在傳統(tǒng)的城市治理中，無論是政府還是其他社會(huì)治理主體，參與的途徑都非常單一和有限；多樣化綜合治理方式以問題為導(dǎo)向，通過多元主體參與統(tǒng)籌各方面資源，提高城市治理效能。從政府層面來看，人工智能的嵌入對(duì)優(yōu)化公共服務(wù)的供給起到了積極作用，政府利用人工智能技術(shù)對(duì)復(fù)雜公共問題進(jìn)行研判，加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)的整合，推動(dòng)單一行政手段逐漸與扁平化、多樣化的綜合治理手段相融合［5］。從社會(huì)層面來看，線上線下相融合的方式提升了公眾和社會(huì)組織參與城市治理的積極性，同時(shí)有利于政府科學(xué)地預(yù)測(cè)公眾需求，推動(dòng)城市治理良性發(fā)展。

1.2.2? ?簡(jiǎn)單粗放治理手段向智能化治理方式轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)的城市治理方式是簡(jiǎn)單粗放的，而人工智能可以準(zhǔn)確地判斷事物的總體狀態(tài)，預(yù)測(cè)發(fā)展趨勢(shì)，能同時(shí)滿足公眾多元化和個(gè)性化的治理需求，也可以促進(jìn)城市治理向精細(xì)化、智能化方向發(fā)展，還可以制定出具有針對(duì)性的治理策略。人工智能可以使簡(jiǎn)單粗放治理手段向智能化治理方式轉(zhuǎn)變。例如，人工智能模型能幫助專家預(yù)測(cè)大型傳染疾病防控拐點(diǎn)何時(shí)到來，輔助政府及時(shí)修訂防控政策，保護(hù)人民群眾的生命健康安全；智能測(cè)溫系統(tǒng)被廣泛應(yīng)用于人流量大的場(chǎng)所，實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)距離、大面積、非接觸式的快速測(cè)溫，解決醫(yī)護(hù)工作者不足的問題，同時(shí)降低醫(yī)護(hù)人員的感染風(fēng)險(xiǎn)。

2? ? ?人工智能嵌入城市治理帶來的挑戰(zhàn)

人工智能嵌入城市治理增強(qiáng)了治理合理性，提升了治理效能，但在提高治理效率的同時(shí)又給城市治理帶來了新的挑戰(zhàn)。

2.1? ?治理實(shí)踐層面

2.1.1? ?考驗(yàn)政府的技術(shù)治理能力

隨著人工智能越來越多地參與到城市治理領(lǐng)域，各地方政府做了大量工作，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了數(shù)字化轉(zhuǎn)型，但目前成效不顯著。自電子政務(wù)推行以來，一些政府部門始終受困于信息“孤島”，自上而下的組織架構(gòu)限制了數(shù)據(jù)信息資源的自由流動(dòng)與共享，信息管理的權(quán)責(zé)關(guān)系不明確。技術(shù)本身的安全性以及在應(yīng)用中可能給政府帶來的安全隱患依舊不容忽視。為了解決技術(shù)安全問題，政府部門將人工智能系統(tǒng)的管理交由企業(yè)和私營(yíng)部門來完成，一旦企業(yè)被商業(yè)利益“俘虜”，其決策的出發(fā)點(diǎn)就不再是維護(hù)公共利益，可能通過自身設(shè)計(jì)的算法影響政府開展治理行為的過程。

2.1.2? ?人工智能技術(shù)對(duì)主體權(quán)威的挑戰(zhàn)

當(dāng)前，城市治理的核心要求是政府主導(dǎo)的多元參與，治理主體范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，各主體間的協(xié)作關(guān)系不斷加深，多元主體對(duì)形成已久的行政體制下的政府主體權(quán)威發(fā)起挑戰(zhàn)。由于人工智能技術(shù)的應(yīng)用消減了權(quán)力表達(dá)與政治參與的成本，部分公眾可以通過網(wǎng)絡(luò)媒介發(fā)表觀點(diǎn)、引導(dǎo)輿論導(dǎo)向，甚至散播不實(shí)言論，間接引發(fā)其他公眾對(duì)政府的不認(rèn)同，影響政府權(quán)威。隨著政府對(duì)企業(yè)提供技術(shù)的依賴性日益加深，其發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢(shì)的過程中可能會(huì)威脅政府的公共管理權(quán)威。除此之外，人工智能技術(shù)在不斷發(fā)展，將來可能會(huì)完成人在客觀上無法完成的工作，從而產(chǎn)生主體性喪失風(fēng)險(xiǎn)。

