羅春陽

(廈門大學(xué) 臺(tái)灣研究院,福建 廈門 361005)

習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中強(qiáng)調(diào):“我們始終尊重、關(guān)愛、造福臺(tái)灣同胞,繼續(xù)致力于促進(jìn)兩岸經(jīng)濟(jì)文化交流合作,深化兩岸各領(lǐng)域融合發(fā)展,完善增進(jìn)臺(tái)灣同胞福祉的制度和政策?！盵1]推進(jìn)兩岸金融交流合作,是深化兩岸經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展的重要課題,而證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放,正是其中的重要舉措。2021年3月《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出,要“穩(wěn)妥推進(jìn)銀行、證券、保險(xiǎn)、基金、期貨等金融領(lǐng)域開放”和“推進(jìn)兩岸金融合作”。證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放不僅是深化兩岸融合發(fā)展的有效路徑,還是加快推進(jìn)制度型開放的題中之義。2020年2月,中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)(以下簡稱“證監(jiān)會(huì)”)核準(zhǔn)設(shè)立金圓統(tǒng)一證券有限公司(以下簡稱“金圓統(tǒng)一證券”),第一家海峽兩岸合資券商由此誕生。2021年《福建省國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確指出“推進(jìn)廈門金圓統(tǒng)一證券發(fā)展”,這充分體現(xiàn)祖國大陸對(duì)證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放的支持和決心。雖然證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放支持力度較大,但是與其他外資券商相比,對(duì)臺(tái)開放成效尚未達(dá)到預(yù)期效果。因此,本文著重探討證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放的定位及存在的問題,并據(jù)此提出“兩岸特色”的證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放路徑和監(jiān)管展望。

一、證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放的意義、現(xiàn)狀與定位

(一)證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放的意義

推動(dòng)證券業(yè)對(duì)臺(tái)灣地區(qū)開放,既是證券業(yè)對(duì)外開放(1)“證券業(yè)對(duì)外開放”有廣義與狹義之分,其區(qū)別主要體現(xiàn)在證券業(yè)的概念和開放的向度。廣義上的“證券業(yè)對(duì)外開放”,對(duì)“證券業(yè)”的概念作廣義理解,其包括證券行業(yè)、基金行業(yè)、期貨行業(yè)等受證監(jiān)會(huì)監(jiān)管的行業(yè);而“開放”既指將境外金融公司“引進(jìn)來”,又指境內(nèi)金融公司“走出去”。狹義上的“證券業(yè)對(duì)外開放”,指的是將境外證券公司和基金公司“引進(jìn)來”。本文主要探討的是狹義上的“證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放”。的重要任務(wù),也是打造兩岸金融共同市場、促進(jìn)兩岸金融交流的必要舉措。從外部環(huán)境來看,在逆全球化潮流涌動(dòng)和中國崛起的背景下,西方某些政客通過建構(gòu)“修昔底德陷阱”敘事,鼓吹孤立主義,企圖遏制中國發(fā)展。證券業(yè)對(duì)外開放既體現(xiàn)了中國履行加入WTO時(shí)的承諾,積極擁抱全球化,又表明了中國堅(jiān)定開放的立場,通過實(shí)際行動(dòng)解構(gòu)“修昔底德陷阱”敘事,與世界人民共發(fā)展,共同構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。從內(nèi)部環(huán)境來看,祖國大陸資本市場經(jīng)過30多年穩(wěn)步發(fā)展,證券業(yè)已初具國際競爭力,資本市場功能逐步完善,金融產(chǎn)品日趨豐富,市場層次逐步多樣化,市場有效性不斷增強(qiáng)。[2]但是在發(fā)展過程中,大陸資本市場也出現(xiàn)了一些問題,資本市場改革駛?cè)搿吧钏畢^(qū)”,以開放促改革的呼聲愈來愈高。臺(tái)灣地區(qū)證券市場與大陸證券市場具有親緣性,且臺(tái)灣地區(qū)證券市場發(fā)展時(shí)間長、開放度高,具備豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),對(duì)祖國大陸發(fā)展資本市場具有一定參考價(jià)值,大陸證券市場設(shè)置漲停板、創(chuàng)設(shè)新三板、設(shè)立科創(chuàng)板等舉措,都可在臺(tái)灣地區(qū)證券市場尋到源頭。推動(dòng)證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放,吸收臺(tái)資券商的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),發(fā)揮臺(tái)資券商“鯰魚效應(yīng)”,將促進(jìn)大陸證券市場進(jìn)一步發(fā)展。

同時(shí),證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放承擔(dān)著深化兩岸融合發(fā)展、構(gòu)建兩岸金融共同市場的歷史使命。習(xí)近平總書記指出,“兩岸同胞同祖同根,血脈相連,文化相通,沒有任何理由不攜手發(fā)展、融合發(fā)展。大陸人口多,市場大,產(chǎn)業(yè)廣,完全容得下來自臺(tái)灣的商品,完全容得下來自臺(tái)灣的企業(yè)。歡迎更多臺(tái)灣企業(yè)到大陸發(fā)展”[3]“要積極推進(jìn)兩岸經(jīng)濟(jì)合作制度化,打造兩岸共同市場”[4]。在民進(jìn)黨執(zhí)政后兩岸政治互信趨弱的背景下,大陸可以借助單向方式推動(dòng)兩岸子系統(tǒng)間的融合,在兩岸民眾共同需求增長過程中逐步深化兩岸相容與共生關(guān)系。[5]推動(dòng)證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放、吸引臺(tái)資參與大陸資本市場建設(shè),是構(gòu)建兩岸證券共同市場、推動(dòng)兩岸金融行業(yè)融合發(fā)展的有效舉措。打造兩岸共同市場不僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需求,也是深化兩岸經(jīng)濟(jì)合作的重要內(nèi)容,是推進(jìn)兩岸關(guān)系和平發(fā)展、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要途徑。兩岸證券共同市場是兩岸共同市場中的子市場,但基于現(xiàn)階段復(fù)雜嚴(yán)峻的兩岸關(guān)系,短期內(nèi)互相開放證券市場是難以實(shí)現(xiàn)的。因此,大陸以打造兩岸共同市場為指引,不斷擴(kuò)大證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放,主導(dǎo)推動(dòng)兩岸證券共同市場的建構(gòu)進(jìn)程。

(二)證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放的現(xiàn)狀

1997年京華證券國際有限公司和群益國際控股有限公司領(lǐng)先一步,成為首批赴大陸設(shè)立辦事處的臺(tái)資券商。[6]祖國大陸始終堅(jiān)持促進(jìn)兩岸金融交流合作、深化融合發(fā)展。經(jīng)過多年努力,證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放工作在制度建設(shè)、政策體系構(gòu)建及合作實(shí)踐等方面取得了一系列成績,證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放步入上升期。

從制度層面上看,為進(jìn)一步深化對(duì)外開放,2019年《外商投資法》出臺(tái),確立了“內(nèi)外資一致”原則,即實(shí)施準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度,明確投資后在投資管理方面內(nèi)外資一致?！锻馍掏顿Y法》為臺(tái)資券商投資環(huán)境優(yōu)化提供了制度保障?！锻馍掏顿Y準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)(2020年版)》和《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)(2020年版)》(以下統(tǒng)一簡稱為“負(fù)面清單”),取消了證券業(yè)領(lǐng)域的外資持股比例限制。至此,臺(tái)商投資證券業(yè)不再受限于陸資控股,也不再受限于“證券公司的外資股比不超過51%”,這意味著設(shè)立臺(tái)商獨(dú)資券商成為可能。此外,相較于2017年版的負(fù)面清單,證券公司經(jīng)營范圍的限制均被刪除,臺(tái)資券商獲得證券業(yè)務(wù)全牌照具備法律依據(jù)。

