張紅艷 鄒 京

(1.廈門城市職業(yè)學(xué)院 體育教學(xué)部,福建 廈門 361008;2.集美大學(xué) 體育學(xué)院,福建 廈門 361021)

1 問題的提出：大眾體育場(chǎng)地設(shè)施供給不足引發(fā)的思考

大眾體育場(chǎng)地設(shè)施供給不足是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí),國(guó)家體育總局發(fā)布《2022年全國(guó)體育場(chǎng)地統(tǒng)計(jì)調(diào)查數(shù)據(jù)》顯示,人民群眾日益增長(zhǎng)的體育需求與體育資源相對(duì)不足的矛盾依然突出。大眾體育場(chǎng)地設(shè)施供給存在的問題成為制約全民健身實(shí)現(xiàn)的瓶頸因素[1];主要表現(xiàn)在大眾體育場(chǎng)地設(shè)施人均面積占比偏低、布局失衡、結(jié)構(gòu)和內(nèi)容有待適應(yīng)性調(diào)整等。2020年9月,習(xí)近平總書記在教育文化衛(wèi)生體育領(lǐng)域?qū)＜掖碜剷?huì)上指出,“要緊緊圍繞人民群眾需求,統(tǒng)籌建設(shè)全民健身場(chǎng)地設(shè)施”,并將這一問題納入國(guó)家決策予以統(tǒng)籌解決;同年10月,國(guó)務(wù)院辦公廳頒發(fā)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)全民健身場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)發(fā)展群眾體育的意見》明確要求,完善健身場(chǎng)地設(shè)施頂層設(shè)計(jì),增加健身設(shè)施供給,補(bǔ)齊健身設(shè)施短板。2022年6月,《中華人民共和國(guó)體育法》(以下簡(jiǎn)稱《體育法》)明確“優(yōu)先保障全民健身體育場(chǎng)地設(shè)施的建設(shè)和配置”,同時(shí)新增第83條“新建、改建、擴(kuò)建居住社區(qū),應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定,同步規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)用于居民日常健身的配套體育場(chǎng)地設(shè)施?！睂⑦@一問題上升到法治層面予以保障。

新修訂的《體育法》明確堅(jiān)持全面貫徹習(xí)近平法治思想,踐行“以人民為中心”的法治理念,在“總則”、新增“第83條”等相關(guān)條款中,明確范圍“居住社區(qū)”,明確用途“用于居民日常健身”,明確內(nèi)容“體育場(chǎng)地設(shè)施”。在上位法為《憲法》的《體育法》中提出如此明確的法律條款,既是原則性規(guī)定又為具體操作執(zhí)行和細(xì)化內(nèi)容和要求設(shè)定范圍。

大眾體育場(chǎng)地設(shè)施不足在一定程度上制約我國(guó)公民體育權(quán)利的實(shí)現(xiàn)[2,3]。解決這一問題的不是建什么的問題,而是“建在哪兒”的問題,是土地利用的問題,即本研究核心議題“體育用地有效供給”。新修訂的《體育法》新增第83條明確具體,針對(duì)解決大眾健身場(chǎng)地設(shè)施不足是根本性進(jìn)步,對(duì)此,本研究認(rèn)為,落實(shí)新增第83條原則性規(guī)定仍有具體問題有待進(jìn)一步細(xì)化,即在“居住社區(qū)”范圍設(shè)定的基礎(chǔ)上提出向“居住小區(qū)”的下沉。雖然,城市居住小區(qū)體育用地有效供給看似是一個(gè)具體的、局部的、低層級(jí)的“小問題”,但關(guān)系到“老百姓”居住環(huán)境改善、身體健康、人心向背,故可積“小”而成“大”;“小區(qū)”雖小,但是數(shù)量多,用地總量“大”,所以,必須“小題大做”。

研究聚焦于城市居住小區(qū)體育用地“供給”正當(dāng)性的法理闡釋,目的就是貫徹《憲法》法治精神并提出貫徹落實(shí)新修訂《體育法》第83條的具體思路,優(yōu)化全民健身法律制度環(huán)境,促進(jìn)《體育法》與《全民健身?xiàng)l例》的進(jìn)一步銜接,使之原則性規(guī)定具有更明確的針對(duì)性和可操作性。