2.2? ?倫理準(zhǔn)則層面

2.2.1? ?隱私倫理問題

人工智能技術(shù)的不穩(wěn)定性、不確定性給公眾隱私安全帶來巨大挑戰(zhàn)。政府在城市治理過程中大范圍安裝的傳感器、攝像頭等設(shè)施不僅能實(shí)時(shí)觀測(cè)公眾的個(gè)人行為，還能勾勒出個(gè)體的行為偏好、內(nèi)在意圖，甚至預(yù)測(cè)未來行為傾向。這些包含公眾隱私的數(shù)據(jù)在儲(chǔ)存、使用的過程中一旦發(fā)生數(shù)據(jù)泄露、違規(guī)使用、非法交易等問題，將會(huì)產(chǎn)生治理風(fēng)險(xiǎn)，威脅公眾甚至國(guó)家的安全。這種不穩(wěn)定性恰恰是德國(guó)社會(huì)學(xué)家貝克定義的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的特征。當(dāng)前，針對(duì)數(shù)據(jù)濫用以及由此帶來的隱私安全等問題缺乏法律的規(guī)制。如何規(guī)范人工智能的使用，減少甚至避免對(duì)公民隱私安全的威脅，已經(jīng)成為當(dāng)前人們必須思考和面對(duì)的問題。

2.2.2? ?算法倫理問題

人工智能算法的內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制復(fù)雜，當(dāng)前在越來越多的領(lǐng)域輔助甚至代替人的決策。算法是研發(fā)者價(jià)值觀的體現(xiàn)，如果其本身對(duì)某個(gè)群體存在偏見，那么就可能將這種偏見嵌入設(shè)計(jì)的算法模型中，人工智能技術(shù)由于本身無法進(jìn)行價(jià)值判斷，就會(huì)出現(xiàn)算法歧視，進(jìn)而導(dǎo)致城市治理決策的不公正性，這和城市治理所應(yīng)堅(jiān)持的公平、正義的倫理價(jià)值相違背，加劇了社會(huì)偏見［6］。算法是人工智能嵌入城市治理的關(guān)鍵，但算法運(yùn)作黑箱化問題也是客觀存在的。算法運(yùn)行過程、運(yùn)行規(guī)則具有不透明性，導(dǎo)致傳統(tǒng)技術(shù)責(zé)任倫理無法對(duì)其導(dǎo)致的侵權(quán)行為進(jìn)行責(zé)任界定。

2.3? ?理念認(rèn)知層面

2.3.1? ?技術(shù)應(yīng)用與治理理念的碰撞

政府在運(yùn)用人工智能技術(shù)的過程中往往出現(xiàn)“技術(shù)抵觸”與“技術(shù)依賴”并存的現(xiàn)象。公職人員對(duì)新興數(shù)字技術(shù)缺乏了解，于是本能地對(duì)其應(yīng)用產(chǎn)生抵觸情緒；人工智能的嵌入導(dǎo)致政府將治理過程簡(jiǎn)化為購(gòu)買技術(shù)，忽視治理過程中的人文思想，從而產(chǎn)生技術(shù)依賴。學(xué)者徐敏寧提出在治理過程中出現(xiàn)智能化官僚主義，行政部門忽視了技術(shù)與治理實(shí)踐的不適應(yīng)性，以及彼此間可能存在的沖突，導(dǎo)致形式上將人工智能技術(shù)應(yīng)用到城市治理過程中，實(shí)際并未對(duì)治理效率的提高產(chǎn)生積極作用［7］。

2.3.2? ?公眾對(duì)人工智能治理的接受程度有限

公眾對(duì)人工智能技術(shù)的接受程度與前文提出的挑戰(zhàn)密切相關(guān)。技術(shù)接受理論強(qiáng)調(diào)個(gè)體對(duì)于技術(shù)的接受度是有效使用技術(shù)的關(guān)鍵要素，在人工智能嵌入城市治理的過程中，如果上述挑戰(zhàn)得以解決，使公眾感知到人工智能技術(shù)的有用性、易用性和便利性，或認(rèn)為技術(shù)的使用可以帶來積極的社會(huì)影響，接受程度自然會(huì)提高。但現(xiàn)實(shí)情況是，上述問題仍然存在，導(dǎo)致公眾對(duì)人工智能治理的接受程度有限。

