曹欣欣，唐 立

（淮陰師范學院歷史文化旅游學院，江蘇淮安 223001）

一、基層治理中的鄉(xiāng)村治理

“治理”是自20 世紀下半葉以來各個國家學術(shù)界重點討論的對象?！爸卫怼保╣overnance）一詞最初來自拉丁語“引領(lǐng)、導航”（steering）一詞。在現(xiàn)實發(fā)展中，治理同時具有抽象的理論概念和具體的經(jīng)驗用途。因此，在多個學科，治理被視為一種常見的操作方式和方法。從社會學的角度，治理是社會組織和社會協(xié)調(diào)的過程。從政治學的角度，治理代表了人們重新思考行動、民主的價值觀和它們彼此之間的關(guān)系。［1］從管理學的角度，治理代表的是企業(yè)、組織和公共部門的實踐。從政治學的角度，治理代表了“公民和團體闡明其利益、行使其合法權(quán)利、履行其義務和調(diào)解其分歧的機制、程序和機構(gòu)”［2］。

受自由主義和地方主義影響，20 世紀70 年代西方學者強調(diào)基層治理對推動公民的民主和自治具有重要意義。［3］進入21 世紀，基層治理最重要的價值之一是其能夠填補國家在社區(qū)層面功能性缺失的問題。［4］這是由于傳統(tǒng)的“自上而下”的統(tǒng)治效果并不理想，而基層治理被視為一種通過改變傳統(tǒng)行政管理的方式擺脫公民需求無法被滿足的解決方案。［5］43基層自治代表了政府和公民的關(guān)系從“大國家”（Big Country）向“大社會”（Big Society）的轉(zhuǎn)變。［6］基層治理因此可以反映國家和基層權(quán)利博弈的過程。西方的經(jīng)驗表明，推動基層自治應該首先了解基層治理的發(fā)展機制，同時治理目標的制定要側(cè)重于當?shù)厣鐓^(qū)，并且基礎(chǔ)治理的價值需要從提供的服務和公民參與的角度來衡量。［7］自21 世紀以來，越來越多的學者開始探討我國基層參與治理過程的意義和內(nèi)涵。比如，陳偉東等從行政權(quán)利分配的角度分析了社區(qū)治理、自治對建設(shè)公民社會的重要性。［8］有部分學者尤為關(guān)注的是城市基層治理，并提出我國基層治理的主體組合應該是由社區(qū)與社會組織、社區(qū)工作者、社區(qū)志愿者、社會慈善資源（也稱“五社聯(lián)動”）組合而成。社區(qū)治理的改革關(guān)鍵點在于治理主體上，而治理主體的建設(shè)應該側(cè)重于對社區(qū)組織、社區(qū)社會組織的建設(shè)和培育，通過社區(qū)服務供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革推動社區(qū)治理的質(zhì)量。［9］“五社聯(lián)動”的模式基礎(chǔ)仍強調(diào)以政府為主導，社會組織、志愿者、社會資源、社會工作者和社區(qū)為運作體的治理模式。這類探討突出了治理主體多元化的重要性，在此基礎(chǔ)上對治理主體的變化、治理模式的變化以及對多重主體協(xié)作展開討論，都反映了我國社區(qū)治理主體在當下倍受關(guān)注。

鄉(xiāng)村治理是我國基層治理發(fā)展環(huán)節(jié)關(guān)鍵性的一環(huán)。鄉(xiāng)村是保障工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的重要組成部分。早在1933 年，德國學者Christaller 就提出農(nóng)村的經(jīng)濟對農(nóng)業(yè)和工業(yè)的發(fā)展起到相互影響和相互促進的關(guān)系。［10］35習近平總書記指出：“社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務和管理能力強了，社會治理的基礎(chǔ)就實了?！保?1］黨的十九大報告也明確提出：“加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動?！保?2］鄉(xiāng)村治理是我國基層治理中的重要一環(huán)，尤其在鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的進程中，鄉(xiāng)村治理不僅展現(xiàn)了其多重的現(xiàn)實價值，同時也豐富了基層治理的理論內(nèi)涵。提升鄉(xiāng)村治理效能是完善我國基層治理機制的必經(jīng)階段。完善鄉(xiāng)村治理機制因此成為實現(xiàn)我國新治理體系建設(shè)的中心。

