杜坤熠,王建新

(中國人民公安大學 治安學院,北京 100038)

從輔助到基礎,社會主體在基層社會治理中發(fā)揮的作用愈發(fā)關鍵。黨的二十大報告強調要完善社會治理體系,健全共建共治共享的社會治理制度,提升社會治理效能,意味著我國以行政機構為基礎的管理體系正逐步向行政機構與社會主體協(xié)同的治理體系轉變。但在社會治安治理領域,我國長期依賴公安機關等國家治安主體,社會治安主體的地位和作用仍未受到足夠重視,這在我國大型城市社會治安防控體系建設中尤為明顯。在日本,由于歷史、法律等方面的原因,社會治安主體的地位相對較高,其在治安秩序維護的過程中體現(xiàn)的功能相對顯著。截至2021年10月1日,日本總人口約為12,550萬人,在職警察的數(shù)量為296,194人,警民比例約為0.236%(1)參見國家公安委員會,警察庁:《令和四年版 警察白書》,第309—320頁。,在發(fā)達資本主義國家中屬于較低水平。東京作為日本規(guī)模最大、人口密度最高的城市,有著比其他城市更為繁重的治安壓力。為了緩解高度城市化帶來的治安問題,東京警視廳一方面精簡機構,減少層級,增加基層警察的“定員”數(shù)量,以應對日益增多的110番通報受理(2)110番通報受理是指治安案(事)件的受理,類似于中國的110接報警情。件數(shù);另一方面積極動員社會主體參與治安秩序維護,緩解基層警力不足的壓力。據日本國家安全委員會的統(tǒng)計,東京110番通報受理件中重大治安案件數(shù)、刑法犯認知件數(shù)(3)刑法犯認知件數(shù)是指刑事案件的確認數(shù)量,類似于中國的刑事案件立案數(shù)量。連年下降(4)參見法務省,法務総合研究所:《令和四年版 犯罪白書》,第2—14頁。,東京的治安狀況逐年好轉。作為世界級超大型城市,東京相對穩(wěn)定的治安狀況是在警民比相對較低的情況下取得的,其背后的安全密碼便是社會主體廣泛參與治安秩序維護。通過分析東京城市社會治安主體的類型以及功能,從而為我國大型城市加強社會治安主體建設,實現(xiàn)政府治理、社會調節(jié)與居民自治的良性互動提供一定的啟示。

一、東京城市社會治安主體的類型化分析

治安主體作為治安實踐的發(fā)出者、承擔者和執(zhí)行者,依據權力來源以及組織的性質和功能,可以分為國家治安主體和社會治安主體[1]131—137。所謂社會治安主體,是指依法組建、以防范方式專職維護治安秩序、接受警察機構監(jiān)督、指導或管理的各種社會組織的總稱[2]83—89。社會治安主體主要依據私法來維護治安秩序,是國家維護治安秩序的輔助力量。維持治安秩序不僅是國家的職責所在,也是社會成員的共同需求,因此需要社會成員的積極參與。通過科學、合理的引導、組織社會成員參與其中,對于維護社會治安秩序具有重要戰(zhàn)略意義[1]131—137。近年來,東京都政府通過分權改革、實施新公共政策、構建共助社會等措施,和以非營利組織為核心的民間組織共同承擔公共性,以市民的多元參與為著力點[3],將政府與社會組織之間的關系由委托代理向平等合作伙伴過渡,強調治安主體多元化,努力構建“多中心”治理模式,以吸引更多的社會組織進入社會治安治理領域。例如,新宿區(qū)在《城市建設基本構思與綜合計劃(2008—2017年)》中提出,居民是區(qū)域內安全事務的主角,要充分發(fā)揮町內會、非營利組織、企業(yè)、學校等機構以及當?shù)鼐⒎肿拥闹匾饔?。總體來看,東京都政府在社會治安治理中的作用逐漸弱化,專職維護社會治安秩序的社會組織逐步登上舞臺,推動形成了以居民為主角,地方自治體、非營利組織、志愿者團體與企業(yè)等多元主體積極參與社會治安治理的態(tài)勢。

隨著社會的進步和城市的發(fā)展,多類型的社會治安主體也在不斷地豐富和發(fā)展,東京的社會治安主體可以大致歸納為以下五類(如圖1所示)。

圖1 日本東京社會治安主體的基本類型

(一)自治性治安社會組織

自治性治安社會組織是居民依法開展自我管理、自我防范、自我服務、協(xié)助警察機關維護本社區(qū)治安秩序的治安防范組織[2]83—89。町內會作為日本歷史最悠久的民間自治組織,雖然從性質上類似于我國的居民委員會,但其自治色彩更為濃厚,在東京的基層社會治理中占有相當重要的地位。町內會內設防范部,進行相對獨立的治安秩序維護以及違法犯罪的防控工作。

