占思思 葉攀 朱清濤

關(guān)鍵詞：自然保護(hù)地體系；風(fēng)景名勝區(qū)；景城協(xié)調(diào)；嶗山

0 引言

過去我國自然保護(hù)地體系更多從保護(hù)對(duì)象的重要性和資源屬性進(jìn)行劃分，依據(jù)森林、濕地、草原等10余類資源，依托各權(quán)屬部門管控對(duì)象，基于技術(shù)理性和專業(yè)優(yōu)勢形成“條線型”治理模式[1]，客觀上造成“九龍治水”的亂象。在法理上，我國自然保護(hù)地目前尚無統(tǒng)一立法，主要依據(jù)自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園等所屬的各類主管部門形成的部門規(guī)章制度條例進(jìn)行管理。目前，《自然保護(hù)地法》 《自然保護(hù)區(qū)條例》正處于起草階段，國土空間開發(fā)保護(hù)法和國土空間規(guī)劃法等立法工作逐步推進(jìn)，以搭建自然資源領(lǐng)域生態(tài)文明建設(shè)的“四梁八柱”[2]。

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2019年印發(fā)《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“《指導(dǎo)意見》”），針對(duì)迫切需要調(diào)整的各類型自然保護(hù)地范圍，提出解決我國各類型自然保護(hù)地的空間交叉、生態(tài)空間被侵蝕和管理混亂等現(xiàn)實(shí)及歷史遺留矛盾問題的初步思路，嘗試構(gòu)建出“以國家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充”的自然保護(hù)地體系[3]，通過應(yīng)保盡保、歸類合并、多規(guī)合一等方式分別解決自然保護(hù)地保護(hù)空缺、保護(hù)過度、保護(hù)重疊等問題。計(jì)劃到2025年，我國將初步建立自然保護(hù)地體系，目前包括保護(hù)對(duì)象、類別、等級(jí)、范圍、保護(hù)要求等方面在內(nèi)的制度細(xì)則仍處于細(xì)化完善過程中。

1 風(fēng)景名勝區(qū)在自然保護(hù)地體系中的價(jià)值重塑

風(fēng)景區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、文物保護(hù)單位是構(gòu)成我國特色保護(hù)體系的3大法定主體，分別是自然和文化綜合資源、自然資源、文化資源的突出代表[4]。我國自然保護(hù)地正在經(jīng)歷“十大類—三大類—四大類”的變化過程，體系優(yōu)化主要延續(xù)兩方面線索，一是借鑒美國國家公園體系下的自然保護(hù)地體系建設(shè)，二是沿用我國風(fēng)景名勝區(qū)演變而來的風(fēng)景名勝區(qū)體系。對(duì)自然保護(hù)地分類形式，國內(nèi)學(xué)界研究集中在2個(gè)領(lǐng)域，前者為立足國際案例的接軌型研究，后者為立足我國特色的專類型研究。

1.1 引入美國的國家公園體系重視生態(tài)與魅力景觀價(jià)值

“國家公園”的概念最早興起于美國，是國際上公認(rèn)的、主要針對(duì)生態(tài)系統(tǒng)完整性與原真性的重要的自然保護(hù)地管理模式，依托多層次的規(guī)劃層次和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)劃管理過程來實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)與使命，對(duì)世界自然與文化遺產(chǎn)的保護(hù)工作及理念有著重大貢獻(xiàn)。美國國家公園既不是單一的生態(tài)自然保護(hù)區(qū)，也不是旅游景區(qū)，承擔(dān)著多樣化的功能任務(wù)，強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)管理的多學(xué)科集群視角，關(guān)注人對(duì)自然環(huán)境的人文教育及休閑體驗(yàn)，構(gòu)建出人與自然的可持續(xù)發(fā)展路徑與獨(dú)特的魅力景觀體系。2013年世界自然保護(hù)聯(lián)盟（International Union for Conser-vation of Nature，以下簡稱“IUCN”）在借鑒國家公園理念的基礎(chǔ)上，結(jié)合目標(biāo)管理將自然保護(hù)區(qū)體系中的自然保護(hù)地分為6大類，包括嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)/荒野保護(hù)區(qū)、國家公園、自然遺跡或地貌等。日本、德國、澳大利亞等國家結(jié)合IUCN分類標(biāo)準(zhǔn)及本國資源、體制特點(diǎn)建立相應(yīng)的自然保護(hù)地分類標(biāo)準(zhǔn)[5-6]（見表1）。在此背景下，解焱[7]、宋峰[8]、沈員萍[9]、林凱旋[10]等對(duì)于我國自然保護(hù)地體系與IUCN標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接方式提出具體設(shè)想，指明自然保護(hù)地類型需結(jié)合資源保護(hù)優(yōu)先等級(jí)和管理目標(biāo)等級(jí)及國情特點(diǎn)來確定（見圖1）。