國內(nèi)學界展開對鄉(xiāng)村治理主體的討論可以視為是對基層治理進一步研究的拓展。近幾年，有學者展開對鄉(xiāng)村治理“共同體”治理模式和路徑的探索，也有從“共同體”的層面展開對治理主體的分析。［13］關(guān)注重點也傾向于基于“有效性”和“過程—實踐”兩條分析路徑。也有學者倡導“參與式”和“共同體式”決策模式對推進基層治理的關(guān)系。［14］然而，大量鄉(xiāng)村治理實踐工作表明，當前我國鄉(xiāng)村治理主體存在職責不清、分工不明和主體模糊等問題。張紅陽等認為我國鄉(xiāng)村治理發(fā)展中的主要困難是對主體結(jié)構(gòu)的分工不明和職責不清。［15］如何明確鄉(xiāng)村治理主體，讓鄉(xiāng)村治理促進鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展，讓治理主體發(fā)揮其服務村民和社會的功能，是新時期鄉(xiāng)村治理實踐中面臨的重要問題和難題。

二、鄉(xiāng)村治理中治理主體的基本架構(gòu)

18 世紀晚期以John Stuart Mill 和Adam Smith 為代表的政治理論學家和經(jīng)濟學家從“經(jīng)濟人”（Homo economicus）的角度出發(fā)，強調(diào)了市場的競爭和“自由經(jīng)濟市場”（laissez faire）的缺陷，明確了一個高效和善意的國家的重要性。［16］10古典經(jīng)濟學理論對理解我國基層治理體制的發(fā)展和轉(zhuǎn)型問題提供了啟發(fā)價值的視角。對基層社會的治理，政府通常表現(xiàn)出其獨有的優(yōu)勢——包括對信息的充分掌握、權(quán)力的集中使用、豐富的資源和部門支撐，這些似乎可以支持政府作為基層治理最重要的主體的角色和地位。然而，政府作為鄉(xiāng)村治理主體的治理效果也引發(fā)了一些爭議。比如，對鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在活力、積極性和自主意識帶來的抑制影響。［17］雖然采取“大國家”的治理體制來自我國特有的“條塊體制”，但國家作為鄉(xiāng)村治理的主體，勢必會削弱地方活力和在地自主探索的欲望。與此同時，需要去滿足不同公眾和集體的需求更是對政府承擔鄉(xiāng)村治理主體帶來了極大挑戰(zhàn)。［18］因此，國家作為鄉(xiāng)村治理主體的適應度和契合度仍然存在不確定性。

基層政府和基層黨組織也代表了國家對鄉(xiāng)村開展治理工作的一種治理狀態(tài)?；鶎诱鳛樾姓w制的終端保持著與基層社會的密切聯(lián)系。因此，部分學者建議基層社區(qū)治理的主體應該是以基層政府為主導。［19］有學者更是強調(diào)政府，尤其是基層黨組織應該是基層治理的主體。［20］事實上，基層政府可能更傾向于為滿足上級政府的意愿而服務，而不是基層社會的意愿，這也使得基層政府作為鄉(xiāng)村治理主體常常令人詬病。由此可見，鄉(xiāng)村治理中主體角色的確定仍然是亟待解決的問題。對推崇國家和基層政府作為治理主體的研究結(jié)論可能會由于缺乏對治理實踐和經(jīng)驗的總結(jié)導致研究不深入。有學者提出居民和政府才應該是基層社區(qū)治理的兩大推手。［21］但由于鄉(xiāng)村治理的內(nèi)容和意義不同于基層社區(qū)治理，鄉(xiāng)村治理主體的建設(shè)機制勢必有待進一步探討和調(diào)查。部分學者認為，村委會應作為鄉(xiāng)村治理的主體，其優(yōu)勢在于可以調(diào)動和啟發(fā)村級內(nèi)生力量作為補充資源并幫助國家的政策可以在村級得以實施。［22］最重要的是，由于村委會具備獨特的在地性特點，熟知當?shù)氐膯栴}和需求，從而使得鄉(xiāng)村治理活動得以圍繞具體需求精準展開。但是，我國的村委會雖然是群眾組織卻帶有明顯的行政特征和行為特點。［23-24］不同于“理性經(jīng)濟人”學派，部分社會學學者則較為認同“好公民”比起“好國家”可能更為重要。［25］37但是單純地讓村民作為治理的主體也可能會由于村民“短視”，知識水平、能力、資源、信息和“理性”的不足和限制導致鄉(xiāng)村治理效果的不理想。［26］因此，鄉(xiāng)村治理運行過程中內(nèi)新勢力和力量的注入尤為重要。有學者建議在地鄉(xiāng)賢作為具備較高的知識水平和素養(yǎng)的村民，對在地公共事務熱衷且有在地的資源和能力，他們可以作為鄉(xiāng)村治理主體的一部分。［27］