2 規(guī)制失靈：城市居住小區(qū)體育場(chǎng)地設(shè)施供給正當(dāng)性缺失

2.1 體育用地有效供給正當(dāng)性的法理闡釋

《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》)明確了“國(guó)家發(fā)展體育事業(yè),開展群眾性的體育活動(dòng),增強(qiáng)人民體質(zhì)”。這決定了我國(guó)公民參與體育運(yùn)動(dòng)是國(guó)家權(quán)力必須予以保障的基本權(quán)利。由此,說明城市居住小區(qū)體育用地供給正當(dāng)性是法理解釋首先應(yīng)該明確的問題;進(jìn)而展開在“底線公平”論域下維護(hù)社會(huì)公平正義的政治倫理討論;并引用“公共服務(wù)均等化”概念,明確政府主體地位和法律責(zé)任。

2.1.1 我國(guó)公民體育權(quán)利實(shí)現(xiàn)的法理基礎(chǔ)

公民合法權(quán)利包括體育權(quán)利,特別在《憲法》中得以確認(rèn)之后即上升為國(guó)家意志,就需要?jiǎng)佑霉珯?quán)力予以保障。開展群眾性體育活動(dòng)所必需的體育用地供給與場(chǎng)地設(shè)施建設(shè),就是政府貫徹《憲法》精神落實(shí)公民體育權(quán)利所提供的公共產(chǎn)品和服務(wù),是政府的法律責(zé)任[2,3]。對(duì)這一問題梳理和闡述是課題展開研究首先必須解決的法源和法理問題。

人的基本權(quán)利由應(yīng)然權(quán)利、法定權(quán)利和實(shí)然權(quán)利等三種形態(tài)構(gòu)成。最基本的是一種理想狀態(tài)的應(yīng)然權(quán)利,是人們權(quán)利價(jià)值判斷基礎(chǔ);要使應(yīng)然權(quán)利在現(xiàn)實(shí)生活中被人們實(shí)際享有,還必須實(shí)現(xiàn)其從應(yīng)然權(quán)利向?qū)嵢粰?quán)利的轉(zhuǎn)化,即以法定權(quán)利為媒介,通過具體的法律和制度設(shè)計(jì)使之具有可操作性,為應(yīng)然權(quán)利的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造條件。所以,應(yīng)然權(quán)利和實(shí)然權(quán)利是法定權(quán)利存在的根本取向。

2.1.2 城市居住小區(qū)體育場(chǎng)地設(shè)施的特別保障

社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡導(dǎo)致了貧富差距和空間分異,其實(shí)質(zhì)表現(xiàn)在資源占有和分配的失衡。大眾體育場(chǎng)地設(shè)施供給不足是其中表現(xiàn)形式之一,使處于城市內(nèi)弱勢(shì)群體的體育權(quán)利保障問題變得更加突出[4]。社會(huì)公平主要問題不在于資源短缺,而在于分配的價(jià)值取向陷入了倫理困境。這個(gè)問題反映在兩個(gè)方面,一是居住社區(qū)公建配套中,對(duì)文化體育設(shè)施規(guī)定和建設(shè)整體的不確定性;二是作為國(guó)家對(duì)體育總體投入中,關(guān)于大眾體育場(chǎng)地設(shè)施的關(guān)注不夠。

新修訂的《體育法》第5條增加了公民“平等參與權(quán)”和特殊群體的“特別保障”。在特別保障規(guī)定上,將原規(guī)定的“青年、少年、兒童”修改為“未成年人、婦女、老年人、殘疾人等”,擴(kuò)大了特別保障的主體范圍;將原規(guī)定的“體育活動(dòng)給予特別保障”修改為“參加體育活動(dòng)的權(quán)利給予特別保障”。新增“第六條 國(guó)家擴(kuò)大公益性和基礎(chǔ)性公共體育服務(wù)供給,推動(dòng)基本公共體育服務(wù)均等化,逐步健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基本公共體育服務(wù)體系?！睘榇?正確認(rèn)識(shí)社會(huì)公平并厘清以“底線公平”為內(nèi)涵的社會(huì)資源分配以及價(jià)值取向問題,有助于正確理解經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果在體育領(lǐng)域內(nèi)的分配取向,繼而在政治倫理層面探究城市居住小區(qū)體育場(chǎng)地設(shè)施供給的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