從政策層面上看,2018年以來《關(guān)于促進(jìn)兩岸經(jīng)濟(jì)文化交流合作的若干措施》(以下簡稱“惠臺(tái)31條”)、《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)兩岸經(jīng)濟(jì)文化交流合作的若干措施》(以下簡稱“惠臺(tái)26條”)等惠臺(tái)政策陸續(xù)出臺(tái),以及各省市制定實(shí)施的具體惠臺(tái)措施,共同構(gòu)成了新時(shí)代同臺(tái)灣同胞分享大陸發(fā)展機(jī)遇、為臺(tái)胞臺(tái)企提供同等待遇的政策體系,其中包含了多項(xiàng)促進(jìn)證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放的舉措。如“惠臺(tái)31條”為臺(tái)灣同胞在大陸申請(qǐng)證券、期貨、基金從業(yè)資格提供政策便利,降低了兩岸證券業(yè)從業(yè)人員流動(dòng)的制度阻礙。(2)“惠臺(tái)31條”提出“向臺(tái)灣居民開放的國家職業(yè)資格考試目錄”,允許臺(tái)胞申請(qǐng)證券期貨業(yè)從業(yè)人員資格。其中,第29條明確:“在臺(tái)灣已獲取相應(yīng)資格的臺(tái)灣同胞在大陸申請(qǐng)證券、期貨、基金從業(yè)資格時(shí),只需通過大陸法律法規(guī)考試,無需參加專業(yè)知識(shí)考試。”又如,福建省“十四五”規(guī)劃不僅提出要“推進(jìn)廈門金圓統(tǒng)一證券發(fā)展”,還指出“支持在平潭設(shè)立閩臺(tái)合作證券項(xiàng)目”。江蘇、浙江、四川等地惠臺(tái)政策也都提出,要支持臺(tái)資券商入駐。(3)《江蘇省對(duì)臺(tái)經(jīng)濟(jì)文化交流合作促進(jìn)條例》第22條提出:“支持符合條件的臺(tái)灣地區(qū)金融機(jī)構(gòu)按照國家有關(guān)規(guī)定申請(qǐng)?jiān)诒臼≡O(shè)立持股不超過相應(yīng)比例的證券公司、基金管理公司、期貨公司和消費(fèi)金融公司等非銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)?！薄墩憬∝瀼亍搓P(guān)于促進(jìn)兩岸經(jīng)濟(jì)文化交流合作的若干措施〉的實(shí)施意見》第8條提出:“臺(tái)資企業(yè)可同等享受國家關(guān)于放寬銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)和汽車等制造業(yè)企業(yè)股比限制等規(guī)定,同等享受本省服務(wù)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃中涉企、涉項(xiàng)目政策?！薄蛾P(guān)于促進(jìn)川臺(tái)經(jīng)濟(jì)文化交流合作的若干措施》第27條提出:“支持臺(tái)灣地區(qū)符合條件的金融機(jī)構(gòu)按規(guī)定申請(qǐng)?jiān)诖ㄔO(shè)立銀行、保險(xiǎn)、證券、基金和期貨公司等機(jī)構(gòu)?！?/p>

從實(shí)踐層面上看,金圓統(tǒng)一證券的設(shè)立,對(duì)于深化兩岸金融交流合作、擴(kuò)大證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放具有重要意義。金圓統(tǒng)一證券由廈門金圓投資集團(tuán)有限公司持股51%,臺(tái)灣地區(qū)老牌券商統(tǒng)一綜合證券股份有限公司持股49%,公司經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍為證券經(jīng)紀(jì)、證券自營、證券承銷與保薦。事實(shí)上,早在2019年9月海峽證券就向證監(jiān)會(huì)提起設(shè)立申請(qǐng)。該公司發(fā)起股東為福建投資開發(fā)集團(tuán)有限公司和臺(tái)灣元富證券股份有限公司;同年11月,在兩岸企業(yè)家紫金山峰會(huì)上,南京紫金投資集團(tuán)有限公司(以下簡稱“南京紫金集團(tuán)”)與臺(tái)灣臺(tái)新證券投資信托股份有限公司(以下簡稱“臺(tái)灣臺(tái)新證券”)就設(shè)立合資證券公司簽訂合作備忘錄。由此可見,在制度和政策的引導(dǎo)和鼓勵(lì)下,證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放取得了新的突破,臺(tái)資券商參與兩岸共同市場建設(shè)已有良好開端。

(三)證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放的定位

證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放,既是推進(jìn)金融領(lǐng)域制度型開放的必然要求,也是打造兩岸共同市場、深化兩岸融合發(fā)展的重要舉措。因此,有必要進(jìn)一步厘清證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放多元、復(fù)雜的定位。

第一,根據(jù)現(xiàn)行證券監(jiān)管制度,臺(tái)資券商屬于“外商投資證券公司”范疇?！锻馍掏顿Y證券公司管理辦法》第2條規(guī)定,外商投資證券公司是指:“(1)境外股東與境內(nèi)股東依法共同出資設(shè)立的證券公司;(2)境外投資者依法受讓、認(rèn)購內(nèi)資證券公司股權(quán),內(nèi)資證券公司依法變更的證券公司;(3)內(nèi)資證券公司股東的實(shí)際控制人變更為境外投資者,內(nèi)資證券公司依法變更的證券公司?！笨梢?現(xiàn)行監(jiān)管制度是通過“境外”“境內(nèi)”概念區(qū)分“外資”“內(nèi)資”的,“臺(tái)資”也因此被劃歸至“外資”范疇。該辦法第24條還規(guī)定:“香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺(tái)灣地區(qū)的投資者投資證券公司的,參照適用本辦法。國家另有規(guī)定的,從其規(guī)定?！睆牡?4條與第2條的互動(dòng)上看,大陸對(duì)臺(tái)資券商的監(jiān)管采用“原則外資+例外規(guī)定”的原則。

第二,臺(tái)胞在陸投資屬于“特殊的國內(nèi)投資”。認(rèn)定投資性質(zhì),是臺(tái)胞在陸投資必須解決的重要問題之一。1999年12月,吳儀副委員長在對(duì)《臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法(草案)》進(jìn)行說明時(shí)明確指出:“臺(tái)灣同胞投資性質(zhì)上屬于‘特殊的國內(nèi)投資’,既與外商來華投資相區(qū)別,但也不同于大陸各省市間的相互投資,其制訂過程中盡量吸收了大陸對(duì)外簽訂的投資保護(hù)協(xié)定中可以參照的某些內(nèi)容。”[7]在2010年8月《海峽兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》和2012年8月《海峽兩岸投資保護(hù)和促進(jìn)協(xié)議》中,“特殊的國內(nèi)投資”定位得到了兩岸的認(rèn)可。[8]47將兩岸往來投資認(rèn)定為“特殊的國內(nèi)投資關(guān)系”,是“九二共識(shí)”下的必然導(dǎo)出,也是制訂《臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法》的邏輯起點(diǎn)。

改革開放初期,大陸以“特殊的國內(nèi)投資”作為臺(tái)胞在陸投資的基本定位,由于秉持“政經(jīng)分離”的理念,大陸涉臺(tái)立法采用“比照外資”的方式對(duì)臺(tái)資進(jìn)行管理。當(dāng)前,兩岸關(guān)系已經(jīng)進(jìn)入新階段,沿用“比照外資”的方式,難免使臺(tái)胞產(chǎn)生感情上的疏離,進(jìn)而對(duì)中華民族的共同認(rèn)同帶來負(fù)面影響。[8]49習(xí)近平總書記指出,我們會(huì)更多考慮臺(tái)灣同胞的需求和利益,積極促進(jìn)在投資和經(jīng)濟(jì)合作領(lǐng)域加快給予臺(tái)灣企業(yè)與大陸企業(yè)同等待遇,為深化兩岸經(jīng)濟(jì)合作提供更廣闊的空間。[9]黨的十九大報(bào)告提出,要“為臺(tái)灣同胞在大陸學(xué)習(xí)、創(chuàng)業(yè)、就業(yè)、生活提供與大陸同胞同等的待遇,增進(jìn)臺(tái)灣同胞福祉?！迸_(tái)胞投資待遇問題,已完全有理由跳脫出“比照外資”的樊籠,在修訂其他部門法時(shí)也可將給予臺(tái)灣投資者同等待遇納入考量,以深化兩岸融合發(fā)展。