我國近些年鄉(xiāng)村治理的理論發(fā)展都已反映了村民對鄉(xiāng)村治理的期待在上升。治理結(jié)果的不落實可能會引起村民對村干部或者政府的不信任和不滿。因此，這不僅要求鄉(xiāng)村治理的發(fā)展要跟得上村民的需求，更需要有合適的治理主體承擔這一責任。2021 年7 月12 日，中共中央、國務院印發(fā)《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》明確要求：“力爭用5 年左右時間，建立起黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導、政府依法履責、各類組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系。”這里的“協(xié)同”其實代表了我國中央對治理主體的指示—— 鄉(xiāng)村治理需要有多重主體參與，鄉(xiāng)村治理需要考量的關(guān)鍵在于鄉(xiāng)村治理主體的組合結(jié)構(gòu)。無論是國家、基層政府、村委會還是當代鄉(xiāng)賢，都有其各自作為鄉(xiāng)村治理主體的優(yōu)勢，并能對推進鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生積極的作用和深遠的社會影響。然而，這并不代表各自可以單獨或完全承擔起鄉(xiāng)村治理主體的責任。這就需要通過了解各個不同主體的差異性和優(yōu)缺點后提出優(yōu)化后的可行的治理主體組合和結(jié)構(gòu)，以便真正意義上推動鄉(xiāng)村治理的有效展開。

三、鄉(xiāng)村治理主體的結(jié)構(gòu)優(yōu)化

（一）村委會和鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中的角色

無論在過去還是當下，社會資本都是社會發(fā)展進程中最重要的組成部分之一。相對于“大國家，小社會”論、“小國家，大社會”論的支持者認為只有好的公民才能創(chuàng)造出豐富的社會資本，才能實現(xiàn)真正的基層治理。［28］核心之一是推崇公共服務的改革、權(quán)力的下放與基層賦權(quán)，并賦予社會力量更多的空間。近年來，我國通過鼓勵社會力量參與，肯定了社會團體和群眾對鄉(xiāng)村治理的重要性。

鄉(xiāng)村治理單憑政府作為單一治理主體可能在實施和操作過程中面臨很多困難，因為完全依靠政府無法滿足社區(qū)的全方位需求。當不同的鄉(xiāng)村面臨復雜多變的問題時，村民展現(xiàn)的需求可能是不同的且產(chǎn)生的異質(zhì)性較大。［29］再加上不同地域和形態(tài)的鄉(xiāng)村服務需求更加復雜，政府可能無法完全了解當?shù)卮迕竦男枨?，同時政府能夠提供的服務也有其局限性，因此治理主體結(jié)構(gòu)的設(shè)計原則需要遵循村級社會治理的邏輯。當政府介入村莊社會的內(nèi)在運轉(zhuǎn)過程中，可能難以通過行政化的治理邏輯去解決鄉(xiāng)村內(nèi)部的公共事務。

