瞿劍雄

（如東縣市場監(jiān)督管理局，江蘇如東 226400）

如東縣素有“中國海鮮之鄉(xiāng)”的美譽，是名副其實的魚米之鄉(xiāng)。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進，如東縣依托豐富優(yōu)質的農業(yè)資源和海洋漁業(yè)資源，以及“食品安全示范城市”和省級“農產品質量安全縣”兩塊金字招牌，大力發(fā)展食品加工產業(yè)，不斷推動傳統(tǒng)產業(yè)轉型升級。但是如東縣大部分農村地區(qū)由于城鄉(xiāng)發(fā)展中存在的經濟和人文差異，食品安全問題仍然存在，成為當前面臨的監(jiān)管難題。

1 如東縣農村地區(qū)各環(huán)節(jié)食品安全問題

1.1 食品生產加工環(huán)節(jié)

1.1.1 小作坊占比較高

以如東縣（以下簡稱如東）岔河鎮(zhèn)為例，共有29 家食品生產企業(yè)，其中14 家是小作坊。這些小作坊的共同特點是規(guī)模較小、投資金額有限、員工素質不高。同時，小作坊的加工環(huán)境簡陋、設備老舊、技術能力有限，食品安全風險較高。

1.1.2 出廠檢驗不嚴謹

調研發(fā)現(xiàn)，如東縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)大部分食品生產企業(yè)的食品檢驗室是為獲證所建設，獲證后檢驗室成為擺設，達不到檢驗出廠產品的標準。進貨查驗記錄、出廠檢驗記錄、銷售記錄形式主義嚴重，多為應付檢查所記錄。

1.2 食品銷售環(huán)節(jié)

1.2.1 食品經營者在進貨把關方面嚴謹性不足

如東縣農村食品經營企業(yè)規(guī)模小且分散，大部分是由供貨車來送貨或是到副食批發(fā)市場進貨，進貨渠道無法保證，生產食品的質量安全無法保障[1-2]。筆者對如東縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)2018——2022 年的日常監(jiān)督檢查表進行統(tǒng)計分析，發(fā)現(xiàn)不能提供營業(yè)執(zhí)照、食品經營許可證等供貨商資質的農村食品經營企業(yè)占23%。

1.2.2 農村零售食品行業(yè)存在假冒偽劣現(xiàn)象

與食品經營戶的訪談了解，正規(guī)廠家生產的食品利潤較低，如伊利牛奶每箱只有1 ～3 元的利潤，而部分不知名品牌牛奶的每箱利潤都在8 ～10 元。為了獲取不當利益，個別食品經營者會以次充好，甚至販賣假冒偽劣產品。如東部分偏遠農村商店常可以發(fā)現(xiàn)“達利圓”“伊力”等假冒偽劣商品[3]。

1.3 餐飲服務行業(yè)

餐飲食品加工處于消費鏈的末端，供餐方式各異，沒有固定不變的加工程序，缺少最后的消毒檢測環(huán)節(jié)，因此成為食品安全事件的高發(fā)區(qū)。在如東縣的農村地區(qū)，小微型餐飲單位是餐飲行業(yè)的主要形式。以岔河鎮(zhèn)為例，經查看監(jiān)察系統(tǒng)，發(fā)現(xiàn)岔河鎮(zhèn)共有餐飲單位174 家，其中小微型餐飲單位159 家，占總數的91.4%。大多數小微型餐飲單位負責人文化程度較低，對食品安全法律法規(guī)和知識了解甚少，不具備建立食品安全管理體系的知識和能力，無法有效管理和防范可能存在的風險。此外，由于大多數小餐館客流量有限、設施較差，八成以上的餐飲經營者沒有嚴格的消毒意識，日常衛(wèi)生情況較差。

2 如東縣農村食品安全問題成因分析

2.1 監(jiān)管存在短板

2.1.1 法律法規(guī)執(zhí)行不暢

部分農村食品經營單位無法承受法律規(guī)定的處罰額度。例如，在農村食品便利店無證經營的案件中，按照《中華人民共和國食品安全法》第一百二十二條規(guī)定，違法生產經營的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的，并處五萬元以上十萬元以下罰款。處罰額度超過大部分農村地區(qū)食品經營單位的承受范圍，難以施行處罰，因此執(zhí)法人員面對類似無證經營問題時，只能開具責令改正通知書，并催促其盡快辦理許可證。