第三,臺(tái)資先行先試。2013年1月,證監(jiān)會(huì)主席郭樹清一行訪問臺(tái)灣時(shí)宣布,在大陸證券公司進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開放方面,將積極考慮允許臺(tái)資先行先試,初步考慮允許臺(tái)資股東在上海、福建、深圳各設(shè)立1家兩岸合資的全牌照證券公司。[10]從彼時(shí)證券業(yè)開放情況來看,在政策上大陸尚未放開證券業(yè)牌照管制,此處提到“積極考慮”“先試先行”“全牌照證券公司”,在證券業(yè)對(duì)外開放上優(yōu)先考慮對(duì)臺(tái)開放,給予臺(tái)胞臺(tái)商充分的信任與支持。2015年4月,國務(wù)院印發(fā)的《中國(福建)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》明確提出“推動(dòng)兩岸金融合作先行先試”,并指出“研究探索允許符合設(shè)立外資參股證券公司條件的臺(tái)資金融機(jī)構(gòu)按照大陸有關(guān)規(guī)定在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)新設(shè)立2家兩岸合資的全牌照證券公司,大陸股東不限于證券公司,其中一家臺(tái)資合并持股比例最高可達(dá)51%,另一家臺(tái)資合并持股比例不超過49%、且取消大陸單一股東須持股49%的限制。”由此,證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放先行先試?yán)砟钫酱_立。2016年蔡英文執(zhí)政以來,雖然兩岸形勢趨于復(fù)雜嚴(yán)峻,但大陸方面促進(jìn)兩岸金融合作、鼓勵(lì)臺(tái)資先試先行的基調(diào)并未改變。2019年5月,福建省出臺(tái)的《關(guān)于探索海峽兩岸融合發(fā)展新路的實(shí)施意見》指出,要加快對(duì)臺(tái)金融合作先行先試,推進(jìn)兩岸合資證券項(xiàng)目。具體而言,大陸主要從2個(gè)方面落實(shí)臺(tái)資先行先試?yán)砟?一是臺(tái)資在實(shí)質(zhì)上享有優(yōu)于其他外資的政策支持;二是臺(tái)資券商享有比其他外資更加包容的監(jiān)管環(huán)境。

二、證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放存在的問題

近年,證券業(yè)對(duì)外開放力度不斷加大,有效助推了兩岸金融領(lǐng)域融合發(fā)展。但是,在臺(tái)灣當(dāng)局刻意阻撓兩岸交流交往的背景下,證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放進(jìn)程受到一定影響,進(jìn)一步擴(kuò)大開放仍面臨挑戰(zhàn)。

(一)證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放進(jìn)展較慢

雖然證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放已取得一定成績,但不可否認(rèn)的是,證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放的進(jìn)展仍較為緩慢。從臺(tái)資券商參股比例變化來看,大陸證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放實(shí)施“分步走”戰(zhàn)略,即“允許設(shè)立辦事處—允許內(nèi)資控股—允許臺(tái)資控股—允許臺(tái)資獨(dú)資”。

在金圓統(tǒng)一證券設(shè)立前,證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放停留在“允許臺(tái)資證券公司在大陸設(shè)立辦事處”。誠然,確有臺(tái)資券商在大陸設(shè)立相當(dāng)數(shù)量的代表處[11],但設(shè)立數(shù)量并沒有證明開放質(zhì)量。實(shí)際上,這些辦事處多為空頭公司,并沒有開展實(shí)質(zhì)業(yè)務(wù),無法滿足臺(tái)胞投資者的業(yè)務(wù)需求,客觀上造成投資風(fēng)險(xiǎn)上升、臺(tái)商投資意愿降低。目前,從合資券商的設(shè)立情況來看,證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放進(jìn)程也相對(duì)落后于對(duì)外開放進(jìn)程。一方面,臺(tái)資券商的設(shè)立時(shí)間遠(yuǎn)遲于其他外資券商。早在20世紀(jì)90年代,中國大陸就開始探索證券業(yè)對(duì)外開放的可行性,1995年第一家中外合資證券公司——中國國際金融股份有限公司設(shè)立,時(shí)隔25年,2020年首家兩岸合資證券公司才最終塵埃落定。另一方面,臺(tái)資參股券商在數(shù)量上遠(yuǎn)不及其他外資參股券商。證監(jiān)會(huì)發(fā)布的《外資參股證券公司一覽表(2020年9月)》顯示,在大陸其他外資參股券商已達(dá)13家,而臺(tái)資參股券商只有1家。此外,預(yù)設(shè)立的臺(tái)資參股券商推進(jìn)進(jìn)程緩慢。2019年9月,海峽證券向證監(jiān)會(huì)提起設(shè)立申請(qǐng),目前尚未有信息更新(4)證監(jiān)會(huì)官網(wǎng)公開信息顯示,截至2023年5月海峽證券尚未獲得審批通過。;11月,南京紫金集團(tuán)與臺(tái)灣臺(tái)新證券設(shè)立合資證券公司簽訂合作備忘錄后,至今也未有推進(jìn)進(jìn)程的相關(guān)公開信息。

(二)臺(tái)資券商的法律定位不甚合理

證券服務(wù)市場的進(jìn)入和退出都要受到嚴(yán)格監(jiān)管,不同的法律主體在待遇上差別較大。對(duì)境外投資者而言,監(jiān)管機(jī)構(gòu)至少需要從兩方面加以規(guī)范限制:一方面是境外證券公司在證券市場上的作用;另一方面是其對(duì)金融機(jī)構(gòu)所有權(quán)的控制。當(dāng)前,證券業(yè)對(duì)外開放進(jìn)一步擴(kuò)大,對(duì)外資券商的限制逐步放開,但需要指出的是,無論如何開放,外資券商都需要接受嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入和業(yè)務(wù)運(yùn)營監(jiān)管。例如,在市場準(zhǔn)入方面,《外商投資證券公司管理辦法》第6條規(guī)定,在設(shè)立外商投資證券公司時(shí),公司除了需要符合證券法規(guī)定外,境外股東還要滿足5個(gè)條件:一是所在國家或者地區(qū)具有完善的證券法律和監(jiān)管制度,且與我國監(jiān)管機(jī)構(gòu)保持有效的監(jiān)管合作關(guān)系;二是近3年各項(xiàng)財(cái)務(wù)指標(biāo)符合所在國家或者地區(qū)法律規(guī)定和監(jiān)管機(jī)構(gòu)要求;三是持續(xù)經(jīng)營證券業(yè)務(wù)5年以上,近3年未受到所在國家或者地區(qū)監(jiān)管機(jī)構(gòu)或者行政、司法機(jī)關(guān)的重大處罰;四是具有完善的內(nèi)部控制制度;五是具有良好的國際聲譽(yù)和經(jīng)營業(yè)績,近3年業(yè)務(wù)規(guī)模、收入、利潤居于國際前列,近3年長期信用均保持在高水平。在初始業(yè)務(wù)方面,《外商投資證券公司管理辦法》第5條第2款規(guī)定,外商投資證券公司的初始業(yè)務(wù)范圍應(yīng)“與控股股東或者第一大股東的經(jīng)營證券業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)相匹配”。