2.1.3 城市居住小區(qū)體育場(chǎng)地建設(shè)中的政府責(zé)任

政府是提供公共產(chǎn)品的責(zé)任主體,提供公共產(chǎn)品是其得以產(chǎn)生、存在和發(fā)展的政治合法性基礎(chǔ)。城市居住小區(qū)大眾體育場(chǎng)地設(shè)施配套建設(shè)應(yīng)該從特定時(shí)間、特定背景下的“民心工程”“德政工程”轉(zhuǎn)變成我們這個(gè)社會(huì)制度層面固有的規(guī)制。為此,國(guó)家先后出臺(tái)多項(xiàng)制度措施,目的就是要形成這樣的制度安排,使我們經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期出現(xiàn)的城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距、貧富差距不要轉(zhuǎn)化為人們基本權(quán)利不平等和機(jī)會(huì)不平等。

自20世紀(jì)90年代末住房貨幣化改革以來,政府在保障性住房領(lǐng)域的作用日趨淡化,市場(chǎng)化成為一種趨勢(shì)逐步進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域,使得已有的多項(xiàng)制度措施制約力被削弱。究其原因,是強(qiáng)化了市場(chǎng)在資源配置中的作用,政府嘗試性地將公共服務(wù)職能讓渡于市場(chǎng)機(jī)制,因此出現(xiàn)了政府職能缺位。事實(shí)證明,在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制,難以使社會(huì)獲得更多的利益,某種程度削弱甚至直接剝奪了大眾獲得社會(huì)基本服務(wù)的權(quán)利。社會(huì)、市場(chǎng)、政府三者之間的關(guān)系經(jīng)歷了探索、調(diào)整、修正的實(shí)踐過程,進(jìn)而明確“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”?；菁?4億人的基本公共服務(wù),既是社會(huì)發(fā)展的最重要的動(dòng)力,也是政府最基本的責(zé)任。在社會(huì)公共福利領(lǐng)域,政府沒有不該管的事情;如果缺少了公權(quán)力的介入,維護(hù)公眾利益將是一句空話。政府責(zé)任主體作用應(yīng)該體現(xiàn)在因“市場(chǎng)失靈”無法提供的,但卻有益社會(huì)大眾的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面。

居住小區(qū)體育用地供給的不確定性,與“土地財(cái)政”制度不無關(guān)系。其中,涉及包括地方政府在內(nèi)的多元主體在土地使用上的利益博弈。對(duì)此,需要政府在平衡利益方面做出正確取舍;同時(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)政策引導(dǎo)并強(qiáng)化法律制度層面建設(shè)。這是政府職能的體現(xiàn),是實(shí)現(xiàn)民生體育、促進(jìn)社會(huì)和諧、實(shí)現(xiàn)公平正義亟待解決的理論和實(shí)踐問題之一。

2.2 城市居住小區(qū)體育用地供給的相關(guān)法律法規(guī)分析

2.2.1 城市居住小區(qū)體育用地法規(guī)正當(dāng)性缺失與補(bǔ)救

2000年《中華人民共和國(guó)立法法》頒布實(shí)施,2015年和2022年分別作了兩次重要修改,其基本精神及實(shí)施原則對(duì)比較分析和理解不同領(lǐng)域的法律法規(guī)有指導(dǎo)作用。研究通過對(duì)體育行政部門頒布的有關(guān)規(guī)定對(duì)照城市建筑規(guī)劃相對(duì)應(yīng)的條款,認(rèn)為城市居住小區(qū)體育用地法規(guī)正當(dāng)性缺失是導(dǎo)致城市居住小區(qū)體育用地供給失衡的主要原因。“規(guī)制失靈”圍繞著城市居住社區(qū)體育用地供給具體問題展開討論,其論域范圍和涉及內(nèi)容體現(xiàn)了集多學(xué)科和建筑規(guī)劃與設(shè)計(jì)領(lǐng)域概念以及相關(guān)政策法規(guī)于一體的綜合性闡述。

研究發(fā)現(xiàn)問題并力圖說清楚的是：現(xiàn)行法規(guī)“正當(dāng)性缺失”主要緣于《劃撥用地目錄》(2011年10月22日國(guó)土資源部令第9號(hào))、《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》(GB50137-2011)、《公共文化體育設(shè)施條例》(2003年中華人民共和國(guó)務(wù)院令(第382號(hào)))、《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》(GB50180-2018)等四部法規(guī)的三個(gè)節(jié)點(diǎn)。①將“居住小區(qū)及以下”體育用地排除在“公益性”“非營(yíng)利性”“全民健身運(yùn)動(dòng)設(shè)施”之外,使之“劃撥”缺乏法源法理的正當(dāng)性;②混淆了“居住社區(qū)”和“居住區(qū)”的概念,使體育相關(guān)法規(guī)在規(guī)劃設(shè)計(jì)領(lǐng)域失去合理和有效性;③把居住小區(qū)“配套公建”中的“文化”和“體育”混同為一個(gè)指標(biāo),使二者在規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)可以互換和替代[5]。其中的核心是體育用地“公益性”的法理辨析,以及保證體育用地供給多種形式并重。

