黃照欽

摘要《個人信息保護法》第70條所規(guī)定的公益訴訟主體間存在職能內容不清、行使順位不明的問題，引發(fā)了個人信息保護公益訴訟條款的適用障礙。通過梳理各主體一般公益訴訟職能的相關法律規(guī)定，明確其各自的公益訴訟職能內容；進一步從“職能范圍不清”和“行使順位不明”兩方面闡明各主體職能行使障礙的內涵；結合檢察院、消費者協(xié)會、網(wǎng)信部門設立的宗旨和職能，從體系化視角闡明三者各自所保護的公共利益類型、厘清三者間保護個人信息公共利益的職能順位，在法律適用層面為個人信息保護公益訴訟的司法實踐掃清障礙。

關鍵詞個人信息保護；檢察公益訴訟；公益訴訟順位

一、問題的提出

2021年11月11日正式實施的《中華人民共和國個人信息保護法》（簡稱《個人信息保護法》）第70條正式設立了個人信息保護領域的公益訴訟條款，明確了人民檢察院、法律規(guī)定的消費者組織即消費者協(xié)會以及國家網(wǎng)信部門確定的組織可以對侵害眾多個人信息權益的行為提起公益訴訟。然而該條款既未提及各主體提起公益訴訟范圍的職能分工，也未點明各主體間是否存在提起公益訴訟的職能順位。當侵害眾多個人信息權益的行為發(fā)生時，主體間訴訟分工的不明確可能導致多方同時起訴的局面，引發(fā)司法資源的浪費和司法秩序的混亂。因此有必要從體系化視角審視個人信息保護公益訴訟條款，厘清三個主體提起公益訴訟的關系，掃清個人信息保護民事公益訴訟的司法實踐障礙。

二、民事公益訴訟主體職能之檢視

《個人信息保護法》第70條所規(guī)定的三種公益訴訟主體中，消費者協(xié)會和檢察院來自于《中華人民共和國民事訴訟法》（簡稱《民事訴訟法》）和《中華人民共和國消費者權益保護法》（簡稱《消費者權益保護法》）的規(guī)定，而網(wǎng)信部門確定的組織由《個人信息保護法》特別新設，在實踐層面尚缺乏經驗基礎，其職能運行的規(guī)則設計也仍待個人信息保護公益訴訟實踐的反哺，并不能指望其在個人信息保護公益訴訟制度出臺的初期便堪當砥柱。鑒于消費者協(xié)會和檢察院已在一般公益訴訟領域和消費公益訴訟領域深耕多年，二者在其他領域的制度和實踐經驗同時也能指引其在個人信息保護領域公益訴訟運行。然而，檢察院和消費者協(xié)會的公益訴訟職能各有其分工，故有必要對檢察院和消費者協(xié)會在個人信息保護領域之外的既有公益訴訟職能進行檢視，以明確二者在個人信息保護公益訴訟領域中的職能分工。

（一）檢察院民事公益訴訟職能的明晰

《民事訴訟法》第55條是我國民事公益訴訟制度體系的總領性規(guī)定，[1]其第1款明確了“法律規(guī)定的有關機關和組織”才具有提起民事公益訴訟的資格。其第2款規(guī)定，對于破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有法定機關和組織或者法定機關和組織不提起訴訟的情況下，人民檢察院可以提起民事公益訴訟。結合《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（簡稱《檢察公益訴訟解釋》）第13條，對于破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護，食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益，侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名譽、榮譽等損害社會公共利益的行為，檢察院只有在三十天公告期后相關主體仍不起訴時才能提起民事公益訴訟。由此可知，檢察院的公益訴訟職能具有兜底性和補充性的特征，這也印證了學界所認為的檢察機關在民事檢察公益訴訟中的定位是公共利益的代表者、訴訟的協(xié)助者、起訴的兜底者之觀點。[2]“假如有法定的機關或有關組織提起民事公益訴訟，檢察機關就不必親自提起民事訴訟”。[3]這一論述道出了檢察機關“兜底訴訟職能”之實質。歸根到底，檢察院僅具有一般性的公益訴訟職能，不同于法律在特定領域專門規(guī)定的公益訴訟組織的專業(yè)性和唯一性，檢察機關的公益訴訟職能范圍更為廣泛，其公益訴訟職能之行使并不局限于特定領域。這也決定了其并不能在特定的領域中承擔優(yōu)先于該特定領域公益訴訟主體起訴的職能行使順位。檢察院公益訴訟職能的一般性決定于其作為國家機關，代表了最為廣泛的社會公共利益；而其公益訴訟職能的兜底性則決定于其作為檢察機關在人力、物力、財力上的局限性。國家機關的職能既是其所享有的履職權力，也是其應當承擔的履職責任。在已經存在專門主體的情況下，若法律仍規(guī)定檢察院優(yōu)先于該特定主體起訴，則檢察院的法定優(yōu)先起訴的職責不僅會導致其本身承擔較重的訴訟負擔，也會實質上架空后順位主體的起訴職能。因此，檢察院行使兜底的公益訴訟職能更為合理。