在現(xiàn)行法律體系下,臺(tái)資券商被定位為“外商投資證券公司”,這實(shí)際上與臺(tái)灣地區(qū)投資者“國內(nèi)特殊的投資關(guān)系”定位存在一定沖突,這種沖突當(dāng)下表現(xiàn)為臺(tái)資券商定位模糊。因此,在監(jiān)管改革與立法選擇上,臺(tái)資券商的管理將面臨“比照外資”和“同等待遇”的選擇問題。2019年修訂的《外商投資法》,樹立了內(nèi)外一致、平等保護(hù)的立法理念,確定了“準(zhǔn)入前國民待遇+負(fù)面清單”管理制度,且在負(fù)面清單中取消了證券業(yè)領(lǐng)域的外資持股比例限制,實(shí)現(xiàn)了外商投資法層面的“同等待遇”。但是在監(jiān)管法層面,對(duì)于證券行業(yè)外資的監(jiān)管尚未與內(nèi)資一致,臺(tái)資券商監(jiān)管依舊參照“比照外資”適用。這實(shí)際上與臺(tái)資先行先試的政策導(dǎo)向也存在一定沖突。因此,在實(shí)際操作層面上,臺(tái)資券商與其他外資券商按相同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)管,即在公司設(shè)立、業(yè)務(wù)運(yùn)營、產(chǎn)品開發(fā)、公司治理等方面都須受到諸多限制。但是,臺(tái)灣資本市場尚未達(dá)到歐美資本市場的發(fā)達(dá)程度,兩岸合資券商無論在規(guī)模還是實(shí)力方面都有待提升,其與歐美國家或地區(qū)的外資券商面臨相同的監(jiān)管要求,可能不利于推進(jìn)證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放。

(三)臺(tái)資券商的政策環(huán)境有待優(yōu)化

經(jīng)過40多年的改革開放,大陸證券市場規(guī)模不斷壯大,制度日趨完善,但是尚存在融資結(jié)構(gòu)失衡、機(jī)構(gòu)投資者力量不足、市場創(chuàng)新機(jī)制和信息披露機(jī)制有待完善等問題;臺(tái)灣證券市場雖然具備較強(qiáng)的競爭優(yōu)勢,但受制于島內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢和市場資源限制,發(fā)展前景也不容樂觀。兩岸證券市場之間的差異性和互補(bǔ)性,可為擴(kuò)大證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放提供契機(jī)。隨著改革開放的不斷深化,其他外資券商不斷涌入大陸市場,證券市場競爭更加激烈,臺(tái)資券商必須通過差異化戰(zhàn)略謀求突破,即在產(chǎn)品、業(yè)務(wù)、經(jīng)營等多方面尋求創(chuàng)新。對(duì)此,大陸需要為臺(tái)資券商在陸發(fā)展創(chuàng)造更加良好的政策環(huán)境。

目前,無論是市場準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)放行、市場運(yùn)營,還是創(chuàng)新業(yè)務(wù),臺(tái)資券商面臨的要求和限制依然較多。首先,證券服務(wù)市場準(zhǔn)入實(shí)施審批制,現(xiàn)階段大陸對(duì)內(nèi)資證券公司與外資證券公司的設(shè)立要求不同,相應(yīng)的審批流程也不同,因臺(tái)資的“外資”屬性使得臺(tái)資券商在大陸設(shè)立證券公司須接受不同于內(nèi)資券商的監(jiān)管要求。其次,臺(tái)資券商經(jīng)營范圍必須根據(jù)《外商投資證券公司管理辦法》《證券公司業(yè)務(wù)范圍審批暫行規(guī)定》等法律法規(guī)進(jìn)行設(shè)置。例如,參照《外商投資證券公司管理辦法》的相關(guān)規(guī)定,臺(tái)商投資證券公司的初始業(yè)務(wù)范圍必須與控股股東或第一大股東的經(jīng)營證券業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)相匹配。那么,對(duì)于臺(tái)商投資證券公司而言,其初始業(yè)務(wù)范圍必然受到來自控股股東業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的限制。當(dāng)出現(xiàn)的市場機(jī)遇與控股股東業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)不匹配時(shí),這種限制會(huì)在較大程度上制約公司的發(fā)展。第三,臺(tái)資券商赴陸發(fā)展,會(huì)帶來新產(chǎn)品、新模式等金融創(chuàng)新,也為監(jiān)管帶來了相應(yīng)挑戰(zhàn)。如何協(xié)調(diào)證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放下金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管的關(guān)系,是監(jiān)管機(jī)構(gòu)要面對(duì)的課題。以金圓統(tǒng)一證券為例,雖然負(fù)面清單已經(jīng)取消了對(duì)業(yè)務(wù)范圍的限制,但是其獲得相關(guān)業(yè)務(wù)牌照難度依然較大。金圓統(tǒng)一證券經(jīng)營范圍為證券經(jīng)紀(jì)、證券自營、證券承銷與保薦。大陸的大型企業(yè)上市比例較高,金圓統(tǒng)一證券在IPO、并購等傳統(tǒng)投行業(yè)務(wù)方面的機(jī)會(huì)相對(duì)較少,且大陸證券經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)蓬勃發(fā)展,金圓統(tǒng)一證券市場競爭壓力較大。隨著中產(chǎn)階級(jí)崛起,居民資產(chǎn)配置需求不斷攀升,財(cái)富管理業(yè)務(wù)將成為藍(lán)海市場,其也將成為臺(tái)資券商在陸發(fā)展的突破口,但是囿于“外資”身份,相關(guān)牌照獲得批準(zhǔn)的難度依然較大。

(四)證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放監(jiān)管能力亟須提升

監(jiān)管辯證論認(rèn)為,監(jiān)管應(yīng)當(dāng)著眼于監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的動(dòng)態(tài)調(diào)整。單純從靜態(tài)角度解釋證券監(jiān)管,忽視監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的動(dòng)態(tài)調(diào)整,不能完全解釋證券監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)。有效的證券監(jiān)管應(yīng)隨市場主體進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整,如果制度設(shè)計(jì)僵化,會(huì)阻礙證券市場的發(fā)展,倒逼以盈利為動(dòng)機(jī)的金融創(chuàng)新,破壞市場穩(wěn)定。[12]在證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放背景下,大陸證券行業(yè)的市場主體在原先的內(nèi)資券商、外資券商、CEPA券商(5)根據(jù)《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》(CEPA協(xié)議)設(shè)立的合資全牌照券商。上,又增加了臺(tái)資券商,證券市場環(huán)境更加復(fù)雜。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)市場環(huán)境變化,適時(shí)調(diào)整監(jiān)管政策。

然而,現(xiàn)階段大陸對(duì)證券業(yè)的監(jiān)管水平尚未充分滿足對(duì)臺(tái)開放的需求,監(jiān)管能力還需提升,監(jiān)管制度有待完善。第一,隨著證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放的持續(xù)推進(jìn),大陸資本市場將吸收臺(tái)灣地區(qū)資本市場經(jīng)驗(yàn),推出系列新產(chǎn)品、新業(yè)務(wù)、新模式。對(duì)此,需要以更為包容、靈活的監(jiān)管理念,對(duì)證券市場出現(xiàn)的新模型、新觀點(diǎn)、新范式作出合理的價(jià)值評(píng)判,這對(duì)監(jiān)管能力提出了更高要求。第二,大陸證券業(yè)的監(jiān)管重點(diǎn)在于事前監(jiān)管,即市場準(zhǔn)入監(jiān)管。從實(shí)現(xiàn)金融目標(biāo)的角度來看,通過實(shí)施審批制度進(jìn)行市場準(zhǔn)入管制具有顯著成效。但是由于“外資”的法律定位,臺(tái)資券商進(jìn)入大陸證券市場的難度依舊較大,不符合證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放戰(zhàn)略要求。第三,受到臺(tái)灣當(dāng)局政治操弄的影響,兩岸監(jiān)管協(xié)同效應(yīng)較弱,兩岸監(jiān)管機(jī)構(gòu)難以開展充分的溝通和協(xié)調(diào)。由于兩岸金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制停擺,只有大陸監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)在陸經(jīng)營發(fā)展的證券公司中的臺(tái)資股東進(jìn)行監(jiān)管,監(jiān)管難度較大,可能因此出現(xiàn)監(jiān)管空白與監(jiān)管盲區(qū)。