2.1.2 基層監(jiān)管水平不高

基層監(jiān)管水平不高主要體現(xiàn)在兩個方面。①基層市場監(jiān)督管理分局（以下簡稱市監(jiān)分局）的人員配置嚴重不足。如東大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的市監(jiān)分局只有2 ～3 名食品監(jiān)管人員，需要負責監(jiān)管500 家左右食品經營單位的日常監(jiān)管巡查工作，還要參加各種會議和檢查，承擔“創(chuàng)文”“創(chuàng)衛(wèi)”等任務。②監(jiān)管隊伍的專業(yè)素質有待提高。在機構改革后，市場監(jiān)督管理局增加了食品、藥品、特種設備等專業(yè)領域的監(jiān)管職能。然而如東縣的食品監(jiān)管執(zhí)法人員中，近70%并非食品相關專業(yè)畢業(yè)，大部分新錄用的執(zhí)法人員缺乏監(jiān)管經驗，專業(yè)知識掌握不全面，監(jiān)管存在一定難度。

2.1.3 農村食品安全監(jiān)管體系不完善

①各部門之間缺乏有效的協(xié)調機制。當前的食品安全監(jiān)管工作需要農業(yè)農村局、衛(wèi)健局、市監(jiān)局等多個部門共同參與，不同部門之間缺乏協(xié)調機制，導致溝通和協(xié)調問題的出現(xiàn)。②鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在食品安全監(jiān)管方面的隊伍建設有所欠缺。雖然一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)明確了相關分管領導，并設立了食品安全辦公室，但工作人員多為兼職且不穩(wěn)定，常被調整到其他職位，導致工作主動性和執(zhí)行力不高。

2.2 經營者自我監(jiān)管不足

2.2.1 安全意識和法律意識淡薄

農村地區(qū)的食品行業(yè)經營者和生產者往往年紀偏大，文化素質普遍較低，他們對食品安全的標準、規(guī)范以及相關法律法規(guī)缺乏認知，意識不到食品安全的重要性。

2.2.2 過度追求經濟利益，忽視社會責任

許多食品生產經營者為了追求經濟利益最大化，忽視了他們應承擔的社會責任。例如，在2022 年基層市監(jiān)分局查辦的食品案件中，某饅頭加工小作坊在制作饅頭時，使用過量的食品添加劑改善食品的外觀和口感，降低生產成本。這類低成本、低價格的食品在老年人群體中具有一定的市場，嚴重威脅老年群體的健康。

2.3 消費者參與的缺失

2023 年上半年，筆者對如東各鄉(xiāng)鎮(zhèn)共計100 位居民進行了問卷調研。調查結果表明，如東縣農村地區(qū)居民對食品安全問題普遍較為關注。關于問卷中“遭遇過期食品等問題時會如何處理”的問題，近50%的被調查者表示會找商家協(xié)商理論，要求賠償、退貨，約20%的居民選擇撥打12315 等方式向有關職能部門投訴，約30%的居民選擇不做處理。當被問及“是否對食品安全監(jiān)督管理提出過意見和建議”時，90%以上的被調查者均表示沒有提過。問及原因時，70%表示不清楚建言渠道，25%的受訪者認為提了作用也不大。由于如東農村居民傳統(tǒng)觀念相對較強，民風較為淳樸，大部分居民不愿主動投訴舉報他人，導致全縣農村地區(qū)食品監(jiān)督氛圍不強，消費者參與缺失明顯。

3 農村食品安全問題的治理對策

3.1 推進依法行政以及依法監(jiān)管

3.1.1 完善法律法規(guī)

有關部門應向省級立法機關申請完善如《江蘇省食品小作坊和食品攤販管理條例》等省市一級行業(yè)類監(jiān)管的地方性法規(guī)。針對目前執(zhí)法和監(jiān)督的重點難點，比如農村宴席等基層監(jiān)管遇到的盲區(qū)，及時出臺指導意見，促成地區(qū)性規(guī)范盡快落實落地，從法律層面解決基層監(jiān)管的實際問題[4]。