（二）消費者協(xié)會民事公益訴訟職能的明確

根據(jù)《消費者權益保護法》第47條，省級以上消費者協(xié)會可以對侵害眾多消費者合法權益的行為提起消費公益訴訟。結合《最高人民法院關于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第1條之規(guī)定，消費公益訴訟所保護的公共利益為眾多不特定消費者的合法權益。此外，我國消費者協(xié)會的宗旨是對商品和服務進行社會監(jiān)督，保護消費者的合法權益，引導廣大消費者合理、科學消費，促進社會主義市場經濟健康發(fā)展?！断M者權益保護法》第37條所規(guī)定的消費者協(xié)會的公益性職責皆以服務、保障消費者為核心。由此可見，消費者協(xié)會提起的消費公益訴訟也只保護來自于眾多消費者合法權益的社會公共利益。并且，在涉及食品藥品安全領域的消費者公共利益保護，消費者協(xié)會提起公益訴訟的順位高于檢察院。

三、個人信息保護公益訴訟主體職能行使的障礙

《個人信息保護法》第1條明確了其保護個人信息權益的立法目的。因此其所有的規(guī)范設計都應當圍繞實現(xiàn)“保護個人信息權益”這一立法目的而展開。同消費公益訴訟制度所保護的眾多消費者合法權益一樣，個人信息保護公益訴訟制度所保護的公共利益本質上也應生發(fā)于眾多“個人”所享有的信息權益，應當具有濃厚的個人信息權益屬性?！秱€人信息保護法》第70條雖然規(guī)定了三種具有起訴資格的主體，但相關主體保護公共利益的范圍并不相同，并且在提起訴訟的資格順位上亦有差異。然而，第70條對三類主體職能行使的具體內容分工與順位皆語焉不詳。相關規(guī)定的粗糙也將引發(fā)個人信息保護公益訴訟制度的運行障礙，具體體現(xiàn)為個人信息保護公益訴訟主體職能范圍不清和職能行使順位不明兩方面。

（一）三類主體行使公益訴訟職能的范圍不清

《個人信息保護法》第70條規(guī)定，人民檢察院、法律規(guī)定的消費者協(xié)會和由國家網(wǎng)信部門確定的組織均可以對侵害眾多個人信息權益的行為提起公益訴訟。一方面，此三類主體屬于完全不同的機關或組織，有各自獨特的宗旨和職能；另一方面，個人享有的信息權益因個人身份的不同而歸屬于不同的主體或產生于不同的環(huán)節(jié)，具有不同的屬性。如消費者協(xié)會以保護消費者利益為宗旨，若認為其能夠對所有的個人信息保護公益訴訟均享有主體資格，即可以對非來自于消費環(huán)節(jié)、不具有消費屬性的個人信息進行公益訴訟保護，可能違背消費者權益保護法的規(guī)定。個人信息保護公益訴訟條款僅規(guī)定三類主體統(tǒng)一地行使個人信息保護公益訴訟職能，其存在進一步優(yōu)化的空間。