1.2 我國傳承千年的風(fēng)景名勝區(qū)具有自然人文雙重屬性

自1982年起我國正式建立風(fēng)景名勝區(qū)制度，已形成較成熟的申報(bào)—規(guī)劃—保護(hù)—建設(shè)制度，這是其他10余類自然保護(hù)地類別所不具有的。風(fēng)景名勝區(qū)薈萃了自然之美和人文之勝，與自然保護(hù)區(qū)、森林公園等自然保護(hù)地的最大區(qū)別在于，風(fēng)景名勝區(qū)是自然和文化高度融合的區(qū)域。國家公園設(shè)立首要考慮生態(tài)保護(hù)要求，對(duì)于自然棲息地完整性要求高，需較大空間地域?yàn)樽匀槐Ｗo(hù)、生物棲息提供支撐。而風(fēng)景名勝區(qū)人文烙印濃厚，與人的活動(dòng)關(guān)系密切，與城區(qū)關(guān)系緊密，自然和人文交融是風(fēng)景名勝區(qū)最突出的特色。國家公園主要管理目標(biāo)為自然保護(hù)，兼顧服務(wù)人民。而風(fēng)景名勝區(qū)以自然保護(hù)為前提，主要管理目標(biāo)為服務(wù)人民。

國內(nèi)鄧武功[11]9、疏良仁[12]、李曉肅[13]、嚴(yán)國泰 [14]等提出，我國風(fēng)景名勝區(qū)是自然保護(hù)地中的獨(dú)特類型，風(fēng)景名勝區(qū)應(yīng)建設(shè)成為最具中國特色的自然保護(hù)地類型，為世界自然保護(hù)地體系提供中國方案。學(xué)界對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)作為自然保護(hù)地的單獨(dú)類型逐漸達(dá)成共識(shí)，有力促成了我國自然保護(hù)地由2019年“三大類”向2020年“四大類”的調(diào)整完善。由此，作為2019年《指導(dǎo)意見》的補(bǔ)充完善，國家林草局于2020年印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范自然保護(hù)地整合優(yōu)化預(yù)案數(shù)據(jù)上報(bào)工作的函》中明確 “風(fēng)景名勝區(qū)不參與整合優(yōu)化，名稱、范圍不變”[15]，進(jìn)一步深化了我國以國家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、風(fēng)景名勝區(qū)為特色、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地體系。對(duì)于生態(tài)保護(hù)強(qiáng)度，與IUCN六級(jí)保護(hù)強(qiáng)度掛鉤——國家公園＞自然保護(hù)區(qū)＞風(fēng)景名勝區(qū)≥自然公園，國家公園對(duì)應(yīng)一級(jí)、二級(jí)保護(hù)強(qiáng)度，風(fēng)景名勝區(qū)對(duì)應(yīng)三級(jí)、四級(jí)保護(hù)強(qiáng)度，自然公園（地質(zhì)、濕地、沙漠公園等）以五級(jí)、六級(jí)保護(hù)強(qiáng)度為主。