3? ? ?人工智能嵌入城市治理的路徑

人工智能的嵌入給城市治理帶來一定的機(jī)遇，但它不會(huì)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)，最終還是要通過政府部門與各主體之間良性互動(dòng)，建構(gòu)相應(yīng)的規(guī)制和體系來化解諸多已知和未知的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，這樣才能將機(jī)遇轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硇堋?/p>

3.1? ?多元主體良性互動(dòng)，提高公共服務(wù)的智能化水平

3.1.1? ?政府要轉(zhuǎn)變角色定位，加大人工智能技術(shù)研發(fā)力度

要想推動(dòng)人工智能與城市治理的深度融合和良性發(fā)展，政府要轉(zhuǎn)變角色定位，由傳統(tǒng)的公共服務(wù)壟斷提供者轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┱咧?，通過規(guī)劃、引導(dǎo)的方式為參與城市治理的社會(huì)組織提供支持和保障，要建立并完善整體性治理理論中所強(qiáng)調(diào)的協(xié)調(diào)、整合、信任的治理機(jī)制。政府還要盡快實(shí)現(xiàn)人工智能系統(tǒng)的自主研發(fā)，確保自身在城市治理中的主導(dǎo)作用。數(shù)據(jù)信息的共享是人工智能在城市治理中發(fā)揮作用的基礎(chǔ)，政府要提升數(shù)據(jù)融合能力，消除數(shù)據(jù)信息共享的行政壁壘、行業(yè)壁壘。人與技術(shù)是一種協(xié)同關(guān)系，政府要發(fā)揮好引領(lǐng)作用，既要允許人工智能技術(shù)嵌入并充分發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢(shì)，也要引領(lǐng)各主體發(fā)揮好價(jià)值糾偏作用，實(shí)現(xiàn)人機(jī)共治。

3.1.2? ?加大人工智能技術(shù)人才培養(yǎng)力度，打造專業(yè)化人才隊(duì)伍

一方面，政府要優(yōu)化人工智能技術(shù)人才的工作環(huán)境、福利待遇，吸納技術(shù)研發(fā)高端人才；另一方面，要加強(qiáng)現(xiàn)有人才隊(duì)伍培訓(xùn)，積極運(yùn)用智能技術(shù)進(jìn)行治理，不斷在實(shí)踐中積累經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)增強(qiáng)其倫理意識(shí)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)技術(shù)安全與發(fā)展的關(guān)系。為了滿足專業(yè)性需要，政府應(yīng)建設(shè)干部遴選機(jī)制，吸納既有先進(jìn)技術(shù)水平和理念，又有豐富的城市治理經(jīng)驗(yàn)和大局觀的人才，以保證治理的有序性，將人工智能嵌入的治理事務(wù)交給專業(yè)人才來審核和管理。

3.2? ?完善制度體系，積極應(yīng)對(duì)人工智能技術(shù)發(fā)展的多重挑戰(zhàn)

3.2.1? ?構(gòu)建包含法律制度、倫理規(guī)范的規(guī)制體系

面對(duì)人工智能技術(shù)為城市治理帶來的多重挑戰(zhàn)，單依靠法律顯然難以應(yīng)對(duì)，需要構(gòu)建包含法律制度、倫理規(guī)范的規(guī)制體系。首先，完善人工智能相關(guān)法律，要持有包容審慎的態(tài)度［8］。要確保人工智能立法涵蓋從研發(fā)到應(yīng)用的全過程，同時(shí)要注意避免因法律遏制人工智能發(fā)揮優(yōu)勢(shì)。其次，加強(qiáng)數(shù)據(jù)管理的規(guī)范化建設(shè)，出于對(duì)國(guó)家信息安全和公眾個(gè)人隱私安全的保護(hù)，要健全城市治理中對(duì)數(shù)據(jù)的收集、使用、共享細(xì)則，以規(guī)范化促進(jìn)數(shù)據(jù)融合與共享，還要通過建立規(guī)章制度解決數(shù)據(jù)濫用問題。最后，完善倫理規(guī)范。與剛性的法律相比，柔性的倫理規(guī)范靈活性較強(qiáng)，能及時(shí)彌補(bǔ)因法律滯后造成的漏洞，在這方面我國(guó)已經(jīng)有了初步嘗試。例如，國(guó)家新一代人工智能治理專業(yè)委員會(huì)發(fā)布了《新一代人工智能治理原則———發(fā)展負(fù)責(zé)任的人工智能》《新一代人工智能倫理規(guī)范》，其中籠統(tǒng)表述了治理原則，起到了道德呼吁和價(jià)值引領(lǐng)的作用，為立法奠定了基礎(chǔ)。此外，貝克曾提出科學(xué)是風(fēng)險(xiǎn)的原因之一，也是解決問題的來源；一些學(xué)者提出嘗試技術(shù)自治，認(rèn)為可以把技術(shù)自我治理與完善法律法規(guī)結(jié)合起來，即運(yùn)用算法化的法律來規(guī)制人工智能［9］。這些觀點(diǎn)也印證了要構(gòu)建包含法律制度、倫理規(guī)范的規(guī)制體系。