但是，村委會常常因其“過度行政化”的表現(xiàn)引發(fā)群眾對村委會是否可以以村級公共利益為中心，而不是以行政任務為中心展開鄉(xiāng)村治理的實效性產(chǎn)生懷疑，事實上，我國對村民委員會（簡稱村委會）的責任認定十分明確，并對其有專門的組織定義和釋義。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》第四條：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助。但是不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。”因此，我國的村委會是基層群眾自治組織，其雖然受到政府監(jiān)管，但不受政府的領(lǐng)導和控制。理論上也不應在行政管理體系內(nèi)受到上級政府的管理或者調(diào)度。

然而在現(xiàn)實生活中，村委會往往表現(xiàn)出“行政”組織的特性。關(guān)于村委會的“行政化”趨勢和現(xiàn)象，多位學者已經(jīng)進行了深入探討。部分學者提出，其中一部分原因是基層政府將其行政職責強加給村委會，而村委會依賴于基層政府的財政和資源分配，不得不參與和履行本不在其“自治”范圍和能力范圍內(nèi)的行政職責。［30］另一部分學者認為因為村委會存在最接近群眾的特性，政府常常在實施工作和政策時“促使”和“使喚”村委會去為其傳達、行使和實施工作。［31］但是，不約而同，大部分學者強調(diào)村委會過度的“行政化”會阻礙自身作為群眾自治組織和為村莊解決問題的自治屬性。

多名學者發(fā)現(xiàn)在地社會力量對推行國家決策方面起到了越來越重要的作用。比如，在鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展的道路上，通過加強在地組織對治理的引領(lǐng)作用，不斷挖掘和總結(jié)經(jīng)驗，在不斷擴大群眾的能力和凝聚力的基礎(chǔ)上，村民和村委應該成為真正推動村級經(jīng)濟建設(shè)的主要推手。［32］村委會作為深入基層社會的組織和力量，往往對在地的、內(nèi)部的、細小煩瑣的需求和問題了如指掌。通過內(nèi)部協(xié)商討論和在地的集體智慧以鄉(xiāng)村為單元將其轉(zhuǎn)為發(fā)展的平臺，村級具體問題因此得以解決。因此，村委會作為鄉(xiāng)村治理重要主體的優(yōu)勢十分明顯。而鄉(xiāng)村的具體問題和具體矛盾本應是鄉(xiāng)村自治的事情，而不是政府和國家可以處理得當?shù)摹＃?3］

同時，村委會展開的治理行動可能效率更高、速度更快、成本較低，具有作為鄉(xiāng)村治理首選主體的在地優(yōu)勢。村委會的重要性取決于村級基層組織是與村民、村民社會接觸最頻繁和最密切的主體。村級基層組織的存在和村民的利益息息相關(guān)。作為參與鄉(xiāng)村生活和處于村莊社會的內(nèi)在運轉(zhuǎn)邏輯中的村委會具有獨特的優(yōu)勢去理解村內(nèi)的公共事務、公共服務和公共問題，因此具備了作為鄉(xiāng)村治理首要主體的優(yōu)勢。村委會的作用和角色扮演十分重要。21 世紀初，為激發(fā)地方和基層的自主性，并為其提供動力來源，我國試圖通過對基層的賦權(quán)破除村委會“行政責任大”的體制困境，分權(quán)化的放權(quán)改革已經(jīng)影響基層社會復雜而富有張力的治理機制。然而，哪怕在今天，雖然鄉(xiāng)村事權(quán)下放很大程度上推進了村委會的地位，但村委會“被行政化”仍然是普遍現(xiàn)象［34］。

充滿了行政特點的村委會的治理過程實際上反映了村委會作為治理主體和其行政特征的不對等，是一種失衡的具體表征，也是一個不可避免的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。因此，需要一個獨立的“第三方”來推動村委會為村級事務服務。在地鄉(xiāng)賢特有的獨立屬性可以幫助制衡村委會作為群眾組織這一角色的偏離，可視為鄉(xiāng)村治理主體的一部分。村委會由于一直在小范圍內(nèi)的熟人社會產(chǎn)生影響，其部分職能和功能會伴隨著對內(nèi)部監(jiān)管的失衡，導致出現(xiàn)內(nèi)部治理失衡和不公平的現(xiàn)象。當?shù)剜l(xiāng)賢作為鄉(xiāng)村治理主體的一個重要意義是可以從內(nèi)部避免和監(jiān)督村委會的失能。鄉(xiāng)村治理運行過程中內(nèi)新勢力和力量的注入因此尤為重要。