我國風(fēng)景名勝區(qū)的發(fā)展經(jīng)歷了“萌芽—發(fā)展—全盛—成熟—復(fù)興”的發(fā)展過程，與廣義上的人居城鄉(xiāng)生活環(huán)境有著密切的自然人文聯(lián)系，其景城關(guān)系受到景區(qū)和城區(qū)規(guī)模、空間關(guān)系的影響，經(jīng)歷了景城相對(duì)獨(dú)立、景城相互促進(jìn)協(xié)調(diào)、景城對(duì)立失調(diào)和景城重新協(xié)調(diào)4個(gè)時(shí)期的階段演變。隨著人地關(guān)系、景城關(guān)系的更新變化，亟待協(xié)調(diào)保護(hù)與開發(fā)間的關(guān)系，既需要科學(xué)地保護(hù)風(fēng)景名勝自然資源，也需要結(jié)合現(xiàn)代人文需求在法定框架內(nèi)進(jìn)行活化利用。

1.3 體系重構(gòu)下提高對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)景城協(xié)調(diào)發(fā)展的要求

在對(duì)自然保護(hù)地體系分類形式達(dá)成一定共識(shí)后，對(duì)我國風(fēng)景名勝區(qū)如何在自然保護(hù)地體系、國土空間規(guī)劃體系中優(yōu)化，在理論層面也有一定進(jìn)展。例如王應(yīng)臨 [16]、趙智聰 [17]、張兵[18]分別針對(duì)自然保護(hù)地與生態(tài)紅線協(xié)調(diào)、自然保護(hù)地在國土空間規(guī)劃中的定位、風(fēng)景資源與空間治理的關(guān)系提出其觀點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)風(fēng)景名勝區(qū)除了關(guān)注自身發(fā)展外，需厘清與生態(tài)紅線、自然保護(hù)區(qū)等其他要素的關(guān)系，需重視對(duì)生態(tài)價(jià)值位次關(guān)系的考慮。

在2019年自然保護(hù)地體系重構(gòu)前，對(duì)于風(fēng)景名勝區(qū)的景城協(xié)調(diào)路徑實(shí)證研究已積累了部分實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，如陳戰(zhàn)是[19]、黃明華[20] 、鄧武功[21]分別結(jié)合漓江、華山、都江堰對(duì)景城協(xié)調(diào)發(fā)展提出策略應(yīng)對(duì)，其研究更多是從城邊型、城中型風(fēng)景名勝區(qū)等要素特征出發(fā)，聚焦于風(fēng)景名勝區(qū)與城區(qū)的空間關(guān)系演變，更多關(guān)注建設(shè)控制地帶、風(fēng)貌協(xié)調(diào)與城市發(fā)展的關(guān)系。在當(dāng)時(shí)歷史背景下，風(fēng)景名勝區(qū)需解決的更多是單個(gè)部門管理權(quán)屬下的風(fēng)景區(qū)與城區(qū)發(fā)展協(xié)調(diào)的問題。

在全新的自然保護(hù)地體系下，風(fēng)景名勝區(qū)的景城協(xié)調(diào)關(guān)系研究需面對(duì)和解決的問題更加復(fù)雜與綜合，即不僅需解決自然保護(hù)地體系重構(gòu)下風(fēng)景名勝區(qū)管控線與其他保護(hù)地空間交叉、重疊問題，還需直面風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)村莊保護(hù)發(fā)展的歷史遺留問題以及城市快速發(fā)展背景下的景區(qū)和城區(qū)發(fā)展新需求。當(dāng)前在全新的自然保護(hù)地體系下，對(duì)于風(fēng)景名勝區(qū)景城協(xié)調(diào)的實(shí)證研究較為匱乏。本文將以嶗山風(fēng)景名勝區(qū)為例，剖析景區(qū)、景城、景村等具體矛盾，并提出近郊型風(fēng)景名勝區(qū)景城協(xié)調(diào)的具體建議。

