欒志理 喬澤浩

關(guān)鍵詞：北海道；收縮城市；人口減少；精明收縮

0 引言

近年來，隨著全球后金融危機時代出口貿(mào)易驟降、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、土地財政環(huán)境萎縮、老齡化社會到來、郊區(qū)化和無序蔓延等國內(nèi)外多元化因素的疊加影響[1]1，我國許多中小城市開始經(jīng)歷不同程度的人口流失。這樣的人口流失正是城市收縮的預(yù)兆和主要表征。2019年4月8日，國家發(fā)展改革委發(fā)布的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》指出，收縮型中小城市要瘦身強體和取消落戶限制，同時大城市也將取消落戶限制，放開放寬落戶條件及全面取消重點群體落戶限制。這表明我國新型城鎮(zhèn)化人口流動進入自由開放選擇的時代，將在一定程度上加劇人口進一步向具有相對優(yōu)勢的重點地區(qū)集聚，必然致使處于公共服務(wù)劣勢的中小城市快速步入人口收縮時代。

其實，目前國內(nèi)許多中小城市業(yè)已進入人口收縮時代。張學(xué)良等[2]利用2000年和2010年的人口普查數(shù)據(jù)對比分析后發(fā)現(xiàn)，中國26.71%的地級及以上行政單元、37.16%的縣市（區(qū)）發(fā)生收縮，以我國東北三省和長江經(jīng)濟帶最為嚴(yán)重。2010—2015年和2015—2020年，東北三省的人口凈遷出分別上升至136.93萬人和222.30萬人，凈遷出率由1.14%上升至2.21%[3]。同時，2019年1月3日發(fā)布的《人口與勞動綠皮書：中國人口與勞動問題報告》指出，中國人口負(fù)增長時代即將到來。因此，處于城鎮(zhèn)化體系末端的收縮型中小城市亟需轉(zhuǎn)型探索和政策儲備。

從國際經(jīng)驗看，經(jīng)歷“消失的20年”的日本提前步入人口銳減時代，在20世紀(jì)90年代泡沫經(jīng)濟崩潰后中小城市開始經(jīng)歷長期性人口收縮，于2008年達(dá)到1.28億這一峰值之后開始邁入人口負(fù)增長時代，如今城市收縮已然成為全國性普遍現(xiàn)象。精明收縮戰(zhàn)略被列為城市治理政策的重要議題，收縮城市開始借助精明收縮戰(zhàn)略遏制人口收縮的頹勢。本文通過對日本北海道不同類型收縮型中小城市案例的人口收縮狀況及其推動的收縮應(yīng)對策略進行探討分析，以期為高質(zhì)量發(fā)展階段我國中小城市有效應(yīng)對人口收縮提出有益啟示。

1 日本城市收縮的緣起與應(yīng)對政策

1.1 中小城市人口收縮現(xiàn)象

20世紀(jì)50年代至80年代，日本經(jīng)濟經(jīng)歷了持續(xù)的高速增長期，全國人口逐漸向東京圈、名古屋圈和關(guān)西圈3大都市圈集中，快速城市化、大都市圈成規(guī)制發(fā)展和地域均衡發(fā)展政策引發(fā)一系列具有日本特色的城市問題。特別是泡沫經(jīng)濟崩潰以后，新城漸漸喪失活力，地方人口不斷涌入大城市，中小城市陷入人口減少的泥潭，人口密度持續(xù)降低，公共交通需求逐漸萎縮，導(dǎo)致公共交通服務(wù)水平日益下降，對私家車的依賴性卻不斷提高。人口低密度還拉低了基礎(chǔ)設(shè)施和社會服務(wù)的供給水平，給老年人帶來諸多生活不便。

Buhnik Sophie[4]指出，2000年中期以后日本城市出現(xiàn)的城市收縮現(xiàn)象歸因于低出生率和快速老齡化。日本從20世紀(jì)90年代出生率開始降低，城市經(jīng)濟停滯和人口減少問題日漸凸顯，在歐洲城市出現(xiàn)的城市收縮現(xiàn)象也在日本初見端倪[5]110，低出生率則成為造成人口減少和城市收縮的主導(dǎo)因素之一。2019年日本國內(nèi)出生人口為86.4萬人，比2018年減少5.4萬人，這是日本自1899年開始統(tǒng)計出生人口以來年新生兒數(shù)量首次跌破90萬人。