二戰(zhàn)后的一段時間內,町內會曾被勒令取消。20世紀70年代以來,隨著居民民主自治意識的提升,町內會逐漸走上組織自立的道路,并隨著1991年《地方自治法》的修訂正式被法律承認。21世紀以來,隨著城市人口流動加劇,城市居民人際關系愈益淡薄,社會傳統(tǒng)約束力的降低導致社會治安問題頻發(fā),町內會的形式、功能也隨之改進。町內會憑借其廣泛的群眾基礎和相對權威的話語權,在其所屬社區(qū)社會治理中扮演著重要角色。東京的町內會作為東京都市民的自治組織,在代表居民展開各種活動、協(xié)助政府提供服務、向政府表達訴求、影響地方決策等方面發(fā)揮了越來越重要的作用[4]67—77。町內會防范部一方面積極貫徹落實東京都政府頒布的治安法令,協(xié)助東京警視廳開展各項治安治理工作;另一方面還自主開展維護治安秩序的活動,例如,向市民發(fā)放自行車車筐防盜罩;走訪町內社區(qū)的家庭、工作場所;組織巡回檢查;指導和聯(lián)絡居民以防止治安事件和事故的發(fā)生等。從而確保社區(qū)安全。

(二)商業(yè)性治安社會組織

商業(yè)性治安社會組織,是指以營利為目的通過合同形式為客戶提供有償性專業(yè)安全服務、協(xié)助警察機關維護治安秩序的企業(yè)組織,主要有保安服務公司以及其他提供安全防范技術服務的企業(yè)、治安承包組織等形式[2]83—89。

1.保安服務公司

日本的保安服務業(yè)十分發(fā)達,截至2021年年末,日本全國從事保安業(yè)的企業(yè)為10,359家,保安人數(shù)達589,938人(5)參見國家公安委員會,警察庁:《令和四年版 警察白書》,第309—320頁。。東京的保安業(yè)務有重要設施安保、人群密集場所安保、交通指揮安保、現(xiàn)金運輸安保以及個人保鏢服務等多種形式。為了滿足現(xiàn)代大城市日益多樣的安全服務需求,東京的保安服務公司提供的服務逐步趨向科技化、自動化。目前,保安服務公司大多配備各種傳感器、緊急報警裝置等,用以警戒和防止住宅、辦公室、商店、停車場等地發(fā)生盜竊等治安案件,為居民提供廣泛的生活安全服務。此外,保安服務公司還在機場和核電站等重要場所負責安保工作,例如在2020年東京奧運會上負責大會會場、各賽事場館的安保工作,為奧運會的順利召開作出了貢獻。鑒于保安服務公司發(fā)揮的上述作用,東京警視廳根據警備業(yè)法(6)日本的警備業(yè)法類似于我國的保安服務管理條例的立法形式。對保安服務公司進行指導監(jiān)督,使其更好地為社會提供安保服務,滿足社會日趨多樣化的治安需求,以降低社會的不穩(wěn)定因素。

2.物業(yè)管理公司

東京雖然是一座有著2000多萬人口的國際大都市,但主要的物業(yè)管理公司卻只有5家。這些物業(yè)管理公司都是有著半個世紀以上物業(yè)管理經驗與信譽的大企業(yè),它們分布在東京各個城區(qū)的社區(qū)里。物業(yè)管理公司的工作內容包括秩序維護、防范管理、建筑物維護、防災管理、衛(wèi)生管理等。維護社區(qū)治安秩序的工作由物業(yè)管理公司承擔,但一般不會由專職的保安負責。根據日本《城市建設規(guī)劃法》的規(guī)定,日本社區(qū)不得建造封閉性的圍墻,因而在中國隨處可見的物業(yè)保安在日本卻很難見到。在相對高檔的小區(qū),物業(yè)管理公司會設置一個專門的辦公室,派駐幾名工作人員管理,不僅負責大樓的每天清掃工作、處理業(yè)主的相關咨詢,還監(jiān)管進出大樓的人員、做好社區(qū)的安全防范工作。

為了維護社區(qū)內的治安秩序,物業(yè)管理公司在所負責的每棟樓的大門上都裝有電子門鎖系統(tǒng),以防止閑人混入。在主樓里設立服務大廳、配備管理室,這在日本的社區(qū)也越來越常見,已逐步成為物業(yè)管理公司提高社區(qū)居民安全感、提高自身競爭力的主要手段。物業(yè)管理公司也積極與當?shù)仡畠葧婪恫柯?lián)系,及時了解社區(qū)周圍的治安風險,并把必要的注意事項等信息向居民公布。

