關(guān)慕蓉

（南京審計(jì)大學(xué)公共管理學(xué)院，南京 210000）

生態(tài)環(huán)境關(guān)系到人類社會的生存與發(fā)展，生態(tài)治理是國家與社會進(jìn)步的重要環(huán)節(jié)。黨的十八大以來，黨和政府不斷推進(jìn)國家生態(tài)文明建設(shè)，取得顯著效果。《2022 中國生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，全國生態(tài)質(zhì)量指數(shù)（EQI）為59.6，生態(tài)質(zhì)量為二類，我國將近五分之二的城市環(huán)境空氣質(zhì)量超標(biāo)，十分之一的縣城生態(tài)環(huán)境質(zhì)量處于差和較差水平[1]。當(dāng)前，我國生態(tài)環(huán)境治理狀況穩(wěn)中向好，但問題依然突出。央地政府作為生態(tài)治理的重要主體，承擔(dān)著推進(jìn)國家生態(tài)文明建設(shè)的重大責(zé)任。智豬博弈是博弈論中納什均衡的經(jīng)典案例[2-3]。對小豬而言，無論大豬是否踩踏板，不去踩踏板總比踩踏板好；對于大豬而言，明知小豬不會去踩踏板，但是去踩踏板總比不踩強(qiáng)。假設(shè)大豬和小豬足夠聰明且足夠理性，最終會導(dǎo)致小豬選擇等待而大豬負(fù)責(zé)踩踏板的結(jié)果。

1 中央政府與地方政府的生態(tài)治理智豬博弈

1.1 利益博弈：生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在矛盾

生態(tài)保護(hù)屬于公共產(chǎn)品，具有非競爭性和非排他性，需要政府規(guī)制生態(tài)資源使用行為，解決經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)導(dǎo)致的生態(tài)問題。然而，地方政府與中央政府在生態(tài)治理上存在較大的利益差別。地方政府利益最大化導(dǎo)致中央政府在生態(tài)治理中的制度與決策無法正確全面實(shí)施，而中央政府的生態(tài)政策不滿足地方政府的利益需求，同樣會影響生態(tài)治理。中央政府的生態(tài)保護(hù)任務(wù)與地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)存在一定矛盾。地方政府出于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和部分官員晉升等需要，更注重實(shí)現(xiàn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益；中央政府兼顧可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)等公共需求，更注重實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境綠色價(jià)值。這導(dǎo)致短期內(nèi)地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)生態(tài)上難以兼得，往往重經(jīng)濟(jì)發(fā)展而輕生態(tài)治理。當(dāng)前，我國生態(tài)問題的本質(zhì)是時(shí)空利益不平衡，是中央政府與地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)上的矛盾與沖突。地方政府與中央政府在生態(tài)治理上存在短期與長期、局部與整體的博弈，導(dǎo)致生態(tài)問題無法妥善處理。

1.2 政策博弈：生態(tài)政策制定與執(zhí)行存在偏差

公共政策的理性分析模型包括完全理性決策模型和漸進(jìn)決策模型。中央政府主要負(fù)責(zé)生態(tài)治理的頂層設(shè)計(jì)和監(jiān)督，偏向于選擇最優(yōu)方案的完全理性決策模型。地方政府在具體執(zhí)行中選擇最滿意的方案，更偏向于有限理性決策模型。因此，中央政府的生態(tài)政策制定與地方政府的生態(tài)政策執(zhí)行存在一定矛盾[4-5]。中央政府的監(jiān)督力度、生態(tài)治理成本、政府績效考核等因素都會嚴(yán)重影響地方政府執(zhí)行效果。目前，中央政府對地方政府在生態(tài)政策執(zhí)行的監(jiān)督上存在滯后性。理論上，中央政府的監(jiān)督需要滿足完善的法治和及時(shí)的數(shù)據(jù)信息兩個(gè)條件。首先，現(xiàn)有與生態(tài)相關(guān)的法律法規(guī)極少有將地方政府作為規(guī)束的主體，對其職責(zé)與權(quán)限也沒有明確約束。其次，地方政府實(shí)際的數(shù)據(jù)信息與中央政府得到的存在偏差，導(dǎo)致生態(tài)政策在監(jiān)督與反饋中出現(xiàn)制定與執(zhí)行的偏差，影響政策過程的結(jié)果及其調(diào)整。