2 近郊型風(fēng)景名勝區(qū)現(xiàn)實(shí)困境——以嶗山風(fēng)景區(qū)為例

我國風(fēng)景名勝區(qū)的起源之一是古代的邑郊游憩地，景城關(guān)系緊密的近郊型、城中型、城邊型風(fēng)景名勝區(qū)比例達(dá)33.2%[11]11。本文討論的嶗山風(fēng)景區(qū)作為典型的近郊景區(qū)，隨著青島都市區(qū)發(fā)展，經(jīng)歷了由“城邊型景區(qū)”向“城中型景區(qū)”的轉(zhuǎn)變。嶗山風(fēng)景區(qū)位于青島都市區(qū)半小時(shí)交通圈，總面積為514.93 km?，自古有“泰山雖云高，不如東海嶗山”之說，有著“海上第一名山”的美譽(yù)，呈現(xiàn)出“三圍大海，背負(fù)平川、巨石巍峨、群峰峭拔”的特征。嶗山是道教名山，在明代鼎盛時(shí)期中有“九宮八觀七十二庵”，使其成為道教全真天下第二叢林。嶗山物產(chǎn)豐富，有獨(dú)特的嶗山泉、嶗山茶、嶗山水等。

2.1 景城矛盾：空間交織景城爭地矛盾逐漸凸顯

城市與風(fēng)景區(qū)空間協(xié)調(diào)發(fā)展的正確處理方式應(yīng)該是以反向或平行方式進(jìn)行合理化功能布局[22]，但是城市用地空間的不斷擴(kuò)張導(dǎo)致景城關(guān)系的不斷滲透融合與變化。嶗山城區(qū)由1995年的29.0 km?逐漸拓展至2020年的78.4 km?（見圖2）。嶗山景區(qū)與城區(qū)的關(guān)系呈現(xiàn)出3個(gè)發(fā)展階段。（1）景城相離階段（1982年以前），城區(qū)與景區(qū)相對(duì)獨(dú)立，景區(qū)與城區(qū)有著一定的邊界與距離，呈現(xiàn)“分離互動(dòng)，軸帶聯(lián)系”的特征；（2）景城相鄰階段（1982—2015年）：隨著嶗山城區(qū)自西向東拓展，城區(qū)與景區(qū)用地逐漸蔓延，景城相離10 km逐漸縮短至3 km乃至邊界模糊，城區(qū)與景區(qū)交叉多為鄉(xiāng)鎮(zhèn)用地；（3）景城爭地階段（2015年以后）：隨著青島都市區(qū)的建設(shè)，嶗山區(qū)成為青島都市區(qū)東岸城區(qū)的核心組成部分，王哥莊、北宅相繼由鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整為街道。地鐵11號(hào)線開通從嶗山景區(qū)穿山而過，城市拓展逐漸對(duì)景區(qū)形成包圍態(tài)勢，嶗山景區(qū)與城區(qū)逐漸出現(xiàn)功能交織、用地交織、交通交織的情形。嶗山景城關(guān)系逐漸由曾經(jīng)的景城獨(dú)立演變?yōu)楫?dāng)下的景城爭地，風(fēng)景區(qū)三級(jí)管控區(qū)域內(nèi)的空間交叉矛盾尤為凸顯，城區(qū)發(fā)展過快和景區(qū)范圍劃定過大是造成目前矛盾的主要原因。目前，亟需通過景城空間關(guān)系與體制機(jī)制管控的重新梳理來解決景城空間的重疊交叉問題，并強(qiáng)化對(duì)景區(qū)核心保護(hù)的管控。

2.2 景區(qū)矛盾：多頭管理造成交叉重疊多線沖突

嶗山作為國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、省級(jí)自然保護(hù)區(qū)，存在“一區(qū)多名、管理范圍交叉重疊”等問題，多頭管理造成多線交叉重疊打架。目前，嶗山景區(qū)具體管理控制線包括風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、山體控制線、河道藍(lán)線、生態(tài)紅線、海岸帶管控線等。其中，風(fēng)景名勝區(qū)控制線與山體控制線重合度為75%，風(fēng)景名勝區(qū)控制線與自然保護(hù)區(qū)控制線重合度為100%，自然保護(hù)區(qū)和2018年生態(tài)紅線重疊度約90%（見表2，圖3）。