(三)志愿性治安社會組織

志愿性治安社會組織,也稱作治安志愿組織,是指出于公益目的,公眾志愿組織、參與維護治安秩序、預防違法犯罪的社會組織的總稱[2]83—89。日本東京的社會治安主體,大多屬于志愿性社會治安組織,具有志愿性、無償性、成員流動性等特點。

1.交番、駐在所聯(lián)絡協(xié)議會(7)日本的交番和駐在所類似于我國的派出所以及社區(qū)警務室。

截至2022年4月1日,日本全國交番、駐在所設立約11,400個交番、駐在所聯(lián)絡協(xié)議會(8)參見國家公安委員會,警察庁:《令和四年版 警察白書》,第309—320頁。。東京的聯(lián)絡協(xié)議會的成員主要是交番、駐在所轄區(qū)內的社區(qū)警察、公寓樓房負責人、商場店鋪的管理者以及其他居民。通過聯(lián)絡協(xié)議會,社區(qū)警察可以同當?shù)鼐用裼懻撆c治安有關的問題,了解當?shù)鼐用駥斓囊庖姾鸵?并與社區(qū)合作防止治安事件或事故的發(fā)生。聯(lián)絡協(xié)議會成員也在社區(qū)警察的指導下,就當前社區(qū)居民關心的治安案件、火災預防、安全風險預測等問題經常交流意見,開展協(xié)助,共創(chuàng)平安社區(qū)。

2.防范志愿者團體

截至2021年年底,日本警方掌握的全國防范志愿者團體共有45,910個,其成員人數(shù)達2,503,106人,東京的防范志愿者團體數(shù)為3,696個,占全國的1/11(9)參見國家公安委員會,警察庁:《令和四年版 警察白書》,第309—320頁。。東京的防范志愿者團體不僅根據最近的治安形勢,積極與東京警視廳合作,通過警民共治參與社會治安治理,還自愿開展防盜巡邏、在兒童上學路上實施看護、在銀行門口為ATM機用戶實施警戒或者拜訪老年人住宅以指導老年人如何防盜等治安秩序維護工作。東京警視廳也會向規(guī)模較大的防范志愿者團體提供與治安有關的信息,從而為其參與社會治安治理提供幫助。東京警視廳通過開設“防范志愿者團體活動支援網站”,支持不同志愿者團體之間及時溝通治安信息,從而間接幫助警視廳掌握該地區(qū)社會治安狀況、評估治安風險。

3.職業(yè)防范團體

在東京的一些行業(yè)或區(qū)域內,例如金融機構、繁華商業(yè)街、紅燈區(qū)、卡拉OK店等,容易滋生治安問題,為此在不少行業(yè)內部自行結成了職業(yè)防范團體。職業(yè)防范團體具有很強的行業(yè)自治特點,并與東京警視廳保持密切合作。在警視廳開展打擊拉客、挖角、糾集不良青年、非法亂貼廣告、非法停車和涂鴉等行為的活動中,職業(yè)防范團體積極提供情報線索,并配合警視廳的行動,以維護該地區(qū)該行業(yè)的秩序。例如,東京都政府和日本特許經營協(xié)會推出了“便利店預防犯罪基地系統(tǒng)”,廣泛利用便利店作為居民預防犯罪巡邏基地,以促進東京安全城市發(fā)展。此外,職業(yè)防范團體還自主開辦行業(yè)防范講座,為行業(yè)內有需求的個人提供防范咨詢或診斷服務,并實施行業(yè)聯(lián)合防范措施,以保護本行業(yè)利益和維護內部秩序。

(四)單位內部保衛(wèi)組織

單位內部保衛(wèi)組織,是指社會團體、企業(yè)等單位為了加強組織內部治安保衛(wèi)工作,維護內部工作秩序、生產秩序、教學和科研秩序而依法設置的治安保衛(wèi)機構,是單位行政領導下的內部職能部門[2]83—89。

日本向來高度重視校園的安全,校園安保部門作為日本單位內部保衛(wèi)組織的典型代表,是日本政府校園治安秩序、師生人身安全的重要保障。除了增加校園安保人員數(shù)量、提高其能力素質,校園安保部門還積極與警方開展合作。東京幾乎所有校園內都安裝了 110 自動通報裝置,在緊急情況下,只要按下按鈕,就會自動接入警察機構的通信指令室,警察就會隨即趕赴現(xiàn)場,極大地保障了學校的治安秩序和師生安全[5]。此外,根據東京都政府教育委員會與東京警視廳簽訂的協(xié)議,學校與警察之間設立了學校、警察聯(lián)絡協(xié)議會,通過建立信息溝通機制,及時通報失足少年、社會青年等有問題的學生信息。校園安保部門還聘請業(yè)已退休的警察擔任安全顧問,對校園欺凌等青少年問題行為進行恰當?shù)奶幚?與此同時,他們還在校園內組織警戒、巡邏,為學校提供安全咨詢,面向師生開展應對可疑人物的訓練,防范化解校園的治安風險。