同時，與低出生并行的老齡化問題也在加速人口減少的進程。日本2007年成為世界上最快進入深度老齡化社會的國家，2017年65歲以上的老年人口高達(dá)總?cè)丝诘?8%。相關(guān)研究表明，地方中小城市人口規(guī)模越小，老齡化問題就越突出。大多數(shù)年輕人逐漸從地方中小城市流向東京、千葉、福岡、仙臺等大都市，最終導(dǎo)致中小城市65歲以上的老年人口高達(dá)總?cè)丝诘?0%以上[5]110-112，[6]24，勞動年齡人口數(shù)也在急劇減少，由此引發(fā)的人口收縮和消費能力下降進一步導(dǎo)致城市經(jīng)濟衰退等問題的出現(xiàn)。

1.2 精明收縮政策

日本21世紀(jì)城市建設(shè)在可持續(xù)性社會和內(nèi)涵提升發(fā)展的思維框架中，積極推動價值觀從增長主義向創(chuàng)建追求幸福和宜居舒適的社會結(jié)構(gòu)的方向轉(zhuǎn)變，反映這種價值取向的正是精明收縮理念。精明收縮作為新世紀(jì)城市政策的核心課題，具有推動規(guī)模增長、擴大土地財政的城市向充滿宜居性和多樣性的城市實現(xiàn)轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵，成為提升宜居性、營造新城市中心和新城市空間格局的政策性方案。

為緩解人口收縮引發(fā)的各種經(jīng)濟社會問題，2014年日本國土交通?、俳柚冻鞘性偕貏e措施法》修訂這一契機導(dǎo)入選址優(yōu)化規(guī)劃制度，明文要求中小城市制定選址優(yōu)化規(guī)劃，借以推動緊湊城市建設(shè)來實現(xiàn)城市再生。選址優(yōu)化規(guī)劃是依據(jù)《城市再生特別措施法》第81條第1項制定的城市再生基本方針，借以實現(xiàn)住宅、醫(yī)療設(shè)施、福利設(shè)施、商業(yè)設(shè)施等城市功能設(shè)施的選址優(yōu)化這一目標(biāo)[7]。選址優(yōu)化規(guī)劃中必須設(shè)定的內(nèi)容包括居住引導(dǎo)區(qū)域、城市功能引導(dǎo)區(qū)域和誘導(dǎo)設(shè)施（見圖1）。其中，居住引導(dǎo)地區(qū)是為了在人口減少形勢下保持人口密度水平、確保生活服務(wù)和社區(qū)可持續(xù)性而引導(dǎo)居住功能集聚的區(qū)域，根據(jù)建成區(qū)內(nèi)將來人口變化預(yù)測結(jié)果，設(shè)定適當(dāng)?shù)囊?guī)劃用地開發(fā)建設(shè)范圍；城市功能引導(dǎo)地區(qū)的數(shù)量由地域?qū)嶋H情況和市區(qū)形成軌跡決定，將以火車站周邊商業(yè)業(yè)務(wù)集中的地區(qū)、城市功能業(yè)已形成一定規(guī)模的地區(qū)以及周邊公共交通可達(dá)性較高的地區(qū)為中心，通過步行和自行車容易移動和到達(dá)的區(qū)域設(shè)定為地區(qū)規(guī)模范圍；誘導(dǎo)設(shè)施是在各個城市功能引導(dǎo)區(qū)域誘導(dǎo)其他城市功能向其中集聚的城市功能增進設(shè)施[8]。

此外，近年來日本城市規(guī)劃領(lǐng)域還在拓展地方分權(quán)的權(quán)限轉(zhuǎn)讓、反映地區(qū)特性的城市建設(shè)等環(huán)節(jié)進行探索，如地區(qū)人才培養(yǎng)、高效的組織機構(gòu)重組、實質(zhì)性的市民參與等成為重要的政策課題。中小城市積極探索充分利用城市政府和公務(wù)員的潛在性資源和能力的方案，構(gòu)建以人為本的政策體制，培育開展主導(dǎo)性活動的民間組織，并將城市政府的部分權(quán)限轉(zhuǎn)讓給市民組織和非營利組織（NPO）。