值得注意的是，在地鄉(xiāng)賢和村委會在村級治理中的重要主體地位和角色并不意味著應排斥其他主體的加入。鄉(xiāng)村治理的根本目的是為了促進鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化發(fā)展，尋求公共利益的最大化和提高服務業(yè)水平。鄉(xiāng)村治理的困難之處是需要找尋與之相匹配的行動主體。村委會和在地鄉(xiāng)賢作為鄉(xiāng)村治理的主體會遇到的主要問題在資源的配置上，因為沒有資源的輸入，當?shù)氐膯栴}就無法等到資源來促成具體措施的實施。

（二）基層政府在鄉(xiāng)村治理中的角色

值得注意的是，村委會和在地鄉(xiāng)賢作為治理的主體定位并不代表要排斥需要潛在的其他主體的參與，鄉(xiāng)村治理的主體需要政府的資源來有效運行鄉(xiāng)村治理，更需要通道和紐帶去獲取專業(yè)化的人、物、財?shù)馁Y源供給。在處理各項治理的任務上，如果僅僅憑著社會力量去解決眾多的鄉(xiāng)村問題，其資源和信息來源必然會出現(xiàn)短缺，可能會導致治理的失衡。基層政府作為我國行政體系的末梢和基礎(chǔ)，有助于我們可以更好地了解我國治理體系的發(fā)展和執(zhí)行過程。基層政府應作為鄉(xiāng)村治理的主要主體已經(jīng)被許多學者認可。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是處在城鄉(xiāng)之間和農(nóng)民打交道的最基礎(chǔ)的行政主體，并且沒有其他下級行政機構(gòu)，基層政府因此常常被視為國家政策落地的“最后一公里”。

但是，基層政府能否發(fā)揮其治理的效能和職能存在很多爭論。基層政府代表的是政府的態(tài)度和意愿。尤其在幫助農(nóng)民經(jīng)濟和社會發(fā)展方面，基層政府所做的主要是為了滿足上級政府的意愿，而不是基層社會的意愿。［35］從這個方面，基層政府并不需要主動回應農(nóng)村社會相關(guān)的問題。比如，過去的研究發(fā)現(xiàn)某一些基層政府牽頭的鄉(xiāng)村發(fā)展項目存在“開頭容易結(jié)尾難”的現(xiàn)象，有些對村民生活并不相關(guān)的項目被快速實施。有的學者通過案例分析提出基層政府能力問題，比如在使用專項資金的鄉(xiāng)村發(fā)展過程中，部分項目在實際發(fā)揮效果的“最后一公里”出現(xiàn)了問題。［36］因此，多名學者雖然對基層政府是否可以勝任鄉(xiāng)村治理的主體角色提出質(zhì)疑，但基層政府在鄉(xiāng)村治理中的獨特功能性和優(yōu)勢不能被否定。

首先，盡管村委會和在地鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理運行中作為首要治理主體具有在地優(yōu)勢，但這并不代表兩者就可以全面構(gòu)成鄉(xiāng)村治理主體的組合結(jié)構(gòu)。村委會和在地鄉(xiāng)賢在群眾的密切關(guān)系上使得其作為展開鄉(xiāng)村治理的主體具有優(yōu)勢，但其面臨著施展治理過程中資源匱乏的難題。單憑了解村民的需求和困境，村委會和在地鄉(xiāng)賢可能缺乏專業(yè)的能力和穩(wěn)固的資源去完成治理任務。從這一角度來講，在了解村莊問題的主體的同時需要一個擁有豐富資源和愿意提供支持的協(xié)同主體來共同開展鄉(xiāng)村治理?；鶎诱勺鳛猷l(xiāng)村治理的主體是因為其具有兩大優(yōu)勢：第一，基層政府需要滿足基層群眾的需求，也具備為鄉(xiāng)村社會服務的職能責任。第二，基層政府力量的合理利用具有幫助社會力量提升自主治理的功能。［37］從資源供給角度而言，可以解決村委會和在地鄉(xiāng)賢的能力和資源短缺方面的問題。基層政府也較容易滲透到鄉(xiāng)村治理工作中。