(五)中介性治安社會組織

中介性治安社會組織,是指介于國家治安管理機關與企業(yè)或企業(yè)與市場之間,依法提供治安專業(yè)知識理論、安全信息和咨詢、治安業(yè)務鑒定、治安專業(yè)評估等治安服務,發(fā)揮溝通、協(xié)調、監(jiān)督、服務等作用的社會組織[2]83—89。

NPO東京安全促進協(xié)力協(xié)會是隸屬于日本防范設備協(xié)會的公益社團法人(10)日本的公益社團法人類似于我國的非營利性公益組織。,致力于為社會提供安全咨詢服務以及開發(fā)符合社會需求的優(yōu)質防范設備。從事該協(xié)會所屬服務的人員大多都是經日本防范設備協(xié)會認定的防范設備師,他們熟練掌握與預防犯罪相關的知識和技能。截至2022年4月11日,日本全國登記在冊的防范設備師達30,974人,其中綜合防范設備師444人(11)參見國家公安委員會,警察庁:《令和四年版 警察白書》,第309—320頁。。東京安全促進協(xié)力協(xié)會一方面通過與東京警視廳合作,確保市區(qū)內防范設施的有效設置和適當管理,提高社區(qū)的治安防范能力;另一方面也向企事業(yè)單位、居民等提供最新的犯罪形勢和作案手段等信息,為其提供安全咨詢和風險建議服務。

除了NPO東京安全促進協(xié)力協(xié)會以外,東京都內也存在著大量旨在為居民開展防范教育工作、降低城市不安全因素、建設安全宜居城市的公益社團法人,例如狛江市的地域(12)日語中“地域”一詞,中文翻譯為地區(qū)、社區(qū)。安全保障協(xié)議會、中央區(qū)的安心居住志愿機構、地域安全維護會(13)參見東京都政府NPO法人門戶網站,https://www.seikatubunka.metro.tokyo.lg.jp/houjin/npo_houjin/,2023年6月5日訪問。等。東京警視廳經常委托這些公益社團組織派遣安全顧問,與基層警員、民間防范組織等有關人員一同前往治安狀況較差的區(qū)域巡視。公益社團組織根據其專業(yè)知識以及當?shù)氐木唧w情況,指出哪些區(qū)域為危險點和需要安裝防范設備,并為有關人員提供改善治安環(huán)境的具體建議?；谶@些建議,東京警視廳通過設置監(jiān)控攝像頭、修剪遮擋視線的栽植、開展有的放矢的治安巡邏等措施,以改善當?shù)氐闹伟箔h(huán)境。

綜上所述,由于日本東京存在著種類多、數(shù)量大的社會治安主體,當?shù)鼐用衲軌蛲ㄟ^廣泛的途徑參與到治安秩序維護的過程中。東京都政府通過與社區(qū)內相關機構、團體等合作,努力確保全社會保持良好的治安秩序。政府對于社會主體參與治安秩序維護,一直都持積極鼓勵和支持的態(tài)度。例如,東京警視廳每年舉辦“預防犯罪志愿者論壇”,由防范志愿者團體發(fā)表活動內容以促進不同團體之間的協(xié)作,并對開展優(yōu)秀志愿者活動的團體進行表彰,以提高居民開展自主預防犯罪活動的積極性。此外,自2003年起,東京每年都會召開安全安心城市建設協(xié)議會,至今已經持續(xù)二十年,警視廳、教育廳等政府行政部門以及各社會組織、團體都會列席會議。會上舉行“安全安心城市建設有功人員表彰”,對參與東京治安秩序維護有顯著功績的個人或團體頒發(fā)獎章和獎狀,以激勵居民參與社會治安治理。

二、東京城市社會治安主體的功能分析

良好的社會治安在保證民生安全的同時,也有利于社會和經濟發(fā)展。確保良好的治安秩序并不是由國家治安主體單獨完成的,而是需要社會治安主體的共同參與。廣泛的社會主體參與治安秩序維護,是日本東京順應世界警務改革和治安主體多元化趨勢的成功實踐。社會治安主體在東京治安秩序維護過程中的功能作用可以概括為以下四個方面。