3.2.2? ?完善人工智能嵌入城市治理的監(jiān)管體系

政府要增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，通過對(duì)技術(shù)本身進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，及時(shí)研判和預(yù)防應(yīng)用在城市治理中可能出現(xiàn)的問題；監(jiān)管體系的完善和實(shí)施需要多主體參與，在政府的主導(dǎo)下，推動(dòng)負(fù)責(zé)技術(shù)研發(fā)的企業(yè)自查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)技術(shù)研發(fā)的漏洞；算法的運(yùn)行邏輯應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開，政府在決策的每個(gè)環(huán)節(jié)都要及時(shí)審查，建立一旦發(fā)現(xiàn)問題隨時(shí)將人工智能從行政決策中抽離的機(jī)制［10］。同時(shí)，要調(diào)動(dòng)公眾參與監(jiān)督的積極性，政府部門和企業(yè)能夠更廣泛吸納公民意見。目前，人工智能的法律主體地位尚未明確，因算法產(chǎn)生的治理風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任難以區(qū)分，政府要明確界定多主體的監(jiān)管責(zé)任，打造權(quán)責(zé)一致的治理體系。

3.3? ?堅(jiān)持以人為本，促進(jìn)技術(shù)與治理的深度融合

3.3.1? ?將人本理念融入人工智能治理的全過程

人工智能嵌入城市治理的初衷是讓技術(shù)服務(wù)于治理，以人為本是首要原則。人工智能模擬人類進(jìn)行思考和決策的能力逐漸增強(qiáng)，技術(shù)理性與人本理念的沖突愈發(fā)明顯，它不能像人類一樣兼顧情感、價(jià)值觀和倫理道德，因此企業(yè)應(yīng)著力將人本理念融入算法設(shè)計(jì)和開發(fā)的過程中，與政府部門一起構(gòu)建尊重人類尊嚴(yán)、維護(hù)人類主體性、促進(jìn)社會(huì)公平，以及能夠?qū)Τ鞘兄卫懋a(chǎn)生正面效應(yīng)的人工智能治理體系［11］。積極探索具有中國(guó)特色的社會(huì)主義科技人文精神，堅(jiān)持以人為本，確立科技求真、倫理求善、制度求效的正確方向，強(qiáng)化對(duì)科技發(fā)展的合理調(diào)控，以人文精神引領(lǐng)科技發(fā)展［12］。

3.3.2? ?充分發(fā)揮人的主觀能動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)人機(jī)雙向賦智

在人機(jī)協(xié)同中，人占主體地位，程序的設(shè)計(jì)必須符合人的需求。為了發(fā)揮人工智能在城市治理中的積極作用，應(yīng)融入倫理準(zhǔn)則。政府要完善社會(huì)保障制度來應(yīng)對(duì)結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題，同時(shí)鼓勵(lì)公眾自覺樹立終身學(xué)習(xí)的理念，為公眾提供學(xué)習(xí)新知識(shí)的平臺(tái)以及運(yùn)用智能技術(shù)參與城市治理的實(shí)踐機(jī)會(huì)，如打造智能公安、智能政務(wù)、智能醫(yī)療等，通過實(shí)踐給予技術(shù)更大的進(jìn)步空間，實(shí)現(xiàn)人機(jī)雙向賦智。

4? ? ?結(jié)束語

科學(xué)技術(shù)的雙重性決定了人工智能嵌入城市治理既是機(jī)遇也有挑戰(zhàn)。當(dāng)前，人工智能在城市治理中的應(yīng)用仍處于起步階段，存在許多局限性，但是人工智能嵌入城市治理已是大勢(shì)所趨。隨著城市治理實(shí)踐的深入，治理主體采取多維度的對(duì)策，一定能夠有效應(yīng)對(duì)人工智能在城市治理中帶來的挑戰(zhàn)，使其服務(wù)城市治理的能力得以提高。

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