2.3 景區(qū)業(yè)態(tài)：高度依賴門票經(jīng)濟(jì)制約潛能釋放

對(duì)于部分特色地區(qū)而言，自然文化資源能夠有效地帶動(dòng)本地區(qū)乃至區(qū)域的發(fā)展，呈現(xiàn)出“有風(fēng)景的地方就有新經(jīng)濟(jì)、有人文的地方就有新藝術(shù)”的新興活力景象。然而，嶗山風(fēng)景區(qū)雖具有自然和人文資源稟賦優(yōu)勢，但尚未發(fā)揮出特色資源帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的優(yōu)勢。從目前的旅游產(chǎn)品供給來看，嶗山風(fēng)景區(qū)發(fā)展高度依賴“門票經(jīng)濟(jì)”模式，景區(qū)71%的收入來自門票銷售（見表3）。除去景區(qū)內(nèi)部已有的收費(fèi)旅游設(shè)施外，目前嶗山6大景區(qū)的準(zhǔn)入門票超500元，“大門票套小門票”抬高了游客二次游、多次游門檻。嶗山風(fēng)景區(qū)的旅游活動(dòng)類型，目前主要以自然風(fēng)景觀光游覽為主，配套村民自營品質(zhì)不高的餐飲住宿場所，與新時(shí)期游客豐富多元的消費(fèi)需求脫節(jié)，且受季節(jié)因素影響導(dǎo)致旅游淡旺季差別突出。當(dāng)下，青島及周邊居民的周末游、住宿、禪修、團(tuán)建多場景體驗(yàn)活動(dòng)的需求攀升，嶗山景區(qū)又缺乏相應(yīng)功能業(yè)態(tài)的供給。在發(fā)展路徑上，嶗山需依托青島大都市區(qū)核心區(qū)的優(yōu)勢以及近郊型風(fēng)景區(qū)角色的條件下增強(qiáng)客流需求研判，以都市區(qū)及周邊需求為核心，引導(dǎo)功能業(yè)態(tài)升級(jí)。

2.4 景村矛盾：景區(qū)封閉管理限制鄉(xiāng)村振興發(fā)展

嶗山風(fēng)景區(qū)的邊界劃定之初，就對(duì)景村關(guān)系發(fā)展考慮不足，將大量村莊劃入風(fēng)景名勝區(qū)范圍內(nèi)，景區(qū)內(nèi)村莊眾多、人口密集。目前嶗山景區(qū)內(nèi)村莊仍超過69個(gè)（見表4）。據(jù)嶗山區(qū)公安局統(tǒng)計(jì)，2020年嶗山景區(qū)內(nèi)人口規(guī)模約6.5萬人，且仍然呈逐步增加趨勢，2014年到2020年景區(qū)內(nèi)村莊人口的平均年增長率為0.71%，人口規(guī)模是西湖景區(qū)近10倍。俗語有云“千難萬難，不離嶗山”，受“鄉(xiāng)土情結(jié)”影響，景區(qū)內(nèi)村莊人口遷出有限。按照景區(qū)嚴(yán)格的宅基地管理要求，近20年嶗山景區(qū)內(nèi)未批復(fù)過宅基地。受管理?xiàng)l塊分割與機(jī)制的制約，嶗山景區(qū)內(nèi)的傳統(tǒng)村落缺乏保護(hù)與活化，難以將綠色資源轉(zhuǎn)化為綠色資產(chǎn)。據(jù)嶗山文旅局統(tǒng)計(jì)，2015—2020年，景區(qū)年均分成村民補(bǔ)貼600元，占門票收入的3.0%—3.5%，并未隨門票收入提升而同步提高村民補(bǔ)貼。景區(qū)內(nèi)本底資源較好的部分特色型村莊，如點(diǎn)綴在嶗山優(yōu)美海岸帶上的青山村、雕龍嘴、黃山村等村莊，期冀探索風(fēng)景及文化資源轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村振興發(fā)展的新動(dòng)能路徑，但由于景區(qū)自身封閉管理的因素導(dǎo)致游客無法多頻次消費(fèi)（見圖4）。通過與嶗山景區(qū)內(nèi)村民座談，多數(shù)村民表示村莊周邊自然景觀和歷史人文資源獨(dú)特，村民不愿舍棄宅基地，且遷移到景區(qū)外安置的意愿低。受限于景區(qū)生態(tài)保護(hù)、交通管制、宅基地等管理限制，景區(qū)內(nèi)自發(fā)開展的經(jīng)營性措施因難以達(dá)到環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)且進(jìn)入不便而經(jīng)營維艱，期望政府能妥善處理，以增加村莊宅基地和經(jīng)營性用地空間。