其次，基層政府作為次要鄉(xiāng)村治理主體的另一個功能在于其能起到監(jiān)督村委會和當?shù)剜l(xiāng)賢進行鄉(xiāng)村治理的作用。基層政府常常被視為村委會的“上級”，作為資源的供給方，基層政府有理由在給予配置資源的使用上進行監(jiān)督。作為國家和群眾的鏈接和樞紐，基層政府能力和水平實際上在逐步提升。而在國家大力推進農(nóng)村現(xiàn)代化的進程中，基層政府是直接的參與者和利益相關(guān)者?；鶎诱泥l(xiāng)土性使其可以作為次要治理主體與村委會和在地鄉(xiāng)賢協(xié)同展開治理任務?；鶎诱m然一直被學界批評，認為其作為鄉(xiāng)村治理的單一主體有很多不足，但是其作為鄉(xiāng)村治理主體組合的一部分可讓其發(fā)揮特有的優(yōu)勢。

最后，基層政府作為次要主體而不是首要主體還有一個原因在于基層政府的資源和人力考察、人力調(diào)動和財政支撐主要來源于上級政府，這種矛盾性使得基層政府可能無法完全服務于村民的要求?？赡芨m應作為政策標準、內(nèi)容和規(guī)范的傳達者的角色，而不僅是在專門處理村主功能的具體問題和具體措施的工作。由于基層組織治理能力的不確定性，需要基層政府始終保持對群眾組織的關(guān)聯(lián)，幫助村委會克服資源上的困境和約束非必要的治理權(quán)利的擴張。這也是更為優(yōu)化的治理主體的組合需要以村委會和在地鄉(xiāng)賢為首要主體，而基層政府作為次要主體的重要原因。

（三）國家在鄉(xiāng)村治理中的角色

如果缺少政策框架支持，僅僅依靠村委會、在地鄉(xiāng)賢和基層政府來推動鄉(xiāng)村治理的運轉(zhuǎn)模式可能無法維持長期和高效的治理效果。國家作為從宏觀角度統(tǒng)籌鄉(xiāng)村發(fā)展的決策者，繪制了鄉(xiāng)村治理體制運行的基本輪廓，而國家的法律、政策和制度的“護航”對運行鄉(xiāng)村治理必不可少。從歷次基層治理改革的實際情況來看，國家為促進基層治理的現(xiàn)代化發(fā)展作了多項指示和改革。然而，國家作為鄉(xiāng)村治理主體的適當性引起了一番爭議。比如國家作為鄉(xiāng)村治理主體對鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在活力、積極性和自主意識的影響。目前，我國鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出具有中國特色的“大國家”和“條塊體制”的治理體制特征，而“條塊體制”實質(zhì)是我國從中央政府到公共級別的行政機構(gòu)和單位管理、組織的模式，這一模式同時在鄉(xiāng)村治理過程中也被發(fā)現(xiàn)。［38］簡單來講，當國家擔當了一個強勢主體的角色時，地方活力和在地自主探索的能力會受到國家的影響相應變?nèi)?。國家由于其政治影響和行政力量會對村委會和基層政府產(chǎn)生壓力，導致對基層治理的內(nèi)生動力產(chǎn)生約束，從而產(chǎn)生制約鄉(xiāng)村治理的反效果。