2 北海道中小城市的精明收縮策略

2.1 應(yīng)對人口收縮的總體策略

日本步入人口銳減時代的同時，北海道也面臨著同樣的巨大沖擊。占據(jù)日本1/5國土面積的北海道2015年人口總數(shù)僅有540萬人（同年日本總?cè)丝跒?.27億人），處于持續(xù)性人口減少的旋渦中。作為人口收縮型社會“日本縮小版”的北海道，其管轄的179個市町村（35市129町15村）幾乎都經(jīng)歷了不同程度的人口減少，約有80%的市町村人口減幅在30%以上，成為日本城市收縮問題最為嚴(yán)重和集中的區(qū)域，而且表現(xiàn)出持續(xù)惡化的收縮趨勢。若把20—39歲年輕女性減少一半以上的城市視為“可能消失的城市”[9]，那么北海道約有78%的市町村已經(jīng)達(dá)到此標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)日本國立社會保障與人口問題研究所發(fā)布的“日本各地區(qū)將來人口預(yù)測”數(shù)據(jù)顯示，預(yù)計2040年北海道人口將從2010年的550萬人減至419萬人。面對日益嚴(yán)峻的人口減少問題，北海道開始積極采取多樣化的政策措施主動應(yīng)對。

第一，借助2014年7月國土交通省發(fā)布的《國土空間設(shè)計2050》中提出的“緊湊型+網(wǎng)絡(luò)型”規(guī)劃戰(zhàn)略，推動北海道國土開發(fā)集聚區(qū)規(guī)劃，提高國土空間利用效率。為促進流向城市圈和札幌圈的人口、物流和信息流在北海道內(nèi)部的循環(huán)流動，北海道還加強城市圈和城市間的交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，并倡導(dǎo)各個城市開展基于TOD開發(fā)理念的緊湊城市建設(shè)，推動以鐵路和巴士為導(dǎo)向的公共交通可持續(xù)運營發(fā)展，借以確保城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)水平（見圖2）。

第二，確保激發(fā)北海道價值創(chuàng)造的多樣化人才。人口減少時代僅僅依靠本地人口推動地區(qū)經(jīng)濟和維持社會活力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還要充分發(fā)揮那些身居外地卻促進本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的流動人口作用，強化各個地區(qū)活躍的流動循環(huán)，確保經(jīng)濟社會活動的多樣化人才。為吸引青少年的遷入居住，全方位提升各層次教育部門的吸引力，通過地方公共團體與大學(xué)的協(xié)作促進就業(yè)和支援創(chuàng)業(yè)。

第三，推動優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的全面振興發(fā)展。北海道的農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)、食品關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)和觀光產(chǎn)業(yè)等輸出型產(chǎn)業(yè)具有比較優(yōu)勢，為確保地區(qū)穩(wěn)定的經(jīng)濟收入和勞動就業(yè)，除了吸引人口流入定居，還要發(fā)掘各地區(qū)的特色和資源，謀求激活這些特色和資源的產(chǎn)業(yè)振興，全面提升地區(qū)的就業(yè)創(chuàng)造水平[10]。

2.2 典型城市案例

按照是否有效遏制人口外流的“截流能力”這一標(biāo)準(zhǔn)，可將北海道轄屬35個城市劃分為人口大量流出型（21個，占比60%）、人口流出較多型（5個，占比14.3%）、人口流入較多型（3個，占比8.6%）和人口大量流入型（6個，占比17.1%）4種類型（見圖3）。札幌市作為“人口大量流入”的地區(qū)不屬于收縮城市的行列，而且其轄屬10個行政區(qū)也均不屬于“可能消失的城市”范疇，因此本文只以其他3種類型城市作為研究對象（見表1）。

2.2.1 釧路市

（1）人口減少現(xiàn)狀

釧路市是北海道東南部最大的中核城市，由于低出生率和老齡化的疊加影響，城市人口自2009年達(dá)到186 637人之后開始持續(xù)減少，2019年減至168 086人。盡管2004年以后原則上不再繼續(xù)推動市區(qū)規(guī)模的擴張，但由于持續(xù)性人口減少還是形成了城市功能低密度無序擴散的城市空間布局。