3 近郊型風(fēng)景名勝區(qū)景城協(xié)調(diào)路徑探討及建議

通過前文對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)景城關(guān)系的解讀以及嶗山風(fēng)景區(qū)在動(dòng)態(tài)發(fā)展中所面對(duì)的景區(qū)、景村、景城等矛盾，在對(duì)自然與文化資源、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)資源的分級(jí)管控和利用的基礎(chǔ)上，從分級(jí)管控手段、村莊松綁、分級(jí)門票管理等方面對(duì)嶗山風(fēng)景名勝區(qū)管理提出相應(yīng)的改善建議，以此來促進(jìn)核心生態(tài)資源嚴(yán)格保護(hù)和休閑資源活化利用的雙重目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3.1 優(yōu)化景區(qū)功能分區(qū)：生態(tài)優(yōu)先，分級(jí)調(diào)整景區(qū)功能

《指導(dǎo)意見》中明確“優(yōu)先整合設(shè)立國家公園，其他各類自然保護(hù)地按照同級(jí)別保護(hù)強(qiáng)度優(yōu)先、不同級(jí)別低級(jí)別服從高級(jí)別”的整合優(yōu)化原則，該級(jí)別強(qiáng)調(diào)的是審批級(jí)別，而非生態(tài)保護(hù)級(jí)別。嶗山作為國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，其文化景觀價(jià)值明顯凸顯于省級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)價(jià)值，建議在自然保護(hù)地體系中保留嶗山國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，取消省級(jí)自然保護(hù)區(qū)。

從空間分級(jí)管理上，對(duì)原來“一刀切”的管理方式進(jìn)行分化、細(xì)化。從嶗山風(fēng)景名勝區(qū)與泰山、峨眉山等比較來看，嶗山風(fēng)景名勝區(qū)的面積遠(yuǎn)大于其他山岳型風(fēng)景名勝區(qū)，一級(jí)保護(hù)區(qū)比例偏小，三級(jí)保護(hù)區(qū)范圍大（見表5），且三級(jí)保護(hù)區(qū)“名存實(shí)亡”，從規(guī)劃體系而言三級(jí)保護(hù)區(qū)已合法合規(guī)編制控規(guī)。2021年《嶗山區(qū)風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃修編》提出嚴(yán)格控制一級(jí)景區(qū)、適當(dāng)增加二級(jí)景區(qū)、縮減三級(jí)景區(qū)的構(gòu)想，引導(dǎo)“三區(qū)變兩區(qū)”。從空間統(tǒng)籌上，建議將風(fēng)景名勝區(qū)的三級(jí)管控區(qū)范圍調(diào)到城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，按照城市建設(shè)區(qū)管理方式進(jìn)行管控，將一、二級(jí)管控區(qū)按照城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外方式進(jìn)行管控。

在國土空間規(guī)劃編制，尤其是生態(tài)紅線的劃定上，優(yōu)先解決核心區(qū)內(nèi)現(xiàn)有村莊的調(diào)出。對(duì)生態(tài)紅線內(nèi)永農(nóng)、村莊退出扣除部分村莊建設(shè)用地。根據(jù)嶗山區(qū)的實(shí)際情況，考慮嶗山內(nèi)村莊的發(fā)展、生活保障，將部分村莊建設(shè)用地、發(fā)展用地予以扣除。生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)，除國家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目以及對(duì)生態(tài)功能不造成破壞的8類有限人為活動(dòng)，嚴(yán)格禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動(dòng)。此外，需分步解決歷史遺留問題，區(qū)分“無人區(qū)—限制區(qū)—協(xié)調(diào)區(qū)”等不同程度的功能保護(hù)與開發(fā)。