國家作為鄉(xiāng)村治理主體面臨的另一個難點是深入鄉(xiāng)村治理的事項作用有限。鄉(xiāng)村治理的內(nèi)容也可以概括為村級公共產(chǎn)品和公共服務的供給。鄉(xiāng)村內(nèi)的環(huán)境、衛(wèi)生、安全、健康和基礎(chǔ)設(shè)施等都屬于鄉(xiāng)村治理的內(nèi)容。公共產(chǎn)品可以是公共設(shè)施，比如垃圾桶、公共空間、居住環(huán)境、鄉(xiāng)村道路等。當然，在不同的地域，公共產(chǎn)品可能也包含當?shù)卮迕駨V場、圖書館和健身器材等。鄉(xiāng)村治理應該圍繞公共服務，范疇也可包括經(jīng)濟發(fā)展、鄰里關(guān)系和生態(tài)環(huán)境保護等。［39］總而言之，不同地域內(nèi)公共產(chǎn)品和公共服務的內(nèi)容和不同村民的需求是不一樣的，村級的集體經(jīng)濟訴求及需求可能是多樣化的。從實際操作的角度來看，國家很難清楚地了解村民動態(tài)的和多樣化的具體需求和當?shù)貙伯a(chǎn)品和公共服務的需求。國家可能無法詳細了解村民的意愿和需要，并展開為達到治理目標所做的具體行動。因此，促使國家作為鄉(xiāng)村治理主體去提供煩瑣的村級要求在操作上較為困難。

然而，不可否認的是國家具有作為鄉(xiāng)村治理主體的意義。一方面，國家可以保障村委會、在地鄉(xiāng)賢和基層政府作為鄉(xiāng)村治理主體的合法性。國家可作為鄉(xiāng)村治理主體之一的重要性和功能性是由其特殊而又超然的政治地位決定的。通過法律和政策手段，國家可以提供對鄉(xiāng)村治理的支持和保障，從政策層面解決治理主體治理“正當性”的問題。通過法律和政策的支持，鄉(xiāng)村基層組織和其他存在的村級社會力量才能夠有生命力地成長。［40］從另一方面來說，國家可以保障鄉(xiāng)村治理主體治理內(nèi)容、目標和對象的獨立性。國家賦予的法律保障并不受市場和資本的影響，不會因為市場和資本的偏愛而扭曲本應獨立的對鄉(xiāng)村治理的實施；反而，法律的保障可以促使鄉(xiāng)村治理過程中“鄉(xiāng)村為本”的治理原則，保障鄉(xiāng)村治理過程的獨立性和服務對象的自主性。

國家作為鄉(xiāng)村治理主體的意義是不可否認的，但是重要的是，國家在鄉(xiāng)村治理實踐過程中的主體角色的定位需加以區(qū)分。通過國家提供政策支持，基層政府提供資源，村委會和在地鄉(xiāng)賢采取行動的方式，這樣的治理主體組合結(jié)構(gòu)可以達到治理功效互補的作用，有助于鄉(xiāng)村治理的發(fā)展與運轉(zhuǎn)。因此，鄉(xiāng)村治理機制可以概括為：村委會和鄉(xiāng)賢作為在地社會力量為首要治理主體，基層政府為次要治理主體，國家作為補充治理主體的鄉(xiāng)村治理主體模式。此治理模式的優(yōu)勢在于可通過不同主體的資源及其優(yōu)劣勢，提升鄉(xiāng)村治理效能。

（四）建議

確立鄉(xiāng)村治理主體問題是我國鄉(xiāng)村治理發(fā)展的關(guān)鍵所在，也是毋庸置疑的中心需求。為此，本文討論“以村委會和在地鄉(xiāng)賢為治理首要主體—基層政府為次要主體—國家為輔助主體”的鄉(xiāng)村治理主體組合機構(gòu)。而支持這一鄉(xiāng)村治理主體組合結(jié)構(gòu)同時需要國家提供可以保障村級在地力量，比如村委會和在地鄉(xiāng)賢作為鄉(xiāng)村治理首要主體地位的政策。