釧路市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也發(fā)生急劇變化，紙漿工廠和水產(chǎn)業(yè)的萎縮以及太平洋煤礦等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的沒落進一步加劇人口流失。作為由于主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)衰退而直接導(dǎo)致人口減少的代表性地區(qū)，釧路市整體上失去了掌控人口外流的主動權(quán)，人口源源流向其周邊地區(qū)、北海道圈和東京圈。同時，65歲以上的老年人口占比攀升至25%，勞動年齡人口不斷減少，給區(qū)域經(jīng)濟和城市活力帶來嚴(yán)重的消極影響，城市基礎(chǔ)設(shè)施的維護管理和更新費用不斷增加，城市財政陷入預(yù)算超支的困境。

（2）精明收縮策略

釧路市重點推動提升城市產(chǎn)業(yè)活力的經(jīng)濟活性化戰(zhàn)略、促進地區(qū)經(jīng)濟的人才培育戰(zhàn)略、激活經(jīng)濟活動的城市功能更新戰(zhàn)略，并進一步推出4大基本目標(biāo)：①擴大經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)和交流人口的規(guī)模；②增加就業(yè)機會和強化地區(qū)發(fā)展人才培養(yǎng)；③全方位營造安心工作的環(huán)境條件；④營建可持續(xù)發(fā)展的緊湊城市[11]。為保障基本目標(biāo)④的實現(xiàn)，通過匹配人口數(shù)量的城市空間優(yōu)化戰(zhàn)略推動緊湊城市規(guī)劃建設(shè)，借助公共交通網(wǎng)絡(luò)將向特定區(qū)位集聚的多樣化城市功能有機銜接，謀求多中心網(wǎng)絡(luò)型緊湊城市的實現(xiàn)。在2008年的城市總體規(guī)劃中確立“環(huán)境負(fù)荷低的緊湊型城鎮(zhèn)建設(shè)”基本目標(biāo)，針對緊湊城鎮(zhèn)建設(shè)的課題設(shè)定4大重點目標(biāo)，并提出相應(yīng)的發(fā)展方案（見圖4）。

在北部草原保護政策影響下，被東西向兩條大江隔斷的城區(qū)形成東西向長約20 km的帶狀形態(tài)，推動單核同心圓形態(tài)的緊湊城市規(guī)劃顯然不符合現(xiàn)實要求。為確立緊湊城市建設(shè)的方向，2012年發(fā)布的《釧路市緊湊城鎮(zhèn)建設(shè)的基本思路》明確指出，今后緊湊型城鎮(zhèn)建設(shè)不再單一地壓縮市區(qū)規(guī)模，而是在堅持市區(qū)不再擴張的前提下追求城市功能的集約緊湊化，推動城市形態(tài)由“橡樹葉”狀向“楓葉”狀轉(zhuǎn)變（見圖5a）。具體而言，將城市功能達(dá)到一定規(guī)模且較為集中布置的城市節(jié)點設(shè)定為不同層次的城市各級中心，包括市中心、地域交流中心和鄰里生活中心。同時，在各個城市節(jié)點內(nèi)部強化多樣化城市功能的集聚整合，并通過公共交通軸線將各個城市節(jié)點有機連接起來，并把公共交通軸設(shè)定為功能集聚軸，在其沿線引導(dǎo)居住及其他城市功能的集約布置（見圖5b）。