3.2 轉(zhuǎn)變景區(qū)管理方式：打開景區(qū)，打破門票經(jīng)濟(jì)依賴

相較于美國國家公園經(jīng)營資金來源于政府撥款與基金捐贈(zèng)，“門票經(jīng)濟(jì)”一直是我國眾多景區(qū)的重要盈利方式之一[23]。目前我國取消門票的5A級(jí)景區(qū)共5個(gè)，包括杭州西湖、南京中山陵、山東青州古城、廈門鼓浪嶼和濟(jì)南大明湖，以湖泊型、海島型為主，尚無山岳型風(fēng)景名勝區(qū)取消門票的做法。以杭州西湖風(fēng)景名勝區(qū)為例，在西湖取消門票的18年間，游客在西湖停留的時(shí)間由原來的平均4 h延長到1.6天，杭州旅游收入翻了6倍[24]。

首先，針對(duì)嶗山封閉式管理限制景區(qū)與村莊發(fā)展的問題，建議打破“門票經(jīng)濟(jì)”的路徑依賴，以“全域旅游”的發(fā)展思路統(tǒng)籌整合景區(qū)內(nèi)吃、住、行、游、購等多元活動(dòng)，激發(fā)多樣化旅游服務(wù)要素的市場自主參與度，拓寬景區(qū)收入渠道。在門票管理區(qū)域范圍內(nèi)，借鑒西湖景區(qū)取消門票的管理方式，由現(xiàn)行的“大景區(qū)+分片區(qū)+多重門票”的管理模式向“大景區(qū)免費(fèi)+小景點(diǎn)收費(fèi)”的多元旅游消費(fèi)模式進(jìn)行轉(zhuǎn)變。其次，適度打開嶗山景區(qū)，側(cè)重提升景區(qū)一般控制區(qū)內(nèi)的自由行活動(dòng)，強(qiáng)化交通路網(wǎng)對(duì)特色村落、旅游景點(diǎn)等特色資源的串聯(lián)，在保護(hù)景區(qū)生態(tài)景觀資源的基礎(chǔ)上增加旅游生活消費(fèi)服務(wù)配套設(shè)置，完善景區(qū)內(nèi)特許經(jīng)營制度，強(qiáng)化景區(qū)作為城市休閑生活的承載地，將嶗山景區(qū)打造為不僅是面向游客的旅游勝地，也是面向城區(qū)人民日常生活的休閑地，真正達(dá)到景城融合的互動(dòng)生活狀態(tài)。最后，還應(yīng)注重城區(qū)與景區(qū)管理體制機(jī)制的改革創(chuàng)新，積極探索以多種類型的門票模式與信息化管理方式，例如按車輛進(jìn)出次收費(fèi)，按服務(wù)人群不同來發(fā)行年票、月票、日票等多種時(shí)長的門票，設(shè)置利用信息化手段檢測人車流在景區(qū)的分布，吸引社會(huì)資金進(jìn)入資源保護(hù)領(lǐng)域等，綜合以此來推動(dòng)嶗山的風(fēng)景文化資源得到更充分的發(fā)展保護(hù)與利用。同時(shí)，在充分保障嶗山風(fēng)景區(qū)生態(tài)敏感核心資源的前提下，建議將景區(qū)一般控制區(qū)內(nèi)交通路網(wǎng)體系與城區(qū)交通進(jìn)行銜接，增加游客游覽景區(qū)的靈活度（見圖5-圖6）。

3.3 創(chuàng)新景區(qū)村莊模式：盤活村莊，塑造特色嶗派民居

嶗山風(fēng)景區(qū)應(yīng)在綠色開放發(fā)展理念及市場需求的指導(dǎo)下，立足自身優(yōu)勢并搶抓發(fā)展機(jī)遇，逐步從“圍景建區(qū)、設(shè)門收票”的“門票經(jīng)濟(jì)”模式轉(zhuǎn)向“城景一體、產(chǎn)業(yè)一體”的“風(fēng)景 + 新經(jīng)濟(jì)”模式，突破現(xiàn)有景城、景村的“二元結(jié)構(gòu)、空間割裂”束縛。