囿于學(xué)科知識(shí)把握的差距和相應(yīng)技術(shù)使用的局限性,體育相關(guān)法規(guī)與建筑規(guī)劃領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較和分析難度較大。我們必須發(fā)現(xiàn)并梳理清楚政出多門的規(guī)定和規(guī)則出現(xiàn)的問題是什么,在此基礎(chǔ)上有針對(duì)性地進(jìn)行學(xué)理或法理的討論;在客觀實(shí)際的基礎(chǔ)上,建立科學(xué)、合理并具有約束力的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及法規(guī)制度。提出公共服務(wù)“下沉”,建設(shè)居住小區(qū)體育場(chǎng)地設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的設(shè)想。

2.2.2 城市居住小區(qū)體育用地供給過程失范的誘因分析

城市居住小區(qū)體育用地供給失范的因素,或無法可依,或有法不依,或執(zhí)法不嚴(yán),或違法不究,在這個(gè)過程中人們往往忽略了“程序正義”這一重要法律概念[6]。

針對(duì)這個(gè)問題,研究認(rèn)為新修訂的《體育法》修改條款中必須明確政府職能部門的責(zé)任及執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。為此,應(yīng)該著重突出四個(gè)方面的問題,首先,應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃體育場(chǎng)地設(shè)施,突出全民健身場(chǎng)地設(shè)施的建設(shè),明確政府職責(zé);其二,強(qiáng)調(diào)未經(jīng)法定程序不得變更公共體育場(chǎng)地設(shè)施的規(guī)劃、計(jì)劃;第三,明確發(fā)揮體育行政部門在公共體育場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)中的作用。第四,具有專業(yè)資質(zhì)的“第三方”監(jiān)督,進(jìn)行公正客觀的全過程評(píng)估。

在城市居住小區(qū)體育用地供給過程中,反映出現(xiàn)行法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)交織不清和全過程監(jiān)督責(zé)任與制衡缺位的現(xiàn)實(shí)困境。要實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)與靜態(tài)并行不悖,需要制定包括立法、規(guī)劃、執(zhí)行和監(jiān)督各環(huán)節(jié)和具體步驟的行為規(guī)范,保障全過程正當(dāng)有序。

“程序失范”只是表面現(xiàn)象,當(dāng)然存在相關(guān)規(guī)定和規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)有待完善的問題,更主要的是涉及到土地分配和利用所牽扯到各方面復(fù)雜的利益關(guān)系。所以,必須要通過地方性法規(guī)并通過“第三方”有效監(jiān)督,實(shí)現(xiàn)體育場(chǎng)地設(shè)施配套建設(shè)的立項(xiàng)、施工、驗(yàn)收全過程的“公平正義”。將“老百姓”的應(yīng)然權(quán)利,通過完善法律制度和監(jiān)督執(zhí)行落實(shí)為實(shí)然權(quán)利。

“第三方”監(jiān)督力量有序發(fā)展是當(dāng)前健全體制的內(nèi)容之一。順應(yīng)我國(guó)法治化建設(shè)的要求,協(xié)調(diào)各方面利益,人員組成既要有專業(yè)特點(diǎn)性、又要有代表性,特別要重點(diǎn)保障市民、業(yè)主的利益表達(dá)、申述和法律救濟(jì)。

《全民健身?xiàng)l例》第29條規(guī)定了公園、綠地、廣場(chǎng)等場(chǎng)所管理單位負(fù)有安排全民健身活動(dòng)場(chǎng)地的義務(wù),但未明確上述主體違規(guī)時(shí)所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。健全公民健身權(quán)利保障機(jī)制,對(duì)行為主體違反義務(wù)時(shí)的法律后果應(yīng)做明確限定;責(zé)任與處罰機(jī)制缺失會(huì)導(dǎo)致有關(guān)規(guī)定缺乏約束力,致使公民健身權(quán)利受阻時(shí),缺乏相應(yīng)的救濟(jì)途徑。法諺有云,有權(quán)利就該有救濟(jì)[3]。必須從健全體制和完善機(jī)制入手,從源頭規(guī)避“程序失范”。