3.1.2 嚴格規(guī)范執(zhí)法

要嚴格規(guī)范食品相關的執(zhí)法行為，督促一線執(zhí)法人員養(yǎng)成重執(zhí)法形象、講執(zhí)法細節(jié)、嚴格執(zhí)法程序的習慣，把案件辦理、案卷制作的合法性、嚴謹性、規(guī)范性作為個人工作考核的重要指標。上級法治部門要嚴格監(jiān)督執(zhí)法人員的自由裁量權，決不能關系好的少罰不罰、關系一般的重罰嚴罰，要始終堅持處罰求真務實、客觀公正，不以關系親疏作為裁量的標準，力求秉公執(zhí)法。

3.2 加強監(jiān)管隊伍建設

要合理擴充、調整各基層分局的執(zhí)法人員。建議按照食品經營單位主體數，科學分配名額，充分發(fā)揮監(jiān)管效能，還要加大執(zhí)法人員培訓力度[5]。食品安全監(jiān)管需要更強的專業(yè)性判斷和更科學的監(jiān)管技巧，建議加大對食品條線執(zhí)法人員的培訓力度。

3.3 健全各部門間協(xié)調合作機制

食品安全治理是一項系統(tǒng)工程，需要黨委、政府、各有關職能部門通力合作。應當充分發(fā)揮食品安全委員會的行政核心與政策中心作用，統(tǒng)籌協(xié)調，避免部門間相互推諉，產生監(jiān)管空白。另外，要讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基層食品安全治理中多“亮相”、勤“出手”，調動提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參與食品安全治理的積極性和參與度，發(fā)揮基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“東道主”作用，充分落實屬地責任。應當完善考核機制，將食品安全工作納入縣對鎮(zhèn)、鎮(zhèn)對村考核范圍內。

3.4 提高經營主體食品安全意識和責任意識

3.4.1 食品經營者應積極轉變觀念

食品經營者要意識到自己既是監(jiān)管對象也是食品安全治理者，以“主人翁”姿態(tài)參與到食品安全治理工作中，主動學習相關食品安全知識和法律法規(guī)，積極參加食品安全知識培訓，堅持合法合規(guī)經營。

3.4.2 保證食品經營者食品安全培訓質效

如東縣辦理食品安全許可證時，需要從業(yè)人員提供食品安全管理人員培訓合格證明。因此，從業(yè)人員會在獲證前參與食安培訓，但該培訓形式主義痕跡較重，培訓效果浮于表面。針對農村從業(yè)人員文化水平普遍不高、接受知識能力較差等特點，應完善農村食品從業(yè)人員培訓體系建設并嚴格落實?？梢晕惺称沸袠I(yè)協(xié)會或是第三方中介，對申請從事食品經營的人員實行“先培訓，后上崗”制度，從師資、培訓內容等多方面保證培訓課程質量，從考勤、考試等多角度完善培訓考核機制，保證如東縣食品從業(yè)人員懂食品法律、守食安底線。

3.5 提高農村消費者參與水平

如東作為農業(yè)大縣，農村人口多，要真正讓廣大農村地區(qū)民眾都重視食品安全，難度較大，需要常抓不懈、久久為功。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和基層市監(jiān)分局等部門在監(jiān)管工作中要切實加強農村普法工作，在監(jiān)督執(zhí)法過程中及時向食品經營者闡述相關法律法規(guī)，通過微信、抖音等途徑發(fā)布各類科普文章和警示視頻，不斷提升如東農村地區(qū)群眾的食品安全意識和法治素養(yǎng)。要不斷加大宣傳力度，提高市場監(jiān)管投訴舉報熱線“12315”的知曉度，暢通農村地區(qū)維權渠道，鼓勵民眾積極參與食品安全維權，全民參與食品安全治理。

4 結語

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進，農村地區(qū)民眾對食品安全的關注度和需求也不斷提高。如東作為東部沿海地區(qū)較發(fā)達地區(qū)，食品產業(yè)轉型發(fā)展較快，但是在廣大農村地區(qū)，食品安全問題仍存在諸多隱患。市場監(jiān)管部門應立足監(jiān)管實際，不斷完善隊伍建設，提升依法監(jiān)管水平，在工作中充分協(xié)調各方職能，形成合力，共同為提升農村地區(qū)居民食品安全意識、保障農村食品安全做出貢獻。