（二）三類主體行使公益訴訟職能的順位不明

有學者認為，依據(jù)《民事訴訟法》第55條和《檢察公益訴訟解釋》第13條，檢察院在個人信息保護公益訴訟中也應當居于兜底和補充的地位。盡管現(xiàn)行司法實踐中絕大多數(shù)公益訴訟案件都是由檢察院提起，但是不能違背檢察監(jiān)督的謙抑性，檢察機關仍應在沒有適格主體或者適格主體不起訴時才能提起個人信息保護公益訴訟。[4]體現(xiàn)在個人信息保護公益訴訟中，只有消費者協(xié)會和國家網(wǎng)信部門確定的組織均不提起訴訟時，檢察院才能提起訴訟。也有學者認為，應當依照新法優(yōu)于舊法、特別法優(yōu)于一般法的原則，《個人信息保護法》第70條應當優(yōu)先于《民事訴訟法》第55條適用，而《個人信息保護法》所規(guī)定的檢察院、消費者協(xié)會、網(wǎng)信部門確定的組織的立法表達順序就是三者提起公益訴訟資格的順位。[5]然而，前一種觀點實際上變相弱化了檢察機關的公益訴訟職能，無法滿足實踐中個人信息公共利益保護需求。在個人信息公益訴訟制度初始發(fā)展階段，國家網(wǎng)信部門規(guī)定的相關組織仍然缺位，消費者協(xié)會個人信息保護公益訴訟職能有限，而實踐中侵害眾多個人信息權益現(xiàn)象頻發(fā)，尤其需要檢察院主動承擔起公益訴訟職能，如此才能回應實踐的需求。第二種觀點認為應當依據(jù)法條表述的順序確定三類主體的訴訟順位，實則是一種簡單粗暴的“解釋論”，該種觀點僅將視線停留在法律表達的形式上，而忽略了三類主體行使公益訴訟職能的法理實質；僅以法律之新舊、一般與特殊來確定適用關系，其實并未觸及到確定三類主體職能行使順位的實質標準。

四、個人信息保護公益訴訟主體職能行使的紓困

（一）三類主體行使公益訴訟職能范圍的明確

1.檢察院的個人信息保護公益訴訟職能范圍

根據(jù)《民事訴訟法》第55條的規(guī)定，法律規(guī)定的機關和有關組織可以提起民事公益訴訟。因此，檢察院因為《個人信息保護法》第70條的明確規(guī)定而成為了“法律規(guī)定的機關”，進而直接享有了個人信息保護的公益訴訟職能。檢察機關屬于公共利益的代表，其并不刻意保護某一特定的公共利益。由此可知，就個人信息保護的公益訴訟，檢察院應當享有完整的起訴職能。

2.消費者協(xié)會的個人信息保護公益訴訟職能范圍

《個人信息保護法》第70條規(guī)定消費者協(xié)會為個人信息保護公益訴訟主體資格的立法表達為“法律規(guī)定的消費者協(xié)會”。觀點之一認為，不同于個人信息保護法對檢察院主體資格的直接規(guī)定，此處在消費者協(xié)會前規(guī)定了“法律規(guī)定的”作為定語修飾，意在將本條文的適用引至《消費者權益保護法》對消費公益訴訟制度的規(guī)定?！断M者權益保護法》第14條規(guī)定了消費者在購買、使用商品和接受服務時享有個人信息依法得到保護的權利，系個人信息保護在消費領域的體現(xiàn)，是相較于《個人信息保護法》的特殊法。因此，當消費領域眾多消費者的基于其個人信息權益所享有的社會公共利益受損時，消費者協(xié)會當然可以依據(jù)《消費者權益保護法》提起消費公益訴訟。然而，就《個人信息保護法》所規(guī)定的公益訴訟條款而言，公共利益是否落入其保護范疇只取決于該公共利益是否生發(fā)于眾多個人的信息權益，而并不追問所謂眾多個人的具體身份如何。當眾多消費者個人與消費有關的信息權益受損，即使沒有《個人信息保護法》第70條的規(guī)定，消費者協(xié)會仍然可以依據(jù)《消費者權益保護法》提起消費公益訴訟。如此而言，《個人信息保護法》第70條額外規(guī)定“法律規(guī)定的消費者協(xié)會”的公益訴訟資格并無必要。還有一種觀點認為，若“消費者協(xié)會”因為《個人信息保護法》第70條的規(guī)定也同時成為了《民事訴訟法》第55條所規(guī)定的“法律規(guī)定的組織”，從而直接具有個人信息保護公益訴訟資格，則意味著并無必要再行區(qū)分所謂個人信息權益之個人的具體身份，消費者協(xié)會對各種類型的個人信息保護公益訴訟均具有起訴資格。然而，該種解釋路徑一方面不當擴大了消費者協(xié)會的職能范圍，違背了其保護消費者合法權益的宗旨，不利于消費者協(xié)會制度架構的一致性；另一方面將消費者協(xié)會完全置于與檢察院同樣的職權范圍，亦更加無法區(qū)分二者所保護的個人信息公共利益的內容分工。相較于第二種解釋路徑，第一種觀點因保全了消費者協(xié)會的設立宗旨和消費公益訴訟的制度目標而具有實質上的合理性。因此，應當認為消費者協(xié)會只能就消費者領域的個人信息公共利益損害行為提起個人信息保護公益訴訟。