3 增量與存量之辯證：城市居民小區(qū)體育用地供給“法治”路徑探析

圍繞提高體育用地“總量”這個(gè)核心議題,從技術(shù)操作層面有兩個(gè)途徑可以考慮：盤活“存量”緩解體育場(chǎng)地設(shè)施的迫切需求;擴(kuò)大“增量”從根本上解決體育用地不足的矛盾。通過“法治”將居住小區(qū)體育場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)做出制度上的原則性確認(rèn)。

盤活“存量”,是管理層面提高固定資產(chǎn)使用率的技術(shù)問題;擴(kuò)大“增量”,是從實(shí)質(zhì)上應(yīng)予以關(guān)注的根本問題。當(dāng)然,“有效供給”不排除方法和途徑兩者間的辯證統(tǒng)一。其中的“供給”是核心概念,其含義是指產(chǎn)品和服務(wù)在特定時(shí)期為解決社會(huì)比較突出的問題,在一定價(jià)格水平上愿意且能夠提供一定數(shù)量的勞務(wù)或產(chǎn)品;理論上基于經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)學(xué)領(lǐng)域相關(guān)理論展開討論,圍繞“供給”的經(jīng)濟(jì)學(xué)內(nèi)涵和社會(huì)實(shí)際不難作出闡釋并取得共識(shí)[7,8]。

3.1 擴(kuò)大“增量”：從根本上解決體育用地不足的矛盾

“新建居住小區(qū)要按照有關(guān)要求和規(guī)定配建社區(qū)健身設(shè)施,并與住宅同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步驗(yàn)收、同步交付,不得挪用或侵占。健身設(shè)施未達(dá)到規(guī)劃要求或建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的既有居住小區(qū),要統(tǒng)籌建設(shè)社區(qū)健身設(shè)施?！背鞘芯幼⌒^(qū)體育用地供給有“劃撥”和“出讓”兩種形式,提升到法律位階較高的《體育法》中增加相應(yīng)條款加以確認(rèn)。究其實(shí)質(zhì)而言,“新建小區(qū)”尚有相關(guān)規(guī)定可供參照力爭(zhēng)落實(shí)預(yù)留體育用地;而“改建、擴(kuò)建居民小區(qū)”增加體育用地難度很大。這是城市改建中存在的普遍現(xiàn)象,也是困惑學(xué)界和業(yè)界的實(shí)際問題。

當(dāng)然,解決基本居住需求固然是今天我國(guó)城市化發(fā)展進(jìn)程中的主要問題,但是,住宅是一個(gè)使用周期長(zhǎng)、滿足人際交往、娛樂休閑、文化體育等多種需求的特殊產(chǎn)品。因此,住宅區(qū)的規(guī)劃建設(shè)應(yīng)以人的多樣化需求為旨?xì)w[9,10]。如果由于我們今天的短視行為而造成明天將付出更大的社會(huì)成本和經(jīng)濟(jì)成本是得不償失的。今天的舊城區(qū)改造,迫使我們不得不面對(duì)許許多多的“欠債”。經(jīng)濟(jì)代價(jià)容易理解,社會(huì)成本的構(gòu)成相對(duì)復(fù)雜,其實(shí)質(zhì)則是發(fā)展成果共享的社會(huì)公平正義。有鑒于此,與其亡羊補(bǔ)牢、不如未雨綢繆。

3.2 盤活“存量”：以緩解體育場(chǎng)地設(shè)施的迫切需求

所謂“存量”,系指現(xiàn)有體育場(chǎng)館設(shè)施建設(shè)所占用土地的總量。具有統(tǒng)計(jì)意義的“體育用地”大體以三種形式存在：在長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,為發(fā)展競(jìng)技體育提供支撐的標(biāo)準(zhǔn)體育場(chǎng)館建設(shè)用地;學(xué)校、廠礦企事業(yè)單位所建體育設(shè)施用地;分散于城鄉(xiāng)社區(qū)以及居民區(qū)的體育公園、體育設(shè)施建設(shè)用地。