三、證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放的路徑選擇

考慮到證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放的特殊性,大陸應(yīng)采取不同于其他外資的開放路徑,在充分把握證券業(yè)對(duì)外開放基本原則的基礎(chǔ)上,根據(jù)對(duì)臺(tái)開放的“兩岸特色”,設(shè)計(jì)相應(yīng)的路徑。

(一)在確保金融安全的前提下,擴(kuò)大證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放

相較于投資與貿(mào)易關(guān)系,兩岸金融合作明顯滯后,“大經(jīng)貿(mào)小金融”的格局成為兩岸經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展的制約因素和構(gòu)建兩岸共同市場的瓶頸。功能主義認(rèn)為,功能性的合作會(huì)自動(dòng)擴(kuò)展,一個(gè)部門的合作是另一個(gè)部門進(jìn)行合作的動(dòng)因,同時(shí)也是另一個(gè)部門展開合作的結(jié)果。[13]兩岸投資與貿(mào)易關(guān)系日益緊密,必然產(chǎn)生金融需求,同時(shí)也為深化兩岸金融合作提供信心。事實(shí)上,兩岸證券公司都有參與兩岸共同市場建設(shè)的愿望,擴(kuò)大證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放勢在必行。

擴(kuò)大證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放的前提是確保金融安全。金融開放不單純地表現(xiàn)為市場、產(chǎn)品、服務(wù)、資金、待遇等方面的開放,也是金融風(fēng)險(xiǎn)開放與全方位滲透。[14]158一個(gè)經(jīng)濟(jì)體實(shí)施金融開放,意味著其在全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇期和繁榮期可以享受金融市場紅利,但在全球經(jīng)濟(jì)衰退期和蕭條期也會(huì)遭受外部金融沖擊。從亞洲金融危機(jī)到美國次貸危機(jī),歷史經(jīng)驗(yàn)證明,一個(gè)經(jīng)濟(jì)體如在未確保金融安全前提下實(shí)施金融開放,當(dāng)外部環(huán)境發(fā)生劇變時(shí),其金融體系將遭受毀滅性打擊。有學(xué)者指出,金融開放是一個(gè)多層次系統(tǒng)工程,對(duì)外開放應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際情況,分步驟有序開放。[15]為實(shí)現(xiàn)金融安全目標(biāo),擴(kuò)大證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放必須按步驟、按計(jì)劃進(jìn)行,把握好開放的節(jié)奏和力度。一方面,有序開放可以保護(hù)當(dāng)前市場環(huán)境,避免無序開放對(duì)大陸證券市場造成沖擊,也為大陸券商提供可預(yù)期的政策環(huán)境和調(diào)整時(shí)間;另一方面,有序開放為監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供政策緩沖空間,及時(shí)預(yù)判金融風(fēng)險(xiǎn),靈活調(diào)整開放程度,避免產(chǎn)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

擴(kuò)大證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放,“擴(kuò)大”的內(nèi)涵應(yīng)包括以下方面:一是擴(kuò)大開放成果,即成立更多的兩岸合資證券公司,實(shí)現(xiàn)臺(tái)資控股券商和臺(tái)商獨(dú)資券商“零的突破”,且推動(dòng)臺(tái)資券商在資本規(guī)模、營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、業(yè)務(wù)豐富度、營業(yè)收入等方面達(dá)到更高水平;二是優(yōu)化政策環(huán)境,即落實(shí)“臺(tái)資先試先行”戰(zhàn)略,進(jìn)一步拓展和加大政策支持范圍和力度,增加利于臺(tái)資券商發(fā)展的政策措施,逐步放寬對(duì)臺(tái)資券商的限制,降低投資的制度成本和交易成本,實(shí)現(xiàn)“減負(fù)增益”;三是完善監(jiān)管體系,以開放促改革,在深化證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放的進(jìn)程中,從健全監(jiān)管職能、擴(kuò)大監(jiān)管范圍、深化監(jiān)管層次、創(chuàng)新監(jiān)管手段等方面不斷完善證券業(yè)監(jiān)管體系。

(二)轉(zhuǎn)變臺(tái)資券商的法律定位,由“比照外資”分步過渡至“同等待遇”

在現(xiàn)行監(jiān)管法規(guī)的框架下,臺(tái)資的“外資”定位與兩岸融合發(fā)展的需求不相融洽,“比照外資”待遇亟待調(diào)整,應(yīng)加快落實(shí)臺(tái)資券商“同等待遇”政策,有效區(qū)分臺(tái)資券商和其他外資券商。一方面,由于進(jìn)入大陸資本市場時(shí)間較晚、體量較小等問題,臺(tái)資券商相較于其他外資券商并沒有表現(xiàn)出明顯的優(yōu)勢,臺(tái)資券商若要在競爭日益激烈的大陸證券市場占有一席之地,不僅需要政策扶持,還需要“特殊”的監(jiān)管制度,即監(jiān)管力度應(yīng)當(dāng)介于內(nèi)資與外資之間,且隨市場環(huán)境變化向內(nèi)資標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整。另一方面,臺(tái)資的“外資”定位與臺(tái)資先試先行的理念不相符。臺(tái)資券商在大陸發(fā)展是證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放的重要內(nèi)容之一,應(yīng)在監(jiān)管制度設(shè)計(jì)上區(qū)別于其他外資券商。這既鼓勵(lì)臺(tái)資券商赴陸投資,也為擴(kuò)大證券業(yè)對(duì)外開放起到示范作用。

有臺(tái)灣投資者認(rèn)為,其在市場準(zhǔn)入領(lǐng)域面臨的限制,構(gòu)成了所謂“次國民待遇”,與“同等待遇”原則相違背。[16]45這是對(duì)“同等待遇”的誤讀。一方面,“同等待遇”概念的建構(gòu)原點(diǎn)是“特殊的國內(nèi)投資關(guān)系”。其特殊性表現(xiàn)在,基于兩岸的政治環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境,大陸暫時(shí)無法在所有領(lǐng)域給予臺(tái)灣投資者“同等待遇”。而且,從憲法平等權(quán)要義出發(fā),相同的事情要相同對(duì)待,不同的事情要不同對(duì)待。在資本、信息等方面,臺(tái)灣投資者受到臺(tái)灣當(dāng)局的控制或影響,與大陸投資者并非處于“相同的情況下”。證券業(yè)關(guān)乎金融安全,為維護(hù)社會(huì)安全和公共利益,大陸理應(yīng)依法審查與監(jiān)管臺(tái)資券商,對(duì)此并不構(gòu)成對(duì)同等待遇的背離。[16]45另一方面,現(xiàn)階段轉(zhuǎn)變臺(tái)資券商的法律定位難以一步到位,應(yīng)在現(xiàn)行監(jiān)管法規(guī)的框架下,逐步改革相關(guān)舉措至“同等待遇”:一是以解釋《外商投資證券公司管理辦法》第24條(6)《外商投資證券公司管理辦法》第24條規(guī)定:“香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺(tái)灣地區(qū)的投資者投資證券公司的,參照適用本辦法。國家另有規(guī)定的,從其規(guī)定?！睘槠瘘c(diǎn),從“國家另有規(guī)定的,從其規(guī)定”入手,通過制定臺(tái)資券商管理辦法,以區(qū)別臺(tái)資券商與其他外資券商;二是待臺(tái)資券商管理體系相對(duì)完善后,修訂《外商投資證券公司管理辦法》第24條,由原先“原則外資、例外規(guī)定”轉(zhuǎn)向“原則臺(tái)資、例外外資”(7)在《臺(tái)資券商管理辦法》出臺(tái)后,可將《外商投資證券公司管理辦法》第24條修改為:臺(tái)灣地區(qū)的投資者投資證券公司,原則上適用《臺(tái)資券商管理辦法》;《臺(tái)資券商管理辦法》未規(guī)定的,適用本辦法。,實(shí)現(xiàn)臺(tái)資券商在監(jiān)管法方面的“同等待遇”;三是根據(jù)兩岸關(guān)系發(fā)展態(tài)勢和證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放戰(zhàn)略需求,相應(yīng)調(diào)整臺(tái)資券商管理體系,由“原則臺(tái)資、例外外資”轉(zhuǎn)向“原則內(nèi)資、例外規(guī)定”。