(一)為公眾有序參與提供組織保障

治安問題產生的根源在于社會,因而動員社會公眾參與治安治理是防止治安問題的根本[2]83—89。日本法律明確規(guī)定了居民自治的權利,并且對公眾參與社會治安治理的方式方法進行了規(guī)范。東京都政府鼓勵和提倡居民建立各種形式的社會主體,使其在法律規(guī)定范圍內、以法定方式維護治安秩序,同時接受東京警視廳的指導和監(jiān)督,為公眾廣泛、有序地參與社會治安治理提供了組織上的保障。廣泛地組織渠道和參與方式促使大量東京居民參與到社會治安治理過程中。例如,為了給2020年東京奧運會成功召開提供相對穩(wěn)定的治安環(huán)境,東京都政府發(fā)起了一項名為“東京安全觀察”的志愿活動,志愿者被要求注意觀察他們周邊日常生活中的各種情況,一旦出現(xiàn)治安問題要做到及時報警處理。該項活動在較短時間內成功動員了大批對改善社會治安狀況感興趣的居民參與其中,有效地降低了東京奧運會期間的犯罪率。此外,為了有效預防犯罪、提高東京居民的安全感,東京市民安全推進部批準使用名為“犯罪移動眼”的項目?！胺缸镆苿友邸弊鳛橐豢罹哂幸欢ň拘Ч馁N紙,由政府統(tǒng)一配發(fā),相關社會組織提出申請。截至2023年10月(14)參見東京市民安全推進部官網,htttps://www.bouhan.metro.tokyo.lg.jp/01-secarity/02-community/patrol_sticker.html,2023年7月5日訪問。,東京都內已有大約150輛車貼上了“犯罪移動眼”,這些車輛在一定區(qū)域內巡邏,當發(fā)現(xiàn)對社會秩序和安全有潛在影響的異常情況時,會及時向警視廳報告?？傊?東京以居民為主體的社會組織,在維護治安秩序方面日趨常態(tài)化。

(二)滿足社會多樣化的治安需求

隨著經濟社會的不斷發(fā)展,社會主體逐漸分層分化,新的治安需求層出不窮,從而導致社會治安需求的多樣化。在此背景下,僅靠東京都政府以及其下屬部門東京警視廳來滿足這些需求就顯得力不從心。為此,東京都政府不斷進行職能部門改革,明確警視廳的“核心警務”職責,更好地滿足公眾對公共治安產品的需求;與此同時,將不必要由警察承擔的“非核心警務”職能和業(yè)務分離出去,交由政府其他部門或者民間防范組織承擔。例如,在NGO東京安全促進協(xié)力協(xié)會的官網(15)參見NGO東京安全促進協(xié)力協(xié)會官網,http://www.tosekyo.org/member.html,2023年7月3日訪問。上,登記著大量諸如開鎖公司、安防設施公司等提供治安服務的企業(yè),用以滿足東京居民日趨多樣化的治安需求?？傊?東京居民不斷增長的社會多樣化治安需求既促使了東京警視廳專職維護治安秩序工作能力的提升,也大大推動了社會治安主體的不斷發(fā)展,多元化社會治安主體成為滿足多樣化治安需求的關鍵。

(三)彌補東京警視廳警力不足的有效途徑

東京居民參與社會治安秩序維護的熱情和積極性始終保持在較高水平,為東京社會治安秩序維護作出了重要貢獻。作為發(fā)達國家的日本,其警民比例一直較低,這與其國家歷史文化傳統(tǒng)以及經濟財政狀況制約存在密切關聯(lián)。遍布東京城區(qū)的各類社會治安主體,擔負起日常大量的宣傳教育、安全防范、治安巡邏、糾紛調解、安全服務、社會矯正、信息收集等工作,有效緩解了警力不足的狀況,保證了正常的社會治安秩序[2]83—89。例如,町內會幾乎每年都會開展防災防范宣傳教育活動,并在年末組織治安巡邏,在會員家中遇到火災、農田水災、交通事故、生重病等突發(fā)性災難時,町內會也常常出面予以協(xié)助,極大地緩解了東京警視廳在治安宣傳、巡邏等方面的工作壓力。