2.2.2 旭川市

（1）人口減少現(xiàn)狀

旭川市是位于札幌東北部和北海道中心位置的中核城市，現(xiàn)已成為僅次于札幌市的第二大城市。2015年城市總?cè)丝跒?3.9萬人，預(yù)計2060年會銳減至19.2萬人。雖然從周邊町村流入的人口有所增加，但外流人口更多，處于吸納人口后又無力挽留的境況。從流出人口年齡結(jié)構(gòu)來看，主要是15—19歲男性和20—24歲女性，幾乎都在高中畢業(yè)后就業(yè)、大學(xué)入學(xué)或?qū)？票究飘厴I(yè)離開后再也沒有回來。旭川市批發(fā)零售和醫(yī)療護理設(shè)施較為集中，除了本地企業(yè)外，分店和分公司成為地區(qū)就業(yè)主體和稅收支柱。2013年初約有1 300名65歲以上老人從周邊町村遷入。這是由于年輕階層的持續(xù)性流出而引發(fā)的人口結(jié)構(gòu)畸形變化。其實，這種年輕人流向其他地區(qū)、老年人流入中心城市的現(xiàn)象在日本中核城市并不罕見，而旭川市可謂是飽受人口收縮問題困擾的典型案例[6]116-117。

（2）精明收縮策略

旭川市在最大化活用地區(qū)特性的同時，全力營建以公共交通為主導(dǎo)的高效化緊湊型城市結(jié)構(gòu)。根據(jù)城市總體規(guī)劃將各個區(qū)域的繁華商業(yè)區(qū)設(shè)定為地區(qū)中心節(jié)點，綜合考慮區(qū)域形成軌跡、生活設(shè)施集聚程度、公交路線運行狀況等特性，在各個區(qū)域均設(shè)定一個符合自身特性的中心節(jié)點，并根據(jù)位置不同將節(jié)點劃分為市中心節(jié)點、市區(qū)型區(qū)域中心節(jié)點和郊區(qū)型區(qū)域中心節(jié)點。并且提供日常生活所必需的多樣化城市功能和便利公共交通，在節(jié)點周邊和主要交通沿線等便利性較強的地區(qū)加強共同住宅和大規(guī)模住區(qū)的開發(fā)引導(dǎo)，維持主要道路軸線上的人口高密度，提高中心節(jié)點、主要干線道路沿線等便利性較強地區(qū)城市功能和公共交通的使用頻率[12]（見圖6）。

此外，為彰顯“全世界閃耀的清新旭川”這一城市形象，旭川市標(biāo)榜著日本最安全城市的宣傳口號，制定了5大收縮應(yīng)對戰(zhàn)略目標(biāo)及與其相對應(yīng)的基本政策（見表2）。

2.2.3 帶廣市

（1）人口減少現(xiàn)狀

帶廣市是北海道十勝支廳的首府駐地城市。市區(qū)人口自2000年達(dá)到173 030人峰值后開始減少，2019年底約有16.6萬人生活在面積為619.34 km?的管轄區(qū)域內(nèi)。隨著人口減少和快速老齡化同步到來，私家車交通量和駕車不便人口數(shù)不斷增加，城市外圍地區(qū)干線道路周邊的商業(yè)設(shè)施陸續(xù)選址開發(fā)，建成區(qū)呈現(xiàn)出向外擴張蔓延的趨勢，空置住宅和空地猶如馬賽克一般不斷涌現(xiàn)。受學(xué)校向郊區(qū)遷移集中和郊區(qū)型生活模式的影響，中心城區(qū)居民的公共服務(wù)滿意度逐漸降低，商業(yè)設(shè)施和行人的數(shù)量持續(xù)減少，10年前80%以上的消費活動發(fā)生在市中心，而如今市民在市中心的消費活動比重都不及10%，市中心空洞化現(xiàn)象日漸凸顯。

帶廣市擁有以農(nóng)業(yè)為本的穩(wěn)定性人口結(jié)構(gòu)，女性農(nóng)業(yè)活動甚為活躍，戶均農(nóng)業(yè)生產(chǎn)額較高，成為支撐帶廣市經(jīng)濟活動的主要支柱。但是，快速老齡化導(dǎo)致農(nóng)業(yè)人口減少和女性人口流出問題愈發(fā)嚴(yán)重，雖然人口流出相對較少，但流向札幌市的女性人口卻在不斷增加，于是女性的動向?qū)硪只虺蔀闆Q定帶廣市未來的鑰匙。