一是自然保護(hù)地一般控制區(qū)內(nèi)的村莊發(fā)展建設(shè)一般進(jìn)行嚴(yán)格控制與有序疏解。以杭州安縵法云的開放管理模式為參考，對(duì)特色打造型村莊類別進(jìn)行“連片式+散點(diǎn)式”的優(yōu)化提升，對(duì)嚴(yán)格控制型村莊類別進(jìn)行以現(xiàn)狀修繕為主的嚴(yán)格控制建設(shè)，并適時(shí)向自然保護(hù)地外圍疏解，對(duì)區(qū)位相近的村莊進(jìn)行以功能融合統(tǒng)籌和特色改造為主的集聚集約“連片式”發(fā)展引導(dǎo)；二是對(duì)自然保護(hù)地外圍的村莊一般在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的要求下進(jìn)行合理合規(guī)的特色改造引導(dǎo)。比如，對(duì)具有特色資源的村莊在強(qiáng)調(diào)特色改造的條件下深化傳統(tǒng)村落文化內(nèi)涵，在適度增加新建建設(shè)用地的情況下有效控制新舊建筑風(fēng)貌的協(xié)調(diào)融合，建筑高度應(yīng)以低層為主，體現(xiàn)綠樹掩映、城景融合的效果，充分體現(xiàn)嶗山景區(qū)傳統(tǒng)村落的風(fēng)貌特色。

在有效依托嶗山地域特色資源和景區(qū)精品游線的前提下，在23個(gè)特色村中選取有代表性的打造“山居、海居、水居、田居”等為主題的“嶗派民居”特色村落（見圖7，表6），定義嶗山特色文化IP，引領(lǐng)嶗山鄉(xiāng)村振興發(fā)展。（1）海居——以西麥窯、東麥窯為代表，體現(xiàn)趕海、望海、漁俗文化的村落。（2）山居——以觀嶗、解家河為代表，體現(xiàn)觀山、種茶、鑒石文化的村落。（3）水居——以大河?xùn)|、大嶗為代表，體現(xiàn)聽溪、品茶、禪養(yǎng)文化的村落。（4）田居——以西山、姜家村為代表，體現(xiàn)采摘、餐飲、鄉(xiāng)土文化的村落。

4 結(jié)語

我國自然保護(hù)地體系重構(gòu)會(huì)經(jīng)歷漫長的優(yōu)化、調(diào)整和博弈過程。當(dāng)前階段自然保護(hù)地體系尚不明朗，嶗山景區(qū)所處層級(jí)、定位還不清晰。

從未來的中長期優(yōu)化路徑來看，一方面嶗山風(fēng)景區(qū)需要結(jié)合國家自然保護(hù)地體系重構(gòu)過程，系統(tǒng)性解決包括從“一區(qū)多名”向“一區(qū)一名”轉(zhuǎn)變、從“多規(guī)打架”向“多規(guī)統(tǒng)籌”轉(zhuǎn)變、建立村莊建設(shè)用地合理調(diào)出及退出機(jī)制等多方面的實(shí)際問題；另一方面，嶗山風(fēng)景區(qū)需在借鑒西湖等湖泊型風(fēng)景名勝區(qū)管理發(fā)展經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上調(diào)整自身的經(jīng)營管理模式，采用“大景區(qū)免費(fèi)+小景點(diǎn)收費(fèi)”的方式來盤活旅游生態(tài)及經(jīng)濟(jì)資源，有效地將封閉的、“門票經(jīng)濟(jì)”模式下的近郊型山岳性景區(qū)轉(zhuǎn)向開放的、“流量經(jīng)濟(jì)”下的全域公園景區(qū)。同時(shí)，在交通、景區(qū)管理方式轉(zhuǎn)變上，需采取自上而下和自下而上相結(jié)合的方式來尋求滿足自然保護(hù)地體系重構(gòu)下的新要求，著重體現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先、以人為本的發(fā)展理念，更好地實(shí)施開放式景城融合、景村融合的發(fā)展新模式。