(四)搭建居民與東京警視廳聯(lián)系的橋梁

東京警視廳歷來重視社會組織在治安秩序維護中的作用,特別注重發(fā)揮其在政府與居民之間的橋梁作用。社會治安主體的廣泛性,為東京警視廳將政府頒布的與治安有關的各項法令、措施推行到社會各個角落提供了條件;社會治安主體的公眾性,有利于東京警視廳廣泛聽取公眾意見和建議,針對治安問題作出正確決策和減少工作上的失誤;社會治安主體與居民之間的天然聯(lián)系,有利于東京警視廳拓寬社會治安情報信息的收集渠道。東京轄內各區(qū)在推進政府與當?shù)鼐用?、民間組織共同承擔地區(qū)治安事務的過程中,特別強調“協(xié)動”。所謂“協(xié)動”,即在社會治安治理活動中,政府、市場、社會組織和公民等各種主體之間要建立起一種互動、協(xié)作、聯(lián)合的關系網絡,以共同解決公共問題和實現(xiàn)治安目標。例如,荒川區(qū)在營造“安全安心都市”規(guī)劃中,強調居民、町內會等地域團體、政府防災與防范相關部門以及企業(yè)間的協(xié)動。各社會治安主體在關系網絡中分工合作,充分發(fā)揮各自優(yōu)勢,更好實現(xiàn)信息共享、經驗共享,以形成協(xié)同效應。通過密切聯(lián)系居民,東京警視廳應對復雜治安問題和變化更為靈活,開展治安治理的效率大大提高,社會治安主體的覆蓋面更為廣泛。

三、東京城市社會治安主體的理性分析

城市的發(fā)展模式會受到城市自身特點的影響,因此在借鑒東京的經驗之前,有必要對東京社會治安主體發(fā)展壯大的原因進行分析,從而為我國大型城市社會治安主體建設提供一定的思路。從歷史上看,日本歷來有著居民自治的傳統(tǒng)。1888年市制町村制和1890年的府縣制郡制的頒布,標志著日本地方自治制度的立法形成,由此建立的市町村議會制度極大地促進了居民參與社會治理意識的覺醒。歷經一百多年的發(fā)展,社會主體參與基層治理的理念在日本廣泛傳播,推動形成了大量以社區(qū)居民為主體的基層治理組織,其中不乏專職維護治安秩序、參與治安治理的社會組織。東京作為日本起步晚、發(fā)展快城市的典型代表,平民文化興盛,政府對于城市基層事務的管理力度顯然弱于京都、大阪等具有悠久封建歷史的城市。因此,東京的各類社會組織比日本其他城市更加活躍,居民參與治安秩序維護的途徑更加成熟,形成的社會治安主體種類更加多樣。

從法律來看,日本東京對于社會主體參與治安秩序維護有著明確的規(guī)定,為公眾參與的途徑和方式提供了保障。首先,居民在法律規(guī)定下對警察等國家維護治安秩序的專職部門進行監(jiān)督。根據日本《警察法》第48條第2款,東京警視廳的事務由東京公安委員會進行管理,而東京公安委員會由代表東京居民的委員組成,委員任職資格要求前5年沒有在公安、檢察方面的從業(yè)經歷。東京公安委員會在設立之初就被賦予了代表居民監(jiān)督警察、聽取居民呼聲的角色定位,有著很強的自治性[6]。在東京公安委員會的監(jiān)督下,東京警視廳每一個下屬警察署都設立了警察署協(xié)議會(16)警察署協(xié)議會在東京都內所有的警察署(共102個)運作。,以聽取當?shù)鼐用駥τ诰斓囊庖姾鸵?。其?公眾依據其自身的治安需求,依法自發(fā)主動地開展治安秩序維護活動。根據東京都政府2003年頒布的《東京都安全放心城市發(fā)展條例》中第3條以及第8到10條的規(guī)定,東京都政府有責任與其下轄各區(qū)、市町村和東京都居民合作,實施與提升城市治安狀況相關的綜合措施,并為開展預防犯罪和事故的志愿活動提供必要的支持,共享必要的信息。東京各式各樣社會治安主體的存在,不管是警察主導建立的警察署協(xié)議會、交番、駐在所聯(lián)絡協(xié)議會,還是居民自治建立的町內會防范部、職業(yè)防范團體,都會在政府的引導和幫助下,依法開展各類維護治安秩序的活動,使大量的民間力量參與到治安秩序維護過程中?？傊?東京社會治安主體無論是在監(jiān)督警視廳的工作上,還是在開展治安活動上,其手段和方式都以政府的規(guī)范性文件為指導和約束,規(guī)范性文件又反過來起到了激勵、促進社會治安主體發(fā)展的作用。