(三)進(jìn)一步完善惠臺(tái)政策,放寬對(duì)臺(tái)資券商的限制

現(xiàn)有相關(guān)政策多側(cè)重于推動(dòng)金融業(yè)對(duì)外開放,如2019年7月,國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)辦公室推出“11條金融業(yè)對(duì)外開放措施”(簡稱“金融開放11條”),關(guān)于證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放的特定政策相對(duì)較少。當(dāng)前,中央在作出進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開放的決策部署時(shí),提出“宜快不宜慢、宜早不宜遲”的原則。在加快證券業(yè)對(duì)外開放的背景下,為踐行“臺(tái)資先試先行”理念,彌補(bǔ)在陸臺(tái)資券商的短板,應(yīng)出臺(tái)更具針對(duì)性的惠臺(tái)舉措,為臺(tái)資券商發(fā)展提供良好的政策條件,助力臺(tái)資券商在大陸更好更快發(fā)展。

2018年2月,國務(wù)院臺(tái)灣事務(wù)辦公室(以下簡稱“國臺(tái)辦”)、國家發(fā)展和改革委員會(huì)(以下簡稱“發(fā)改委”)發(fā)布“惠臺(tái)31條”,提出要“積極促進(jìn)在投資和經(jīng)濟(jì)合作領(lǐng)域加快給予臺(tái)資企業(yè)與大陸企業(yè)同等待遇”“臺(tái)灣金融機(jī)構(gòu)、商家可與中國銀聯(lián)及大陸非銀行支付機(jī)構(gòu)依法合規(guī)開展合作,為臺(tái)灣同胞提供便捷的小額支付服務(wù)”“臺(tái)資銀行可與大陸同業(yè)協(xié)作,通過銀團(tuán)貸款等方式為實(shí)體經(jīng)濟(jì)提供金融服務(wù)”。2019年11月,國臺(tái)辦、發(fā)改委發(fā)布“惠臺(tái)26條”,提出要“支持符合條件的臺(tái)灣金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)在臺(tái)資企業(yè)集中地區(qū)發(fā)起或參與設(shè)立小額貸款公司、融資租賃公司和融資擔(dān)保公司等新型金融組織”。從“惠臺(tái)31條”和“惠臺(tái)26條”來看,促進(jìn)兩岸金融業(yè)融合發(fā)展的惠臺(tái)政策已陸續(xù)推出,但是與證券業(yè)相關(guān)的政策則較為欠缺。應(yīng)以“惠臺(tái)31條”和“惠臺(tái)26條”為基礎(chǔ),針對(duì)證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放出臺(tái)更加細(xì)化的惠臺(tái)舉措,吸引更多臺(tái)資券商赴陸投資。同時(shí),還應(yīng)逐步減少對(duì)臺(tái)資券商的限制性舉措,持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境:一是放寬市場準(zhǔn)入限制,包括公司設(shè)立限制、業(yè)務(wù)準(zhǔn)入范圍限制等。2020年版負(fù)面清單已經(jīng)取消了對(duì)外資券商的準(zhǔn)入限制,但是由于證券業(yè)市場準(zhǔn)入適用審核制、內(nèi)外資審核標(biāo)準(zhǔn)有別,被視為“外資”的臺(tái)資券商在市場準(zhǔn)入方面的審核標(biāo)準(zhǔn)依然較高。根據(jù)《外商投資證券公司管理辦法》第8條規(guī)定,外商投資證券公司境外股東須為金融機(jī)構(gòu),且具有良好的國際聲譽(yù)和經(jīng)營業(yè)績,近3年業(yè)務(wù)規(guī)模、收入、利潤居于國際前列,近3年長期信用均保持在高水平。其中,“境外股東須為金融機(jī)構(gòu)”的要求無疑將屬于“非金融機(jī)構(gòu)”的投資者排除在外,且對(duì)于多數(shù)臺(tái)資券商而言,“良好的國際聲譽(yù)”“業(yè)務(wù)規(guī)模、收入、利潤居于國際前列”等要求也基本無法達(dá)成。因此,可就臺(tái)灣地區(qū)實(shí)際情況修訂管理辦法,放寬對(duì)臺(tái)資券商市場準(zhǔn)入的限制。二是最大限度減少不必要的行政干預(yù)?！锻馍掏顿Y證券公司管理辦法》第23條規(guī)定:“外商投資證券公司涉及國家安全審查的,按照國家有關(guān)規(guī)定辦理?！痹谶m用該條款時(shí),應(yīng)當(dāng)設(shè)立較高的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn),不可將其視為“口袋條款”,避免執(zhí)法人員以“安全審查”為由給證券公司正常經(jīng)營活動(dòng)帶來不必要的干擾。三是減少對(duì)產(chǎn)品開發(fā)的限制。臺(tái)灣地區(qū)資本市場較為發(fā)達(dá),有多樣化的金融產(chǎn)品,且在證券類金融工具創(chuàng)新方面具有豐富的經(jīng)驗(yàn)。證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放有助于推動(dòng)兩岸在金融產(chǎn)品創(chuàng)新方面的合作,降低金融體系交易成本。但是金融產(chǎn)品創(chuàng)新往往伴隨著金融風(fēng)險(xiǎn),個(gè)別金融創(chuàng)新甚至?xí)噲D“繞過”金融監(jiān)管,造成風(fēng)險(xiǎn)敞口無法監(jiān)控,因此對(duì)創(chuàng)新性金融產(chǎn)品的限制也相對(duì)較多。對(duì)此,應(yīng)更加理性看待金融風(fēng)險(xiǎn),正確認(rèn)識(shí)金融創(chuàng)新的優(yōu)勢,有效平衡金融創(chuàng)新與金融安全,不斷提升監(jiān)管水平,避免一味限制金融產(chǎn)品開發(fā)。

(四)推動(dòng)福建對(duì)臺(tái)先行先試,打造兩岸證券業(yè)融合發(fā)展示范區(qū)