盤活“存量”,是提高固定資產(chǎn)使用率的管理層面的技術(shù)問題;“有效供給”是擴(kuò)大“增量”應(yīng)予以關(guān)注的根本性問題。當(dāng)然也不排除兩者間的辯證。為此,有必要深入思考土地資源資產(chǎn)化管理和應(yīng)用,合理拓展建設(shè)用地新空間,全面提升土地集約利用水平。2019年7月《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)文關(guān)注社區(qū)體育設(shè)施提出解決辦法,“健身場(chǎng)地和設(shè)施不足,仍是當(dāng)前社區(qū)體育面臨的一大難題。在公共用地較為緊張的情況下,利用邊角地設(shè)置健身器材是一種辦法。另外,制定新建小區(qū)的體育設(shè)施規(guī)范并強(qiáng)化監(jiān)管,也是解決社區(qū)健身設(shè)施不足問題的一個(gè)有效措施”。[4]充分利用各類閑置資源,建設(shè)用于日常健身的場(chǎng)地設(shè)施,可以緩解健身設(shè)施不足問題,且多地實(shí)踐證明行之有效。

當(dāng)下,全國(guó)繼“農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧”取得階段性成果之后,又統(tǒng)一部署開展城市老舊城區(qū)改造工作。就具體情況而言,對(duì)“改建、擴(kuò)建居民小區(qū)”規(guī)范化地提供體育用地難以實(shí)現(xiàn),目前可以著眼于閑置土地和空間的功能性改造與利用,即“任何資源均可通過存量結(jié)構(gòu)調(diào)整和增量資源的配置實(shí)現(xiàn)功能結(jié)構(gòu)的變化[11]”。

無論是直接供給體育用地的擴(kuò)大“增量”,抑或是“鼓勵(lì)體育場(chǎng)館設(shè)施向公眾開放”,或是“鼓勵(lì)充分合理利用舊廠房、廢棄倉(cāng)庫(kù)和老舊商業(yè)設(shè)施等閑置土地資源的體育功能改造,均可視為盤活“存量”、提高“增量”緩解大眾體育場(chǎng)地設(shè)施不足矛盾的有效途徑。

3.3 加強(qiáng)“法治”建設(shè)：《體育法》補(bǔ)充法條,《全民健身?xiàng)l例》細(xì)化規(guī)定

以往我國(guó)立法多以原則性規(guī)定為主,法律條文明確性不高,立法表達(dá)模糊而富于彈性,對(duì)法律適用造成了困擾。新修訂的《體育法》抓住全面深化體育改革中的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié),針對(duì)全民健身發(fā)展中迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)問題做好制度設(shè)計(jì),突出關(guān)鍵條款,協(xié)調(diào)好利益關(guān)系,解決體育發(fā)展中的“瓶頸”因素,做到“針對(duì)問題修法、修法解決問題”[12]。

體育用地供給牽扯多方利益和多部門職責(zé)權(quán)限,以及由此產(chǎn)生的內(nèi)容專業(yè)性和實(shí)施過程的復(fù)雜程度,必須形成制度安排強(qiáng)化規(guī)制。對(duì)此大致包括兩個(gè)步驟可供參考：第一,在以后修改《體育法》的過程中,增加獨(dú)立的具有約束力的條款;明確限定范圍的稱謂“居住小區(qū)”,明確目的“體育用地供給”。第二,研究“專項(xiàng)立法”或“授權(quán)立法”的必要性和可行性。

首先應(yīng)該明確目的,將建設(shè)居住小區(qū)體育設(shè)施用地的公益劃撥性質(zhì)予以確認(rèn)。其次,明確稱謂以明確所指——居住小區(qū),即居民住宅小區(qū);區(qū)別于建筑規(guī)劃設(shè)計(jì)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)中的提法,相當(dāng)于新冠肺炎對(duì)小區(qū)的“閉環(huán)管理”范圍,等同于農(nóng)村的“自然村”,體現(xiàn)國(guó)家治理中公共服務(wù)“下沉”的指導(dǎo)性原則。

近些年來,國(guó)務(wù)院曾經(jīng)出臺(tái)了多項(xiàng)體育行政法規(guī),但是相關(guān)法律法規(guī)位階高,針對(duì)解決城市居民住宅小區(qū)體育用地供給事項(xiàng)的規(guī)定的可參照和可執(zhí)行的約束力規(guī)章、制度和條例有待細(xì)化。從這個(gè)意義上說,低位階的、有明確指向性、具有專業(yè)特征并可參照?qǐng)?zhí)行的“授權(quán)立法”“專項(xiàng)立法”或原有體育法律規(guī)范做必要的修改,應(yīng)該作為完善法治建設(shè)的選項(xiàng)予以關(guān)注[13]。