（2）精明收縮策略

高度經(jīng)濟增長期以后由于城市不斷擴張與人口持續(xù)減少這一悖論問題的影響，城市低密度化問題日益嚴(yán)重，伴隨著老齡化率的快速攀升，亟須摸索老年人移動性和生活便利設(shè)施選址引導(dǎo)的對策。為此，帶廣市積極推進以公共交通為主導(dǎo)的節(jié)點集中型城市空間轉(zhuǎn)型、維持生活產(chǎn)業(yè)發(fā)展等重要課題，制定了3項基本方針：①與人口減少和地區(qū)環(huán)境問題相對應(yīng)的集約型城市結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換；②創(chuàng)建誰都愿意居住的城市；③推動可持續(xù)發(fā)展的地區(qū)產(chǎn)業(yè)活性化[13]。為保障這3項基本方針得以順利實施，帶廣市制定了未來城市空間構(gòu)想，即形成激活現(xiàn)有資源的魅力核心城市，創(chuàng)建節(jié)點集約型、多中心連接型城市結(jié)構(gòu)。

土地利用方面，在市中心公共交通節(jié)點周邊強化主要功能設(shè)施的集聚，在貫通市中心的軸線街道周邊提高土地利用效率和強化新功能植入，還在公共交通軸線上設(shè)定區(qū)域生活節(jié)點，調(diào)整區(qū)域生活空間的適當(dāng)規(guī)模，合理布置生活便利設(shè)施的選址，并將城市功能集聚度達(dá)到一定水平的郊區(qū)中心區(qū)設(shè)定為生活節(jié)點，引導(dǎo)集散能力較強的功能設(shè)施向生活節(jié)點內(nèi)部集聚。道路交通方面，設(shè)定城市主要交通軸和生活節(jié)點連接軸，通過城市軸加強市中心與其周邊3個町之間的便捷聯(lián)系，通過生活節(jié)點軸完善城市軸功能的同時，構(gòu)建有機連接市中心和生活節(jié)點，以及生活節(jié)點之間的交通網(wǎng)絡(luò)（見圖7），建構(gòu)縮減日常生活出行成本的宜居性緊湊城市空間結(jié)構(gòu)[14]。

3 對我國收縮型中小城市的啟示

目前我國處于接近城鎮(zhèn)化成熟階段，城市收縮作為城鎮(zhèn)化的另一面，業(yè)已成為我國部分城市的“新常態(tài)”，一些缺乏包容性或競爭優(yōu)勢的中小城市難免出現(xiàn)人口收縮。與國外許多城市動輒流失一半人口不同，當(dāng)前我國收縮型城市10年內(nèi)的人口流失比例最多不超過8%，此等規(guī)模的人口流失不會影響城市正常發(fā)展。但是，作為城市收縮“重災(zāi)區(qū)”的東北地區(qū)現(xiàn)已出現(xiàn)人口收縮、GDP和財政增長乏力，少數(shù)城市甚至在2015年出現(xiàn)增長停滯和負(fù)增長[15]。我國中小城市若想規(guī)避將來人口收縮可能帶來的衰退風(fēng)險和消亡危機，可以從日本北海道收縮型中小城市的精明收縮策略中汲取有益啟示。

3.1 推動“緊湊化+網(wǎng)絡(luò)化”的多核心網(wǎng)絡(luò)型緊湊城市規(guī)劃

改革開放40多年來，以土地財政為主導(dǎo)的增量主義規(guī)劃累積衍生出大量的潛在問題和深層矛盾，引發(fā)城市結(jié)構(gòu)松散、功能斷裂、活力不足等諸多問題[1]8，最終演變成為“人口減少—空間擴張”的悖論現(xiàn)象。為規(guī)避現(xiàn)有城市空間結(jié)構(gòu)框架下土地資源的空間錯配和低效使用，中小城市應(yīng)提前預(yù)判，主動出擊，及時終結(jié)增量規(guī)劃發(fā)展模式，通過城市規(guī)模優(yōu)化戰(zhàn)略推動多核心網(wǎng)絡(luò)型緊湊城市空間重構(gòu)，根據(jù)“選擇和集中”原則，為市民在中心城區(qū)和郊區(qū)提供自由住所選擇的同時，還在市中心、公共交通干線和城市功能集聚度較高的地區(qū)設(shè)定城市生活中心，根據(jù)其位置不同進行層次化和類別化設(shè)置，引導(dǎo)高層次城市功能（大型商業(yè)設(shè)施、中心醫(yī)院和文化交流設(shè)施等）向市中心集聚，在市中心之外的城市生活中心內(nèi)部配置相應(yīng)等級的日常生活功能，既可以提升城市在區(qū)域城市群中的經(jīng)濟位次，還可以滿足市民日益增長的美好生活需求。