福建具有突出的對(duì)臺(tái)優(yōu)勢,具備交流合作與融合發(fā)展先行先試的較好基礎(chǔ)與條件。[17]2019年3月,習(xí)近平總書記參加十三屆全國人大二次會(huì)議福建代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào),兩岸要應(yīng)通盡通,提升經(jīng)貿(mào)合作暢通、基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通、能源資源互通、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)共通,努力把福建建成臺(tái)胞臺(tái)企登陸的第一家園。[18]2021年3月,習(xí)近平總書記在福建考察時(shí)指出,福建要突出以通促融、以惠促融、以情促融,勇于探索海峽兩岸融合發(fā)展新路。[19]以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)福建打造兩岸融合發(fā)展示范區(qū),有著很高的期許。以福建作為重要先行先試區(qū),深化證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放,促進(jìn)兩岸證券業(yè)融合發(fā)展,是兩岸應(yīng)通盡通、以通促融的必然要求。打造兩岸證券業(yè)融合發(fā)展示范區(qū),在福建推動(dòng)證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放先行先試,可以從以下兩方面入手:一方面,以平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)、自貿(mào)區(qū)等開放“前沿陣地”為試點(diǎn)區(qū)域,探索擴(kuò)大證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放。福建省“十四五”規(guī)劃提出:“拓展對(duì)臺(tái)金融先行先試,推動(dòng)臺(tái)資銀行、證券、保險(xiǎn)等在平潭設(shè)立法人機(jī)構(gòu)或分支機(jī)構(gòu),支持在平潭設(shè)立閩臺(tái)合作證券項(xiàng)目?！庇煤闷教毒C合實(shí)驗(yàn)區(qū)的政策優(yōu)勢和區(qū)位優(yōu)勢,積極吸引臺(tái)資券商到平潭設(shè)立分支機(jī)構(gòu)或打造合作證券項(xiàng)目,實(shí)現(xiàn)證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放的進(jìn)一步深化。另一方面,對(duì)于在陸發(fā)展的臺(tái)資券商,應(yīng)當(dāng)給予一定的政策支持,鼓勵(lì)其發(fā)展成為深化兩岸金融融合發(fā)展的標(biāo)桿型企業(yè)。福建省“十四五”規(guī)劃強(qiáng)調(diào),要“推進(jìn)廈門金圓統(tǒng)一證券發(fā)展”。對(duì)于金圓統(tǒng)一證券具體業(yè)務(wù)開展、金融創(chuàng)新等方面,應(yīng)在現(xiàn)行制度框架下,給予充分的政策支持,鼓勵(lì)其開展多樣化的證券業(yè)務(wù);并在合規(guī)和保障金融安全的前提下,加強(qiáng)監(jiān)管溝通,對(duì)其金融創(chuàng)新予以支持,探索證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放的包容審慎監(jiān)管。

四、證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放的監(jiān)管展望

以開放促改革,以改革促發(fā)展。隨著證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放不斷擴(kuò)大,證券監(jiān)管改革機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存,應(yīng)以對(duì)臺(tái)開放為契機(jī),深化證券監(jiān)管改革,回應(yīng)擴(kuò)大開放背景下證券行業(yè)與資本市場的監(jiān)管需求。

(一)把握開放契機(jī),深化監(jiān)管改革

在擴(kuò)大證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放的背景下,大陸資本市場環(huán)境將更加復(fù)雜,市場競爭也將更加激烈,金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)面臨前所未有的新問題和新挑戰(zhàn)。但擴(kuò)大證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放,能夠進(jìn)一步擴(kuò)大大陸資本市場的影響力,監(jiān)管機(jī)構(gòu)可借此契機(jī)深化監(jiān)管改革、提升監(jiān)管能力,推動(dòng)實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

監(jiān)管改革最重要的是監(jiān)管理念的改革。金融開放的重點(diǎn)是開放、平等、自由與包容,而不是禁錮、歧視、束縛與偏狹。雖然金融安全重如泰山,但也必須避免將安全異變?yōu)閴褐平鹑陂_放的工具。[14]150應(yīng)摒棄僵化、保守的監(jiān)管理念,構(gòu)建包容、靈活、審慎型監(jiān)管體系。“包容”體現(xiàn)的是金融開放與金融安全相平衡的觀念,即改變只關(guān)注金融安全而忽略金融開放的保守型監(jiān)管?！办`活”指的是以動(dòng)態(tài)的眼光看待金融監(jiān)管,改變對(duì)金融行為“一刀切”的僵化型監(jiān)管,依據(jù)具體的金融環(huán)境作出具體分析?！皩徤鳌笔侵钢苊芏髦?其包含兩層含義:一是風(fēng)險(xiǎn)前瞻,二是依法治理。監(jiān)管機(jī)構(gòu)不僅要客觀評(píng)價(jià)被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)情況,準(zhǔn)確進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、預(yù)警和控制,還要在監(jiān)管執(zhí)法過程中,以法律為準(zhǔn)繩,慎重使用監(jiān)管權(quán),走一條法治化的監(jiān)管之路。

(二)轉(zhuǎn)變監(jiān)管重點(diǎn),推動(dòng)監(jiān)管轉(zhuǎn)型

證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放,有助于從臺(tái)灣地區(qū)引進(jìn)資本市場治理經(jīng)驗(yàn)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)在與臺(tái)資券商互動(dòng)過程中,可充分借鑒臺(tái)灣地區(qū)經(jīng)驗(yàn)做法,結(jié)合大陸實(shí)際情況,構(gòu)建符合新形勢下資本市場發(fā)展需求的監(jiān)管體系。

從監(jiān)管方式看,監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變監(jiān)管重點(diǎn),由原先的以事前監(jiān)管為重點(diǎn)轉(zhuǎn)向以事中事后監(jiān)管為重點(diǎn)。如前文所述,臺(tái)資券商的特殊性與事前監(jiān)管制度的矛盾,使得以事前監(jiān)管為重點(diǎn)的監(jiān)管方式與深化對(duì)臺(tái)開放的要求難以相互協(xié)調(diào)。事中事后監(jiān)管反映了數(shù)字信息時(shí)代下,行政執(zhí)法手段與行政活動(dòng)方式的轉(zhuǎn)型,并且在執(zhí)法成本、規(guī)制效能等方面體現(xiàn)出諸多潛在優(yōu)勢。[20]將事前監(jiān)管更多轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管,一方面,可以適當(dāng)減少審批、核準(zhǔn)、備案事項(xiàng),簡化優(yōu)化監(jiān)管流程,為證券公司運(yùn)營減負(fù);另一方面,在事前監(jiān)管上簡政放權(quán),在事中事后監(jiān)管上發(fā)力,加大事中檢查、事后稽查處罰力度,促進(jìn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型,順應(yīng)了新形勢下資本市場的監(jiān)管要求。當(dāng)然,轉(zhuǎn)變監(jiān)管重點(diǎn)不意味著完全拋棄事前監(jiān)管。事中事后監(jiān)管對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的執(zhí)法能力要求較高,如果執(zhí)法不到位,資本市場很可能出現(xiàn)監(jiān)管漏洞,導(dǎo)致投資者利益受損,因此當(dāng)事中事后監(jiān)管力有不逮時(shí),還需要事前監(jiān)管發(fā)揮其應(yīng)有作用。

從監(jiān)管目標(biāo)看,監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變重點(diǎn)目標(biāo),由原先以合規(guī)審查為重點(diǎn)轉(zhuǎn)向以提高透明度、打擊違法行為、改革公司治理為重點(diǎn)。事實(shí)上,大陸證券業(yè)并不缺少發(fā)展資金,主要是缺少“機(jī)制”,缺少嚴(yán)格的公司治理和創(chuàng)新意識(shí)。因此,通過證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放,大陸資本市場引入臺(tái)資券商,發(fā)揮其“鯰魚效應(yīng)”,以臺(tái)灣地區(qū)資本市場高標(biāo)準(zhǔn)、高透明度的運(yùn)作模式,引導(dǎo)大陸證券監(jiān)管轉(zhuǎn)型,進(jìn)一步加強(qiáng)證券公司信息披露監(jiān)管,嚴(yán)厲打擊內(nèi)幕交易和欺詐發(fā)行等違法違規(guī)行為,通過監(jiān)管規(guī)范證券公司治理,維護(hù)證券服務(wù)市場穩(wěn)定。