1.3 權(quán)力博弈：生態(tài)治理財(cái)權(quán)與事權(quán)存在錯配

事權(quán)是指政府在生態(tài)治理中所涉及的權(quán)力和職責(zé)，財(cái)權(quán)是指政府在生態(tài)治理中占有、支配和使用資財(cái)?shù)臋?quán)力。分稅制財(cái)政體制的實(shí)施使中央與地方財(cái)政關(guān)系更加制度化、規(guī)范化，但在運(yùn)行過程中，財(cái)權(quán)逐漸向中央集中，而事權(quán)則趨向地方尤其是基層政府下移，導(dǎo)致地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配。因此，地方政府與中央政府在生態(tài)治理的財(cái)權(quán)與事權(quán)上存在一定矛盾。地方政府“事多錢少”，導(dǎo)致在生態(tài)治理這一公共產(chǎn)品上爭奪財(cái)權(quán)而推卸事權(quán)；中央政府控制生態(tài)治理財(cái)權(quán)而將具體治理事權(quán)落實(shí)到地方政府，導(dǎo)致地方政府與中央政府在生態(tài)治理的財(cái)權(quán)與事權(quán)上形成博弈。由于缺乏明確的生態(tài)治理主體責(zé)任的法律標(biāo)準(zhǔn)，中央政府應(yīng)承擔(dān)的大量項(xiàng)目轉(zhuǎn)移給地方政府，而中央專項(xiàng)撥款作為地方政府環(huán)境治理資金的主要來源，無法應(yīng)對超支部分，導(dǎo)致地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，財(cái)權(quán)小于事權(quán)。地方政府可能缺少專項(xiàng)資金，導(dǎo)致生態(tài)治理工作難以推進(jìn)、效果甚微等情況。

2 央地政府生態(tài)治理中的智豬博弈策略

在中央政府與地方政府關(guān)于生態(tài)治理的3 個(gè)智豬博弈策略中，滿足假設(shè)前提下，地方政府對于中央政府提出的生態(tài)治理政策抱有消極態(tài)度。在沒有政黨高度集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，無論中央政府在生態(tài)治理上如何努力，地方政府都不會主動積極控制生態(tài)問題。

2.1 策略一：央地政府同時(shí)治理生態(tài)問題

在智豬博弈模型中，如果大豬和小豬同時(shí)選擇踩下踏板，然后進(jìn)食，最終大小兩只豬的收益比是7∶3。小豬的收益明顯低于大豬，在總收益為10 的前提下，踩踏板需要小豬付出2 成本，最終收益為3，而大豬能夠先到達(dá)食槽、吃到更多的糧食，最終收益為7?，F(xiàn)實(shí)中存在策略一的現(xiàn)狀，即使中央政府已經(jīng)出手解決，地方政府依舊采取行動治理生態(tài)。地方政府出于自身利益最大化，優(yōu)先考慮經(jīng)濟(jì)效益更高的項(xiàng)目，容易引發(fā)不良后果。地方政府沒有落實(shí)中央政府最嚴(yán)格的生態(tài)政策，虛報(bào)謊報(bào)生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)信息，放寬對當(dāng)?shù)匚廴酒髽I(yè)的排污監(jiān)管，甚至為其提供生產(chǎn)便利。在可支配精力有限的前提下，地方政府優(yōu)先將大部分工作重點(diǎn)放在生態(tài)治理上，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展減緩。地方政府官員在生態(tài)治理方面的態(tài)度影響當(dāng)?shù)卣纳鷳B(tài)治理行為。受不良政績觀影響，地方政府官員趨向于超額完成指標(biāo)，地方政府趨向于發(fā)展短期內(nèi)能看到效果或高收益的公共產(chǎn)品。當(dāng)然，某一地區(qū)突發(fā)生態(tài)環(huán)境問題，如果當(dāng)?shù)卣c中央政府同時(shí)都會采取行動，證明這一生態(tài)問題十分嚴(yán)重，必須及時(shí)治理，往往不計(jì)較利益得失。非突發(fā)緊急情況下，地方政府并不會在中央政府已經(jīng)行動時(shí)，再采取措施與中央政府同時(shí)治理生態(tài)問題，即央地政府不會采取策略一。

2.2 策略二：地方政府獨(dú)自治理生態(tài)問題

在智豬博弈模型中，假設(shè)大豬選擇等待，而小豬單獨(dú)踩踏板。踩踏板時(shí)，食槽會有食物落下，選擇等待的大豬即可進(jìn)食，而踩完踏板的小豬需要回到豬圈的另一端，最終，大小豬吃到食物的收益比是9∶1。小豬不僅需要花費(fèi)2 成本跑去踩踏板，還需要花費(fèi)2 成本再跑去豬圈另一邊的食槽進(jìn)食，導(dǎo)致小豬最終的收益僅僅為1，而豬圈中的大豬則坐享其成，只需要走去食槽邊等待小豬踩下踏板。地方政府作為服務(wù)型政府，應(yīng)當(dāng)以人民利益優(yōu)先。生態(tài)環(huán)境問題是居民生活中的重要問題，生活環(huán)境質(zhì)量深刻影響居民生活質(zhì)量，因此地方政府主動治理生態(tài)環(huán)境問題。在生態(tài)治理中，地方政府在經(jīng)濟(jì)上的投入與產(chǎn)出不平衡。其一，中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付具有不確定性，對地方政府生態(tài)治理的補(bǔ)助有限；其二，地方政府生態(tài)治理效果短期內(nèi)不顯著且難以用金錢準(zhǔn)確衡量。同時(shí)，中央政府在策略二中起兜底作用，在地方政府為主導(dǎo)的生態(tài)治理決策中主要起監(jiān)督和導(dǎo)向的作用，如實(shí)施生態(tài)治理績效考核、環(huán)保約談等。