同時，由于多核心空間體系可以通過“規(guī)?；ソ琛鲍@取集聚經(jīng)濟效益，若想有效強化各級城市中心彼此之間的有機聯(lián)系，收縮型中小城市應(yīng)通過市域公共交通軸將城區(qū)與周邊城鎮(zhèn)進行高效連接，通過城區(qū)公共交通軸線將市中心和城市生活節(jié)點以及城市生活節(jié)點之間進行有機連接，從而加強市域和市區(qū)范圍內(nèi)的人流和物流的互聯(lián)互通和高效流動，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部資源優(yōu)化配置和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展（見圖8）。

3.2 推進產(chǎn)業(yè)和就業(yè)的良性互動

城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，人口、資金等資源要素向大城市、城市圈和都市圈集聚，大城市在優(yōu)質(zhì)醫(yī)療、教育、基礎(chǔ)設(shè)施資源高度聚集產(chǎn)生的“虹吸效應(yīng)”的作用下進一步汲取中小城市的各種優(yōu)勢資源，導(dǎo)致中小城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展不斷惡化，收入水平無法保障，人口更加傾向于流向發(fā)達(dá)地區(qū)尋求發(fā)展，進而造成人口流失的加劇。為避免人口流失現(xiàn)象的進一步惡化，收縮型中小城市應(yīng)重新審視城市自身的比較優(yōu)勢，依托土地和人力要素成本較低等優(yōu)勢條件，優(yōu)化營商投資環(huán)境，促進產(chǎn)業(yè)項目落地，關(guān)注后續(xù)產(chǎn)業(yè)支撐和潛在發(fā)展動力，培育和發(fā)展具有潛力的中小企業(yè)，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化增強城市的產(chǎn)業(yè)競爭力。通過增加企業(yè)數(shù)量和就業(yè)崗位誘使青少年不再繼續(xù)流向大城市的同時，還要吸引縣域或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大量“潛在新市民”進城就業(yè)定居，使他們成為本城市地區(qū)將來的建設(shè)人才，充實未來智庫儲備。

3.3 高質(zhì)量服務(wù)型政府創(chuàng)新城市治理體制機制

目前，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，人民對美好生活產(chǎn)生更多新期待。這就要求把加快政府職能轉(zhuǎn)變作為重要環(huán)節(jié)來對待。為此，收縮型中小城市應(yīng)積極推動城市政府職能定位向高質(zhì)量服務(wù)型轉(zhuǎn)變，提高行政服務(wù)水平，推動市民由顧客向主人翁的角色變革，尤其要提升針對女性市民的行政服務(wù)質(zhì)量。據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，2019年我國出生人口總量減少的主因在于育齡婦女人數(shù)持續(xù)減少，特別是生育旺盛期育齡婦女人數(shù)減少[16]。這表明女性在城市人口增長方面具有不容低估的重要作用。同時，還要構(gòu)建引導(dǎo)市民自發(fā)參與城市建設(shè)的協(xié)作體制，將自上而下的發(fā)展對策與自下而上的協(xié)作式規(guī)劃相結(jié)合，加強政府、NPO和地區(qū)金融部門之間的緊密協(xié)作，全力構(gòu)建和革新社會組織、社會工作者和志愿者等多樣化社會主體共同參與的城市治理體制機制。

4 結(jié)語

北海道收縮城市沒有回避城市人口收縮這一客觀事實，將城市收縮視為少子老齡化社會的必然現(xiàn)象，借助精明收縮戰(zhàn)略積極摸索推動收縮城市的復(fù)興路徑。未來在新階段和新機制下，應(yīng)塑造“小而美”的嶄新城市形象，培育空間重構(gòu)的自我革新能力，引導(dǎo)所有居民參與到城市問題解決過程中，構(gòu)建探索精明收縮策略和問題解決方案的協(xié)同性城市治理體系。