3.網(wǎng)信部門確定的組織的個人信息保護公益訴訟職能范圍

依據(jù)《網(wǎng)信部門行政執(zhí)法程序規(guī)定（征求意見稿）》第2條，網(wǎng)信部門是指國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室和地方互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室。誠然，社會組織提起公益訴訟擁有較公權監(jiān)管更低的成本優(yōu)勢、較私人維權更高的勝訴可能，可以作為公權監(jiān)管和私人維權之補充。[6]然而，上述理念優(yōu)勢的規(guī)范載體仍然較為粗糙。一方面，《個人信息保護法》授予了國家網(wǎng)信部門指定公益訴訟主體的職權，其并未言明其所指“國家網(wǎng)信部門”是否僅限于中央層面的國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室；另一方面，對于所指定主體的范圍、層級、指定的程序等相關的具體配套規(guī)定皆尚付闕如。這也就意味著，國家網(wǎng)信部門指定公益訴訟主體的立法和實踐都仍處于初期探索階段，其所確定的組織的公益訴訟職能范圍亦無法明確，仍待配套法律制度的陸續(xù)跟進以及國家網(wǎng)信部門本身的積極探索。

（二）三類主體行使公益訴訟職能順位的明晰

《消費者權益保護法》規(guī)定了消費者享有個人信息受保護的權益，消費者的個人信息權益同時也受《個人信息保護法》之保護。當眾多消費者的個人信息權益受到損害，消費者協(xié)會和檢察院均可以依據(jù)《個人信息保護法》第70條之規(guī)定提起公益訴訟。然而，一方面檢察院因《個人信息保護法》的規(guī)定而直接取得了個人信息保護公益訴訟的原告資格，不再局限于兜底訴訟地位；另一方面該個人信息公共利益因歸屬于眾多消費者而屬于消費公益訴訟保護范疇，而消費公益訴訟又應當適用檢察院只能兜底訴訟的相關規(guī)定。本文認為，一方面應當承認檢察院依據(jù)《個人信息保護法》所取得的直接提起個人信息保護公益訴訟的資格?！秱€人信息保護法》和《民事訴訟法》同屬于一般法律，因此根據(jù)《民事訴訟法》第55條第2款的規(guī)定，檢察院可以依據(jù)《個人信息保護法》的規(guī)定而成為能夠提起公益訴訟的“法律規(guī)定的機關”。另一方面，也應當嚴格遵守檢察院兜底訴訟的公益訴訟職能行使順位，同時保障消費者協(xié)會保護消費者利益專門職能的優(yōu)先行使。

由于消費者協(xié)會僅能對侵害眾多消費者個人權益的情形提起公益訴訟，其相較于一般的個人信息侵權，因消費者的特別身份而具備了特殊侵權的性質。消費者協(xié)會作為專門保護消費者權益的組織，其對消費者權益的保護更具專業(yè)性。因此，應當優(yōu)先認可消費者協(xié)會就不特定的個人消費信息保護公益訴訟的職能。同理，在涉及檢察院與國家網(wǎng)信部門確定的組織之間，也應遵循檢察院兜底訴訟的原則，國家網(wǎng)信部門確定的組織應當具備優(yōu)先于檢察院提起公益訴訟的資格。在消費者協(xié)會與國家網(wǎng)信部門確定的組織間，也應當認為消費者協(xié)會具備優(yōu)先于檢察院和國家網(wǎng)信部門確定的組織優(yōu)先提起個人消費信息保護公益訴訟的資格。

綜上，應當以個人信息是否具有消費屬性為依據(jù)判斷公益訴訟的原告及其職能行使順位。其一，若眾多不特定的消費者的個人消費信息權益遭受損害，則應當關注該個人信息的消費者權益。此時消費者協(xié)會應當具有優(yōu)先于檢察院提起公益訴訟的資格，國家網(wǎng)信部門的公益訴訟資格順位后于消費者協(xié)會，檢察院起兜底公益訴訟的職能。其二，若眾多不特定的非消費者與消費無關的個人信息權益遭受損害，因為該種情形下的公共利益并不生發(fā)于眾多的消費者權益，消費者協(xié)會已全無職能行使之基礎。則此時網(wǎng)信部門確定的組織可以優(yōu)先于檢察院提起訴訟，檢察院可以依法支持起訴。

參考文獻：

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