2.3 策略三：地方政府等待中央政府治理生態(tài)問題

在智豬博弈模型中，假設(shè)小豬等待，讓大豬單獨(dú)去踩踏板。最終，大小豬吃到食物的收益比是6∶4，這一策略中是小豬坐享其成。在策略三中，小豬成了等待的一方，大豬積極行動，雖然大豬本輪的收益比策略二中的收益降低1 份，但在策略三中小豬獲得的收益是所有策略中最高的一輪。在這一博弈關(guān)系中，中央政府在生態(tài)治理上掌握事權(quán)和財(cái)權(quán)，而地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配（事多錢少），最終導(dǎo)致地方政府容忍污染，選擇消極的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，而忽視中央政府生態(tài)政策。生態(tài)環(huán)境的破壞摧毀與治理保護(hù)都具有外部性。地方政府傾向于將生態(tài)環(huán)境破壞和治理責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給中央和生態(tài)問題毗鄰的地方政府，降低當(dāng)?shù)卣?cái)政支出，提高自身經(jīng)濟(jì)的邊際效益。而中央政府代表人民和國家的利益，必須承擔(dān)起生態(tài)治理的責(zé)任，即使地方不治理，中央政府也會治理。

3 央地政府生態(tài)治理中的行為規(guī)制

3.1 堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)

歷史證明，只有中國共產(chǎn)黨行，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中華民族迎來從站起來、富起來到強(qiáng)起來的偉大飛躍。因此，要想完善央地政府生態(tài)治理，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，必須堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)才能辦好大事，在充分發(fā)揮中央和地方積極性的同時(shí)，靈活運(yùn)用條塊關(guān)系，治理生態(tài)。這也是我國制度優(yōu)越性所在。

3.2 協(xié)調(diào)各主體利益，健全生態(tài)治理激勵機(jī)制

當(dāng)前，我國生態(tài)問題的本質(zhì)是時(shí)空利益不平衡。中央制定生態(tài)政策時(shí)，要充分協(xié)調(diào)好各治理主體的目標(biāo)與訴求，發(fā)揮中央與地方的積極性。健全生態(tài)治理激勵機(jī)制，制定符合實(shí)際的生態(tài)治理績效標(biāo)準(zhǔn)，激發(fā)地方政府積極主動參與生態(tài)文明建設(shè)，如將官員晉升與環(huán)保指標(biāo)掛鉤。完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對地方政府生態(tài)環(huán)境治理予以補(bǔ)償，并促進(jìn)地方政府間合作。

3.3 加強(qiáng)生態(tài)問責(zé)力度，完善多主體生態(tài)監(jiān)督

加大問責(zé)處理力度，健全自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度，對離任官員實(shí)施跟蹤審計(jì)，追究其在任期內(nèi)的生態(tài)環(huán)境責(zé)任，實(shí)行終身追責(zé)，制定具有法律效力的追究標(biāo)準(zhǔn)和程序。在堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，要完善國家權(quán)力機(jī)關(guān)、社會組織以及公民個(gè)人的監(jiān)督方式，激發(fā)全社會的生態(tài)保護(hù)主體意識。同時(shí)，通過大數(shù)據(jù)監(jiān)控生態(tài)、高科技治理生態(tài)，不斷完善生態(tài)保護(hù)方法和生態(tài)治理手段，提高治理效率，推進(jìn)生態(tài)治理水平和治理能力現(xiàn)代化。

4 結(jié)論

央地政府作為生態(tài)治理的重要主體，承擔(dān)著推進(jìn)國家生態(tài)文明建設(shè)的重大責(zé)任，而中央政府與地方政府的生態(tài)治理智豬博弈涉及3 個(gè)層面，即利益博弈、政策博弈和權(quán)力博弈。從央地政府生態(tài)治理的3 個(gè)智豬博弈策略來看，在滿足假設(shè)的前提下，地方政府對于中央政府提出的生態(tài)治理政策抱有消極態(tài)度。在沒有政黨高度集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，無論中央政府在生態(tài)治理上如何努力，地方政府都不會主動積極控制生態(tài)問題。因此，要堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)各主體利益，健全生態(tài)治理激勵機(jī)制，加強(qiáng)生態(tài)問責(zé)力度，完善多主體生態(tài)監(jiān)督。