近年來,伴隨東京的世界城市化進程,外來人口增多、失業(yè)人數(shù)增加等一系列問題對東京原有的社會秩序產生了較大沖擊。日本經濟的不景氣、民眾對未來的不確定性所引發(fā)的社會壓力,暴露在公眾視野中的各種犯罪信息,都使得人們對安全和穩(wěn)定的需求更加強烈。東京居民的主體意識逐步增強,越來越多的人開始意識到維護治安秩序不僅是國家和警察機關的責任,也是每一個公民應盡的義務,許多居民主動參與到治安秩序維護的過程中,建立了大量志愿者活動組織參與社會治安治理,東京的犯罪率連年下降,治安狀況逐年好轉。根據英國“經濟學人”發(fā)布的《2021年安全城市指數(shù)報告》,東京在全球最安全城市排名中名列第五位。相當廣泛社會治安主體的參與,在一定程度上成就了東京的“安全神話”。

但由于新冠疫情的沖擊,東京原有的社會秩序受到了嚴重的破壞,公眾參與社會治安治理受到了不小的阻礙。政府針對新冠疫情頒布的各項強制性政策,在一定程度上削弱了社會主體在社會治理中的地位和作用。而隨著疫情防控政策的放寬,日本“重大犯罪”案件呈現(xiàn)出上升的趨勢。取消管控后人口的大量流入,使得東京的社會治安秩序大不如前,發(fā)生在上野、銀座的隨機性搶劫案表明東京社會的治安風險正在積累、上升。社會治安主體的缺位加劇了東京警視廳的工作負擔,助長了東京社會治安秩序的動蕩局面,凸顯了社會主體在東京治安秩序維護的重要地位和作用。因此,如何保障東京居民參與治安秩序維護的途徑和方式、發(fā)揮社會治安主體的功能作用,成為東京都政府下一步改善疫情后社會治安秩序、深入推進“安心安全東京戰(zhàn)略”工作的重點。

四、對我國超大城市治安秩序維護的啟示

鑒于東京社會治安主體在維持社會穩(wěn)定方面的重要作用,參考東京都政府鼓勵、支持社會主體參與治安治理方面的做法和經驗,對我國北京、上海等大型城市推進社會治安防控體系建設具有重要啟示意義。

(一)深化公眾參與治安秩序維護的治理理念

由于特殊歷史原因,東京居民具有較高的自治意識和社會責任感,社會主體參與治安秩序維護的積極性始終維持在一個較高的水平。東京都政府正是利用公眾參與的積極性,開展各項社會治安治理活動,有效遏制了違法犯罪等社會越軌行為的發(fā)生。與東京類似,中國大型城市同樣也有著居民參與治安秩序維護的歷史傳統(tǒng)。新中國成立之初,以毛澤東同志為核心的黨中央,面對新解放區(qū)城市內紛繁復雜的治安形勢,就曾提出“群防群治”(17)“群防群治”是群眾性、互助性自防自治活動的簡稱。的社會治安管理思路。70多年來,“群防群治”已發(fā)展成為我國社會治安綜合治理的一項重要工作原則。隨著改革開放以來治安管理專業(yè)化和職業(yè)化趨勢以及群眾“自我保護”意識的增強,民眾與治安管理部門的關系變得有些疏遠,公眾參與社會治安管理的積極性在降低[4]67—77,隨之出現(xiàn)社會治安問題逐漸增多。為此,有必要借鑒東京的經驗,加強對公眾的法律教育和治安意識宣傳,深化居民參與治安秩序維護的治理理念。在推進社會治安防控體系主體多元化建設的過程中,應當把“群防群治”的思想作為工作的主線,高度重視由居民組成的社會主體在社會治安治理中的作用,在物質和精神上給予一定的表彰獎勵。政府可以通過定期舉辦城市治理公開會,總結城市的治安狀況以及警民合作取得的治安效果,并對積極參與城市治安秩序維護、對城市治安問題解決有突出貢獻的集體和個人予以表彰,充分調動群眾參與的積極性。此外,政府應當積極探索群眾參與治安秩序維護的中國城市模式,打造新“群防群治”治安治理品牌,積極構建共建共治共享的社會治理新格局,從而為創(chuàng)建平安和諧的社會環(huán)境奠定基礎。

(二)健全培育城市社會治安主體的法律制度

東京通過《東京都安全放心城市發(fā)展條例》《東京都安全保障條例實施細則》等法律法規(guī)的形式,明確社會主體參與治安秩序維護的途徑和方式,規(guī)定其享有的權利和須承擔的義務,從而為居民廣泛參與治安秩序維護提供了法治保障。借鑒東京經驗,在我國大型城市社會治安防控體系建設過程中,就需要通過法律法規(guī)形式建立起政府與社會主體間的協(xié)同機制,明確人民群眾在治安秩序維護過程中可依據的手段、享有的權利以及必須遵守的義務,通過法治化軌道引導社會組織參與治安治理。良法是善治的前提。要使社會主體積極有效地參與社會治安治理,就需要完善相關法律法規(guī),充分發(fā)揮法律的保障作用。政府可以通過頒布法規(guī)或者制定長期規(guī)劃等形式,為社會治安防控體系的建設提供指導性文件,明確社會主體參與治安秩序維護的途徑,使得人民群眾能夠“有法可依”,積極主動地提供諸如社工服務、宣傳教育、安全培訓等各種服務,有效配合公安機關維護社會治安秩序,從而實現(xiàn)社會“善治”的最終目標。