黨的第十九屆四中全會堅持了國家逐步引導基層社會治理的方針，也標志著我國的鄉(xiāng)村治理體系已邁向治理規(guī)范化的道路。但是，不同村級治理主體的合法性并未被明確，也缺少規(guī)范村級在地力量作為治理主體的權(quán)力的相關(guān)政策和法律保障。因此，在認定在村級治理主體方面也存在法律法規(guī)缺位和不規(guī)范等問題。

因此，建設(shè)健全的鄉(xiāng)村治理主體機制需要具體的政策支撐。其內(nèi)容可涵蓋：第一，規(guī)范和明確不同治理主體的職能范圍和權(quán)力范圍。第二，指明政府對不同主體資源的配置。第三，建設(shè)對不同主體的監(jiān)督機制。這一制度的完善能作為實施鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)保障，同時可以使各個主體各司其職。相關(guān)政策和法律的供給也是對鄉(xiāng)村治理主體為集體和公眾利益提供基本保障的機制。通過機制供給的角度，為充分推動不同鄉(xiāng)村治理主體的自主性和獨立性提供有利條件和保障，并解決處理治理糾紛和問題時治理主體處在“名不正，言不順”的困境。

四、結(jié)語

鄉(xiāng)村治理對推動我國鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展有著極大的價值，鄉(xiāng)村治理的主體是推動鄉(xiāng)村治理的重要支撐。從我國近年的經(jīng)驗看，由于鄉(xiāng)村治理主體角色的模糊性可能會導致鄉(xiāng)村治理的價值和效果往往難以體現(xiàn)。我國不同鄉(xiāng)村治理的主體確定、鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)模糊不清、不同主體對各自角色的定位和分工不明，往往讓治理工作變得難以推進，致使其職能和功能難以發(fā)揮。對我國鄉(xiāng)村治理不同主體角色的定位既是國家實現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的重要保障，也是推動基層治理體系現(xiàn)代化的應有之義。

村委會作為鄉(xiāng)村治理的主體呈現(xiàn)出過于“行政化”的治理特征，可能會對其展開鄉(xiāng)村治理帶來阻礙。但其扎根鄉(xiāng)村的屬性以及對在地集體需求了解的獨特優(yōu)勢使其具有展開鄉(xiāng)村治理的天然優(yōu)勢。在地鄉(xiāng)賢作為參與鄉(xiāng)村治理主體不僅可以增強鄉(xiāng)村的內(nèi)在活力，而且對限制村委會過度“行政化”也起到一定作用。從鄉(xiāng)村治理的主要責任是服務于鄉(xiāng)村的角度來看，村委會和在地鄉(xiāng)賢可作為首要主體參與到鄉(xiāng)村治理的實踐行動中來。基層政府作為政府的末梢可以為鄉(xiāng)村治理資源給予相應配置。同時，基層政府機關(guān)可以起到監(jiān)督治理主體的作用，應視為鄉(xiāng)村治理的主體之一。由于基層政府的主要職責是滿足上級政府的意愿，所以作為鄉(xiāng)村治理的次要主體較為匹配。不同于村委會和在地鄉(xiāng)賢的行動或基層政府資源的直接投入，國家也應是鄉(xiāng)村治理主體組合的一部分。國家在治理中主體角色應該側(cè)重于治理制度的供給而不是針對具體目標的確定和行動上。因此，作為宏觀政策和制度提供者的角色，國家可作為輔助主體，起到提供政策保障和指明治理方向的作用。因此，鄉(xiāng)村治理主體的組合結(jié)構(gòu)可以是以村委會和鄉(xiāng)賢作為首要治理主體、基層政府作為次要治理主體和國家作為輔助主體的模式。值得注意的是，筆者對鄉(xiāng)村治理主體組合的提出并沒有強調(diào)其中單一主體的作用，而是在以往治理主體的研究之上提出對治理主體組合及其結(jié)構(gòu)的建議。然而，村委會和基層政府作為治理主體的不確定性主要來自制度方面對其地位保障的缺失。國家和政府的倡導和支持是對鄉(xiāng)村治理發(fā)展和推進的重要推手，因而，對治理主體角色的確定與定位需要國家政策的倡導、推動和保障。