(三)創(chuàng)新監(jiān)管手段,引入“監(jiān)管沙盒”模式

擴(kuò)大證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放,借鑒臺(tái)灣地區(qū)資本市場發(fā)展經(jīng)驗(yàn),引進(jìn)臺(tái)灣地區(qū)新產(chǎn)品、新模式、新業(yè)務(wù),有助于推動(dòng)大陸證券市場創(chuàng)新發(fā)展。對(duì)此,監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)作出前瞻性判斷,采用動(dòng)態(tài)、靈活的監(jiān)管工具,創(chuàng)新監(jiān)管手段。

2015年,英國金融監(jiān)管局提出的“監(jiān)管沙盒”模式,具有一定啟發(fā)意義?！氨O(jiān)管沙盒”(Regulatory Sandbox),是指金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)為了促進(jìn)地區(qū)金融創(chuàng)新和金融科技發(fā)展,讓部分取得許可的金融機(jī)構(gòu)或初創(chuàng)科技型企業(yè),在一定時(shí)間和有限范圍內(nèi)測試新金融產(chǎn)品、新金融模式或新業(yè)務(wù)流程,并在這一過程中對(duì)測試項(xiàng)目降低準(zhǔn)入門檻和放寬監(jiān)管限制。[21]在“監(jiān)管沙盒”模式中,監(jiān)管機(jī)構(gòu)允許證券公司小范圍推動(dòng)新產(chǎn)品、新業(yè)務(wù)、新模式,測試新項(xiàng)目的可行性及安全性,再根據(jù)實(shí)踐效果,逐步向市場推廣?！氨O(jiān)管沙盒”模式為金融創(chuàng)新提供了有限的“安全空間”,加上監(jiān)管機(jī)構(gòu)持續(xù)性監(jiān)管,有效管控新項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn),兼顧金融創(chuàng)新與金融安全的平衡,實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)管、靈活監(jiān)管、前瞻監(jiān)管。大陸運(yùn)用“監(jiān)管沙盒”模式監(jiān)管臺(tái)資券商的新產(chǎn)品、新模式、新業(yè)務(wù),也已具備相應(yīng)的法律基礎(chǔ)?！蹲C券公司業(yè)務(wù)范圍審批暫行規(guī)定》第5條規(guī)定:“經(jīng)證監(jiān)會(huì)批準(zhǔn),證券公司可以經(jīng)營《證券法》《證券公司監(jiān)督管理?xiàng)l例》和證監(jiān)會(huì)的規(guī)章、規(guī)范性文件未明確規(guī)定的業(yè)務(wù)(以下稱創(chuàng)新業(yè)務(wù))?！北O(jiān)管機(jī)構(gòu)可以此為基礎(chǔ),運(yùn)用“監(jiān)管沙盒”模式優(yōu)化創(chuàng)新業(yè)務(wù)監(jiān)管流程,既為臺(tái)資券商在大陸開展創(chuàng)新業(yè)務(wù)提供“安全空間”,亦確保金融安全,實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)可測、可控、可承受。

(四)敦促臺(tái)灣當(dāng)局落實(shí)相關(guān)協(xié)議,加強(qiáng)兩岸監(jiān)管協(xié)作

2009年4月,海峽兩岸關(guān)系協(xié)會(huì)會(huì)長陳云林與臺(tái)灣海峽交流基金會(huì)董事長江丙坤在南京簽署《海峽兩岸金融合作協(xié)議》,該協(xié)議為促進(jìn)兩岸金融交流合作、推動(dòng)兩岸金融市場穩(wěn)定發(fā)展、便利兩岸經(jīng)貿(mào)往來提供了制度保障。[22]同年11月,大陸方面證券及期貨監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)代表尚福林與臺(tái)灣方面金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)代表陳沖簽署了《海峽兩岸證券及期貨監(jiān)督管理合作諒解備忘錄》。[23]從金融監(jiān)管層面看,《海峽兩岸證券及期貨監(jiān)督管理合作諒解備忘錄》是落實(shí)《海峽兩岸金融合作協(xié)議》的核心舉措,雙方監(jiān)管機(jī)構(gòu)相互交換意見,協(xié)助彼此履行證券監(jiān)管職責(zé),便于雙方開展跨境監(jiān)管。兩岸金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)將據(jù)此建立監(jiān)管合作機(jī)制,為進(jìn)一步深化兩岸金融交流合作創(chuàng)造積極條件。

2010年6月,海峽兩岸關(guān)系協(xié)會(huì)會(huì)長陳云林與臺(tái)灣海峽交流基金會(huì)董事長江丙坤在重慶簽署了《海峽兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》(ECFA)[24],為進(jìn)一步加強(qiáng)兩岸證券監(jiān)管協(xié)作提供了更有力的制度保障。2013年6月,海峽兩岸關(guān)系協(xié)會(huì)會(huì)長陳德銘與臺(tái)灣海峽交流基金會(huì)董事長林中森簽署《海峽兩岸服務(wù)貿(mào)易協(xié)議》。[25]該協(xié)議作為ECFA框架下的重要協(xié)議,為減少兩岸證券業(yè)互相開放的限制性措施、拓展兩岸證券業(yè)交流合作的廣度與深度提供了更為廣闊的制度空間。但2014年3月臺(tái)灣地區(qū)發(fā)生“反服貿(mào)運(yùn)動(dòng)”,導(dǎo)致《海峽兩岸服務(wù)貿(mào)易協(xié)議》推進(jìn)中斷。盡管如此,大陸仍以ECFA為框架,以《海峽兩岸金融合作協(xié)議》和《海峽兩岸證券及期貨監(jiān)督管理合作諒解備忘錄》為藍(lán)本,持續(xù)推動(dòng)兩岸證券監(jiān)管合作。但是,2016年蔡英文當(dāng)選臺(tái)灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人后,臺(tái)灣當(dāng)局拒絕承認(rèn)“九二共識(shí)”,嚴(yán)重?fù)p害兩岸政治互信,導(dǎo)致兩岸證券監(jiān)管協(xié)作機(jī)制停擺。

當(dāng)前,在擴(kuò)大證券業(yè)對(duì)臺(tái)開放背景下,兩岸須攜手營造有效的監(jiān)管環(huán)境,推動(dòng)兩岸證券市場健康發(fā)展。首先,敦促臺(tái)灣當(dāng)局回歸“九二共識(shí)”政治基礎(chǔ),停止損害兩岸穩(wěn)定繁榮的錯(cuò)誤行徑,積極落實(shí)相關(guān)協(xié)議,恢復(fù)兩岸證券監(jiān)管協(xié)作機(jī)制。其次,兩岸監(jiān)管機(jī)構(gòu)依據(jù)上述協(xié)議,細(xì)化監(jiān)管流程,將兩岸證券監(jiān)管合作落到實(shí)處。例如,借鑒中國香港與內(nèi)地證券監(jiān)管合作機(jī)制,建立兩岸監(jiān)管合作聯(lián)席會(huì)議制度,暢通兩岸證券監(jiān)管溝通協(xié)作渠道。再次,從《海峽兩岸證券及期貨監(jiān)督管理合作諒解備忘錄》的結(jié)構(gòu)來看,其僅包括信息交換、信息保密、金融檢查、持續(xù)聯(lián)系和危機(jī)處置等5項(xiàng)內(nèi)容,已不適應(yīng)新形勢下制度需求,建議通過簽訂補(bǔ)充協(xié)議與附件的形式,進(jìn)一步修訂完善相關(guān)內(nèi)容。如對(duì)兩岸證券規(guī)定之差異的處理,可在《海峽兩岸證券及期貨監(jiān)督管理合作諒解備忘錄》中明確相應(yīng)的處置機(jī)制,提升可操作性。