(三)優(yōu)化城市社會治安主體的運行機制

社會治安主體作為東京城市社會治安防控體系中的重要組成部分,有著一套行之有效的運行機制。東京居民參與、監(jiān)督警視廳的治安秩序維護工作,警視廳引導、管理、監(jiān)督各社會治安主體開展治安活動。東京警視廳內設地域部,作為社會治安防控的總管部門,負責統(tǒng)籌管理東京都內社會治安主體的各項工作,開展緊密聯(lián)系社區(qū)的警務活動。東京警視廳還通過將每月的20日定為地域安全日、設立地域安全中心等措施,與居民攜手開展治安秩序維護活動。當前在我國社會治安防控體系建設中,存在著對社會治安主體重視程度不夠、功能定位不準以及社會主體參與治安治理運行機制、激勵機制不完善等問題,極大地限制了公眾參與的積極性。因此,在我國大型城市社會治安主體建設的過程中,首先應當在公安機關內明確負責統(tǒng)籌管理社會治安主體的專職機構,在此基礎上建立健全社會治安防控體系的運行機制。其次,不僅要加強政府各部門之間的協(xié)作與配合,進一步健全信息溝通機制,而且要完善政府、社會組織、居民之間的聯(lián)動機制,健全社會主體獲取社會治安信息的來源和方式。最后,形成一套覆蓋面宏觀、具體操作微觀并經過實踐檢驗行之有效的社會治安防控運行機制,充分發(fā)揮社會主體在治安秩序維護中的基礎作用,積極建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。

(四)加強城市社會治安主體的保障措施

東京的社會治安主體數(shù)量大、類型多,大多成建制且業(yè)已形成一定的規(guī)模。在東京參與治安秩序維護的社會主體,不僅要通過相應培訓,形成一定專業(yè)素養(yǎng),而且還配備了高水平的防范裝備,使其能夠協(xié)助東京警視廳防范化解一定程度的治安風險。不同類型的社會治安主體職責明確、各司其職,且信息溝通順暢,從而使其在治安秩序維護中的作用得以有效發(fā)揮。中國大型城市內不乏參與治安秩序維護的社會組織,例如“治保會”“朝陽群眾”“西城大媽”等,他們遍布在城市的大街小巷。這些社會組織都直接或間接在公安機關領導或監(jiān)督下開展各項治安秩序維護工作,但目前存在的問題也不少。一是這些社會組織之間各自為政,缺乏通暢的溝通渠道,難以形成協(xié)同合力;二是由于資金投入有限,不少社會組織在人員素質和技術裝備上落后于當前的社會發(fā)展現(xiàn)狀,極大地限制了其作用發(fā)揮。為此,可以借鑒東京的經驗,將參與治安秩序維護的社會主體網絡化,定期開展治安志愿者論壇或者建立各社會治安主體的專門網站,便于不同的社會組織之間的信息溝通。此外,政府應當重視城市社會治安主體的隊伍建設,加大資金投入和設備保障,加強隊伍專業(yè)化培訓,增強社會組織在基層矛盾協(xié)調、治安巡邏、治安信息線索搜集等方面的能力,提高社會主體在城市治安秩序維護中的地位和作用。

五、結語

在大型城市治安秩序維護的過程中,如何處理好國家治安主體與社會治安主體的關系,如何動員、組織、監(jiān)督居民有效參與治安治理,日本東京的經驗值得借鑒。在東京,無論是町內會防范部、交番、駐在所聯(lián)絡協(xié)議會、防范志愿者團體、職業(yè)防范團體、校園保安部門、東京安全促進協(xié)力協(xié)會等非營利性民間防范組織,還是保安服務公司、物業(yè)管理公司等營利性安全防范組織,都為東京的社會治安治理作出了重要貢獻。東京都政府在治安治理過程中,一方面積極聯(lián)絡、咨詢各社會治安主體,另一方面鼓勵、資助都內社會治安主體的多元化發(fā)展。就目前世界各國的警務實踐來看,無論國家警察數(shù)量多與少,警察裝備科技化水平高與低,都需要社會主體參與治安秩序維護。只有公眾廣泛參與社會治安治理才能從根本上改善社會治安狀況、保證國家長治久安。