囿于專項(xiàng)立法的復(fù)雜程度、立法成本及必要時(shí)間的延宕,有鑒于我國(guó)土地所有權(quán)性質(zhì),相較于“授權(quán)”和“專項(xiàng)”立法,對(duì)現(xiàn)有體育行政法規(guī)《全民健身?xiàng)l例》修改和細(xì)化也是可供選項(xiàng)之一。2009年頒布實(shí)施的《全民健身?xiàng)l例》,是我國(guó)體育法制史上第一部具有較高法律位階層級(jí)的能全面地對(duì)政府職能工作做出原則性規(guī)定的行政法規(guī),同時(shí)也是對(duì)《體育法》的細(xì)化和具體化,體現(xiàn)政府以專門立法形式對(duì)全民健身制度建設(shè)的重視[14]。

無論是修法抑或立法,取決于解決利益關(guān)系的必要和實(shí)際效果,同時(shí)也要考慮立法成本和立法工作程序的復(fù)雜程度和制定體育用地劃撥標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)難度。其中涵蓋兩個(gè)類型的三個(gè)技術(shù)操作層面問題,需要根據(jù)具體情況做理論和實(shí)踐的探索,即展開理論研究形成法律文本,檢驗(yàn)或驗(yàn)證法規(guī)的適用性和實(shí)效性。

因此,我們建議：根據(jù)新修訂的《體育法》新增第83條法律精神,在《全民健身?xiàng)l例》中必須予以細(xì)化,針對(duì)“居住小區(qū)配套體育場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)”提出3條具體規(guī)定：城市規(guī)劃人均用地參照標(biāo)準(zhǔn);“紅線”確定新建居住小區(qū)預(yù)留用地;老舊小區(qū)閑置空間(地)體育功能性改造后納入體育用地統(tǒng)計(jì)。前者是底線或參照標(biāo)準(zhǔn);新建小區(qū)的“紅線”具有剛性要求,而后者是一個(gè)可量化具有激勵(lì)作用的調(diào)整,更有可操作性和實(shí)際意義。

4 結(jié)語

在我國(guó)城市化進(jìn)程中,土地是稀缺資源。大眾健身體育設(shè)施“不是建什么、怎么建的問題,而是建在哪的問題”;本研究關(guān)注的就是一件事,即城市居住小區(qū)構(gòu)建“第五級(jí)大眾體育場(chǎng)地設(shè)施”。

雖然,城市居住小區(qū)體育用地有效供給僅僅是一個(gè)具體的、局部的、低層級(jí)的“小問題”,但是,關(guān)系到“老百姓”居住環(huán)境改善、身體健康、人心向背,體現(xiàn)政府“堅(jiān)持以人民為中心”,保障公民體育權(quán)利初衷。因此,無論是從技術(shù)角度抑或是政治考量,我們必須“小題大做”。

同時(shí),課題研究密切關(guān)注國(guó)家提出城市舊城區(qū)和老舊小區(qū)改造實(shí)施過程中,增加或更新改造體育設(shè)施的可行性和可操作性問題。其中的“瓶頸”仍然是體育用地不足。我們必須“堅(jiān)持問題導(dǎo)向”,調(diào)整健身設(shè)施空間布局,突出科學(xué)性、合理性。充分利用老舊小區(qū)閑置和可以改造利用的“金邊銀角”提高土地利用效率,并將其納入體育用地面積以提高“增量”,這也不失為一種務(wù)實(shí)的權(quán)宜之計(jì)可以利用和選擇。

落實(shí)城市居住小區(qū)體育用地有效供給,為老百姓做件實(shí)事,為政府提出可資借鑒的、可操作實(shí)施的方案,亟待展開相關(guān)領(lǐng)域的多學(xué)科綜合性交叉研究。為此希望引起有關(guān)方面的重視,通過多種渠道加強(qiáng)合作研究,進(jìn)一步有效落實(shí)新修訂的《體育法》相關(guān)法條精神,依法保障公民平等地參與體育活動(dòng)的權(quán)利,實(shí)現(xiàn)體育公共服務(wù)均等化[15]。